ALUEELLISTEN MONIVIRANOMAISRYH- MIEN PERUSTAMINEN ULKOMAALAIS- VALVONTAAN
Elmeri Kovalainen & Otto Leppo
12/2020
Tekijät
Elmeri Kovalainen Otto Leppo
Tutkinto Poliisi (AMK)
Julkaisun nimi
Alueellisten moniviranomaisryhmien perustaminen ulkomaalaisvalvontaan
Julkisuusaste Julkinen
Ohjaaja Tomi Kataja Nipa Puolamäki
Opinnäytetyön muoto
Tutkimuksellinen opinnäytetyö
Tiivistelmä
Tämän tutkimuksellisen opinnäytetyön tarkoitus on kartoittaa tarvetta alueellisten monivi- ranomaisryhmien perustamiselle ulkomaalaisvalvonnassa. Ulkomaalaisvalvontaa suorite- taan viranomaisyhteistyönä, mutta siltikään eri viranomaisten välillä ei ole virallisia ryh- miä, joissa ulkomaalaisvalvontaa suunnitellaan ja toteutetaan. Tämä opinnäytetyö pyrkii paikkaamaan tätä aukkoa.
Opinnäytetyössä käydään aluksi läpi keskeistä aiheeseen liittyvää käsitteistöä ja perehdy- tään eri viranomaisten rooliin ulkomaalaisvalvonnassa. Lähde- ja taustamateriaali opin- näytetyössä on peräisin julkisista lähteistä ja se perustuu pääosin lakitekstiin sekä viran- omaisten toimintaa ohjaaviin ohjeistuksiin ja määräyksiin.
Opinnäytetyö on toteutettu teemahaastatteluina ennalta määritellyn kysymysrungon mu- kaisesti ja kustakin ulkomaalaisvalvontaan osallistuvasta viranomaisesta on haastateltu asiantuntijoita, joilla on kokemusta sekä ulkomaalaisvalvonnan suorittamisesta käytän- nössä että ulkomaalaisvalvonnan moniviranomaisyhteistyöstä.
Opinnäytetyössä tuodaan esille haastateltavien kokemukset ja näkemykset viranomaisyh- teistyön toimivuudesta ulkomaalaisvalvonnassa ja sen kehittämisestä. Haastatellut suhtau- tuivat myönteisesti ajatukseen moniviranomaisryhmien perustamisesta ja tarjosivat näke- myksiä ryhmien perustamisessa huomioon otettaviin seikkoihin liittyen.
Sivumäärä 39 + 2 liitesivua
Tarkastuskuukausi ja -vuosi joulukuu 2020
Avainsanat
Ulkomaalaisvalvonta, viranomaisyhteistyö, moniviranomaisryhmä
SISÄLLYS
1. JOHDANTO ... 3
1.1 Aiheen esittely ... 3
1.2 Aiheen valinta ... 3
1.3 Aikaisempi tutkimus ... 4
2. KESKEISET KÄSITTEET ... 5
2.1 Viranomaiset ja viranomaisyhteistyö ... 5
2.2 Ulkomaalainen ja ulkomaalaisen oikeus oleskella Suomessa ... 6
2.3 Ulkomaalaisvalvonta ... 6
2.4 Maahantulon edellytykset ja maassaolon edellytysten valvonta ... 7
2.5 Turvapaikanhakija ... 7
2.6 Luvaton ulkomainen työvoima ... 7
2.7 Ihmiskauppa ... 8
2.8 Lähetetty työntekijä ... 8
3. VIRANOMAISET ULKOMAALAISVALVONNASSA ... 8
3.1 Poliisin rooli ulkomaalaisvalvonnassa ... 9
3.2 Rajavartiolaitoksen rooli ulkomaalaisvalvonnassa ... 11
3.3 Aluehallintoviranomainen ... 12
3.3.1 Aluehallintovirasto työsuojeluviranomaisena... 12
3.3.2 Aluehallintoviranomaisen rooli ulkomaalaisvalvonnassa ... 13
3.4 Maahanmuuttovirasto (Migri) ... 15
3.4.1. Maahanmuuttoviraston toiminta ... 15
3.4.2 Maahanmuuttoviraston rooli ulkomaalaisvalvonnassa ... 16
4. TUTKIMUSASETELMA ... 18
4.1 Tutkimusongelma ja tutkimuskysymys ... 18
4.2 Tutkimusmenetelmä ... 18
4.3 Tutkimuksen toteutus ... 19
4.3.1 Haastateltavien valinta ... 20
4.3.2 Haastatteluiden analysointi ... 20
5. TUTKIMUSTULOKSET ... 21
5.1 Poliisien haastattelutulokset ... 21
5.2 Rajavartioviranomaisen haastattelutulokset ... 24
5.3 Aluehallintoviranomaisten haastattelutulokset ... 27
5.4 Maahanmuuttoviranomaisen tutkimustulokset ... 30
6. JOHTOPÄÄTÖKSET ... 33
7. TUTKIMUKSEN LUOTETTAVUUS JA POHDINTA ... 34
LÄHTEET ... 38
LIITTEET
1. JOHDANTO
1.1 Aiheen esittely
Tämän opinnäytetyön aiheena on kartoittaa tarvetta alueellisten useista eri viranomaisten työntekijöistä koostuvien moniviranomaisryhmien perustamiselle ulkomaalaisvalvontaan.
Työssä selvitetään, katsovatko ulkomaalaisvalvonnan parissa työskentelevät viranomaiset tällaisten ryhmien perustamisen tarpeelliseksi ja olisiko moniviranomaisryhmien perusta- minen tarkoituksenmukaista. Nykytilassa ulkomaalaisvalvonnan eri osa-alueet kuuluvat useiden eri viranomaisten toimivallan alle ja eri viranomaiset kykenevät suorittamaan ul- komaalaisvalvontaa myös itsenäisesti oman toimivaltansa puitteissa.
Opinnäytetyössä haastatellaan eri viranomaisia, joilla on käytännön kokemusta ulkomaa- laisvalvonnasta sekä yhteistyöstä muiden viranomaisten kanssa. Haastatteluilla pyritään saamaan vastaus tutkimuskysymykseen, joka on: Näkevätkö ulkomaalaisvalvontaa työk- seen tekevät henkilöt, että yhteistyötä eri viranomaisten välillä on tarpeen kehittää muodos- tamalla moniviranomaisryhmiä ulkomaalaisvalvonnan alalle?
Ulkomaalaisasiat ovat ajankohtaisia ja mielenkiintoisia, eivätkä ne ole tavalliselle kansalai- selle eivätkä myöskään poliisiopiskelijalle poliisityön tutuimpia osa-alueita. Ulkomaalais- valvonta on Suomessa järjestelmällistä ja sitä toteutetaan usean eri viranomaisen välisenä yhteistyönä, mikä tekee aiheestamme moniulotteisen.
Tarkoitus on käsitellä aihetta käytännönläheisesti - siten, että alueellisen toimintaa johta- van moniviranomaisryhmän toimet palvelisivat nimenomaan ruohonjuuritasolla tapahtuvaa ulkomaalaisvalvontaa.
1.2 Aiheen valinta
Olemme tehneet useita kirjallisia töitä yhdessä koulutuksemme aikana ja ajatusmaail- mamme ja työskentelytapamme ovat samanlaiset. Päätimme siis, että teemme opinnäyte- työn yhdessä. Tämän lisäksi aihetta valitessamme huomasimme yhteisen kiinnostuksen aihepiiriä kohtaan, mikä osaltaan helpotti valinnan tekemistä yhdessä tehtävästä opinnäyte- työstä.
Idea työn aiheelle syntyi Ville Huunosen ja Pyry Eerikäisen (2019) Poliisiammattikorkea- koulussa tekemästä opinnäytetyöstä ”Kokemuksia moniviranomaisyhteistyöstä ulkomaa- laisvalvonnassa Turun seudulla”. Heidän tekemässään tutkimuksessa selvisi, että ulkomaa- laisvalvonnan suorittamisen prosesseissa on vaihtelua eikä valtakunnallisia tai alueellisia suuntaviivoja juuri ole. Esimerkiksi valvontaiskujen kohteiden valinta tapahtuu vaihtele- vasti eri viranomaisten toimesta. (Huunonen & Eerikäinen 2019, 30.) Huunonen ja Eeri- käinen totesivat opinnäytetyössään viranomaisyhteistyön toimivan hyvin Turun seudulla.
Opinnäytetyössä on tarkoitus kartoittaa, voisivatko alueelliset ulkomaalaisvalvontaryhmät helpottaa ulkomaalaisvalvonnan kohdistamista ja viranomaisyhteistyötä sekä selkeyttää toimijoiden rooleja ulkomaalaisvalvonnan suorittamisessa.
Alkuperäinen ajatuksemme oli tehdä tutkimus valtakunnallisen ryhmän perustamisen tar- peesta, mutta pohdinnan jälkeen päätimme rajata aiheemme koskemaan alueellisten ryh- mien perustamista. Mielestämme ulkomaalaisvalvonnan alueelliset erot ovat Suomessa sen verran suuria, ettei valtakunnallinen koordinointi olisi tarkoituksenmukaista. Lisäksi alu- eelliset ryhmät voisivat toimia tehokkaammin, sillä oman alueen ulkomaalaisvalvontaan liittyvä eri viranomaisten tietotaito olisi nopeammin ja kätevämmin saatavilla.
1.3 Aikaisempi tutkimus
Aihepiiriin tutustuessamme kävi ilmi, että vaikka tutkimusta ulkomaalaisvalvonnasta ja eri viranomaisten toiminnasta on tehty, moniviranomaistoiminnassa tehtyyn ulkomaalaisval- vontaan painottuvaa aikaisempaa tutkimusta on vähän. Viranomaisyhteistyötä on tutkittu muun muassa Nokian vuosien 2007–2008 vesikriisistä kriisin ajaksi perustettujen kriisi- ryhmien ja näiden suorittaman kriisin aikaisen viestinnän näkökulmasta (Seeck ym. 2008).
Väitöskirjassaan ”Turvallisuustoimijoiden yhteistyö operatiivis-taktisesta näkökulmasta”
Vesa Valtonen (2010, 5) on tutkinut eri turvallisuustoimijoiden yhteistyötä, sen käytännön ilmentymiä sekä syitä sille, miksi yhteistyö eri viranomaisten välillä toimii niin kuin se toimii.
Poliisiammattikorkeakoululla viranomaisyhteistyötä on aiemmin tutkittu muun muassa laittoman maahanmuuton torjunnan saralla (Niemi 2013). Tutkimuksessa on haluttu selvit- tää viranomaisyhteistyön tilaa laittoman maahanmuuton estämisessä käytännön tasolla.
Tutkimus on toteutettu haastattelemalla eri viranomaisia, jotka työskentelevät laittoman
maahanmuuton estämiseksi. Haastatteluiden avulla on etsitty ongelmakohtia viranomaisyh- teistyöstä ja esitetty ideoita yhteistyön kehittämiseksi. (eml, 12.)
