Anna-Maija Rintee
KOHTI VALTIONEUVOSTON YHTEISTÄ ASIANHALLINTAA –
Vahva-asianhallintajärjestelmän käyttöönotto informaatiokulttuurin näkökulmasta
Informaatioteknologian ja viestinnän tiedekunta Pro gradu -tutkielma Toukokuu 2022
TIIVISTELMÄ
Anna-Maija Rintee: Kohti valtioneuvoston yhteistä asianhallintaa – Vahva- asianhallintajärjestelmän käyttöönotto informaatiokulttuurin näkökulmasta Pro gradu
Tampereen yliopisto Informaatiotutkimus Toukokuu 2022
Valtioneuvoston yhteisen asianhallinnan kehittäminen -hankeen merkittävin vaikutus on ollut asianhallinnan toimintatapojen yhtenäistäminen eri ministeriöiden välillä.
Vahva-asianhallintajärjestelmän käyttöönotto on oleellinen osa prosessia kohti yhtenäistä valtioneuvoston asianhallintaa. Vaikka tässä tutkielmassa on eroteltu käyttöönottokoulutus, käyttäjien sitouttaminen ja johdon merkitys omiksi osa- alueikseen, nämä todellisuudessa limittyvät ja peilaavat toinen toisiinsa muodostaen yhteen kietoutuneina toimintakulttuurin muutoksen. Pro gradu -tutkielmassa on käytetty laadullista tutkimusta ja se on tehty informaatiokulttuurin näkökulmasta.
Aineisto on kerätty puolistrukturaalisilla asiantuntijahaastatteluilla ja analyysi on rakennettu teemoittelun pohjalta.
Vahva-hanke ja sen parissa työskentelevä tiedonhallinnan henkilöstö on saanut johdon tuen taakseen, mikä on erityisen tärkeää asianhallintajärjestelmien käyttöönotossa.
Asianhallintajärjestelmän käyttö edellyttää asianhallinnan periaatteiden ja käsitteiden tuntemista. Virkahenkilöt hyötyisivätkin järjestelmäkoulutuksen lisäksi laajemmasta asianhallinnan koulutuksesta. Tällöin muodostuisi kokonaisnäkemys ministeriön toiminnasta suhteessa asianhallinnan prosesseihin. Vahvan käyttöönottokoulutuksessa paneudutaan asianhallintajärjestelmän käyttöön yksilötasolla. Kun pyritään muuttamaan koko organisaation toimintakulttuuria, voisi sen sijaan olla antoisampaa lähestyä oppimista koko työyhteisön prosessina.
Poikkihallinnollisuus on lisääntynyt erityisesti ministeriöiden asiakirjahallinnon yhdistämisen muodossa. Sen sijaan ministeriöiden välistä vuorovaikutusta Vahva-hanke ei ole yhtä merkittävästi lisännyt. Yhteisen asianhallintajärjestelmän etuna on joidenkin päällekkäisten asianhallinnan tehtävien karsiutuminen, jolloin niitä voidaan tuottaa valtioneuvoston tiedonhallintayksiköissä keskitetysti kaikille ministeriöille. Lisäksi asianhallintaan ja sen kehittämiseen on mahdollista resursoida paremmin. Haittapuolia yhteisessä asianhallintajärjestelmässä on sen käytettävyydessä, erityisesti tiedonhaun suhteen.
Avainsanat: asianhallinta, asianhallintajärjestelmä, Vahva-hanke, asiakirjahallinto, informaatiokulttuuri
Tämän julkaisun alkuperäisyys on tarkastettu Turnitin OriginalityCheck -ohjelmalla.
SISÄLLYSLUETTELO
1 JOHDANTO ... 1
2 KIRJALLISUUSKATSAUS ... 4
2.1 Yhteisöt, yhteistyö ja informaatiokulttuuri ... 4
2.1.1 Informaatiokulttuuri ... 4
2.1.2 Yhteistyön ja yhteisöjen merkitys informaatiokulttuurille ... 8
2.2 Asiakirjan ja asianhallintajärjestelmän määrittely ... 11
2.3 Asianhallintajärjestelmän käyttöönotto organisaatiomuutoksena ... 14
2.3.1 Johdon merkitys ... 16
2.3.2 Käyttäjien sitouttaminen – ketkä käyttöönottoprojektiin osallistuvat ... 17
2.3.3 Asianhallintajärjestelmän käytettävyys ... 19
2.3.4 Käyttöönottokoulutus ... 21
3 TUTKIMUSKYSYMYSTEN JA MENETELMIEN MÄÄRITTELY ... 23
3.1 Tutkimuskysymykset, aiheenvalinta ja sidonnaisuudet ... 23
3.2 Tutkimusympäristön kuvaus: Vahva-hankkeen asettaminen ... 24
3.3 Haastatteluaineiston keruu ja analysointi laadullista metodia käyttäen . ... 32
4 TULOKSET ... 39
4.1 Vahva-asianhallintajärjestelmän käyttöönotto informaatiokulttuurin näkökulmasta ... 39
4.1.1 Vahvaan kouluttaminen ... 39
4.1.2 Vahvaan sitoutuminen ... 42
4.1.3 Johdon suhtautuminen ... 45
4.1.4 Virkahenkilöstön rooli asianhallinnan muutoksessa ... 47
4.2 Asianhallinnan ja yhteisen järjestelmän rooli ministeriöiden välisessä yhteistyössä ja poikkihallinnollisuudessa ... 51
4.2.1 Yhteisen järjestelmän edut ja haitat ... 51
4.2.2 Yhteistyön väylät ... 55
4.2.3 Asianhallinnan toimintatapojen yhtenäistäminen ... 58
5 JOHTOPÄÄTÖKSET... 61
LÄHTEET ... 66
1
1 JOHDANTO
Tutkin pro gradu –tutkielmassani valtionhallinnon asiakirjahallinnon murrosta siirryttäessä ministeriöiden itsenäisestä asiakirjahallinnosta kohti valtioneuvoston yhtenäistä tiedonhallintaa. Yhtenä erityispiirteenä on ministeriöiden yhteiseen asianhallintajärjestelmä Vahvaan siirtyminen.
Valtioneuvoston yhteisen asianhallinnan kehittäminen -hanke (Vahva-hanke) on verrattain laaja projekti, jossa sulautetaan yhteen kaikkien ministeriöiden ja tasavallan presidentin kanslian asianhallintajärjestelmät. Väistämättä tällainen ei täysin kivuttomasti synny, vaan synergiaetujen lisäksi hanke tuottaa myös jonkin verran jännitteitä eri toimijoiden välille kuin myös järjestelmän käytettävyyteen.
Tutkin pro gradu -tutkielmassani, miten hankkeelle asetetut tavoitteet ovat toteutuneet sen ollessa loppusuoralla. Selvitän alkuun asiakirjahallinnollisen yhteistyön taustoja, joista resurssit toki ovat yhtenä alkuun panevana motiivina. Onko yhteisen järjestelmän avulla poikkihallinnollinen yhteistyö lisääntynyt ministeriöiden välillä? Onko asianhallintajärjestelmä luonut uusia informaatiokulttuurin käytäntöjä? Useammasta organisaatiosta puhuttaessa ollaan myös toimivaltakysymysten äärellä − Mikä näiden merkitys on?
Työskentelyä valtionhallinnossa ohjaavat erilaiset lait, säädökset ja normit.
Valtionhallinnon asianhallinta tasapainottelee läpinäkyvyyden, hyvän hallinnon periaatteiden ja salassapitovaatimusten välillä (Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999). Digitalisoitumisen myötä lainsäädäntöä myös parhaillaan uudistetaan. 1.1.2020 voimaan astunut tiedonhallintalaki kytkee asiakirjahallinnan osaksi laajempaa organisaatioiden tiedonhallintaa ja määrittelee esimerkiksi asiakirjahallinnan tietoturvallisuutta ja teknisiä rajapintoja (Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (906/2019). Lisäksi uusi arkistolaki on parhaillaan keväällä 2022 lausuntokierroksella. Se tulee korvaamaan vanhentuneen lain vuodelta 1994. Uuden arkistolain tarkoituksena on edistää ja selkeyttää viranomaisten sähköistä arkistointia.
Oleellista on tietojen eheydestä, luottamuksellisuudesta ja todistevoimasta
2 huolehtiminen koko elinkaaren ajan. (Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle arkistolain ja kansallisarkistosta annetun lain muuttamisesta, 2022.)
Tutkimukseni tarkastelee informaatiokulttuurin näkökulmasta Vahva-hanketta kokonaisuudessaan − hankehallinnon kautta asiakirjahallinnon suunnitteluportaaseen ja subjektin käyttäjäkokemukseen. Vahva-hankkeen eteneminen vaiheittain luo mielenkiintoisen ajallisen kontrastin siihen, miten yhteinen asianhallintajärjestelmä ja siihen liittyvä informaatiokulttuuri muotoutuvat. Tutkimukseni on laadullinen, jonka metodina koen antavan syvempää näkemystä aiheeseen.
Asianhallintajärjestelmien käyttöönotosta on tehty runsaasti opinnäytetöitä. Aiheeni tuo kuitenkin uutta tutkimusta tilanteesta, jossa asianhallintajärjestelmä on useamman organisaation yhteinen ja sen käyttöönotto on portaittainen. Lisäksi valtioneuvoston asianhallinnan yhtenäistäminen on jo itsessään ilmiönä mielenkiintoinen ja merkittävä askel kohti valtioneuvostoa yhtenäisenä arkistonmuodostajana, josta ei ole aiempia tutkimuksia.
Henna Rädyn: Sähköiseen asianhallintaan siirtyminen valtionhallinnossa: kokemukset ja ennakko-odotukset pro gradu –tutkielma tuo esille Vahva-hanketta edeltäneen tilanteen. Katriina Wallinmaan nostaa pro gradu tutkimuksessaan: Julkishallinnon asianhallinnan prosessien tehostaminen Data -analytiikan avulla julkishallinnon rakenteiden kompleksisuuden, ohjaavuuden puuttumisen ja muutosvastarinnan keskeisiksi ongelmiksi. Lisäksi hän tuo esille, että usein muodostuu kuilu säännösten noudattamisen ja uusien teknologioiden ja käyttäjäystävällisyyden välille.
