Asiakkaan tunteminen Euroopan unionin ja Suomen ra- hanpesulainsäädännössä
Emilia Hietikko
Opinnäytetyö
Tiivistelmä
Tekijä(t) Emilia Hietikko Koulutusohjelma
Liiketalouden koulutusohjelma Raportin/Opinnäytetyön nimi
Asiakkaan tunteminen Euroopan unionin ja Suomen rahanpesulainsää- dännössä
Sivu- ja liitesi- vumäärä 33
Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumisessa asiakkaan tunteminen on keskeinen velvoite, jota rahanpesulainsäädännön mukaisten ilmoitusvelvollisten tulee noudattaa sekä asiakassuhdetta perustettaessa että sen aikana. Asiakkaan tuntemista koskeva lainsää- däntö on lisääntynyt viimeisimpien rahanpesudirektiivien myötä ja lähtökohtana lainsää- dännössä on riskiperusteinen lähestymistapa. Ilmoitusvelvollisten tulee tuntea ja tunnistaa asiakas koko asiakassuhteen ajan.
Tutkimuksen tavoitteena oli saada selkeä käsitys voimassa olevasta asiakkaan tuntemista koskevasta EU:n sekä Suomen kansallisen rahanpesulainsäädännön tilasta. Alatavoitteina oli selvittää poliittisesti vaikutusvaltaisia henkilöitä koskevan tehostetun tuntemisvelvolli- suuden toteutus sekä yksinkertaistetun ja tehostetun tuntemisvelvollisuuden erot.
Tutkimus on toteutettu lainopillista metodia hyödyntämällä. Aineistona toimii EU:n sekä Suomen lainsäädäntö, lain esityöt, oikeuskirjallisuus sekä oikeuskäytäntö. Tutkimus rajau- tuu EU:n rahanpesudirektiivien mukaiseen asiakkaan tuntemiseen ja tutkimuksessa vertail- laan, miten EU-direktiivit on Suomeen harmonisoitu.
Työ etenee johdannon jälkeen rahanpesuun yleisesti sekä rahanpesulainsäädännön histo- riaan. Tämän jälkeen asiakkaan tuntemista koskevassa luvussa käydään läpi muun mu- assa asiakkaiden riskitekijöitä. Poliittisesti vaikutusvaltaista henkilöä koskevan pääluvun jälkeen käydään läpi oikeuskäytäntöä ja lopulta päädytään johtopäätöksiin. Tutkimuksen johtopäätöksissä käsitellään asiakkaan tuntemisen toteuttamista sekä poliittisesti vaikutus- valtaisen henkilön määritelmän mahdollisia tulkintaongelmia.
Oikeustapausanalyysiä koskevassa luvussa käsitellään kahta eri asiakkaan tuntemiseen liittyvää tapausta. Toinen näistä on KHO:n tapaus eli Suomessa tapahtunut ja toinen taas on EU:n tuomioistuimessa käsiteltävänä ollut ennakkoratkaisupyyntö. Oikeuskäytäntö ei ole yhtenäistä ja oikeuskäytännössä on asiakkaan tuntemisen osalta tulkintaeroja.
Asiasanat
Rahanpesun torjunta, asiakkaan tunteminen, poliittisesti vaikutusvaltainen henkilö, EU- lainsäädäntö, oikeuskäytäntö.
Sisällys
1 Johdanto ... 1
1.1 Tutkimuksen tavoitteet ... 2
1.2 Tutkimusmetodi ja rakenne ... 2
1.3 Keskeiset käsitteet ... 3
2 Rahanpesun torjunnan lainsäädäntökehys ... 4
2.1 Rahanpesu ja sen torjunta ... 4
2.2 Historiallinen ja kansainvälinen tausta ... 5
2.3 EU-sääntelyn systematiikka ... 6
2.4 Kansallinen rahanpesulaki ja sen kokonaisuudistus ... 8
3 Asiakkaan tunteminen ... 9
3.1 Asiakkaan tunteminen ja tunnistaminen ... 9
3.2 Asiakkaan tuntemiseen kohdistuvat riskitekijät ... 11
3.3 Yksinkertaistettu asiakkaan tuntemisvelvollisuus ... 14
3.4 Tehostettu asiakkaan tuntemisvelvollisuus ... 15
4 Poliittisesti vaikutusvaltaisen henkilön määritelmä ... 18
4.1 PEP-henkilö ... 18
4.2 PEP-henkilön perheenjäsen ... 21
4.3 Läheiseksi yhtiökumppaniksi tiedetty henkilö ... 21
4.4 PEP-henkilöä koskeva tehostettu tuntemisvelvollisuus ... 22
4.5 FATF:n suositukset PEP-henkilön määritelmästä ... 23
4.6 Määritelmän kansallinen implementointi ... 24
5 Oikeustapausanalyysi ... 27
6 Johtopäätökset ja luotettavuuspohdinta ... 30
Lähteet ... 34
1 Johdanto
Rahanpesu on kansainvälinen rikollisuuden muoto, joka vaatii valtioiden välistä yhteis- työtä sen torjumiseksi, sillä toiminta ylittää valtioiden väliset rajat. Järjestäytynyttä rikolli- suutta leimaa usein rahanpesu ja usein yritystoiminnassa järjestäytyneiden rikollisryhmien mukana olon tarkoituksena on rikollisen toiminnan ja rahanpesun peittäminen. (Sisäminis- teriö 2021.) Rahanpesun torjuntaa koskevan sääntelyn määrä on lisääntynyt viime vuo- sina ja etenkin Euroopan unioni (EU) on antanut jäsenvaltioille useita direktiivejä rahanpe- sua koskien.
Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistä koskevassa lainsäädännössä on sekä EU:n rahanpesudirektiiveissä että Suomen kansallisessa laissa keskeisenä lähtökohtana ollut viime vuosina riskiperusteinen lähestymistapa, johon asiakkaan tuntemisvelvollisuus kytkeytyy vahvasti. Asiakkailta kysellään tietoja heidän toiminnastaan, johon heidän on vastattava totuudenmukaisesti. Tällä pyritään nimenomaisesti ennakolta torjumaan ris- kejä, joita erilaisiin asiakkaisiin liittyy ja asiakkaan toiminta riskeineen pyritään tunnista- maan mahdollisimman hyvin. Asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskeva sääntely on li- sääntynyt sekä kansallisesti että EU:n tasolla.
Opinnäytetyön aihe on asiakkaan tunteminen EU:n ja Suomen rahanpesulainsäädän- nössä. Asiakkaan tunteminen on aiheena ajankohtainen ja sitä koskeva sääntely on li- sääntynyt uusien rahanpesudirektiivien myötä. Tutkimus on rajattu EU:n lainsäädäntöön, erityisesti EU:n rahanpesudirektiiveihin sekä Suomen kansalliseen rahanpesulakiin. Li- säksi tutkimuksessa tarkastellaan Financial Action Task Force:n (FATF) antamia suosituk- sia, jotka ovat toimineet EU:n direktiivien taustalla. Tutkimuksessa hyödynnettävä oikeus- käytäntö rajataan opinnäytetyössä EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntöön sekä kansalli- sesti Korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) ratkaisuun.
Opinnäytetöitä rahanpesun torjunnasta sekä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevista aiheista on tehty aikaisemmin, mutta näissä tutkimuksissa asiakkaan tunteminen on joko kohdistunut tiettyyn toimialaan, kuten pankkeihin tai sitten kyseessä on ollut yleiskuvaus esimerkiksi viidennen rahanpesudirektiivin tuomista muutoksista. Tutkimuksessa on asiak- kaan tuntemisen lisäksi keskeisessä osassa poliittisesti vaikutusvaltaisen henkilön (politi- cially exposed person, PEP-henkilö) määritelmä ja näitä henkilöitä koskeva tehostettu tun- temisvelvollisuus. PEP-henkilö muodostaa opinnäytetyössä yhden pääluvuista ja tarkoitus on suorittaa lainopillinen tutkimus PEP-henkilön määritelmästä. Aikaisemmissa opinnäyte- töissä PEP-henkilön määritelmää on yleisesti käsitelty hyvin suppeasti.
1.1 Tutkimuksen tavoitteet
Tutkimuksen tavoitteena on tehdä selvitys lainsäädännön vaatimuksista ja lainsäädännön tulkinnasta koskien EU:n rahanpesulainsäädännön mukaista asiakkaan tuntemisvelvolli- suutta ja sitä, miten rahanpesudirektiivit ovat harmonisoitu osaksi Suomen kansallista lain- säädäntöä. Rahanpesun torjuntaa on EU:n tasolla säännelty direktiivien tasoisesti, jolloin se edellyttää aina kansallisesti toimenpiteitä jäsenvaltioilta direktiivin voimaansaatta- miseksi.
Opinnäytetyön pääkysymys eli keskeisin tutkimuskysymys on:
• Mitä tarkoittaa rahanpesulainsäädännön mukainen asiakkaan tunteminen ja millai- sia velvollisuuksia tämä asettaa ilmoitusvelvollisille?
Lisäksi tutkimuksen kolme alakysymystä ovat:
• Mitä lainsäädännön muutoksia asiakkaan tuntemiseen on tullut ja miten oikeuskäy- tännössä on tulkittu asiakkaan tuntemista käsitteleviä tapauksia?
• miten eroaa yksinkertaistettu ja tehostettu tuntemisvelvollisuus?
• miten ilmoitusvelvolliset toteuttavat poliittisesti vaikutusvaltaisia henkilöitä koske- van tehostetun tuntemisvelvollisuuden?
1.2 Tutkimusmetodi ja rakenne
Tutkimusmetodina opinnäytetyössä on lainoppi eli oikeusdogmatiikka. Se on oikeustieteen perinteinen ydinalue, jossa tutkimuskohteena on voimassa oleva oikeus. Lainopin tehtä- vänä on tulkinta sekä systematisointi, joiden avulla selvitetään voimassa olevien oikeus- normien sisältö. Hyödyntämällä lainoppia metodina saadaan selville voimassa olevan oi- keuden sisältö sekä tutkitaan mikä merkitys laista ja muista oikeuslähteistä saadulla ai- neistolla on. Muita oikeuslähteitä ovat esimerkiksi lainvalmisteluasiakirjat sekä oikeuskäy- täntö. (Hirvonen 2011, 21–23.)