Poliisiammattikorkeakoululla tehdyistä lopputöistä mainittakoon Markus Kiven (2018) opinnäytetyö ”Poliisin ja Rajavartiolaitoksen yhteistyö ulkomaalaisvalvonnassa: kuinka rajavartiomiesten ammattitaitoa hyödynnetään poliisissa pääkaupunkiseudulla”, jossa tut- kittiin poliisin ja Rajavartiolaitoksen yhteistyötä ulkomaalaisvalvonnassa sekä sitä, millä tavoin Rajavartiolaitoksen ammattitaitoa voisi hyödyntää paremmin poliisin suorittamassa ulkomaalaisvalvonnassa (Kivi 2018, 3).
2. KESKEISET KÄSITTEET
Keskeisiä käsitteitä työssämme ovat muun muassa ulkomaalaisvalvonta ja viranomaisyh- teistyö sekä ulkomaalaisvalvonnan suorittamiseen liittyvät keskeiset peruskäsitteet, kuten ulkomaalainen, oleskelulupa ja maassaolon edellytykset. Käsitteistö avataan tässä luvussa mahdollisimman kattavasti sen runsauden vuoksi ja ymmärtämisen helpottamiseksi.
2.1 Viranomaiset ja viranomaisyhteistyö
Tämän opinnäytetyön kannalta olennaisimpia käsitteitä ovat viranomainen, työsuojeluvi- ranomainen ja viranomaisyhteistyö. Viranomaisella tarkoitetaan tässä opinnäytetyössä vi- ranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 4 §:n mukaisesti valtion vi- rastoja ja laitoksia, joista tässä opinnäytetyössä käsitellään poliisia, Rajavartiolaitosta, aluehallintovirastoja sekä Maahanmuuttovirastoa. Lisäksi viranomainen-nimitystä käyte- tään näiden laitosten yksittäisistä viranhaltijoista, eli viranomaisen työntekijöistä.
Työsuojeluviranomaisella tarkoitetaan työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojelu- toiminnasta annetun lain (44/2006) 2 §:n mukaisesti aluehallintovirastojen vastuualueita sekä näiden vastuualueiden virassa olevaa yksittäistä virkamiestä. Viranomaisyhteistyötä on Vesa Valtonen puolestaan kuvannut seuraavasti: ”Viranomaisyhteistyö on toimivaltai- sen viranomaisen koordinoimaa viranomaisten ja muiden yhteistyöhön velvoitettujen tai valtuutettujen toimijoiden toimintaa yhdessä yhteistyön päämäärien saavuttamiseksi”
(Valtonen 2010, 25).
2.2 Ulkomaalainen ja ulkomaalaisen oikeus oleskella Suomessa
Ulkomaalaisasiat määritellään ulkomaalaislaissa 301/2004 (myöhemmin UlkomL). Ulko- maalaisella tarkoitetaan henkilöä, joka ei ole Suomen kansalainen. Ulkomaalaiset voidaan Suomessa jakaa kolmeen ryhmään:
• Pohjoismaiden kansalaiset
• EU-kansalaiset (näihin rinnastetaan lisäksi Islannin, Liechtensteinin, Norjan ja Sveitsin kansalaiset)
• Kolmannen maan kansalaiset (UlkomL 3§ ja 157§.)
Pohjoismaiden kansalaiset, EU-kansalaiset sekä Islannin, Liechtensteinin, Norjan ja Sveit- sin kansalaiset eivät tarvitse Suomeen oleskelulupaa, vaan saavat oleskella ja työskennellä Suomessa vapaasti kolmen kuukauden ajan. Mikäli oleskelu kestää pidempään kuin kolme kuukautta, on henkilön rekisteröitävä oleskeluoikeutensa Maahanmuuttoviraston palvelu- pisteessä. (UlkomL 157 ja 158 §.)
Kolmannen maan kansalainen tarvitsee Suomessa oleskelua varten viisumin, joka on maa- hantulolupa. Se myönnetään lyhytaikaista ja tilapäistä, enintään kolme kuukautta kestävää oleskelua varten. Viisumia haetaan Suomen ulkomaan edustustosta. Schengen-maiden maahantuloa koskevat edellytykset ja lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisume- ja koskevat säännöt ovat yhdenmukaiset. Pidempiaikaista oleskelua varten kolmannen maan kansalainen tarvitsee Migrin myöntämän oleskeluluvan. Ensimmäinen oleskelulupa on voimassa 1–2 vuotta ja siihen voi hakea jatkolupaa Migriltä. (UlkomL 18§ ja Pekka Björk, 2019.)
2.3 Ulkomaalaisvalvonta
Ulkomaalaisvalvonta on ulkomaalaislain ja sen nojalla annettujen säännösten valvontaa sekä laittoman maassa oleskelun torjuntaa. Ulkomaalaisvalvontaa suorittavia viranomaisia ovat ulkomaalaislain 212§:n mukaan poliisi, Rajavartiolaitos ja Maahanmuuttovirasto.
(UlkomL 129a ja 212 §.)
2.4 Maahantulon edellytykset ja maassaolon edellytysten valvonta Ulkomaalaislain mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että:
• hänellä on voimassa oleva vaadittava rajanylitykseen oikeuttava matkustusasiakirja;
• hänellä on voimassa oleva vaadittava viisumi, oleskelulupa taikka työntekijän tai yrittä- jän oleskelulupa, jollei Euroopan unionin lainsäädännöstä tai Suomea sitovasta kan- sainvälisestä sopimuksesta muuta johdu;
• hän pystyy tarvittaessa esittämään asiakirjoja, joilla osoitetaan suunnitellun oleskelun tarkoitus ja edellytykset, ja hän pystyy osoittamaan, että hänellä on toimeentuloon tar- vittavat varat, kun otetaan huomioon sekä suunnitellun oleskelun kesto että lähtömaa- han paluu tai kauttakulkumatka sellaiseen kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on varmistettu, tai että hän pystyy laillisesti hankkimaan nämä varat;
• häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon; ja
• hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita.
(UlkomL 11 §.)
Maassaolon edellytysten valvonnalla tarkoitetaan sitä, että ulkomaalaisen asiakirjat, kuten matkustusasiakirja, viisumi, oleskelulupa ja työlupa tarkastetaan voimassaolon ja oikeelli- suuden osalta. Lisäksi tarkastetaan, ettei henkilö ole maahantulokiellossa. (Björk 2019.)
2.5 Turvapaikanhakija
Turvapaikanhakijalla tarkoitetaan kansainväliseen suojeluun perustuvaa oleskeluoikeutta vieraasta maasta hakevaa henkilöä. Turvapaikanhakija hakee turvapaikkaa häneen koti- maassaan kohdistuvaa vainoa vastaan. Vaino voi perustua henkilön alkuperään, uskon- toon, kansallisuuteen, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumiseen tai poliittiseen mielipiteeseen. (UlkomL 87 ja 87 a §.)
2.6 Luvaton ulkomainen työvoima
Rikoslain (39/1889) mukaan työnantaja, joka ottaa palvelukseen tai pitää palveluksessa ulkomaalaisen työntekijän, jolla ei ole työntekoon Suomessa oikeuttavaa lupaa, on tuomit- tava luvattoman ulkomaisen työvoiman käytöstä rangaistukseen. Ulkomaalaislain mukaan
on työnantajan vastuulla varmistua siitä, että työntekijällä on vaadittava työntekoon oikeut- tava lupa tai että hän ei sellaista tarvitse. (UlkomL 86a§, Rikoslaki 47:6a.)
2.7 Ihmiskauppa
Ihmiskauppa on yksilön vapauteen kohdistuva rikos ja ihmisoikeusrikkomus. Ihmiskaupas- sa rikoksentekijä aiheuttaa uhrilleen alisteisen aseman hyötyäkseen tästä taloudellisesti tai muulla tavalla. Ihmiskauppaa ilmenee esimerkiksi seksuaaliseen hyväksikäyttöön ja työ- voimaan liittyen ja avioliittoon, kerjäämiseen tai rikollisuuteen pakottamisena sekä ihmis- elimien ja -kudosten kauppaamisena. (Rikoslaki 39/1889 25:3.)
2.8 Lähetetty työntekijä
Lähetetyllä työntekijällä tarkoitetaan tavallisesti toisessa valtiossa työskentelevää henkilöä, jonka toisessa valtiossa sijaitseva työnantajana toimiva yritys lähettää rajoitetuksi ajaksi tilapäiseen työhön Suomeen. Lähettävä yritys tarjoaa tällöin valtion rajat ylittäviä työnteki- jäpalveluita joko alihankintana, yritysryhmän sisäisenä siirtona tai vuokratyönä. Lähetetyn työntekijän työsopimus määräytyy sopimusvelvoitteisiin sovellettavasta laista annetun Eu- roopan parlamentin ja neuvoston asetuksen mukaan. Kuitenkin lähetetyn työntekijän työ- suhteessa on sovellettava lain työntekijöiden lähettämisestä 2 luvun säännöksiä, mikäli ne ovat työntekijälle edullisempia kuin muutoin sovellettavat säännökset. Syyskuusta 2017 lähtien lähettävän yrityksen on pitänyt tehdä työsuojeluviranomaiselle ilmoitus työnteki- jöiden lähettämisestä. Ilmoitus tehdään verkkolomakkeella ja se on tehtävä ennen kuin työntekijä aloittaa työnteon kohdemaassa. (Laki työntekijöiden lähettämisestä 447/2016 2 ja 3§, Työsuojelu 2020.)
3. VIRANOMAISET ULKOMAALAISVALVONNASSA
Ulkomaalaislain 129a§:n mukaan ulkomaalaisvalvonnan on perustuttava valvontaviran- omaisen yleisiin tietoihin ja kokemukseen laittomasta maahantulosta ja oleskelusta. Val- vontatoimenpiteiden on perustuttava tehtyihin havaintoihin tai saatuihin vihje- tai analyy- sitietoon. Valvontatoimenpide ei saa perustua pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään. (UlkomL 129 a §.)
Ulkomaalaisvalvonta Suomessa on moniviranomaisyhteistyötä. Ulkomaalaisvalvontaan osallistuvien viranomaisten rooli valvonnan suorittamisessa määräytyy kunkin viranomai- sen laissa säädettyjen tehtävien mukaan sekä sen mukaan, millaista asiantuntemusta kukin viranomainen pystyy ulkomaalaisvalvonnan suorittamiseen liittyen tarjoamaan.
Keskeisimmät ulkomaalaisvalvontaan osallistuvat viranomaiset ovat poliisi, Rajavartiolai- tos, aluehallintoviranomainen sekä Maahanmuuttovirasto. Yhteistyötä tehdään lisäksi myös muiden toimijoiden kanssa, joista mainittakoon tulli, Verohallinto ja Ulosottolaitos sekä luonnollisesti auttajatahot, kuten Rikosuhripäivystys sekä Maahanmuuttoviraston alainen Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä. (HE 169/2014 vp, 8–10.)