Asianhallintajärjestelmän käyttöönottoa on Johanna Gunnlagsdotter tutkinut väitöskirjassaan: The Implementation and Use of ERMS: A Study in Icelandic Organizations, jonka tutkimustuloksia tuon tarkemmin esille seuraavassa luvussa. Myös organisaatiomuutoksista on tarjolla runsaasti tutkimuskirjallisuutta, joista olen perehtynyt esimerkiksi Kati Tikkamäen: Työn ja organisaation muutoksissa oppiminen.
Etnografinen löytöretki työssä oppimiseen väitöskirjaan. Yhteistyötä tuon esille
3 Annaleena Airan väitöskirjan: Toimiva yhteistyö. Työelämän vuorovaikutussuhteet, tiimit ja verkostot kautta
Kirjallisuuskatsauksen jälkeen esittelen luvussa 3. tutkimuskysymykset ja tutkimusympäristön. Lähteenä käytän Vahva-hankkeen ensimmäisen ja toisen vaiheen asettamispöytäkirjoja, sekä lausuntoja ja lausuntopyyntöjä. Tämän jälkeen esittelen haastatteluaineiston keruun ja sen analysoinnin. Luvussa 4. esittelen tutkimuksen tulokset. Luvun 5. johtopäätöksissä sidon tutkimuksen yhteen.
4
2 KIRJALLISUUSKATSAUS
Kirjallisuuskatsauksen ensimmäisessä luvussa 2.1 tarkastelen organisaatiota, sen yhteisöjä ja näiden muuttumista suhteessa informaatiokulttuuriin. Luvussa 2.2 määritelen asiakirjan ja asianhallintajärjestelmän. Luvussa 2.3 tarkastelen asianhallintajärjestelmän käyttöönottoa muutoksen näkökulmasta. Sen alaluvuissa kerrotaan johdon, käyttäjien osallistamisen ja koulutuksen merkityksestä.
2.1 Yhteisöt, yhteistyö ja informaatiokulttuuri
Asianhallintajärjestelmä on organisaation muisti, mutta vain silloin, kun järjestelmä on aktiivinen osa organisaation työskentelykulttuuria (Gunnlaugsdottir 2006, 16). 1990- luvun loppupuoliskolla ryhdyttiin käyttämään termiä tietoyhteiskunta, jolloin tiedosta ja sen hallinnasta tuli vaikuttava taloudellinen tekijä (Storey & Barnett 2000, 146). Muutos kohti tietoyhteiskuntaa ja digitaalisuutta on ollut viime vuosikymmeninä nopeaa vaatien tiedon säilyttämiseltä uudenlaista ketteryyttä (Gunnlaugsdottir 2006, 17). Useita työorganisaatioita on leimannut jatkuva liike, rakenteiden, toimintojen ja yhteisöjen muuttuminen sekä uudistuminen (Tikkamäki 2006, 201). Myös julkisen sektorin toimintaympäristö on muuttunut. Samanaikaisesti tieto on pirstaloitunut yhä useampaan digitaaliseen kanavaan, jolloin tiedonhallinta on muodostunut yhä tärkeämmäksi. Sujuva tiedonhallinta onkin koko organisaatiota ja sen työntekijöitä hyödyttävä asia.
2.1.1 Informaatiokulttuuri
Informaatiokulttuuria on tarkasteltu sekä yhteiskunnallisella tasolla että organisaation näkökulmasta (Oliver & Foscarini 2020, 2). Oman tutkimukseni kannalta on organisaationäkökulma osuvampi lähestymistapa.
Käsitteenä informaatiokulttuuri syntyi 1980-luvulla, jolloin sitä ensimmäisenä merkityksellisesti käytti Åbo Akademian tutkija Mariam Ginman tutkiessaan johtamismallin suhdetta tietoon (Oliver & Foscarini 2020, 7). Sen jälkeen informaatiokulttuurin käsitettä ovat määritelleen esimerkiksi Curry ja Moore:
5 Informaatiokulttuuri on tehokasta tiedonhallintaa edistävä kulttuuri, jossa informaation arvo ja hyödyllisyys operationaalisen ja strategisen menestyksen saavuttamisen kannalta tunnustetaan ja informaatio muodostaa perustan organisaation päätöksenteolle, sekä tietotekniikkaa hyödynnetään tehokkaiden tietojärjestelmien mahdollistajana (Curry & Moore 2003, 94).
Douglas määrittelee informaatiokulttuurin kehittyväksi, monimutkaiseksi järjestelmäksi arvoista, asenteista, uskomuksista ja käyttäytymisestä, jotka vaikuttavat tiedon käyttöön organisaatiossa. Informaatiokulttuuri sekä on olemassa organisaatiokulttuurin kontekstissa, että siihen vaikuttaen. (Douglas 2010, 307 tässä Oliver & Foscarini 2020, 9.) Oliver ja Foscanini vuorostaan määritelevät informaatiokulttuurin informaatiolle annetuksi arvoiksi, sekä sitä koskeviksi asenteiksi, erityisesti organisaation kontekstissa (Oliver & Foscarini 2020, 11.) Kaikki yllä mainituista informaatiokulttuurin määritelmistä ovat osuvia oman tutkimukseni kannalta.
Choo on tarkastellut informaatiokulttuuria käyttäytymismallien, normien ja arvojen kautta, mitkä määrittävät informaation merkitystä ja käyttöä organisaatioissa. Arvot hän määrittelee käsityksiksemme siitä, mikä informaation merkitys on organisaatiossa.
Normit taas kuvastavat sosiaalisesti hyväksyttyjä tapoja, jotka määrittävät, mikä informaatiokäyttäytyminen on organisaatiossa normaalia ja hyväksyttyä. Yhdessä arvot ja normit muovaavat ihmisten ja ryhmien informaatiokäyttäytymistä organisaatiossa.
(Choo 2013, 775.)
Informaatiokulttuuri ja organisaatiokulttuuri ovat käsitteinä pitkälti toisiinsa rinnastettavia. Molemmissa on kyse organisaation arvoista, normeista, perusolettamuksista, sekä käyttäytymismalleista. Informaatiokulttuuri keskittyy näistä niihin, jotka muokkaavat käsityksiä tiedosta, sen hallinnasta ja käytöstä. (Choo 2013, 776, Curry & Moore 2003, 94). Mutta kuten Douglas määritelmässään tuo esille, informaatiokulttuuri on sekä organisaatiokulttuurin osa, mutta myös vaikuttaa siihen.
(Douglas, Janine 2010, 307 tässä Oliver & Foscarini 2020, 9.)
6 Choon malli on yksi tunnetuimmista informaatiokulttuurimalleista. Sen mukaan ulkoisesti keskittynyt organisaatio painottuu toimintaympäristössä tapahtuviin muutoksiin, kun taas sisäisesti keskittynyt organisaatioidentiteetin vahvistamiseen, sekä sisäisten toimintojen parantamiseen. Nämä kaksi ulottuvuutta läpileikkaavat neljää tietokulttuurin tyyppiä, jotka Choo jakaa: 1) tuloskeskeiseen 2) sääntöpohjaiseen 3) ihmissuhdekeskeiseen ja 4) riskinottoon pohjautuvaan. Kullekin tietokulttuurityypille Choo antaa viisi attribuuttia: tiedonhallinnan ensisijainen tavoite, informaation arvot ja normit, informaatiokäyttäytyminen tiedon tarpeiden, tiedon etsimisen sekä käytön kannalta. (Choo 2013, 776.)
Tuloskeskeisessä kulttuurissa tiedonhallinnan tavoitteena on mahdollistaa organisaation kilpailuasetelma. Tietoarvot ja -normit korostavat eheyttä. Tarkkaa ja luotettavaa tietoa arvostetaan, jotta voidaan arvioida tavoitteiden saavuttamista.
Ulkoiseen tietoon panostetaan ja organisaatio hakee tietoa asiakkaista, kilpailijoista ja markkinoista, sekä dataa oman suorituksensa arvioimiseksi. Tärkeitä lähteitä ovat muun muassa asiakkaat ja liikekumppanit, joiden ymmärtämiseksi ja suorituskyvyn arvioimiseksi tietoa käytetään. (Choo 2013, 776-777.)
Sääntöpohjaisessa kulttuurissa tiedonhallintaa käytetään sisäisen toiminnan ohjaamiseen. Tietoarvot ja -normit korostavat valvontaa ja eheyttä. Tarkkaa ja luotettavaa tietoa käytetään prosessien ohjaamiseen ja standardointiin, tehokkuuden parantamiseen, sekä varmistamaan määräysten ja sääntöjen mukaan toimiminen.
Organisaatio hakee tietoa sisäisistä prosesseista ja työnkuluista. Tärkeitä lähteitä ovat asiakirjat, toiminnan tuottamat tiedot, sekä teknisissä tai juridisissa asioissa neuvovat asiantuntijat. (Choo 2013, 777.)
Ihmissuhdekeskeisessä kulttuurissa kannustetaan kommunikointiin ja osallistumiseen identiteetin tunteen edistämiseksi. Tiedon arvot ja normit korostavat tiedon jakamista.
Keskitytään sisäiseen tietoon ja etsitään tietoa työtovereista, projektitiimeistä ja sosiaalisista ryhmistä. Informaatiota käytetään edistämään kommunikaatiota ja ihmisten välistä vuorovaikutusta, mikä lisää sitoutumista organisaatioon. (Choo 2013, 777-778.)
7 Riskejä ottavassa kulttuurissa tietoa käytetään kannustamaan innovaatioihin, luovuuteen ja uusien ideoiden löytämiseen. Tiedon arvot ja normit korostavat tiedon jakamista. Painopiste on ulkopuolisessa informaatiossa ja organisaatio etsii ideoita uusille tuotteille ja markkinoille, sekä tietoa ympäristön trendeistä. Tärkeitä lähteitä ovat muun muassa luovat visionäärit, sekä markkina- ja teknologia-asiantuntijat. Tietoa käytetään mahdollisuuksien tunnistamiseen ja arvioimiseen, sekä riskinottoon yritysmaailmassa. (Choo 2013, 778.)
Choo ei oleta, että organisaation informaatiokulttuuri kuuluisi pelkästään yhteen kategoriaan, vaan organisaatioissa voi olla normeja ja käyttäytymismalleja kaikista neljästä tyypistä niin, että yksi tai kaksi on hallitsevana (Choo 2013, 778).
Valtionhallinnossa on mielestäni varsin selvästi hallitsevana informaatiokulttuurina sääntöpohjainen kulttuuri.