Huomionarvoista on myös se, että eri viranomaisten oikeus suorittaa ulkomaalaisvalvontaa perustuu eri lakeihin. Ulkomaalaislain nojalla ulkomaalaisvalvontaa suorittavat poliisi, Rajavartiolaitos sekä Maahanmuuttovirasto (UlkomL 212 §). Aluehallintovirastoista, sekä näiden oikeudesta valvonta- ja tarkastustoimenpiteisiin säädetään aluehallintovirastoista annetun lain 896/2009 (myöhemmin AhvL) 1 ja 4 §:ssä.
3.1 Poliisin rooli ulkomaalaisvalvonnassa
Poliisi on yksi keskeisimmistä ulkomaalaisvalvontaa Suomessa toteuttavista viranomaisista ja se on päävastuussa sisämaassa tehtävästä ulkomaalaisvalvonnasta. Sisämaan ulkomaa- laisvalvonta on poliisijohtoista silloin, kun siihen osallistuu useita eri viranomaisia. Poliisi suorittaa ulkomaalaisvalvontaa analyysiin perustuvan teemavalvonnan lisäksi osana perus- poliisityötä, mikä tarkoittaa esimerkiksi ulkomaalaisen henkilön maassaolon edellytysten tarkastamista muun poliisitehtävän yhteydessä. Valvonnassa keskeistä on selvittää valvon- nan kohteena olevan henkilön henkilöllisyys, kansalaisuus sekä maassaolon laillisuus. (HE 169/2014 vp, 8–9 sekä Poliisihallituksen ulkomaalaisvalvonnan ohje POL-2015-8376, myöhemmin POHA 2015.)
Huomioitavaa on, että ulkomaalaisvalvontaa suorittaessaan poliisi voi tarkastaa henkilön ulkomaalaislakiperusteisesti ilman, että häntä epäillään mistään rikoksesta. Ulkomaalais- valvonnassa kyse on täten hallinnollisesta eikä rikosepäilyyn perustuvasta valvonnasta.
Tätä voidaan soveltuvin osin verrata esimerkiksi poliisin suorittamaan liikenteenvalvon- taan: ajo-oikeudesta, ajoneuvon vaadittavasta kunnosta sekä ajoneuvon kuljettajaa koske- vista muista vaatimuksista säädetään tieliikennelaissa, ajokorttilaissa sekä ajoneuvolaissa.
Poliisi valvoo näiden velvollisuuksien noudattamista ilman rikosepäilyä ja tarkastaa kuljet- tajia ja ajoneuvoja, joilla luvat ovat kunnossa. (HE 169/2014 vp, 9.)
Poliisihallituksella on ulkomaalaisvalvonnasta annettu ohje, jonka tarkoituksena on tarjota suuntaviivat ulkomaalaisvalvonnan suorittamiseen siten, että se olisi yhdenmukaista. Polii- si toteuttaa ulkomaalaisvalvontaa tavanomaisten poliisitehtävien yhteydessä tehtävän val- vonnan lisäksi teemavalvonnan omaisesti. Tällöin valvontatapahtumat voivat olla joko alueellisia tai valtakunnallisia ja kohteet valikoituvat analyysin perusteella sellaisiin paik- koihin, joissa perustellusti voidaan olettaa oleskelevan laittomasti maassa oleskelevia tai laittomasti työskenteleviä ulkomaalaisia. Etukäteen tehtävässä analyysissa tulee ottaa huomioon eri lähteistä saatavia vihje- sekä tuntomerkkitietoja, kohteen käyttäytymistä sekä sen paikan olosuhteita, josta hänet on tavattu. (POHA 2015, 1–3.)
Vihje- ja analyysitieto antaa perusteen tarkastuksen tekemiselle, sillä etninen profilointi on ulkomaalaisvalvonnassa kuten kaikessa muussakin poliisitoiminnassa kielletty. Ulkomaa- laisvalvonta ei saa siis kohdistua johonkin henkilöön pelkästään tämän todellisen tai olete- tun alkuperän perusteella eikä minkään muunkaan henkilökohtaisen ominaisuuden perus- teella. Suomen perustuslain mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan alkuperän, kielen tai muun henkilökohtaisen ominaisuuden perusteella. Huo- mionarvoista on kuitenkin myös se, että koska ulkomaalaisvalvonnassa on kyse laissa sää- detyn valvontatehtävän suorittamisesta, ei siinä tapahdu kansalaisuuteen perustuvaa syrjin- tää siitä huolimatta, että se ei kohdistu Suomen kansalaisiin. (POHA 2015, 2.)
Ulkomaalaisvalvonnassa tulee lisäksi noudattaa kaikkiin poliisitehtäviin kuuluvia yleisiä periaatteita, eli tarkoitussidonnaisuuden periaatetta, suhteellisuusperiaatetta sekä vähim- män haitan periaatetta. Ulkomaalaisvalvontatoimenpiteen tulee olla perusteltavissa, kun punnitaan valvonnalla tavoiteltavaa päämäärää, sen kiireellisyyttä sekä toimenpiteen koh- teena olevan henkilön käyttäytymistä, ikää, terveyttä ja muita ominaisuuksia sekä muita kokonaisarviointiin mahdollisesti vaikuttavia seikkoja. Kenenkään oikeuksia ei saa rajoit- taa enempää kuin on välttämätöntä. (POHA 2015, 2–3.)
Poliisin ulkomaalaisvalvonnan tavoitteena on laittoman maassaolon torjunnan lisäksi eh- käistä haavoittuvassa asemassa olevien ulkomaalaisten joutumista rikoksen kohteiksi hy- väksikäytön muodossa. Ulkomaalaisvalvontaa suoritettaessa onkin kiinnitettävä huomiota
seikkoihin, jotka voivat viitata henkilön alisteiseen tai riippuvaiseen asemaan tai siihen, että henkilö olisi esimerkiksi ihmiskaupan uhri. (POHA 2015, 3.)
Poliisihallitus ohjeistaa sekä kenttäpartioita, lupahallintoa, rikostorjuntaosastoa että Kes- kusrikospoliisia ulkomaalaisvalvonta-asioissa. Kenttäpartioilta Poliisihallitus edellyttää riittäviä valmiuksia perusmuotoisen ulkomaalaisvalvonnan suorittamiseen, eli maassaolon edellytysten tarkastamiseen. Myös rikostorjunnassa esitutkintatoimenpiteitä suoritettaessa tulee asiakkaina olevien ulkomaalaisten kohdalla valvoa ulkomaalaislain säännösten nou- dattamista, sillä kyseessä on poliisin lakisääteinen tehtävä. Keskusrikospoliisilla puolestaan on suuri rooli laittoman maahantulon ja ihmiskaupan torjunnassa, erityisesti kansainvälisen yhteistyön osalta. Keskusrikospoliisi pitää aktiivisesti yllä ajantasaista tilannekuvaa yhdes- sä Tullin ja Rajavartiolaitoksen kanssa. Lisäksi Keskusrikospoliisin Viestiliikennekeskus toimii kansainväliseen yhteistyöhön liittyvän viestinnän koordinaattorina 24 tuntia vuoro- kaudessa ja Rikostekninen laboratorio tarjoaa puolestaan asiantuntemustaan liittyen asia- kirjojen aitouden tutkimukseen. Poliisin tulee myös omalta osaltaan osallistua ihmiskaupan vastaisen ilmapiirin luomiseen ja ulkomaalaisvalvontaa suorittaessaan pyrkiä tunnistamaan ihmiskaupan mahdollisia uhreja sekä ohjata heitä auttamisjärjestelmän piiriin. (POHA 2015, 12–14.)
Poliisiammattikorkeakoulu vastaa ulkomaalaisvalvontaan liittyvien perusvalmiuksien kou- luttamisesta niin perus, -täydennys, -kuin jatkokoulutuksessakin ja ulkomaalaisvalvonnan osa-alue tulee koulutuksessa ottaa kokonaisvaltaisesti huomioon. (POHA 2015, 15.)
3.2 Rajavartiolaitoksen rooli ulkomaalaisvalvonnassa
Rajavartiolaitos toimii poliisin tavoin sisäministeriön alaisuudessa ja sen tehtävistä on sää- detty Rajavartiolaissa (578/2005). Rajavartiolaitoksen päätehtävä on rajaturvallisuuden ylläpitäminen. Rajavartiolaitos suorittaa myös poliisi- ja tullitehtäviä sekä etsintä-, pelas- tus- ja ensihoitotehtäviä. Lisäksi Rajavartiolaitos osallistuu sotilaalliseen maanpuolustuk- seen. (Rajavartiolaki 3§.)
Rajavartiolaitos suorittaa ulkomaalaisvalvontaa poliisin tavoin muiden tehtäviensä ohella sekä erillisenä valvontana ja sen suorittama valvonta perustuu poliisin tavoin ulkomaalais- lakiin. Rajavartijoiden toimivaltuuksista ulkomaalaisvalvonnan suorittamiseen liittyen sää- detään tarkemmin rajavartiolaissa. Itsenäisesti suorittamansa ulkomaalaisvalvonnan lisäksi
Rajavartiolaitos avustaa pyynnöstä poliisia ja Maahanmuuttovirastoa ulkomaalaisvalvonta- toimenpiteissä. (HE 169/2014 vp, 9–10.)
Rajatarkastusviranomaisena Rajavartiolaitos valvoo myös erikseen ulkomaalaisten maahan saapumista ja maasta poistumista koskevien säännösten noudattamista, eli suorittaa rajatar- kastuksia, joista säädetään Schengenin rajasäännöstössä. (UlkomL 3§ ja 212§ sekä Raja- vartiolaki 1§.)
3.3 Aluehallintoviranomainen
Suomessa on kuusi aluehallintovirastoa, joiden lisäksi Ahvenanmaan aluehallintoviran- omaisena toimii Ahvenanmaan valtionvirasto (AVI 2020). Aluehallintovirastot jaetaan vastuualueisiin valtioneuvoston asetuksella (906/2009). Yhden vastuualueen tehtävänä on hoitaa sille aluehallintovirastoista annetun lain 4 §:ssä määritetyt tehtävät. Työsuojelun vastuualueen tehtävänä on lain 4 § 1 momentin 7 kohdan mukaan työsuojelun valvonta ja kehittäminen, työssä käytettävien tuotteiden tuotevalvonta sekä työsuojelulainsäädännön noudattamisen valvonta työsuojeluviranomaisena. (AhvL 4 §.) Myöhemmin tässä opinnäy- tetyössä työsuojelun vastuualuetta kuvataan termillä työsuojeluviranomainen.
3.3.1 Aluehallintovirasto työsuojeluviranomaisena
Työsuojeluvalvontaa ohjaa Suomessa sosiaali- ja terveysministeriö. Ministeriön vastuulla on ohjata työsuojeluvalvontaa ja antaa ohjeita työsuojeluviranomaisille Suomessa. Nämä työsuojeluviranomaiset toimivat sosiaali- ja terveysministeriön laatimien linjausten ja val- vontaohjeiden mukaisesti. Työsuojeluvalvonnalla on tarkoitus varmistaa, että työsuojelu- hallinnon tavoitteet toteutuvat. Näitä tavoitteita ovat lainmukaisten työolojen turvaaminen ja työsuhteeseen liittyvän lainsäädännön noudattaminen. (STM 2016, 5–6.)
Työhyvinvointiin liittyvät tavoitteet linjataan sosiaali- ja terveysministeriössä ja työsuoje- luviranomaisen toiminta perustuu näihin tavoitteisiin. Sosiaali- ja terveysministeriö on lin- jannut, että suurin osa käytettävistä voimavaroista suunnataan valvontatehtäviin. Valvon- nan tavoitteista sopivat sosiaali- ja terveysministeriö yhdessä työsuojeluviranomaisen kanssa. Valvontaa pyritään kohdistamaan siten, että sen keskeiset tavoitteet, kuten työn aiheuttamien vaarojen ja haittojen ennaltaehkäisy ja poistaminen, täyttyvät. Valvonnan
suuntaamisella pyritään lisäksi mahdollisimman suureen yhteiskunnalliseen vaikutukseen.
(STM 2016, 6.)
Työsuojeluvalvonta voidaan jakaa työolosuhdevalvontaan, työsuhteiden ja muiden työelä- män säännösten valvontaan sekä tuotteiden turvallisuuden valvontaan. Työsuojeluvalvon- taa tehdään sekä työsuojeluviranomaisen suunnitelmien perusteella, että asiakkaan aloit- teesta. (STM 2016, 6.) Viranomaisaloitteisella valvonnalla tarkoitetaan valvontaa, josta sovitaan ministeriön ja työsuojeluviranomaisen välillä. Viranomaisaloitteista valvontaa suoritetaan pääsääntöisesti työpaikoille ja työsuojeluviranomaisen tekemät toimenpiteet kohdistuvat pääsääntöisesti työnantajaan, sillä työsuojelulainsäädäntö velvoittaa nimen- omaan työnantajaa. (eml, 6.) Suoraan työpaikalle tehdyllä työsuojelutarkastuksella pyritään myös saavuttamaan pysyviä parannuksia työturvallisuuteen sekä tilanteeseen, jossa työ- paikka kehittää työympäristöään oma-aloitteisesti. Viranomaisaloitteisen valvonnan tavoit- teena on, että suoritettu valvonta tukee työpaikan omaa työsuojelutyötä ja että sillä saatai- siin aikaan muutoksia työpaikan turvallisuusjohtamisessa sekä työskentelyolosuhteissa.
(eml, 6–7.)
Asiakasaloitteisen työsuojeluvalvonnan lähtökohtana on työsuojeluviranomaiselle työpai- kalta tai muuta kautta tullut yhteydenotto. Mikäli työsuojeluviranomaiselle tullut ilmoitus koskee epäiltyä lainsäädännön rikkomista tai ilmoitustiedon mukaan henkilön henki tai terveys on välittömässä vaarassa, tarkastus pyritään tekemään välittömästi. Kuolemaan tai vaikeaan vammaan johtanut työtapaturma tutkitaan kiireellisesti. Muissa tapauksissa työ- suojeluviranomainen harkitsee soveltuvimman menettelytavan tapauskohtaisesti ilmoituk- sen perusteella. Mikäli ilmoituksessa ollut asia ei kuulu työsuojeluviranomaisen toimival- taan, viranomainen voi antaa ilmoittajalle mahdollisuuksien mukaan neuvoja, miten asiassa tulisi edetä. (STM 2016, 8–9.)
3.3.2 Aluehallintoviranomaisen rooli ulkomaalaisvalvonnassa
Aluehallintovirastot vastaavat Suomessa runsaasta määrästä mm. erilaisista perusoikeuk- sien ja oikeusturvan toteutumiseen, peruspalvelujen saatavuuteen, ympäristönsuojeluun ja sisäiseen turvallisuuteen liittyvistä asioista sekä näihin liittyvistä ohjaus- ja valvontatehtä- vistä. Aluehallintovirastot linkittyvät ulkomaalaisvalvontaan työsuojelun näkökulmasta, sillä aluehallintoviranomainen vastaa työsuojelulainsäädännön noudattamisen valvonnasta.
(AhvL 4§.)
Huomionarvoista on, että aluehallintoviranomaista ei ole ulkomaalaislaissa määrätty ulko- maalaisvalvontaa suorittavaksi viranomaiseksi ja sen toimivalta perustuu lakiin aluehallin- tovirastoista. Aluehallintoviranomainen ei siis osallistu esimerkiksi maassaolon edellytys- ten valvontaan, vaan suorittaa sille erikseen määrättyjä valvontatoimenpiteitä työsuojeluvi- ranomaisen roolissa. Käytännössä tämä tarkoittaa edellä läpi käytyjen työsuojelutarkastus- ten tekemistä. Ulkomaalaislain 86§ mukaan työsuojeluviranomainen on velvollinen ilmoit- tamaan poliisille, mikäli sillä on todennäköisiä perusteita epäillä rikoslaissa säädettyä lu- vattoman ulkomaisen työvoiman käyttöä tai ulkomaalaislaissa säädettyjen ulkomaalaisrik- komuksen tai työnantajan ulkomaalaisrikkomuksen tapahtuneen. (AhvL 17 a §, UlkomL 86§ sekä Eerikäinen & Huunonen 2019 14–15.)
Sosiaali- ja terveysministeriö on vuonna 2015 laatinut ohjeen ulkomaisen työvoiman val- vontaan (Työsuojeluvalvonnan ohjeita 3/2015 – Ulkomaisen työvoiman valvonta, myö- hemmin STM 2015). Ohjeen tarkoituksena on yhdenmukaistaa käytäntöjä ulkomaisen työ- voiman työsuojeluvalvonnassa sekä lisätä tämän valvonnan läpinäkyvyyttä. (STM 2015, 5.) Aluehallintoviraston suorittaman ulkomaalaisvalvonnan tarkoituksena on valvoa sitä, miten työnantaja suoriutuu ulkomaisen työvoiman käyttöön liittyvistä lakisääteisistä vel- vollisuuksistaan. Käytännössä tämä tarkoittaa muun muassa keskeisten työsuhteen vähim- mäisehtojen eli työehtosopimusten noudattamisen ja työskentelyolosuhteiden sekä esimer- kiksi ulkomaalaisen työntekijän työhön oikeuttavien oleskelulupien valvontaa. Tarkastajal- la on tarkastusta suorittaessaan oikeus saada tarvittavia asiakirjoja nähtäväkseen selvittääk- seen sen, täyttääkö ne lakisääteiset vaatimukset. (STM 2015, 7–15.)
Työsuojeluviranomainen valvoo myös työterveyshuollon järjestämistä, työntekijän pereh- dyttämistä ja tapaturmavakuuttamista. Suoritetusta tarkastuksesta laaditaan tarkastusker- tomus, joka annetaan yleisen valvontaohjeen mukaisesti tiedoksi työnantajalle. Tarkastus- kertomuksesta tulee käydä ilmi tarkastuksen kulku ja tarkastajan tekemät keskeiset havain- not sekä korjattaviin seikkoihin liittyvät toimintaohjeet ja kehotukset. (STM 2015, 13–14.)
Työsuojeluviranomaisella on velvollisuus ilmoittaa poliisille silloin, kun on todennäköisiä perusteita epäillä, että on tapahtunut sellainen rangaistavaksi säädetty teko, joka kuuluu työsuojeluviranomaisen valvonnan piiriin. Tavallisimpia tällaisia tekoja ovat:
• Luvattoman ulkomaisen työvoiman käyttö
• Ulkomaalaisrikkomus
• Työnantajan ulkomaalaisrikkomus
• Lähetettyjen työntekijöiden lain rikkominen
• Työsyrjintä
• Kiskonnantapainen työsyrjintä
• Työaikarikkomus
• Työaikasuojelurikkomus
• Työterveyspalvelujen laiminlyönti (STM 2015, 14–15.)
Myös työsuojeluviranomaisen tulee omalta osaltaan kiinnittää huomiota ihmiskaupan tor- jumiseen. Vaikka toimivaltaa ihmiskauppaepäilyjen tutkimiseen ei työsuojeluviranomaisel- la ole, on tarkastuksilla mahdollisesti ilmi tulevat ihmiskauppaan viittaavat seikat saatetta- va välittömästi poliisin tietoon, minkä lisäksi työsuojeluviranomainen voi ihmiskaupan uhrin suostumuksella ohjata tämän auttamisjärjestelmän piiriin. Työsuojelun tarkastajille on laadittu erillinen muistio ihmiskauppaan liittyvistä toimenpiteistä ja toimintaohjeista.
(STM 2015, 12–13.)
3.4 Maahanmuuttovirasto (Migri)
Maahanmuuttovirasto on Sisäministeriön hallinnonalalla toimiva virasto, jonka toimialasta säädetään laissa maahanmuuttovirastosta (156/1995). Tässä luvussa käydään lyhyesti läpi Maahanmuuttoviraston toimintaa sekä sen osuutta ulkomaalaisvalvonnassa.
3.4.1. Maahanmuuttoviraston toiminta
Maahanmuuttovirasto toimii Suomessa maahanmuutto-, turvapaikka-, pakolaisuus- ja kan- salaisuusasioissa päätöksenteko-organisaationa. Näiden tehtävien lisäksi maahanmuuttovi- rasto tuottaa asiantuntija- ja tietopalveluja sekä poliittisen päätöksenteon, että kansallisen ja kansainvälisen yhteystyön tueksi. Maahanmuuttovirasto vastaa myös ulkomaalaisrekis- terin ylläpidosta. (Migri 2020b.)
Ulkomaalaislain 212§:n nojalla Maahanmuuttovirasto on yksi ulkomaalaislaissa ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista valvova taho (UlkomL 212 §). Maahanmuut-
tovirasto on kuitenkin hallintoviranomainen, joka ei poliisin ja rajavartiolaitoksen tavoin suorita varsinaista ulkomaalaisvalvontaa (HE 169/2014 vp, 10). Maahanmuuttoviraston tehtävistä säädetään maahanmuuttovirastosta annetun lain (156/1995) 2 §:ssä, jonka mu- kaan maahanmuuttovirasto käsittelee ja ratkaisee ulkomaalaisia ja Suomen kansalaisuutta koskevat asiat, jotka viraston tehtäväksi on lain mukaan määrätty. Maahanmuuttovirasto vastaa kansainvälistä suojelua hakevien ja tilapäistä suojelua saavien vastaanoton käytän- nön toiminnan ohjauksesta, suunnittelusta ja valvonnasta sekä säilöönottoyksiköiden käy- tännön toiminnan ohjauksesta ja valvonnasta, vastaanotto- ja järjestelykeskusten ylläpidos- ta sekä ihmiskaupan uhrien auttamisen toimeenpanon ohjauksesta. (Laki Maahanmuuttovi- rastosta 2 §.)