Jokaisella organisaatiolla on informaatiokulttuuri riippumatta siitä, millä sektorilla, minkä kokoinen tai missä päin maailmaa organisaatio sijaitsee (Oliver & Foscarini 2020, 11). Informaatiokulttuurin tunnistaminen voi helpottaa muutosten toteuttamista johdonmukaisesti muutostilanteissa. Organisaatio voi Choon mukaan käyttää informaatiokulttuuriprofiiliaan arvioidakseen, missä määrin sen informaatiokulttuuri on yhteensopiva pitkän aikavälin pyrkimysten ja toimintaympäristön vaatimusten kanssa (Choo 2013, 778). Asianhallintajärjestelmän käyttöönottoa voi pitää juurikin organisaation muutostilanteena.
Oliverin ja Foscarinin mukaan informaatiokulttuurin määritelmissä painotetaan monesti informaation käyttöä, mutta ei oteta huomioon varsin oleellisia tekijöitä, kuten miten informaation tuotetaan ja säilytetään organisaatioissa (Oliver & Foscarini 2020, 9.) Organisaatioita voi tarkastella myös kahden eri tiedonjohtamisen strategian ja käytäntöjen kautta. Kodifiointistrategian mukaan toimivat organisaatiot tukeutuvat eksplisiittiseen tietoon. Tässä mallissa tiedon organisointi, jakaminen ja soveltaminen ovat tietojärjestelmävetoisia. Ajatellaan, että organisaation tieto on tallennettavissa
8 tietojärjestelmiin ja dokumentteihin ja toiminta perustuu sen systemaattiselle uudelleen käytölle. (Hansen ym. 1999; tässä Jalonen 2015, 49.)
Personointistrategiassa painopiste taas on ihmisten välisessä kokemusten vaihdossa, hiljaisessa tiedossa ja näihin perustuvan osaamisen hyödyntämisessä.
Personointistrategiassa tietoteknologian rooli nähdään ihmisten välisen kommunikoinnin ja verkostoitumisen välineenä. Kyse ei yleensä ole tietoisesti valitusta tietokäyttäytymistä ohjaavasta periaatteesta, vaan strategiat ilmentävät eri toimialoja ja eri organisaatioissa vallitsevia käytäntöjä ja kulttuureja. Nämä strategiat eivät välttämättä sulje toisiaan pois, vaan usein organisaatiot soveltavat erilaisia kodifiointi- ja personointistrategioiden yhdistelmiä. (Hansen ym. 1999; tässä Jalonen 2015, 49.)
2.1.2 Yhteistyön ja yhteisöjen merkitys informaatiokulttuurille
Yhteistyötä on tutkittu erityisesti yhteistyörakenteiden kautta. Näitä on eri tutkimuksissa löydetty runsaasti kuten: tehtävän vaatimukset, tavoitteiden selkeys, käytössä olevat resurssit, yksilöiden taidot ja kompetenssit, ryhmän ominaisuudet, organisaatioiden ominaisuudet, roolien selkeys, valtaerot, odotusten täyttyminen, luottamus toimijoiden välillä, osapuolten sitoutuminen, työnjako, konfliktien hallinta, sekä johtamistekijät.
Nämä mahdollistavat yhteistyön, mutta edes hyvät yhteistyörakenteet eivät takaa sen onnistumista. (Aira 2012, 16-17.)
Yhteistyön ymmärtämiseksi onkin Airan mukaan hedelmällisempää lähestyä sitä yhteistyöprosessina. Prosessinäkökulman mukaan yhteistyö ei synny rakenteista, vaan yhteistyö on toimintatapana vapaaehtoista, kontekstisidonnaista yksilöiden epämuodollista käyttäytymistä. Myös organisaatioiden välisessä yhteistyössä yhteistyötä toteuttavat käytännössä ihmiset, eri organisaatioiden edustajat. (Aira 2012, 17.)
Vuorovaikutuksella on tässä tärkeä rooli, sillä ihmiset ovat vuorovaikutuksessa toistensa kanssa toimiessaan yhteisten tavoitteiden hyväksi: ”Siksi juuri vuorovaikutuksen ilmiöiden kautta voidaan päästä käsiksi yhteistyön mielekkyyteen ja tuloksellisuuteen.”
(Aira 2012, 6). Vuorovaikutusta voi lähestyä kognitiivisena ilmiönä, jonka mukaisesti
9 vuorovaikutuksen osapuolilla on omanlaisensa ja usein toisistaan poikkeavat näkemykset keskinäisestä vuorovaikutuksestaan (Aira 2012, 12).
Tikkamäen mukaan organisaation käytänteet sitovat ihmiset ja toiminnot yhteen, jolloin ihmisiä tulee tarkastella sekä toimijoina että tietäjinä. Toiminta tekee näkyväksi erilaiset pyrkimyksemme. Kun on kyse yhteisöstä, toiminta rakentuu neuvottelun tuloksena ja on jatkuvan uudelleen määrittelyn alaisena. Yhteisöstä samalla rakentuu eri arvomerkityksiä, joiden painoarvot ovat muuttuvia. (Tikkamäki 2006, 203.)
Yhtä lailla näkökulmat, joihin organisaation yhteisöjen tietämys perustuu, ovat luonteeltaan muuttuvia organisaation muutosten mukana. Haasteena on säilyttää tasapaino yhteisön sisäisen ja eri yhteisöjen välillä tapahtumien uusien näkökulmien tuottamisen ja vastaanottamisen prosessien välillä. Uusien merkitysten luomisessa ja uusien näkökulmien vastaanottamisessa eri yhteisöjen välinen kanssakäyminen ja kommunikaatio on Tikkamäen mukaan olennaista. Neuvotteluvalmiuden avulla yhteisö pysyy joustavana ja sillä on kykyä reagoida uusissa tilanteissa. (Tikkamäki 2006, 203-204, 209-210.)
Se, että organisaatiossa ei ole vain yhtä yhdenmukaista informaatiokulttuuria vaan monia kulttuureita, joiden luonne on muuttuva, tuo kompleksisuutta näiden tutkimukseen (Auernhammer & Hall 2014, 155-156, Oliver & Foscarini 2020, 1).
Organisaatiokaavio ei määritä Hakkaraisen mukaan, mitä todellisuudessa tapahtuu, vaan käytännön yhteisöjen välillä syntyy erilaisia epävirallisia toimintakulttuureja (Hakkarainen 2000).
Olemassa olevat kulttuuriset ja sosiaaliset rakenteet määrittävät vuorovaikutusta, mutta yhtä lailla ihmisten välinen vuorovaikutus luo ja muokkaa todellisuutta (Aira 2012, 12). Osallistumisen prosessit käsittävät niin eksplisiittisen kuin implisiittisen toiminnan eli sen mitä sanotaan ääneen ja jätetään sanomatta, sekä mitä todetaan tai oletetaan olevan olemassa. Kirjoitettujen dokumenttien, sääntöjen ja sopimusten lisäksi äänettömät periaatteet, roolit, totutut ajattelu- ja toimintatavat, sekä näkemykset ovat osallistumisen prosesseja, joiden kautta tullaan yhteisön jäseniksi. Wengerin mukaan
10 yhteisöt pysyvät koossa sekä muuttuvat osallistumisen kautta. (Wenger 1999 tässä Tikkamäki 2006, 203.)
Wenger haastaa perinteisen tiedonhankintavertauskuvan, jonka mukaan tietoa voidaan säilöä ihmismieleen ja siirtää yhdestä paikasta toiseen esimerkiksi ongelmanratkaisutilanteissa. Vaikka konstruktivistisen oppimisteorian mukaan nähdään, että yksilö itse rakentaa tietoa - eikä suoraan ammenna sitä tietolähteestä, on tämä muodollinen tieto vain osa kaikesta tiedosta. Asiantuntijuuden tutkimus on Hakkaraisen mukaan osoittanut, että merkittävä osuus asiantuntijoiden tiedosta on hiljaista tietoa. Osaamisessa yhdistyy teoreettinen ja käytännöllinen tietämys osana asiantuntijayhteisöä. Wenger tuo esille kolme tällaiseen työelämän osaamisyhteisöön liittyvää osatekijää: Ensinnäkin yhteinen projekti, josta yhteisön jäsenet keskenään sopivat ja ottavat vastuuta, mikä voi olla hyvin epävirallinenkin. Toisekseen asioiden tekeminen yhdessä, jolloin yhteiset käytännöt sitovat ihmisiä yhteen, vaikka kaikki eivät olisikaan suorassa vuorovaikutuksessa keskenään, sekä kolmantena toiminnan välineiden ja yhteisen tarinan rakentamisen. Näitä ovat esimerkiksi onnistumisesta kertovat kaaviot ja diagrammit (Wenger 1998, tässä Hakkarainen 2000).
Yhteistyöllä on arkikielessä positiivinen kaiku ja sitä on usein myös tutkittu yksinomaan positiivisena ilmiönä. Aira kuitenkin tuo esille, että käytännön työelämässä periaate - mitä enemmän ja tiiviimpää yhteistyötä, sen parempi lopputulos - ei kuitenkaan ole realistinen lähtökohta. Yhteistyössä on monenlaisia jännitteitä, kuten suhde yhteistyöstä saatujen hyötyjen ja siihen resurssoitujen panosten välillä, jännite osapuolten identiteetin määrittelyssä tai esimerkiksi julkisen ja yksityisen sektorin välillä. Niinpä yhteistyötä voi Airan mukaan tarkastella jännitteiden hallinnan kautta, jolloin toimiva yhteistyö ei tarkoita maksimaalista yhteistyötä: ”vaan sopivan tasapainon löytämistä esimerkiksi yhteistyöstä saatavien tulosten ja siihen investoitavien resurssien välillä.” (Aira 2012, 19.)
Työelämässä yhteistyöllä tavoitellaan useimmiten tuloksellisuutta. Airan mukaan tarkastelu on kuitenkin sitä vaikeampaa: ”mitä abstraktimpia tavoitteita yhteistyöllä on ja mitä hankalammin yhteistyön suorat vaikutukset ovat mitattavissa” (Aira 2012, 49-
11 50). Erityisesti tietointensiivisen työn, jonka tavoitteet ovat usein kauaskantoisia, mittaaminen on vaikeaa. Kuitenkin esimerkiksi verkostoyhteistyöllä on havaittu abstrakteja tuotoksia, kuten uudenlaisia ratkaisumalleja, oppimista, osapuolten välistä tiedonvaihtoa ja sosiaalista pääomaa. (Aira 2012, 50.)