3.4.2 Maahanmuuttoviraston rooli ulkomaalaisvalvonnassa
Maahanmuuttovirasto on keskeisiä toimijoita ulkomaalaisvalvonnassa. Tämän opinnäyte- työn kannalta merkityksellisiä Maahanmuuttoviraston toimialaan kuuluvia tehtäviä ovat oleskelulupamenettely, turvapaikkamenettely ja maasta poistaminen. Erityisesti turvapaik- kamenettelyssä sekä maasta poistamisessa korostuu Maahanmuuttoviraston yhteistyö sekä poliisin että Rajavartiolaitoksen kanssa.
Oleskelulupa. Ulkomaalaisen pitää lähtökohtaisesti hakea oleskelulupaa, mikäli tämä ha- luaa saapua ulkomailta Suomeen. EU-valtion, Pohjoismaiden, Liechtensteinin tai Sveitsin kansalaisen ei tarvitse hakea oleskelulupaa tullakseen Suomeen. Näiden maiden kansalai- nen voi oleskella ja työskennellä Suomessa vapaasti kolmen kuukauden ajan. Yli kolmen kuukauden mittaiseen yhtäjaksoiseen oleskeluun EU-valtion, Liechtensteinin ja Sveitsin kansalaisen on rekisteröitävä hänen oleskeluoikeutensa Maahanmuuttovirastossa. Rekiste- röinnin yhteydessä ulkomaalainen saa suomalaisen henkilötunnuksen. (Migri 2020a.) Oleskelulupa voidaan myöntää joko määräaikaisena tai pysyvänä. Määräaikaisen oleskelu- luvan lajeja on kaksi, tilapäinen ja jatkuva oleskelulupa ja pysyvä oleskelulupa on voimas- sa toistaiseksi. (UlkomL 33 §.)
Turvapaikkamenettely. Turvapaikkamenettelyllä tarkoitetaan viranomaisen toimesta ta- pahtuvaa menettelyä, jossa päätetään, myönnetäänkö turvapaikan hakijalle hänen hake- mansa turvapaikka Suomesta. Turvapaikan perusteena on ulkomaalaislain 94 § mukaan tarve saada oleskeluoikeus kansainväliseen suojeluun vedoten. Turvapaikkamenettelyn aloittava hakemus on ulkomaalaislain 95 § mukaan jätettävä poliisille tai rajatarkastusvi-
ranomaiselle. (UlkomL 94 ja 95 §.) Viranomaiselle tehdyn ilmoituksen jälkeen henkilö rekisteröidään poliisin tai rajavartioviranomaisen toimesta turvapaikanhakijaksi ja ohjataan vastaanottokeskukseen ja turvapaikkahakemus tulee Maahanmuuttoviraston käsiteltäväksi.
(Migri 2020c.) Tämän jälkeen Maahanmuuttovirasto järjestää turvapaikanhakijalle turva- paikkapuhuttelun, jossa selvitetään turvapaikanhakijan perheenjäsenet, asuinpaikka sekä reitti, jonka kautta turvapaikanhakija on tullut Suomeen. Puhuttelussa selvitetään myös syyt, joiden takia henkilö on joutunut pakenemaan kotimaastaan ja miksi hän ei voi sinne enää palata. (Migri 2020d.) Vaikka turvapaikkapuhuttelun järjestäminen on Maahanmuut- toviraston vastuulla, poliisilla on oikeus osallistua turvapaikkapuhutteluun, mikäli Suomen kansallinen turvallisuus, kansainväliset suhteet tai yleinen järjestys tai turvallisuus sitä edellyttää (UlkomL 97 a §). Turvapaikkahakemukseen voi saada joko myönteisen tai kiel- teisen päätöksen. Myönteisellä päätöksellä turvapaikanhakijalle myönnetään oleskelulupa turvapaikan perusteella ja henkilö saa pakolaisaseman. (Migri 2020c.)
Maasta poistaminen. Maasta poistaminen jaetaan käännyttämiseen ja karkottamiseen.
Käännyttämisellä tarkoitetaan ulkorajalla tapahtuvaa maahantulon estämistä sekä sellaisen ulkomaalaisen maasta poistamista, jolle ei ole myönnetty oleskelulupaa tai oleskelulupa- korttia taikka jonka oleskeluoikeutta ei ole rekisteröity ulkomaalaislaissa säädetyllä tavalla.
(UlkomL 142 §.) Karkottamisesta puhutaan silloin, kun maasta poistaminen kohdistuu ulkomaalaiseen, jolla on oikeus oleskella Suomessa oleskeluluvan perusteella, jonka oles- keluoikeus on rekisteröity tai kun ulkomaalainen oleskelee edelleen Suomessa, vaikka hä- nellä ei ole enää voimassa olevaa oleskeluoikeutta. Näiden lisäksi maasta karkottaminen koskee ulkomaalaista, joka on menettänyt Suomen kansalaisuuden. (UlkomL 143 §.) Aloi- te käännyttämiseen voi tulla joko poliisilta, rajatarkastusviranomaiselta tai Maahanmuutto- virastolta (UlkomL 152 §). Kielteinen päätös turvapaikkahakemukseen tarkoittaa, että tur- vapaikanhakijalle ei myönnetä oleskelulupaa kansainvälisen suojelun perusteella. Tällöin turvapaikanhakija saa käännyttämispäätöksen Maahanmuuttovirastolta, jonka saatuaan turvapaikanhakijalla on 30 päivää aikaa poistua maasta vapaaehtoisesti. Kielteisen turva- paikkahakemuksen perusteella tapahtuva maasta poistaminen on ulkomaalaislain mukaan ilman oleskelulupaa maahan saapuneen ulkomaalaisen käännyttämistä. Mikäli kielteisen päätöksen saanut turvapaikanhakija ei määräajan puitteissa poistu maasta, poliisi tai raja- tarkastusviranomainen poistaa kyseisen henkilön maasta. (UlkomL 148 § ja Migri 2020c.)
4. TUTKIMUSASETELMA
Luvussa esitellään tutkimuskysymys ja tutkimusongelma sekä perustellaan valitun tutki- musmenetelmän käyttö kirjallisuuden perusteella.
4.1 Tutkimusongelma ja tutkimuskysymys
Tieteellisessä tutkimuksessa tulee olla ongelma, jonka tutkija haluaa ratkaista. Tutkimus- ongelma ohjaa tutkimusprosessia, sillä tutkija ratkaisee tutkimusongelmansa löytämällä vastaukset niihin tutkimuskysymyksiin, joita hän itselleen asettaa. Tutkimusongelma täy- tyy myös rajata siten, että sen selvittämisestä tulee tutkijalle hallittavan kokoinen koko- naisuus. (Kananen 2017, 56–60.) Tämä opinnäytetyö käsittelee alueellisten moniviran- omaisryhmien perustamista ulkomaalaisvalvonnan alalle. Tutkimusongelmaksi muodostui halu selvittää ulkomaalaisvalvonnan järjestämisen ja organisoinnin kehittämistä useiden eri viranomaisten välillä. Tämä haluttiin tehdä selvittämällä, helpottuisiko ulkomaalaisvalvon- ta Suomessa, mikäli tätä suorittavat eri viranomaiset muodostaisivat ryhmiä, joissa ulko- maalaisvalvontaa organisoitaisiin ja järjestettäisiin. Tämän kautta tutkimuskysymykseksi muodostui: Onko ulkomaalaisvalvontaan liittyvien alueellisten moniviranomaisryhmien perustamiselle tarvetta?
4.2 Tutkimusmenetelmä
Tämän opinnäytetyön tutkimusote on laadullinen. Laadullinen tutkimus pyrkii ymmärtä- mään ilmiötä, josta ei vielä ole olemassa olevaa teoriaa. Laadullinen tutkimus pyrkii saa- maan tutkittavasta ilmiöstä syvällisen näkemyksen. Kanasen mukaan pääsääntö on, että mitä vähemmän ilmiöstä tiedetään, sitä todennäköisimmin kvalitatiivinen tutkimus tulee kysymykseen. Kanasen mukaan laadullinen tutkimus tarjoaa mahdollisuuden hyvälle sa- nalliselle kuvaukselle ilmiöstä. (Kananen 2017, 32–34.)
Laadulliselle tutkimukselle on tyypillistä, että tutkija suosii ihmistä tiedonlähteenä. Tutki- mus suoritetaan tutkijan tekemien havaintojen perusteella tutkittavista ihmisistä. Laadulli- nen tutkimus on kokonaisvaltaista tiedonhankintaa, joka suoritetaan luonnollisissa tilan- teissa valitulle kohdejoukolle. (Hirsjärvi ym. 2013, 164.)
4.3 Tutkimuksen toteutus
Tieteellisessä tutkimuksessa eri haastattelutyypit jaotellaan muun muassa sen mukaan, kuinka täsmällisesti tutkija on luonut haastatteluiden sisällön. Tätä kutsutaan haastattelui- den strukturoinniksi. Strukturoiduista haastatteluista käytetyin on lomakehaastattelu. Struk- turoidun ja strukturoimattoman haastattelun välimaastosta löytyy teemahaastattelu. (Hirs- järvi & Hurme 2015, 44.) Tutkimus toteutetaan teemahaastattelujen kautta. Teemahaastat- telun avulla tutkija pyrkii ymmärtämään ja saamaan käsityksen tutkimuksen kohteena ole- vasta ilmiöstä. Teemahaastattelu koostuu tutkijan tekemästä haastattelurungosta, jonka tutkija laatii oman tutkimusongelman pohjalta. Mikäli teemahaastattelun aikana nousee ilmi uusia kysymyksiä, tutkija voi esittää ne haastateltavalle. (Kananen 2017, 90 ja 97.)
Haastatteluja käyttämällä tutkijalla on mahdollista olla vuorovaikutuksessa tutkittavan kanssa ja näin avata helpommin vastausten takana olevia motiiveja (Hirsjärvi & Hurme 2015, 34). Teemahaastattelu on sopivin tiedonkeruumuoto tätä opinnäytetyötä varten, sillä teemahaastattelun avulla haastateltavien ääni saadaan kuuluviin ja avoimien kysymysten kautta vastauksista saadaan mahdollisimman kattavia.
Haastattelut järjestetään yksilöhaastatteluina. Näin haastateltava antaa oman näkemyksensä asiaan, ja eri haastateltavien välillä mahdollisesti olevia mielipide- ja näkemyseroja pysty- tään arvioimaan luotettavammin, koska ei ole pelkoa siitä, että toinen haastateltava olisi mahdollisesti vaikuttanut muiden läsnä olevien haastateltavien mielipiteeseen kysyttävästä asiasta.