Yhteistyön toimivuutta onkin Airan mukaan syytä arvioida tuloksellisuuden lisäksi myös yhteistyöprosessin näkökulmasta, jossa osapuolten käyttäytymisen voidaan havaita edistävän yhteistyötä. Toimiva yhteistyö näkyy osapuolten käyttäytymisessä:
vuorovaikutuksen luonteena ja jatkuvuutena, tiimin itseohjautuvuutena ja innovatiivisuutena ja erimielisyyksien hyödyntämisenä parempiin tuloksiin pääsemiseksi. Mikä tahansa vuorovaikutus ei siis johda toimivaan yhteistyöhön, vaan se vaatii osapuolten aktiivista panostusta, aikaa ja voimavaroja, sekä vastuiden ja tulosten jakamista. (Aira 2012, 50.)
2.2 Asiakirjan ja asianhallintajärjestelmän määrittely
Asiakirjoilla on kiinteä yhteys organisaation toimintaan. Niillä suoritetaan toimenpiteitä ja saadaan aikaan oikeusvaikutuksia. Asiakirjojen muoto ja materiaali on aikojen kuluessa vaihdellut. (Lybeck 2006, 13.) Sähköisen asiakirjan tuloon saakka asiakirja pysyi vuosituhansia saman tyyppisenä hallinnon välineenä. Informaatiotekniikka on asiakirjahallinnassa murtanut merkittävästi vuosisataisia traditioita ja käytänteitä.
(Valtonen 2005, 32.)
Julkisuuslaki määrittelee viranomaisen asiakirjaksi sellaisen, jonka viranomainen itse on laatinut tai joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvissa asioissa, tai liittyy viranomaisen toimeksiantoon (Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta 621/1999). Viranomaisen asiakirjoilla onkin tärkeä merkitys hyvän hallinnon julkisuusperiaatteen toteutumisessa.
Virkahenkilöstö käyttää arkistoituja asiakirjoja uusien suunnitelmien ja toimenpiteiden tausta-aineistona. Asiakirjat toimivat myös tieteellisen tutkimuksen lähdeaineistona.
(Lybeck 2006, 13.) Arkistolain luonnosesityksessä on painotettu asiakirjojen merkitystä kulttuuriperinnön tallentajana. Siinä on myös määritelty, että kaikkien ministeriöiden
12 sähköiset Vahva-aineistot siirretään Kansallisarkistolle. Vahva-asianhallintajärjestelmä muuttaa ulkoasiainhallinnon aiempaan lakiin perustuneen oikeuden vastata itse pysyvästi säilytettävien aineistojen säilyttämisestä. (Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle arkistolain ja kansallisarkistosta annetun lain muuttamisesta 2022, 68.) Vaikka käsityksemme asiakirjasta paperisena formaattina on muuttunut digitaaliseen yhteiskuntaan siirtymisen myötä, asiakirjatiedon periaatteet ovat yhä valideita. Valtosen mukaan asiakirjan kontekstuaalisuudella tarkoitetaan ympäristöä, missä se on syntynyt eli hallinnollis-juridinen, toiminnallis-tekninen ja inhimillis-organisatorinen ympäristö, jossa asiakirja tuotetaan. Kontekstiaalisuus ohjaa asiakirjatiedon elinkaarihallintaa ja sen avulla asiakirja liitetään toimintaan, joka sen on tuottanut, että arkistokokonaisuuteen, jossa yksittäisellä asiakirjalla on paikkansa. (Valtonen 2005, 33).
Asiakirjatiedon evidentiaalisuudella tarkoitetaan sen todistusvoimaisuutta. Asiakirja on dokumentoitu toimenpide, jonka johdosta asiakirjatiedolla on monenlaista todistearvoa. Asiakirja toimii todisteena organisaation taloudellisista ja juridisista oikeuksista ja velvollisuuksista. Laajemmalla ulottuvuudella asiakirjatiedon todistevoimaisuus Valtosen mukaan takaa organisaation toiminnan jäljitettävyyden ja jatkuvuuden. Asianhallintajärjestelmässä todistusvoimaisuus merkitsee täsmällistä asiakirjaan liittyvää metatiedon määrittämistä. (Valtonen 2005, 33).
Asianhallintajärjestelmässä asiakirjat järjestetään ja säilytetään niiden elinkaaren ajan ennalta määriteltyjen käsittelysääntöjen mukaisesti. Bearman on käsitellyt tutkimuksessaan, mikä erottaa asiakirjahallintajärjestelmän tietojärjestelmästä. Siinä kun tietojärjestelmät säilyttävät tietoa ja mahdollistavat tiedonsaannin, asiakirjahallintajärjestelmän tai yhtä lailla asianhallintajärjestelmän tarkoituksena on tuottaa, säilyttää ja antaa käyttöön todistusvoimaisia asiakirjoja. Tietojärjestelmissä tietoa voidaan yhdistellä ilman kontekstin säilyttämistä. Sen sijaan asiakirjahallintajärjestelmän tarkoitus on tarjota evidenssiä organisaation toiminnasta.
Tällöin kaikilla organisaation työntekijöillä on keskeinen rooli asianhallintajärjestelmän käytössä. (Bearman 1994, 35, 165, tässä Kilkki 2020, 72.)
13 Tietojärjestelmiin ei jää todisteita toimenpiteen suorittamisesta, jollei niitä erityisesti määritellä. Kontekstuaalinen tieto, josta asiakirjat saavat todistusarvonsa, onkin löydettävissä asiakirjajärjestelmästä, ei sen yksittäisistä asiakirjoista.
Asiakirjajärjestelmässä se, miten asiakirjoja käytettiin tai olisi voitu käyttää, ja mikä merkitys niillä oli toiminnan kontekstissa, jota ne dokumentoivat, muodostavat evidenssiarvon. (Bearman 1994, 25, 29, 149, tässä Kilkki 2020, 72-73.)
Oleellista asianhallintajärjestelmälle on, että asiakirjatiedon laatuvaatimukset:
alkuperäisyys, eheys, luotettavuus ja käytettävyys, täyttyvät (Kansallisarkiston verkkosivu Arkistowiki). Erityisesti Kansallisarkiston julkiselle sektorille antamat SÄHKE- määräykset ovat asettaneet tekniset ja asianhallinnalliset vaatimukset asianhallintajärjestelmille, kuten Vahva-asianhallintajärjestelmällekin. SÄHKE- määräyksillä on haluttu varmistaa erityisesti arkistoinnin metatietojen muodostuminen ja säilyttäminen asiakirjan elinkaaren ajan asianhallintajärjestelmässä. (Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle arkistolain ja kansallisarkistosta annetun lain muuttamisesta 2022, 27.)
Sähköisessä toimintaympäristössä asiakirjan prosessi- ja toimintasidonnaisuudet ovat korostuneet (Valtonen 2005, 67). Metatietojen avulla asiakirjat kiinnittyvät kontekstiinsa, kuten toimijoihin ja toimintoihin. Metatiedot myös luovat asiakirjoille järjestyksen (Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle arkistolain ja kansallisarkistosta annetun lain muuttamisesta 2022, 27). Asianhallintajärjestelmässä asiakirja saa olemuksensa ja kontekstinsa tiettyyn asiaan liitettynä, johon asiakirjat liittyvät toimenpiteen tai käsittelyvaiheen kautta (Lybeck 2006, 256, 259).
Asianhallintajärjestelmän taustalla on sähköinen arkistonmuodostussuunnitelma eli tiedonohjaussuunnitelma. Vahva-asianhallintajärjestelmän käyttöönoton on mahdollistanut valtioneuvoston yhteisen tiedonohjaussuunnitelman laatiminen.
Tiedonohjaussuunnitelma sisältää luokituksen, käsittelyprosessien kuvaukset, niihin liittyvät toimenpiteet ja asiakirjatyypit, sekä näiden oletusmetatietoarvot. Sen keskeisin hyöty on automaattisten metatietojen tuottaminen asiakirjatiedoille esimerkiksi säilytysajan osalta. Valmiit oletusmetatiedot ja määritellyt prosessinkulut parantavat
14 asianhallintajärjestelmän käytettävyyttä. (Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunta, JHS191.)
Sähköistymistä ja digitalisointia on tuettu ja velvoitettu lainsäädännön avulla.
Tiedonhallintalaissa velvoitetaan viranomaisia muuttamaan pysyvästi säilytettävät asiakirjat sähköiseen muotoon näiden saapuessa paperisena. Tiedonhallintayksikön on ylläpidettävä viranomaisen käsittelyssä olevista asioista asiarekisteriä, johon rekisteröidään asiaa, asiankäsittelyä ja asiakirjoja koskevat tiedot. (Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta 906/2019). Valtioneuvoston kanslian tiedonhallintayksikkö vastaa ministeriöiden kirjaamoihin saapuvien asiakirjojen viemisestä sähköisenä Vahva- asianhallintajärjestelmään. Myös uudet asiakirjat laaditaan sähköisesti Vahva- asianhallintajärjestelmässä.
2.3 Asianhallintajärjestelmän käyttöönotto organisaatiomuutoksena
Asianhallintajärjestelmän käyttöönottoon liittyy muutoksen tarpeen tunnistaminen, mikä voi tulla joko organisaation sisältä tai sen ulkopuolelta. Sisäisiä kimmokkeita ovat esimerkiksi asianhallinnan parempi toimivuus, ulkoiset taas usein liittyvät lainsäädännön vaatimuksiin. (Gunnlaugsdottir 2006, 44-45.) Lainsäädännön vaatimukset ovat vaikuttaneet asianhallintajärjestelmien käyttöönottoon niin yksityisellä kuin julkisellakin puolella (Gunnlaugsdottir 2006, 16). Tästä esimerkkinä on myös Sähke2 vaatimusten täyttäminen.
Maquiren mukaan organisaatioiden asiakirjahallintajärjestelmien käyttöönoton perusteet voi jakaa kilpailukykyä lisääviin tai erilaisten määräysten ja asetusten noudattamiseen (Maquire 2005, 151). Nämä vaatimukset ovat myös Vahva-hankkeen yhtenä vaikuttimena. Toisaalta Maquiren kuvaamat vaatimukset voivat myös kohdata.
Esimerkiksi tehokas asianhallintajärjestelmä voi vastata myös virkahenkilöiden lakisääteiseen vaatimukseen vastata tietopyyntöihin tietyssä määräajassa.