Koronaviruksesta johtuvien vallitsevien olosuhteiden vuoksi jouduimme käymään keskus- telua siitä, kuinka järjestämme haastattelut. Meille oli haastatteluiden analysoinnin kannal- ta tärkeää, että haastattelut saadaan jollain tavoin tallennettua litterointia ja johtopäätösten tekemistä varten. Tulimme siihen lopputulokseen, että suoritamme haastattelut haastatelta- vien tahdon mukaan joko etäyhteydellä tai kasvokkain. Etäyhteyden välityksellä haastatte- lut käytiin Skype-sovelluksen kautta. Näin saimme teemahaastattelun luonteen toteutu- maan mahdollisimman pitkälle. Sekä kasvokkain että Skypen välityksellä suoritetut haas- tattelut tallennettiin litterointia ja sisällönanalyysiä varten.
4.3.1 Haastateltavien valinta
Tutkimusta varten haastateltiin virkamiehiä poliisista, aluehallintovirastosta, Maahanmuut- tovirastosta sekä Rajavartiolaitoksesta. Kaikissa näissä viranomaisissa käsitellään ulko- maalaisiin liittyviä asioita ja suoritetaan ulkomaalaisvalvontaa eri tavoin. Pohdimme, että saadaksemme mahdollisimman laajan näkemyksen eri viranomaisilta siten, että tutkimus- tulokset pysyvät kuitenkin hallittavissa, haastattelemme kaksi työntekijää kustakin viran- omaisesta. Lopulta saimme poliisilta ja aluehallintoviranomaisilta kaksi haastattelua, sekä Rajavartiolaitokselta sekä Maahanmuuttovirastolta yhdet haastattelut. Haastateltavat ovat henkilöitä, jotka ovat työskennelleet ulkomaalaisvalvonnan parissa sekä tehneet ulkomaa- laisvalvontaa yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa.
Tutkimuseettinen neuvottelukunta (TENK) on julkaissut ensimmäisen kerran vuonna 2009 ohjeen, jossa se neuvoo ihmisiin kohdistuvan tutkimuksen eettisyydestä. Näitä yleisiä eetti- siä periaatteita on kolme: tutkittavan itsemääräämisoikeuden kunnioittaminen, aineellisen ja aineettoman kulttuuriperinnön kunnioittaminen sekä tutkimuksen toteuttaminen siten, että tutkittaville ei aiheudu siitä haittaa. (TENK 2019, 4 ja 7.) Olemme lähestyneet viran- omaisia sähköpostitse ja tiedustelleet halukkaita osallistumaan tähän tutkimukseen. Haasta- teltaville on kerrottu, että kyseessä on opinnäytetyötä varten tehtävä haastattelu sekä esitel- ty tutkimuksen aihe. Haastateltavat ovat myös saaneet tutustua ennen haastattelua kysy- mysrunkoon, jonka olemme laatineet haastatteluiden pohjalle. Haastateltaville on myös ilmoitettu, että heidän henkilötietojaan ei kerätä tätä tutkimusta varten, ja että heidän haas- tattelunsa perusteella saatu aineisto tullaan käsittelemään tässä tutkimuksessa anonyymisti.
4.3.2 Haastatteluiden analysointi
Teemahaastattelun luonteelle on ominaista, että haastattelutilanne etenee katkeamatta ja ilman häiriöitä eteenpäin. Tämä varmistettiin haastatteluiden tallentamisella, jolloin haas- tattelijan ei tarvinnut tehdä muistiinpanoja, vaan hän pystyi keskittymään kokonaisvaltai- sesti itse haastatteluun. Myös menetelmäkirjallisuudessa puhutaan teemahaastatteluiden tallentamisen puolesta (Hirsjärvi & Hurme 2015, 92). Haastatteluiden tallenteet litteroitiin kirjalliseen muotoon niiden analysoimisen helpottamiseksi. Litteroinnin tarkkuutta määrit- tää tutkittavan materiaalin analyysitapa. Sisällönanalyysissä analysoidaan haastatteluiden puhuttua sisältöä. Tällöin litteroidaan ne puheen piirteet, joita tutkija pitää keskeisenä ana- lysoitavan ongelman kannalta. (Hyvärinen ym. 2017, 369 ja 373.) Haastattelut litteroitiin kokonaisuudessaan, sillä halusimme tehdä analyysin haastatteluiden kirjallisista versioista.
Haastatteluista tehdyt tallenteet hävitettiin litteroinnin jälkeen. Myös kirjallisessa muodos- sa olleet litteroinnit hävitettiin tutkimuksen valmistuttua, kun ne eivät enää olleet tarpeelli- sia säilytettäviksi.
5. TUTKIMUSTULOKSET
Tässä luvussa tuodaan esille haastatteluiden avulla saadut tutkimustulokset. Haastattelut suoritettiin ennalta määritetyn rungon (LIITE 1) mukaan, joka toimi haastattelutilanteissa keskustelua ohjaavana. Tämä tuotiin esille haastateltavien kanssa ja heille kerrottiin, että he voivat tuoda esille myös sellaisia tutkimukseen liittyviä seikkoja, joita ei kysymysrun- gossa ole eriteltyinä.
Tutkimustulokset tuodaan esille osa-alueittain, jotta eri viranomaisten näkemykset ja nii- den eroavaisuudet saadaan nostettua esille. Haastateltavat henkilöt esitellään lyhyesti, min- kä jälkeen käydään läpi moniviranomaistoiminnan ja ulkomaalaisvalvonnan nykytilaa haastateltavien näkökulmasta. Tämän jälkeen esitellään hyödyt ja haitat, jotka haastatelta- vat näkivät perustettaessa alueellisia moniviranomaisryhmiä. Lopuksi käydään läpi mitä viranomaisia tällaisiin ryhmiin pitäisi sisällyttää, jotta se pystyisi toimimaan tehokkaasti, sekä ryhmätyöskentelyn vaikutuksia jatkotoimenpiteiden osalta.
5.1 Poliisien haastattelutulokset
Haastateltujen esittely: Haastattelimme tutkimustamme varten kahta poliisia Kaakkois- Suomen alueelta. Haastateltavista toisella oli poliisin uraa takana lähes 34 vuotta, joista ulkomaalaisvalvonnan parissa 17 vuotta ja toisella 20 vuotta, joista ulkomaalaisvalvonnan parissa 11 vuotta. Toista haastateltiin kasvotusten ja toista etäyhteyden välityksellä.
Moniviranomaistoiminnan ja ulkomaalaisvalvonnan nykytila: Jokaisella poliisilaitok- sella on Poliisihallituksen kanssa tulossopimus ulkomaalaisvalvontaan kohdennettavista tunneista. Poliisi vastaa sisämaassa suoritettavasta ulkomaalaisvalvonnasta ja johtaa toi- mintaa silloin, kun valvontaa suoritetaan eri viranomaisten kanssa yhteistyössä. Teema- viikkojen suunnitelmat tehdään yhdessä muiden kanssa, kuitenkin poliisijohtoisesti. Polii- sin tehtävänä tarkastuksissa ja valvontaiskuissa on myös turvata muiden viranomaisten toimintaa. Muut viranomaiset voivat myös pyytää poliisia mukaan tarkastuksiin, vaikka itse tarkastuksessa ei poliisin ulkomaalaisvalvonnallisia toimenpiteitä lähtökohtaisesti tar-
vittaisi. Poliisi voi toiminnan turvaamalla auttaa muita viranomaisia tekemään oman työn- sä. Poliisin tehtäviin ulkomaalaisvalvonnasta kuuluu luonnollisesti myös valvonnassa pal- jastuneiden rikosten ja rikkomusten tutkinta eli esitutkintatoimenpiteet. Poliisin keskeisiä toimenpiteitä ulkomaalaisvalvonnassa ovat henkilöllisyyksien selvittäminen, maassaolon edellytysten selvittäminen sekä esitutkinnan suorittaminen.
Kumpikin haastateltu oli erityisen tyytyväinen moniviranomaisyhteistyöhön omalla alueel- laan. Yhteistyön kerrottiin olevan avointa ja saumatonta ja sen kerrottiin perustuvan va- kiintuneisiin ammatillisiin henkilösuhteisiin. Kukin viranomainen pystyy matalalla kyn- nyksellä ottamaan yhteyttä tuntemaansa toisen organisaation viranomaiseen.
Moniviranomaisyhteistyön haasteina nähtiin kuitenkin tiedon liikkuminen, analyysi, val- vontakohteiden valinta sekä aikataulujen yhteensovittaminen eri viranomaisten kesken.
Tiedonkulkua luonnollisesti on eri viranomaisten välillä runsaastikin, mutta yhteinen tieto- järjestelmä puuttuu ja tiedon liikkuminen perustuu pitkälti luotuihin henkilösuhteisiin vi- ranomaisten tuntiessa toisensa. Eri viranomaisilla olevien tietojen saaminen kaikkien käyt- töön on todella haasteellista.
Jokaisella ulkomaalaisvalvontaan osallistuvalla viranomaisella on luonnollisesti myös omat tehtävänsä ja aikataulunsa ja niiden yhteensovittaminen on toisinaan haastavaa. Toi- nen haastatelluista kertoi, että joskus tuntuu, että pitäisi pikaisemminkin mennä tarkasta- maan jokin ennakkotietojen ja -analyysin perusteella kiinnostava kohde, mutta koko viran- omaiskoneistoa ei välttämättä saada liikkeelle niin mutkattomasti.
Ryhmän perustamisen hyödyt: Moniviranomaistyöryhmien hyödyiksi nähtiin tiedon jalostaminen ja sen saattaminen kaikkien käyttöön. Yhteistyö ja yhteyden ottaminen toisiin viranomaisiin ei työryhmien myötä kenties enää riippuisi niin paljoa luoduista henkilösuh- teista. Selkeyttä saataisiin työryhmien myötä myös siihen, ketkä toisen viranomaisen piiris- sä ovat sellaisia, joihin valvonta-asioiden tiimoilta ottaa yhteyttä.
Ryhmän perustamisen haitat: Kumpikaan haastatelluista ei nähnyt työryhmien perusta- misessa haittoja, vaan työryhmät nähtiin toimintaa tukevana elementtinä. Esille nousi aino- astaan se, että työryhmien lopullinen tarkoitus ja päämäärä on erittäin olennaista, esimer- kiksi poliisi voisi johdatella työryhmää esitutkinnan tukemiseen ja muut viranomaiset puo- lestaan omaa toimintaansa tukemaan. Työryhmien tulisi sujuvoittaa yhteistyötä eri viran-
omaisten välillä ja palvella yhteistä tavoitetta, eli tehokasta ulkomaalaisvalvonnan suorit- tamista.
Kumpikin haastateltu oli sitä mieltä, että työryhmän jäsenenä toimiminen onnistuisi oman toimen ohella eikä resurssitilanne muutenkaan mahdollistaisi poliisimiehen työllistämistä kokopäiväisesti viranomaisyhteistyöryhmään.
Olennaiset viranomaiset ryhmän kannalta: Toinen haastateltu katsoi, että olennaisim- mat viranomaiset työryhmässä olisivat poliisi, Rajavartiolaitos sekä aluehallintovirastot.
Migrin kanssa varsinaista viranomaisyhteistyötä ei juurikaan ole johtuen Migrin suoritta- man ulkomaalaisvalvonnan luonteesta. Migri suorittaa kyllä valvontaa, mutta lähinnä toi- mistotyönä lupa-asioiden parissa. Ulkomaalaislupa-asioiden siirryttyä Migrin vastuulle 2017, siirtyi Migrin palvelukseen runsaasti poliisitaustaisia henkilöitä. Haastateltava ei ollut varma, tarvittaisiinko Migriltä edustajaa työryhmään. Lisäksi valvontaa ohjaavaa tie- toa saadaan paljon myös verottajalta, jolle yritystarkastuksia tehdessä paljastuu runsaasti epäkohtia. Verottajan sisällyttäminen itse työryhmään ei kuitenkaan välttämättä onnistuisi.
Poliisin talousrikostutkintaosasto nousi myös esille, heidän kanssaan on yhteistyötä. Polii- si, raja ja aluehallintovirasto ovat haastatellun mukaan olennaisimmat viranomaiset työ- ryhmään.
Toinen haastateltu katsoi, että mitä laajemmin viranomaisia saataisiin mukaan, sen parem- pi. Esille nousivat poliisi, Rajavartiolaitos, tulli, aluehallintovirastot, pelastuslaitokset sekä ELY-keskukset.
Jatkotoimenpiteiden hoito: Poliisin rooli esitutkintaviranomaisena korostuu valvonnassa paljastuneiden asioiden jatkokäsittelyssä. Epäillyn rikoksen esitutkinta on poliisin vastuul- la. Muiden viranomaisten toimenpiteet palvelevat erinomaisesti kokonaisuutta. Esimerkiksi aluehallintovirastolle paljastuu omilla tarkastuksillaan epäkohtia ja aluehallintovirasto toi- mittaa tarkan tarkastuskertomuksensa poliisille. Aluehallintovirasto ei ota kantaa tekemiin- sä havaintoihin tutkinnan näkökulmasta, vaan poliisi arvioi tarkastuskertomuksen perus- teella rikoksen tunnusmerkistön täyttymistä valvonnassa paljastuneisiin asioihin liittyen.
Tärkeää valvonnassa paljastuneiden asioiden jatkokäsittelyssä on se, että jokainen viran- omainen on käytettävissä ja kykeneväinen tarjoamaan oman asiantuntemuksensa mukaista apua tarvittaessa. Työryhmistä voisi olla hyötyä tässäkin, jotta yhteydenpito ja asiantunte- muksen liikkuminen olisi mahdollisimman sujuvaa.
Kaiken kaikkiaan haastatteluissa korostuivat alueellisuus, tiedonkulku ja sen helpottaminen sekä ulkomaalaisvalvonnan näkeminen osana peruspoliisitoimintaa. Se, että jollakin alueel- la viranomaisyhteistyö on toimivaa, ei tarkoita, että se olisi sitä kaikkialla. Suuret kaupun- git ovat asia erikseen, eikä niissä välttämättä ole henkilöstön määrän ja sen vaihtuvuuden vuoksi pystytty luomaan samanlaisia kiinteitä henkilösuhteita kuin pienemmillä paikka- kunnilla.
Tiedonkulun haasteet nousivat esille molempien haastateltujen kanssa. Yhteinen tietojär- jestelmä eri viranomaisten välillä olisi huomattava parannus ja jo olemassa olevien tietojär- jestelmien suhteen olisi hienoa, mikäli niitä käyttävillä viranomaisilla olisi niihin samanta- soiset käyttöoikeudet. Tällöin tiedonkulku ei olisi niin riippuvaista henkilöiden välisestä keskinäisestä kommunikoinnista.
Haastatteluissa korostui myös se, että jokaisen poliisimiehen tulisi mieltää ulkomaalaisval- vonta osaksi tehtäväkenttää ja suorittaa ulkomaalaisvalvontaa esimerkiksi hälytystehtävien ja liikenteenvalvonnan ohessa sekä vastaavasti rikostorjunnan puolella esitutkintatoimenpi- teiden, kuten kuulustelujen yhteydessä. Henkilöllisyyden ja maassaolon edellytysten tar- kastaminen on ulkomaalaisvalvontaa yksinkertaisimmillaan ja ulkomaalaisvalvonnan tutki- jat auttavat, mikäli epäselvyyksiä ilmenee.
5.2 Rajavartioviranomaisen haastattelutulokset
Haastateltavan esittely: Rajavartiolaitokselta tutkimukseen osallistui yksi henkilö. Haas- tateltava on ollut Rajavartiolaitoksen palveluksessa 22 vuotta ja työkokemusta ulkomaa- laisvalvontaan liittyvistä asioista hänellä on kokemusta 12 vuotta. Haastateltava työskente- lee tällä hetkellä Suomenlahden merivartiostossa.
Moniviranomaistoiminnan ja ulkomaalaisvalvonnan nykytila: Haastateltava toi esille, että he tekevät paljon yhteistyötä ulkomaalaisvalvonnassa Helsingin poliisilaitoksen val- vontaryhmien kanssa, joiden vastuulla on satama-alueen, sekä yleisen järjestyksen ja tur- vallisuuden valvonta. Yhteistyö kyseisen poliisin valvontaryhmän kanssa on päivittäistä.
Haastateltava toi ilmi, että ulkomaalaisvalvonta on hänen työnkuvassaan oman toimen ohella tapahtuvaa työtä, eli ulkomaalaisvalvontaa suoritetaan satama-alueella rajatarkastus- ten ohessa silloin, kun tarkastettavia aluksia ei satamassa ole. Haastateltava korosti sitä,
että ulkomaalaisvalvonnassa on läsnä muut rajatarkastusviranomaisille kuuluvat tehtävät, joista nostettiin ylös Suomenlahden merivartiostolle kuuluvan alueen valvontatehtävät.
Puhuttaessa yhteistyöstä muiden viranomaisten kanssa haastateltava mainitsi tiiviin yhteis- työn Helsingin poliisilaitoksen kanssa, jossa ei hänen mielestään tällä hetkellä ole isoja haasteita. Haastateltava nosti esiin yhden laintulkinnallisen eron ulkomaalaisvalvonnan toimivaltuuksista poliisin ja Rajavartiolaitoksen välillä, mutta korosti, että se on lähinnä näkökulmaero, josta viranomaiset ovat käyneet keskustelua eikä sillä ole isoa vaikutusta toimintaan viranomaisten välillä. Haastattelussa tuli myös esille, että Suomenlahden meri- vartiostolla on ulkomaalaisvalvonnassa yhteistyötä myös aluehallintoviranomaisten sekä Maahanmuuttoviraston kanssa, joskin vähemmän kuin poliisin kanssa.
Ryhmän perustamisen hyödyt: Käytäessä läpi viranomaisyhteistyön kehittämistä sekä sen tuomia hyötyjä haastateltava koki, että tämänhetkisessä tilanteessa ulkomaalaisvalvon- nassa on useita eri toimijoita, joilla on omat tietojärjestelmät ja toimivaltuudet ulkomaa- laisvalvonnassa. Tämä aiheuttaa sen, että tietyn viranomaisen saadessa tietoa, joka voisi hyödyntää toisen viranomaisen toimintaa, tiedonvälitys on henkilökohtaisten kontaktien varassa. Moniviranomaisryhmiä perustettaessa tiedon liikkuvuus eri viranomaisten välillä saataisiin virallisemmaksi, jolloin tiedon välittyminen viranomaisten välillä lisääntyisi.
Lisäksi haastateltava toi esille laintulkinnalliset sekä muiden viranomaisten ohjeiden tul- kinnan tuomat ongelmat. Tämänhetkisessä tilanteessa ulkomaalaisvalvontaan liittyvät lain ja ohjeiden tulkinta voi vaihdella eri viranomaisten välillä. Näistä esimerkiksi nostettiin Maahanmuuttoviraston ohje maahantulokiellon pituuden määrittämisestä. Perustettaessa eri viranomaisista koostuvaa ryhmää tämän ryhmän edustajat voisivat kartoittaa valvonnan haasteet koko viranomaistoiminnan laajuudella sekä tehdä säädösten tulkinnan ja jalkauttaa sen tämän jälkeen eri viranomaisten kenttätoimintaan. Tässä haastateltava korosti tilannetta lakimuutosten tulkinnoissa, joka voisi tapahtua osana ryhmän toimintaa siten, että ryhmä selvittäisi lakimuutosten merkityksen käytännön toiminnan kannalta, jolloin uuden lain soveltaminen on samanlaista eri viranomaisten välillä. Keskitetyllä tulkinnalla saataisiin kansalaisen näkökulmasta samanlainen viranomaistoiminta yhtenäistettyä, jolloin kansa- laisten oikeuksien toteutuminen paranisi muun muassa yhdenvertaisuuden lisääntymisen kautta. Haastateltava toi myös näkökulman tilanteisiin, joissa oikeusasteilta tulee ratkaisu- ja, jotka muuttavat viranomaisen toimintatapoja. Ryhmä käsittelisi nämä ratkaisut ja toisi muutokset toimintatapoihin samanlaisina eri viranomaisiin.
Ison hyödyn työryhmän perustamisessa haastateltava näki yhteiskuntaan ja veronmaksajiin sekä elinkeinoelämään kohdistuvana. Tätä hän perusteli sillä, että laiton työnteko muun muassa vääristää elinkeinoelämän kilpailua. Moniviranomaisryhmän koordinoidessa ul- komaalaisvalvontaa ja siinä toimivia viranomaisia, laittomaan työvoimaan kohdistuvaa rikollisuutta ja laitonta maassaoloa voitaisiin paljastaa tehokkaammin. Näiden paljastami- nen johtaisi siihen, että suomalaista yhteiskuntajärjestelmää noudattavien ulkomaalaisten status paranisi, jos lakia rikkovat ulkomaalaiset saataisiin paremmin viranomaisten tietoon ja poistettua maasta. Lisäksi tehokkaammalla valvonnalla ja viranomaisyhteistyöllä myös laittoman työnteon osaksi joutuneiden ulkomaalaisten työntekijöiden oikeudet toteutuisivat paremmin.
Ryhmän perustamisen haitat: Suoranaisia haittoja moniviranomaisryhmän perustamisel- le haastateltava ei nähnyt, mutta hän kävi läpi sitä, että ryhmän sisälläkin pitää olla tarkka- na siitä, mitä tietoa saa muille viranomaisille luovuttaa missäkin tilanteessa, jotta toimitaan lain määrittämissä puitteissa.