15 Organisaatiomuutosta suunniteltaessa on hyvä analysoida mitä hyötyjä se tuo: Mitkä ovat negatiiviset ja positiiviset puolet? Onko organisaation parempi muuttua vai säilyttää nykytila? Gunnlaugsdottirin mukaan muutoksen tulisi aina olla realistinen ja saavutettavissa, sekä toivottava. (Gunnlaugsdottir 2006, 46.) Muutoksen itsessään voi kokea joko positiivisena tai negatiivisena niin yksilö- kuin organisaatiotasolla.
Auernhammer ja Hall ovat tutkineet organisaation innovatiivisuutta ja luovuutta, jossa avoimuus muutokselle nousi yhdeksi tärkeimmistä taustatekijöistä. (Auernhammer &
Hall 2014, 161.) Luottamuksellisen ja avoimen ilmapiirin luominen on oleellinen edellytys oppimiselle, yhteistyölle ja tiedon jakamiselle. Tämä tarkoittaa yli organisaatiorajat ylittävää avointa keskustelukulttuuria. (Gunnlaugsdottir 2006, 24-25.) Asianhallintajärjestelmän käyttöönotto on muutoksen hallintaa. Tuntemattomaan suhtaudutaan yleensä negatiivisemmin, silloin kun vaikutukset eivät ole tiedossa.
Oleellista onkin, miten asianhallintajärjestelmä ja muutoksen tarkoitusperät on organisaatiossa esitelty ja kokevatko työntekijät olevansa toteuttamassa muutosta.
(Gunnlaugsdottir 2006, 42-43.) Muutoksessa piilee mahdollisuus uusille innovaatioille ja luovuudelle. Kun käyttöönottoprosessissa törmätään ongelmiin, pakottaa se keksimään uusia, luovia ratkaisuja. (Auernhammer & Hall 2014, 156-157.) Myös yhteistyö aktiivisena ja tavoitteellisena prosessina syntyy usein toiveesta tai tarpeesta luoda jotain uutta tai ratkaista jokin ongelma (Aira 2012, 19).
Kriittiset mielipiteet ovat luonnollinen osa prosessia ja niillä on myös positiivisia vaikutuksia. Jos organisaatiossa ilmenee vastustusta, johdon tulisi selvittää, mistä tämä johtuu. (Gunnlaugsdottir 2006, 43.) Työntekijöiden motivaatioon vaikuttaa, miten he pärjäävät muutoksen jälkeen, onko muutoksesta heille hyötyä ja nähdäänkö sen lopputulema reiluna. Gunnlaugsdottir ja Maquire näkevät riittävän kouluttamisen ratkaisuna, ja jonka avulla uudessa työympäristössä pystytään työskentelemään tehokkaasti. Lisäksi työntekijöiden osallistuminen prosessiin auttaa muutoksessa ja sen täytäntöönpanossa. (Gunnlaugsdottir 2006, 43, Maquire 2005, 156.)
Asianhallintajärjestelmän käyttöönoton tulisi alkaa suunnittelusta ja päättyä jälkiarvioon. Prosessin vaiheita ovat: suunnittelu, analysointi, järjestelmäkehitys,
16 käyttöönotto ja sen jälkeinen loppuarvio (Gunnlaugsdottir 2006, 43). Suunnittelussa kartoitetaan sidosryhmät, analysoidaan käyttäjien tarpeita ja arvioidaan, onko nykyisessä järjestelmässä jotain, mikä sopii uuteen asianhallintajärjestelmään (Gunnlaugsdottir 2006, 46). Vahva-asianhallintajärjestelmän erityisenä haasteena on hankkeen laajuus, sillä siinä yhdistyvät eri ministeriöiden keskenään erilaiset asianhallintajärjestelmät kuin myös ministeriöiden erilaiset tarpeet.
Onnistuneen käyttöönoton edellytys on johdon tuki. Jos johto ei esittele uutta järjestelmää, ota sitä itse käyttöön, eikä ohjeista myöskään muita näin tekemään, on todennäköistä, että projekti epäonnistuu (Gunnlaugsdottir 2006, 46). Lisäksi toimiva yhteistyö asiakirjahallinnon ja tietohallinnon (IT) välillä on ollut menestyneiden asianhallintajärjestelmien käyttöönottojen takana. Tärkeää on myös peruskäyttäjien aito mukaan ottaminen järjestelmän vaatimusten määrittelyyn ja järjestelmäkehitykseen erityisesti käyttöliittymän toiminnallisuuksien osalta.
Käyttöönottoon kuuluu olennaisesti myös käyttäjien hyvä kouluttaminen − ei pelkästään järjestelmän ominaisuuksien osalta, vaan myös miksi uusi asianhallintajärjestelmä on tarpeellinen ja mitkä sen tuomat mahdollisuudet ovat. (Gunnlaugsdottir 2006, 63-64.) Seuraavaksi tarkastelen yllä mainittuja tekijöitä yksityiskohtaisemmin.
2.3.1 Johdon merkitys
Kun johto aktiivisesti osallistuu asianhallintajärjestelmän käyttöönottoon, antaa tämä myönteisen signaalin määrittäen näin organisaation toimintakulttuuria ja konsensusta (Gunnlaugsdottir 2006, 107-108). Johdon tuen olisi tärkeää välittyä koko prosessin ajan niin, että se on näkyvää muille työntekijöille. Kun tavoitellaan onnistunutta tietojärjestelmän käyttöönottoa, Storeyn ja Barnettin mukaan ei riitä, että johdon kiinnostus ulottuu pelkästään asianhallintajärjestelmän hankintaprosessiin, jolloin uusi järjestelmä nähdään vain sopivana tehokkuutta tuovana lisäyksenä. Sen sijaan johdon tulisi sitoutua kokonaisvaltaisempaan informaatiokulttuurin muuttamiseen, ymmärtää organisaation tiedonhallintaa syvällisesti, sekä arvostaa oppivan organisaation toimintatapoja. Yksi johdon suurimmista haasteista on rakentaa organisaatiota, jossa
17 tietoa jaetaan niin vertikaalisesti kuin horisontaalisestikin. (Storey & Barnett 2000, 146, 153-155.)
Keskeistä on myös kuinka ylin johto itse käyttää asianhallintajärjestelmää ja kuinka tietoisia ollaan sen eri toiminnoista ja mahdollisuuksista (Gunnlaugsdottir 2006, 105, 118-120). Ei siis ole yhdentekevää käyttävätkö ylimmän johdon virkahenkilöt itse järjestelmää vai onko käyttö siirretty esimerkiksi sihteerille, mikä usein tarkoittaa myös työn tekemistä kahdesti (Gunnlaugsdottir 2006, 107-108). Sillä jos johto ei itse käytä asianhallintajärjestelmää, myös muut työntekijät näissä organisaatioissa ryhtyvät helpommin käyttämään muita ohjelmia (Gunnlaugsdottir 2006, 109-110).
Organisaatiojohdolla on oleellinen rooli, millaiseksi työskentelykulttuuri muodostuu ja kuinka myönteisesti tiedonjakamiseen suhtaudutaan (Gunnlaugsdottir 2006, 24-25).
Gunnlaugdottirin tutkimustulokset osoittavat ylimmän johdon tuen ja osoittaman kiinnostuksen merkittävyyden asianhallintajärjestelmän oikeanlaisessa käytössä (Gunnlaugsdottir 2006, 118-120). Johto voi ohjata oikeanlaiseen käyttöön niin kontrolloinnin kuin työntekijöiden motivoinnin ja palkitsemisenkin kautta (Gunnlaugsdottir 2006, 105). Valtionhallinnossa kontrollointi tapahtuu esimerkiksi määräyksiä ja normeja laatimalla.
Virkahenkilöiden oletetaan seuraavan normeja, eikä palkitsemiskulttuuri ole yhtä näkyvässä roolissa kuin yksityisellä sektorilla, jossa palkitsemisen kautta voidaan saada käyttäjiä motivoiduksi asianhallintajärjestelmän käyttöön (Gunnlaugsdottir 2006, 113).
Käyttäjien motivointia lisää myös mahdollisuus osallistua asianhallintajärjestelmän suunnitteluun.
2.3.2 Käyttäjien sitouttaminen – ketkä käyttöönottoprojektiin osallistuvat
Asianhallintajärjestelmä, sen suunnittelu, sekä käyttöönotto tulisi nähdä koko organisaatiota koskettavana, yhteisenä projektina, sillä muussa tapauksessa on käyttöönotolla suuri todennäköisyys epäonnistua. Gunnlaugsdottirin tutkimuksessa nousi esille, että vaikka asiakirjahallinnon henkilöstön osallistuminen olisi ollut
18 hyödyllistä, varsin monessa tutkimassaan organisaatiossa käyttäjät eivät olleet mukana prosessissa. (Gunnlaugsdottir 2006, 122-124.) Myös Storey ja Barnett nostavat epäonnistuneen projektin syyksi sen, että asiakirjahallintoa, eikä heidän tekemiään valmisteluja asianhallintajärjestelmän kehittämiseksi kuunneltu (Storey & Barnett 2000, 154).
Tietojärjestelmähankkeissa on tyypillistä, että IT-henkilöstö osallistuu hankkeisiin, jolla tavoitellaan esimerkiksi teknisten ympäristöjen yhteensopivuutta (Gunnlaugsdottir 2006, 122-124). Organisaatiot, niiden sisäiset yhteisöt muovautuneineen työskentelykulttuureineen ja työtapoineen ovat monimutkaisia, joten IT-johtoinen lähestymistapa voi näyttäytyä helppona ratkaisuna. Storey ja Barnettin mukaan, kun tietojärjestelmäprosessissa keskitytään ainoastaan teknisiin seikkoihin ja unohdetaan käyttäjien toiveet, on kuitenkin vaarana epäonnistua. Myös tiedonjakamisen esteinä organisaation työskentelykulttuuri ja vallitseva ilmapiiri ovat merkitsevimpiä kuin tekniset ratkaisut. (Storey & Barnett 2000, 147.)
Käyttäjien tarpeisiin ei monestikaan paneuduta tarpeeksi uutta järjestelmää suunniteltaessa. Tai pikemminkin uskotaan, että ne kyllä ovat tiedossa. Voi olla, että äänensä saavat kuuluville vain tietyt ryhmät, jotka eivät välttämättä edusta kovinkaan hyvin koko käyttäjäkuntaa. Tämä johtaa ongelmien korjaamiseen jälkikäteen, mitkä olisi voitu jo suunnitteluvaiheessa huomioida käyttäjäkeskeisemmällä suunnittelulla. (Ding, Lin 2017, 26.)
Lisäksi vaarana on, että siiloudutaan eri ryhmiin, jolloin asioita katsotaan kapeasti omasta näkökulmasta käsin, eikä tieto ei liiku. Vaikka ryhmät näyttäisivät päällisin puolin käyttävän samoja käsitteitä, voidaan ne ymmärtää eri lailla, jollei käsitteitä ole huolellisesti määritelty projektin alussa. Järjestelmähankkeet harvoin aloittavat täysin puhtaalta pöydältä, vaan nämä ryhmittymiset, työpaikan sisäiset yhteisöt, ovat jo olemassa organisaatiossa. (Storey & Barnett 2000, 154-155.)
Yleisimmät sudenkuopat voi yrittää välttää perehtymällä ennen projektia aiempien tietojärjestelmähankkeiden kokemuksiin. Tärkeää on nimenomaan perehtyä siihen,
19 mitä ongelmia aiemmissa hankkeissa on kohdattu siitä huolimatta, että yleisesti mieluummin jaetaan positiivisia kokemuksia ja nostetaan esille onnistuneet hankkeet.
(Storey & Barnett 2000, 154.) Uusien innovaatioiden syntymiseen tarvitaan lisäksi sallivaa ilmapiiriä, jossa on mahdollisuus kokeilla uusia ideoita ja myös tehdä virheitä (Auernhammer & Hall 2014, 163).
Käyttäjien ja asiakirjahallinnon henkilöstön, jotka voivat myös edustavat samaa ryhmää, ottaminen mukaan asianhallintajärjestelmän käyttöönoton prosessiin hälventää sitä kohtaan tunnettua pelkoa. Samalla todennäköisyys käyttöönoton onnistumiseksi kasvaa. (Gunnlaugsdottir 2006, 121, 125.) Yksilöt tarvitsevat tukea niin oman asiantuntijuutensa kehittämiseen, mikä monesti tarkoittaa rutiineihin perehtymistä, mutta myös rutiineista pois astumiseen ja uusien ideoiden kokeiluun. Työntekijöiden luovuudelle tulisi luoda vapaata tilaa. (Auernhammer & Hall 2014, 161.)
Gunnlaugsdottirin tutkimuksessa onnistumista edesauttoivat käyttäjien osallistuminen asianhallintajärjestelmän vaatimusten määrittelyyn, järjestelmän valintaan, sekä sen kehittelyyn ja adaptoimiseen käyttöönottovaiheessa. Näistä erityisesti asianhallintajärjestelmän vaatimusten määrittely ja sen kehittäminen implementaatiovaiheessa ovat tärkeimmät. Asiakirjahallinnon henkilöstön rinnalla peruskäyttäjien motivointi on tärkeää. Kun peruskäyttäjät sitoutettiin järjestelmän kehitykseen ja implementoimiseen, syntyi tilanne, jossa käyttäjillä oli järjestelmä, jota he halusivat käyttää jokapäiväisessä työssään. (Gunnlaugsdottir 2006, 121, 125-126.)
2.3.3 Asianhallintajärjestelmän käytettävyys
Kolbe tuo selvityksessään esille, kuinka ihmisten elämä on 2000-luvun kuluessa muuttunut sähköisen tiedonvallankumouksen myötä. Maailmanlaajuiset tietoverkot ja verkkopohjaisuus on hyväksytty osaksi joka päiväistä elämää, niin arkea kuin työtäkin.
Henkilökohtaisten digilaitteiden käytön myötä ihmiset ja yhteisöt ovat tämän prosessin aikana muuttuneet. Informaatioteknologia on tuonut mukanaan myös käyttäjäystävällisyyden. (Kolbe 2021, 8, Ding, Lin 2017, 9-10.) Peilin kääntöpuolena on,
20 että käyttäjät myös osaavat vaatia järjestelmiltä samoja ominaisuuksia, joihin on totuttu, kuten helppokäyttöisyyttä ja mobiiliuutta.
Käytettävyyttä tarkastellaan yleisesti tehokkuuden, käyttövarmuuden ja käyttäjien tyytyväisyyden kautta (Ding, Lin 2017, 30). Maquiren mukaan uuden tietojärjestelmän tulisi olla mahdollisimman helppokäyttöinen, sekä edetä loogisesti ja käyttäjää ohjaten.
Metatietojen tulisi olla mahdollisimman hyvin automatisoitua. Käyttäjille on tärkeää ymmärtää niin yksittäisten painikkeiden käyttötarkoitus kuin muodostaa järjestelmästä kokonaiskäsitys. Jos käyttäjät eivät esimerkiksi löydä järjestelmästä asiakirjoja, eivät he koe saavansa siitä hyötyä ja voivat jopa lopettaa kokonaan säännöllisen käytön.
(Maquire 2005, 154-157.)
Gunnlaugsdottirin tutkimuksessa esille nousi, että asianhallintajärjestelmän helppokäyttöisyys on tärkeää myös johdolle - jo lähtien siitä kuinka työlästä järjestelmän opettelu on. Kuten aiemmassa luvussa osoitettiin, asialla on merkitystä koko käyttöönottoprosessin kannalta. Lisäksi käytettävyyteen kuuluu, että järjestelmä toimii tehokkaasti, sillä sen hitaudet yleensä herättävät käyttäjissä ärtymystä ja voivat jopa olla esteenä, että työntekijät eivät ota asianhallintajärjestelmän käyttöönsä.
(Gunnlaugsdottir 2006, 109-110, 162.)
Asianhallinnan kontekstissa käytettävyyteen liittyykin oleellisesti, että tiedot löytyvät helposti, olipa asiakirjojen muoto mikä tahansa. Lybeckin mukaan käytettävyys pyritään varmistamaan asiakirjojen ja niiden tietojen elinkaaren kaikissa vaiheissa ja myös silloin, kun tietojen säilytysmuodossa tapahtuu muutoksia. (Lybeck 2006, 168.)
Jalosen mukaan hallinnonrajat ylittävä tiedonkulku, keskenään keskustelevat tietojärjestelmät, sekä datan parempi hyödyntäminen nähdään keinona lisätä julkishallinnon tuottavuutta. Kuitenkin muun yhteiskunnan tapaan myös julkishallinnon informaatioympäristö muuttuu hyvin nopeasti, josta merkittävimpänä muutoksena on digitaalisen informaation volyymin eksponentiaalinen kasvu ja moniulotteisuus, joka luo omat haasteensa näiden tavoitteiden saavuttamiselle. (Jalonen 2015, 40-41.)
21 Onkin inhimillistä, että turvaudutaan tietoon mikä on helpoiten käsillä, ei siihen mikä vastaisi parhaiten tiedontarpeeseen. Kaikkea tietoa on yksinkertaisesti mahdotonta hyödyntää. (Husman & Johanson 2015, 70.) Uusi järjestelmä ja teknologia itsessään ei saa jakamaan tietoa, eikä etsimään tai olemaan etsimättä sitä (Storey & Barnett 2000, 148).
Työntekijät toisinaan tallentavat omia muistiinpanoja tai dokumentteja esimerkiksi henkilökohtaiselle verkkoasemalle, eivätkä asianhallintajärjestelmään. Tämä tieto useimmiten häviää työntekijän lähtiessä organisaatiosta. (Gunnlaugsdottir 2006, 18-19.) Maguire nostaa yhdeksi syyksi, että käyttäjillä voi olla epäselvyyttä siitä, mitkä omasta työskentelystä syntyneet dokumentit tai sähköpostit ylipäätään tulisi tallentaa tietojärjestelmään (Maguire 2005, 155). Asianhallinnan näkökulmasta asiakirjat eivät kuitenkaan ole laatijoidensa omaisuutta, vaan niiden tärkeä tehtävä on toimia laillisena todistusvoimana organisaation toiminnasta (Gunnlaugsdottir 2006, 163). Asianhallinnan periaatteiden läpikäyminen koulutuksessa onkin tämän ymmärtämiseksi oleellista.
2.3.4 Käyttöönottokoulutus
Yhtä lailla kuin tietoa voi tarkastella joko yksilön tai organisaation tietona, työssä oppimista voi tarkastella yksilön oppimisen lisäksi organisaatioiden toiminnan ja yhteisöllisyyden näkökulmasta, jossa yksilölliset ja sosiaaliset prosessit muodostavat tiiviin kokonaisuuden (Auernhammer & Hall 2014, 157, Tikkamäki 2006, 201).
Sosiaalisen oppimisen teoriassa ja käytäntöyhteisömallissa oppiminen nähdään erilaisiin yhteisön ja organisaation päivittäisiin toimintoihin osallistumisen kautta. Wengerin käytäntöperusteisessa teoriassa tieto määrittyy situationaaliseksi ja on kontekstiin, hetkeen ja tilanteeseen, sidottu (Wenger 1999 tässä Tikkamäki 2006, 201).
Asianhallintajärjestelmän käyttöönotto, varsinkin jos puhutaan laajemmasta toimintakulttuurin muutoksesta, on mitä suuremmissa määrin koko organisaatiota koskettava prosessi.
Maquire tuo esille, että koulutusta ei voi painottaa liikaa uuden asianhallintajärjestelmän käyttöönotossa. Järjestelmän käyttöönottoon on hyvä
22 sitoutua pitkäjänteisyydellä ja varata tähän tarpeeksi resursseja. Esimerkiksi työntekijöille, jotka luopuvat alkukoulutuksen jälkeen asianhallintajärjestelmän käytöstä, pitäisi tarjota lisäkoulutusta. (Maquire 2005, 156.) On oleellista saada koulutusseminaarin jälkeen yksilöllistä apua, jotta järjestelmän kaikki toiminnot ja ominaisuudet tulevat tutuiksi ja järjestelmää päästään heti käyttämään. Kattavaan koulutukseen Gunnlaugsdottir sisällyttää koulutusseminaarin lisäksi asianhallinnan periaatteiden kouluttamisen, yksilöllisen avun ongelmatilanteissa, IT-osaston tuen teknisissä asioissa, sekä jatkokurssit. (Gunnlaugsdottir 2006, 130, 139-140, 160-161.) Mitä esteitä käyttökoulutukselle sitten on? Gunnlaugsdottirin mukaan jarruttavana tekijänä on esimerkiksi kustannuksissa säästäminen, jonka seurauksena organisaatiossa, joissa ulkoisen kouluttajan sijaan päädytään hoitamaan koulutus sisäisesti, voidaan olla tilanteessa, että kouluttamiseen eikä järjestelmään perehtymiseen ole riittävästi aikaa muun työn rinnalla. Toisaalta koulutuksen esteenä saattaa myös olla, että organisaatiota tarpeineen ei tunneta riittävän hyvin. (Gunnlaugsdottir 2006, 128-129, 144.)