Olennaiset viranomaiset ryhmän kannalta: Haastateltava piti tärkeänä sitä, että ryhmäs- sä työskentelevät henkilöt ovat sellaisia, joilla on kokemusta ulkomaalaisvalvonnasta käy- tännön tasolta. Tätä hän perusteli sillä, että juuri ne henkilöt, jotka ovat olleet mukana ken- tällä tehtävässä työssä myös tietävät parhaiten, miten valvonta käytännössä toimii sekä asiat, jotka toimivat käytännön tasolla kuin myös kehitystä vaativat kohteet. Näin ryhmässä tulisi keskityttyä keskeisiin asioihin toiminnan kehittämisen kannalta. Ryhmän kannalta keskeisiksi toimijoiksi haastateltava näki poliisin, Rajavartiolaitoksen, Maahanmuuttovi- raston sekä aluehallintoviraston. Muista ulkomaalaisvalvontaan liittyvistä viranomaisista kysyttäessä haastateltava näki, että yhteistyön kannalta toimintaan pitäisi liittyä myös ve- rottaja sekä yhdenvertaisuusvaltuutettu.
Jatkotoimenpiteiden hoito: Kun kävimme läpi moniviranomaisryhmän ulkomaalaisval- vonnassa ilmi tulleiden rikkomusten jatkokäsittelyä, haastateltava näki, että yksittäista- pauksissa ryhmällä ei olisi suurta roolia, vaan jokainen viranomainen pystyy nykyisinkin suorittamaan valvonnassa ilmi tulleiden asioiden jatkokäsittelyn omilla valtuuksillaan.
Haastateltava toi esille, että ryhmän roolin tulisi olla enemmän linjanveto-organisaation tapainen, joka voisi jatkotoimenpiteiden osalta määritellä yhdessä tietyt toimintatavat tiet-
tyihin prosesseihin. Tällä voitaisiin yhtenäistää keskenään samankaltaisten tapausten käsit- telyä, jolla voitaisiin puolestaan nopeuttaa viranomaisten toimintaa.
Haastateltavan mielestä tällaiselle työryhmälle on ehdottomasti tarvetta.
5.3 Aluehallintoviranomaisten haastattelutulokset
Haastateltujen esittely: Aluehallintovirastosta tutkimukseemme osallistui kaksi ulkomaa- laistarkastajana työskentelevää henkilöä. Molemmilla oli aluehallintovirastossa suoritetun ulkomaalaisvalvonnan lisäksi alan kokemusta myös Migristä ja toisella lisäksi vielä TE- toimistosta ja ulkoministeriöstä, joissa hän myös työskenteli ulkomaalaisasioiden parissa.
Toisella oli aluehallintovirastossa työuraa takana 6,5 vuotta ja toisella 15 vuotta. Toista haastateltiin kasvotusten ja toista videoyhteyden välityksellä.
Moniviranomaistoiminnan ja ulkomaalaisvalvonnan nykytila: Aluehallintoviraston suorittama ulkomaalaisvalvonta perustuu aluehallintoviraston asemaan työsuojeluviran- omaisena. Valvonta kohdistuu aina ensisijaisesti työnantajiin ja tarkoitus on valvoa työtur- vallisuutta, työolosuhteita ja työsuhteen ehtojen täyttymistä esimerkiksi tapaturmavakuu- tusten ja työterveyshuollon osalta.
Ulkomaalaisten työntekijöiden osalta tarkastukseen kuuluu työnteko-oikeudesta varmistu- minen sekä varmistuminen siitä, että työnantaja on huolehtinut työntekijöidensä työnteko- oikeuksista ja säilyttää niihin liittyviä dokumentteja asianmukaisesti. Tarkastuksessa var- mistetaan, että työsopimukset ovat sisällöltään lakisääteisten vaatimusten mukaisia ja että ne täsmäävät palkka- ja työaikakirjanpidon kanssa. Erityisesti valvotaan myös syrjintäkiel- lon noudattamista. Ulkomaalaisvalvontaa tehdään usein moniviranomaisyhteistyössä ja näistä tarkastuksista ei ilmoiteta kohteisiin etukäteen.
Aluehallintoviraston suorittama ulkomaalaisvalvonta on luonteeltaan asiakasaloitteista:
aluehallintovirastoon voi olla yhteydessä joko työnantaja tai työntekijä pyytäen tarkastusta tai valvontatoimenpidettä. Runsaasti vihjeitä valvonnan kohdentamiseen liittyen tulee myös sidosryhmiltä, kuten poliisilta, rajavartiolaitokselta, verottajalta, TE-toimistoilta sekä ELY-keskuksilta. Lopulliset kohteet valitaan pyyntöjen ja vihjeiden perusteella kuitenkin viranomaislähtöisesti.
Aluehallintovirasto suorittaa ulkomaalaisvalvontaa sekä omaehtoisesti, että yhdessä mui- den viranomaisten kanssa. Poliisihallitus määrää vuosittain valvontaviikkoja ja - viikonloppuja ja näissä toimitaan usein yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa. Mukana voi olla toimialan mukaan esimerkiksi rajavartioviranomainen, verottaja, pelastuslaitoksen edustaja sekä terveystarkastaja. Yhteistarkastuksilla käydään tavallisesti useammissa koh- teissa kerrallaan ja tällöin tarkastus on luonnollisesti suppeampi, kun taas aluehallintovi- ranomaisen suorittamassa omaehtoisessa valvonnassa pystytään paneutumaan kohteisiin tarkemmin.
Tarkastuksille mennään eri viranomaisten kanssa myös erityisten tarpeiden mukaan. Alue- hallintovirasto voi ennen tarkastukselle menemistä myös tehdä virka-apupyynnön poliisil- le, mikäli epäilee, että esimerkiksi henkilöllisyyksien selvittäminen tulee olemaan vaikeaa tai kohteessa voidaan ennakoida olevan yhteistyöhaluttomia työnantajia tai jopa suoranais- ta väkivallan uhkaa. Vastaavasti myös poliisi voi pyytää aluehallintoviranomaista mukaan omaan tarkastukseensa, mikäli arvelee, että heidän ammattitaidostaan voi olla apua.
Molempien haastateltavien mukaan ulkomaalaisvalvonnan suorittamiseen liittyvän monivi- ranomaisyhteistyön suurin haaste on tiedonsaantioikeuksiin liittyvät hankaluudet sekä tie- don kulkeminen eri viranomaisten välillä. Haastatteluissa saimme kuulla, että ulkomaalais- valvontaa suorittavien aluehallintoviranomaisten tietoon tulee runsaasti sellaisia asioita, jotka voisivat kiinnostaa toisia viranomaisia. Vastaan tulevat kuitenkin salassapitosäännök- set, ja epäselvää voi olla jopa se, että mitä toiselle tarkastajalle saa kertoa. Haastateltavien mukaan valvonnan tulisi olla reaaliaikaista ja sitä pitäisi pystyä tekemään nopealla aikatau- lulla. Työnteon kannalta olennaisen tiedon tulisi liikkua eri viranomaisten välillä mutkat- tomammin ja sitä pitäisi oma-aloitteisesti pystyä välittämään viranomaiselta toiselle. Esi- merkiksi jonkinlainen yleispätevä tiedonsaantipykälä voisi olla ratkaisu ongelmaan.
Esille nousivat myös tietojärjestelmien käyttöön liittyvät hankaluudet. Ulkomaalaisrekiste- riin on kaikilla ulkomaalaisvalvontaa suorittavilla viranomaisilla pääsy, mutta eri tasoisilla oikeuksilla. Tämä aiheuttaa hankaluuksia, sillä esimerkiksi TE-toimisto on voinut vastaan- ottaa työnantajalta esimerkiksi nipullisen palkkalaskelmia, jotka menevät ulkomaalaisre- kisteriin oleskelulupa-asian yhteyteen. Aluehallintoviranomainen ei kuitenkaan näitä pääse näkemään, vaikka ne olisivat hänenkin työnsä kannalta olennaisia. Lisäksi ulkomaalaisre- kisterin käyttöoikeuksien ollessa rajalliset, joudutaan erikseen vielä sähköpostin välityksel- lä varmistumaan siitä, ettei henkilöllä ole tiedoissaan mitään puuttumiskynnyksen ylittä-
vää. Tietopyyntö tekemällä tiedot kyllä saadaan ja niihin on aluehallintoviranomaisella oikeus, mutta niitä ei rajallisten ulkomaalaisrekisterin käyttöoikeuksien vuoksi saada reaa- liajassa, mikä aiheuttaa tiedonkulussa kankeutta. Aluehallintovirastolla on lisäksi oma val- vontajärjestelmänsä, johon puolestaan muilla viranomaisilla ei ainakaan tällä hetkellä ole pääsyä.
Ryhmän perustamisen hyödyt: Molemmat haastateltavat olivat sitä mieltä, että työryh- mien perustaminen voisi tehdä ulkomaalaisvalvonnan moniviranomaisyhteistyöstä koordi- noidumpaa ja järjestelmällisempää sekä edistää yhteistyön jatkuvuutta. Molempien haasta- teltujen mukaan viranomaisyhteistyö on heidän toimialueellaan toimivaa, mutta se perus- tuu pitkälti henkilösuhteisiin ja jonkun henkilön vaihtaessa työtehtäviä saattaa kestää jon- kin aikaa, ennen kuin uudet yhteistyön kannalta olennaiset henkilösuhteet saadaan luotua.
Haastateltujen mukaan työryhmistä voisi myös olla hyötyä resurssien käytön ohjaamiseen ja niiden myötä kaikkien viranomaisten näkökulmat tulisivat aina esille.
Ryhmän perustamisen haitat: Haastatellut eivät nähneet työryhmien perustamisessa merkittävien haittojen mahdollisuutta. Esiin nousi ainoastaan se, että työryhmien tulisi olla olemassa nimenomaan tarkoitustaan edistämään, eikä niiden olemassaolo saisi olla pelkkä muodollisuus. Haitallista voisi olla myös, mikäli työryhmät vaikuttaisivat negatiivisesti nykyiseen ruohonjuuritason yhteistyöhön, jossa matalan kynnyksen yhteydenotot eri vi- ranomaisten välillä toimivat hyvin.
Olennaiset viranomaiset ryhmän kannalta: Haastatelluista toinen oli sitä mieltä, että ryhmiin olisi mahdollista sijoittaa kattavasti eri viranomaisia, jotka tavalla tai toisella osal- listuvat ulkomaalaisvalvonnan suorittamiseen. Näitä olisivat rajavartiolaitoksen ja Migrin lisäksi TE-toimisto, joka suorittaa paljon ennakkoon tehtävää ulkomaalaisvalvontaa työn- tekolupien muodossa, verottaja ja erityisesti sen harmaan talouden torjuntayksikkö sekä ELY-keskukset, jotka käsittelevät yrittäjien lupia ja tekevät niihin liittyviä päätöksiä. Toi- nen haastatelluista puolestaan katsoi asiaa nimenomaan työsuojelun edustajana työperäi- seen hyväksikäyttöön puuttumisen kannalta ja totesi, että mukana voisi olla poliisin ja aluehallintoviranomaisen lisäksi Rajavartiolaitos ja näiden lisäksi sitten muita viranomaisia voisi olla tarvittaessa käytettävissä.