Erilaiset käyttäjät erilaisine tietoteknisine taitoineen tulisi ottaa lukuun. On tärkeää luoda hyväksyvä ilmapiiri, jossa voi kysyä erilaisia kysymyksiä, jotta järjestelmän kaikkien toiminnallisuuksien hyödyntäminen on mahdollista. Aidon käyttäjäkokemuksen myötä tehdään myös järjestelmän kehitystyötä, jonka vuoksi jatkokoulutukset ja vuorovaikutus ovat tärkeitä. (Gunnlaugsdottir 2006, 163.)
Maquire tuo esille asianhallinnan periaatteiden ja sen mukaisten organisaation käytänteiden kouluttamisen tärkeyden, joita ei pelkillä teknisillä ratkaisuilla tai uudella järjestelmällä pysty luomaan tyhjästä (Maquire 2005, 156). Työntekijöitä hyödyttää varsinaisen asianhallintajärjestelmän kouluttamisen lisäksi yleisempi asianhallinnan ja tietoturvan koulutus, sekä arkistoinnin lainsäädännön ja normien esittely, jotta järjestelmän merkitys ja linkittyminen asianhallinnan kokonaisuuteen selkiytyy. Tämä myös korreloi positiivisesti sujuvan asianhallintajärjestelmän käyttöönoton kanssa.
Gunnlaugsdottirin tutkimuksen mukaan kattava koulutus on verrannollinen siihen, kuinka moni työntekijöistä otti asianhallintajärjestelmän käyttöönsä. (Gunnlaugsdottir 2006, 132-135, 159-160.)
23
3 TUTKIMUSKYSYMYSTEN JA MENETELMIEN MÄÄRITTELY
Luvussa 3.1 esittelen tutkimuskysymykset tarkemmin, sekä sidonnaisuudet aiheeseen tutkijana. Luvussa 3.2 kuvailen tutkimusympäristön eli Vanha-hankkeen perustamisen ja vaiheet. Luvussa 3.3 esitellään, miten haastatteluaineisto on kerätty ja miten sitä on analysoitu laadullista metodia käyttäen.
3.1 Tutkimuskysymykset, aiheenvalinta ja sidonnaisuudet
Aiempien tutkimusten löydöksiä asianhallintajärjestelmän käyttöönotossa ovat johtajuuden esimerkki, koulutuksen merkitys, käyttäjien osallistaminen, sekä avoin kommunikaatio ja vuorovaikutus työyhteisöjen välillä. Aiempiin tutkimuksiin verrattuna oma tutkimusympäristöni, Vahva-hanke, eroaa sillä, että asianhallintajärjestelmä on valtioneuvoston ja näin ollen usean ministeriön yhteinen. Tämä vaikuttaa niin järjestelmän kehittämiseen kuin organisaatiotasolla sen käyttöönottoon ja käytettävyyteenkin. Sujuvoittaako yhteinen asianhallintajärjestelmä ministeriöiden yhteistyötä ja onko sen avulla mahdollista lisätä poikkihallinnollisuutta? Mitkä tekijät taas ovat yhteisen asianhallintajärjestelmän haittapuolena?
Tutkimuskysymykseni ovat:
1) Millainen Vahva-asianhallintajärjestelmä käyttöönotto on informaatiokulttuurin näkökulmasta?
2) Millainen rooli asianhallinnalla ja yhteisellä järjestelmällä on ministeriöiden välisessä yhteistyössä ja poikkihallinnollisuudessa?
Aiheeni valikoitumisessa yhdistyivät kaksi tekijää. Asianhallintajärjestelmän käyttöönotto oli pro gradu -seminaarissamme yhtenä mahdollisena aihevaihtoehtona.
Lisäksi samaan aikaan valtionhallinnossa, jossa työskentelen, on käynnissä varsin mittava Vahva-hanke. Tapaustutkimuksessa, joksi omakin aiheeni lukeutuu, tutkitaan nykyajassa tapahtuvaa ilmiötä todellisessa elämäntilanteessa, sen omassa ympäristössä (Eskola & Suoranta 2005, 65).
24 Aiheessa minua kiinnostaa, että siinä on mahdollista yhdistää organisaatio- ja ihmislähtöinen näkökulma asianhallintaan. Lisäksi Vahva-hanke on laajuudessaan merkittävä valtionhallinnon asiakirjahallinnassa. Vaikka asianhallintajärjestelmiä on tutkittu runsaasti, eivät ne aina toimi saumattomasti osana organisaatioiden työskentelykulttuuria. Järjestelmien koetaan monesti hankaloittavan työntekoa, ei helpottavan sitä. Ongelmia on sekä eri järjestelmien käytettävyydessä, niiden moninaisuudessa ja siinä etteivät tiedonhallinnan eri järjestelmät keskustele toistensa kanssa, sekä ylipäätään siinä, tallentuuko kaikki organisaation merkittävä tieto asianhallintajärjestelmään.
Itselläni ei ole suoria kytköksiä Vahva-asianhallintajärjestelmään ja sen käyttöönottoon, vaan tarkastelen aihetta hieman ulkopuolisin silmin. Toki jonkinlainen organisaatiotuntemus on minulle kertynyt valtionhallinnosta lähes kymmenen vuoden työskentelyn ansiosta. Organisaatiotuntemuksesta on hyötyä tutkimuksenteossa, mutta varjopuolena on, että ennakkokäsitykset saattavat ohjailla aiheen tutkimusta. Kuitenkin olen luottavainen, että haastatteluista saattaa nousta itselleni täysin uusia näkökulmia ja ilmiöitä, joille myös pyrin olemaan mahdollisimman avoinna.
Usein tutkimusprosessin edetessä, esimerkiksi haastatteluaineistoon tutustumisen myötä, palataan takaisin tutkimuskysymyksiin niitä arvioiden ja tarkentaen.
Tutkimuksen edetessä olisikin hyvä sallia uudet ja yllättävätkin kysymykset ja tulokulmat. Erityisesti laadullista analyysia käytettäessä tiivis vuoropuhelu tutkimusongelman ja aineiston kanssa on oleellista. (Ruusuvuori & Nikander &
Hyvärinen 2010, 12-15.)
3.2 Tutkimusympäristön kuvaus: Vahva-hankkeen asettaminen
Vahva-hanke kytkeytyy laajempaan keskushallinnon uudistushankkeeseen, jonka yhtenä tavoitteena on vahvistaa hallinnonalojen rajat ylittävää, tietoon perustuvaa johtamista ja toimeenpanoa (Valtioneuvoston kehittämisryhmän selvitys 2017, 8). Sen tuloksena ministeriöiden hallinto- ja palvelutoimintoja hoitava valtioneuvoston
25 hallintoyksikkö (VNHY) aloitti toimintansa 1. maaliskuuta 2015 osana valtioneuvoston kansliaa (Valtioneuvoston kehittämisryhmän selvitys 2017, 42).
Hallinto- ja palvelutoimintojen kokoamisella haetaan vaikutuksia muun muassa hallinnon tehokkuuden ja tuottavuuden parantamiseen, henkilöstön laaja- alaiseen osaamiseen hyödyntämiseen ja yhtenäisten toimintatapojen, prosessien ja työvälineiden käytön lisäämiseen (Valtioneuvoston kehittämisryhmän selvitys 2017, 42).
Yhtenä hallintoyksikön tehtävänä on hoitaa keskitetysti valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteistä tietohallintoa ja asiakirjahallintoa, mukaan lukien ulkoasianhallinnon edustustojen tieto- ja viestintätekniset peruspalvelut. Lisäksi näihin liittyvän hyvän tiedonhallintatavan ja yhteen toimivuuden ohjausta, kehittämistä ja yhteensovittamista, sekä arkistonmuodostajan tehtäviä. (Valtioneuvoston kehittämisryhmän selvitys 2017, 17.)
Käytännössä ennen eri ministeriöiden itsenäisesti hoitama asianhallinta siirrettiin valtioneuvoston hallintoyksikön alle. Muutos ministeriöiden toimintaan oli suuri. Vaikka esimerkiksi asiakirjahallinnon henkilöstöstä osa jatkoi työtään ministeriöissä, valtioneuvoston hallinto- ja palvelutehtävät, esimerkiksi juuri asianhallinta, sekä näiden ohjaus, siirrettiin VNHY:n hoidettaviksi. (Valtioneuvoston kehittämisryhmän selvitys 2017, 42.)
Työryhmä näki ongelmallisena sektoroituneen ministeriöhallinnon, mikä vaikeutti tiedonkulkua niin valtioneuvoston sisällä kuin sektoriministeriöiden välillä (Valtioneuvoston kehittämisryhmän selvitys 2017, 21).
Tiedonkulussa eri ministeriöiden välillä olisi huomattavasti parannettavaa. Tähän liittyvät esteet ministeriöiden välillä johtuvat osaltaan tietojenkäsittelyjärjestelmien yhteensopimattomuudesta. Valtioneuvostossa on käytössä noin 15 erillistä asianhallintajärjestelmää, joista osa on vanhentunut.
Tämä aiheuttaa järjestelmien ylläpidossa myös päällekkäisiä kustannuksia. Asian- ja dokumentinhallinnan käytännön toteutus ei ole yhdenmukaista
26 prosessienkaan tasolla; kaikki toimintatavat eivät tue nykyaikaista käsitystä asianhallinnasta. (Valtioneuvoston kehittämisryhmän selvitys 2017, 21.)
Vahva-hankkeen valmistelu aloitettiin 2014 - 2015 erilaisissa esiselvitys- ja valmisteluhankkeissa. Näiden pohjalta valtioneuvoston kanslia asetti Vahva-hankkeen 1.6.2015. Lokakuussa 2015 hankkeelle pyydettiin lausuntoa valtiovarainministeriöstä, jossa se arvioitiin taloudellisesti kannattavaksi. Suurin hyöty arvioitiin olevan siitä, että yhteisen järjestelmän kehittämisellä vältytään valtioneuvoston käytössä olevien erillisten asianhallintajärjestelmien uudistamiselta, mikä olisi joka tapauksessa edessä tulevina vuosina. Osa järjestelmistä oli tullut teknisesti tiensä päähän asiakirjahallinnan digitalisoitumisen myötä. Vaatimukseksi asetettiin, että erilliset järjestelmät ajetaan alas sitä mukaan, kun Vahva-asianhallintajärjestelmä otetaan käyttöön. (Lausunto 30.10.2015, VM/23242/02.02.00.03/2015.)
Valtiovarainministeriön lausunnossa 30.10.2015 tuotiin lisäksi esille pyrkimys yhdistää valtioneuvoston toimintoja:
Selkeiden taloudellisten hyötyjen lisäksi yhteisellä asianhallinnalla on saavutettavissa merkittävää toiminnallista ja laadullista hyötyä. Jos tavoitteena on yhtenäistää valtioneuvoston toimintaa ja luoda yhtenäistä toimintakulttuuria sekä lisätä poikkihallinnollisuutta, niin toimiva yhteinen asianhallinta on sille perusedellytys sekä virkamiesten että myös esimerkiksi kansalaisten tai yritysten näkökulmasta. (Lausunto 30.10.2015, VM/23242/02.02.00.03/2015.)
Lausunnossa tuotiin myös esille, että laadullisista hyödyistä tulisi valita keskeisemmät ja määritellä niille mittarit, joiden avulla hyötyjä voidaan myöhemmin todentaa. Jos tavoitteena on esimerkiksi parantaa käyttäjätyytyväisyyttä, niin lähtötaso tulisi mitata yhtenäisellä tavalla eri ministeriöissä, jotta saavutettavaa lopputulosta voisi aikanaan arvioida lähtötilannetta vasten. Lisäksi tuotiin esille itse asianhallintajärjestelmän ohella yhtenäisten toimintatapojen merkitys. (Lausunto 30.10.2015, VM/23242/02.02.00.03/2015.)
27 Samalla tulisi myös pohtia, mikä on asianhallinnan rooli suhteessa asioiden valmisteluun ja käsittelyyn – onko se esimerkiksi vain erillinen toimenpide valmistelun loppuvaiheessa vai keskeinen työväline, jossa asiat siirtyvät sujuvasti vaiheesta toiseen? VM korostaa tässä yhteydessä yhtenäisten toimintatapojen merkitystä. Koska toiminnallisten ja laadullisten hyötyjen realisointi edellyttää nykyisten ministeriökohtaisten asianhallinnan prosessien ja toimintatapojen yhtenäistämistä, niin sen tulee olla hankkeen johtamisessa yksi keskeisistä huomion kohteista. (Lausunto 30.10.2015, VM/23242/02.02.00.03/2015.)
Valtionneuvoston kanslia asetti 21.12.2015 valtioneuvoston yhteisen asianhallinnan kehittämishankkeen (VNK/514/05/2015). Se jaettiin kahteen erilliseen projektiin:
Toiminnan muutos ja määrittely -projektiin 1.9.2015 – 31.12.2019 määrittelemään järjestelmän toiminnallisia vaatimuksia ja valmistelemaan toimintatapojen kehittämisen muutosta sekä Hankinta-projektiin ajalle 10.8.2015 – 31.12.2016 huolehtimaan Vahva- järjestelmän hankinnasta (Asettamispäätös 14.3.2017, VNK/616/05/2017). Projektit korvattiin 13.9.2017 Vahva –hankkeen käyttöönottoprojektin I vaiheella (Asettamispäätös 14.3.2017, VNK/616/05/2017).
Asianhallintajärjestelmä hankittiin kilpailutuksen jälkeen Tieto Finland Oy:ltä.
Varsinaisen asianhallintaratkaisun lisäksi sopimukseen sisältyvät toimitus- ja käyttöönottoprojektit, sekä ylläpito- ja tukipalvelut. Tämä sisälsi erikseen tilattavat asiantuntijapalvelut pienkehittämiseen ja käyttöönottoihin. Hankkeen organisointiin ja suunnitelmiin päätettiin toteuttaa lisäksi ulkopuolinen auditointi. (Asettamispäätös 14.3.2017, VNK/616/05/2017.)
Digitalisaation periaatteet sekä valtioneuvoston yhteiset asianhallinnan toimintatavat määriteltiin tavoitteiksi 14.3.2017 asettamispäätöksessä:
Tavoitetilassa valtioneuvoston yhteinen asianhallintaratkaisu yhdistää nykyisten erillisten asianhallintajärjestelmien asiakirjatiedot ja korvaa valtioneuvoston asianhallinnan nykyisen järjestelmäkirjon. Yhteinen asianhallintaratkaisu toteuttaa osaltaan Digitaalisen valtioneuvoston tavoitetilaa ja digitalisaation periaatteita. Hanke tukee osaltaan toimintatapojen yhtenäistämistä
28 valtioneuvostotasolla sekä EU-asioiden valmistelua, tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksentekoa ja siihen liittyvää esittelymenettelyä.
(Asettamispäätös 14.3.2017, VNK/616/05/2017.)
Vahva-hankkeessa on tavoitteena paitsi käyttöönottaa yhteinen asianhallintajärjestelmä, kehittää ja yhtenäistää valtioneuvoston asianhallinnan prosesseja ja toimintatapoja. Erityisesti sähköisten toimintojen hyödyntäminen täysmääräisesti, sekä hankkeen käyttöönottovaiheessa koulutus- ja muutosjohtamistarve huomioitiin. Valmisteluvaiheessa tunnistettiin lisäksi käyttäjälähtöisen ja toiminnan lähtökohdista olevan asianhallintaratkaisun tarpeellisuus. Lisäksi EU-asioiden valmistelu, sekä tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteko ja esittelymenettely sisällytettiin Vahvaan.
(Asettamispäätös 14.3.2017, VNK/616/05/2017.)
Asettamispäätöksessä 13.7.2017 projektin tärkeimmiksi tehtäviksi määriteltiin:
tiedonhallinnan prosessien ja työnkulun suunnittelu ja kuvaus Vahvan käyttöönottoa ja ministeriöiden yhteisten prosessien yhdenmukaistamista varten, viestinnän suunnittelu käyttöönottavien ministeriöiden osalta, käyttöön otettavan järjestelmän ja muuttuvien toimintatapojen koulutus ministeriöissä, sekä koulutus- ja käyttöohjeistusten laatiminen. (Asettamispäätös 13.7.2017, VNK/616/05/2017.)
Lisäksi Vahva-hankkeen ensimmäisen vaiheen projektisuunnitelmassa määriteltiin tekniset vaiheet kuten: hyväksyntätestaukset ministeriöiden osalta;
tuotantokonversioiden valmistelu, testaus ja viimeistely vanhoista järjestelmistä siirrettävän datan osalta; ministeriöiden tuotantokäyttöönotot ja käyttöönoton jälkeinen tuotannon todentaminen sekä palveluunsiirtosuunnitelman toteuttaminen yhteistyössä valtioneuvoston hallintoyksikön tietotoimialan kanssa. Projekti vastaa asettamispäätöksen mukaan Vahva-järjestelmän palvelumallin jalkauttamisesta yhteistyössä käyttöönottavien ministeriöiden, valtioneuvoston kanslian sekä Valtorin kanssa. (Asettamispäätös 13.7.2017, VNK/616/05/2017.)
29 Vahva-käyttöönottoprojekti organisoitiin seurantaryhmään, projektiryhmään sekä ministeriökohtaisiin käyttöönoton tiimeihin. Lisäksi perustettiin kuusi tehtäväkohtaista tiimiä. (Asettamispäätös 13.7.2017, VNK/616/05/2017.)
Valtioneuvoston kanslia nimesi ministeriökohtaiset käyttöönottotiimien vetäjät, joiden vastuulla oli ministeriöiden resurssien ohjaaminen projektin aikana yhdessä ministeriön nimeämän käyttöönottovastaavan kanssa. Lisäksi ministeriöt ovat nimenneet valtioneuvoston kanslian pyynnöstä (7.7.2017/VNK/616/05/2017) käyttöönottoa varten oman muutosvalmentajansa ja muut omat osallistujansa projektissa toteutettavia käyttöönottotehtäviä varten. Näitä ovat esimerkiksi ministeriön sisäinen tiedottaja, koulutusvastaava, testausvastaava, sekä migraatiovastaava. Käyttöönottotiimien vastuulla oli vastata ministeriökohtaisesti Vahvan käyttöönottoprojektin tehtävien aikataulusta, huolehtia tiedonkulusta Vahvan projektiryhmän suuntaan, sekä johtaa Vahvan käyttöönotosta seuraavaa muutosta omassa ministeriössään. (Asettamispäätös 13.7.2017, VNK/616/05/2017.)
Vahvan käyttöönottoprojekti jakaantui tämän lisäksi kuuteen tehtäväkohtaiseen tiimiin, joilla jokaisella on oma tiiminvetäjänsä. Tiimit työskentelivät sekä yhdessä järjestelmän toimittajan kanssa että itsenäisesti ja tekivät lisäksi yhteistyötä ministeriöiden kanssa.
Osittain henkilöstö olikin samaa ministeriökohtaisissa käyttäjätiimeissä ja tehtäväkohtaisissa tiimeissä. Tiimien jäsenet on nimetty valtioneuvoston hallintoyksikön tiedonhallintayksiköstä. (Asettamispäätös 13.7.2017, VNK/616/05/2017.)
Tiedonhallinnan prosessit –tiimin tehtäväksi määriteltiin suunnitella ja kuvata tiedonhallinnan prosessit ja työnkulut Vahvan käyttöönottoa ja ministeriöiden yhteisten prosessien yhdenmukaistamista varten. Koulutus-tiimi laatii hanketasoisen koulutussuunnitelman. Lisäksi tehtävänä oli koulutusten toteuttaminen, sekä koulutusmateriaalien ja käyttöohjeiden valmistelu. Viestintä-tiimi vastasi viestinnästä käyttöönottavien ministeriöiden osalta. Hyväksyntätestaus-tiimi laatii yhteisen testaussuunnitelman ja toteutti hyväksyntätestauksen. (Asettamispäätös 13.7.2017, VNK/616/05/2017.)