Opinnäytetyössä pyritään selvittämään rahanpesudirektiivien voimassa oleva sisältö asi- akkaan tuntemista koskien, joten etenkin neljäs rahanpesudirektiivi (2015/849) ja viides rahanpesudirektiivi (2018/843), joka on neljännen rahanpesudirektiivin muutosdirektiivi ovat tutkimuksen kohteena. Näitä rahanpesudirektiivejä tulkitaan ja systematisoidaan asi- akkaan tuntemista koskevan lainsäädännön osalta.
Toisessa luvussa käydään läpi rahanpesun määritelmää sekä rahanpesun torjunnan lain- säädäntökehystä erityisesti EU:n direktiivien tasolla. Kolmannessa luvussa tarkastellaan
asiakkaan tuntemista ja tunnistamista sekä sitä, mitä velvollisuuksia se asettaa ilmoitus- velvollisille. Ilmoitusvelvollisilla tarkoitetaan yrityspalveluita tarjoavia elinkeinonharjoittajia sekä yhteisöjä (Hirvonen & Määttä 2018, 306). Neljännessä luvussa syvennytään PEP- henkilön määritelmään. Viidennessä luvussa asiakkaan tuntemista käsitellään oikeuskäy- tännön kautta ja minkälaisia tulkintaongelmia asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta on ai- heutunut. Oikeuskäytännöstä saaduilla ratkaisuilla selvitetään, miten tuomioistuimet tulkit- sevat voimassa olevaa oikeutta. Kuudennessa kappaleessa käydään läpi tutkimuksen joh- topäätökset ja tutkimuksen luotettavuuspohdinta.
1.3 Keskeiset käsitteet EU: Euroopan unioni ETA: Euroopan talousalue EY: Euroopan yhteisö
FATF: Financial Action Task Force on Money laundering, hallitustenvälinen rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastainen toimintaryhmä
KHO: Korkein hallinto-oikeus
PEP-henkilö: poliittisesti vaikutusvaltainen henkilö SEUT: Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus YK: Yhdistyneet kansakunnat
2 Rahanpesun torjunnan lainsäädäntökehys
Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan lainsäädännön keskeisenä velvollisuu- tena olevaa asiakkaan tuntemisvelvollisuutta käsiteltäessä paneudutaan ensin toisessa luvussa rahanpesuun yleisesti. Tämän jälkeen käsitellään EU:n rahanpesudirektiivejä ko- konaiskuvan hahmottamiseksi rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaa koskevan lainsäädännön osalta.
2.1 Rahanpesu ja sen torjunta
Rahanpesulla tarkoitetaan toimintaa, jossa rikollisesta tai laittomasta alkuperästä tulevat varat kierrätetään laillisen maksujärjestelmän läpi. Tässä pyrkimyksenä varojen tosiasialli- sen luonteen, alkuperän tai omistajien peittäminen. Tavoitteena rahanpesussa on laitto- masta tulolähteestä ja keinottelusta saadut varat saadaan ’laillistettua’. Varojen laillistut- tua, niistä voidaan maksaa esimerkiksi veroja. (Hirvonen & Määttä 2018, 306; Alvesalo &
Laitinen 1994, 64.)
Rikoslain (39/1889) 32 luku sääntelee kätkemis- ja rahanpesurikoksia. Rikoslain 32 luvun 6§:n 1 kohdan mukaan rahanpesuun syyllistyy se, joka ottaa vastaan, käyttää, muuntaa, luovuttaa, siirtää, välittää tai pitää hallussaan rikoksella hankittua omaisuutta, rikoksen tuottamaa hyötyä tai näiden tilalle tullutta omaisuutta. Lisäksi säännöksessä edellytetään, että toimien tarkoituksena on hyödyn hankkiminen itselleen tai toiselle, hyödyn tai omai- suuden laittoman alkuperän peittäminen tai häivyttäminen sekä rikoksentekijän avustami- nen välttämään rikoksen oikeudelliset seuraukset. Viittaus rikoslain määritelmään löytyy myös nykyisessä laissa rahanpesun ja terrorismin estämisestä ja selvittämisestä
(444/2017, rahanpesulaki).
EU:n annetun toimivallan periaatteen perusteella EU:n toimivalta jakautuu kolmeen pää- tyyppiin, joita ovat yksinomainen toimivalta, jaettu toimivalta sekä toimivalta toteuttaa tuki-, yhteensovitus- ja täydennystoimia. Yksinomaisessa toimivallassa on kyse siitä, että vain EU voi toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä. Toimivalta to- teuttaa tuki-, yhteensovitus- ja täydennystoimia taas tarkoittaa sitä, että EU voi toteuttaa toimia vain tukeakseen, sovittaakseen yhteen tai täydentääkseen jäsenvaltioiden toimin- taa. Rahanpesun torjunta kuuluu kuitenkin EU:ssa jaetun toimivallan alaan ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa (SEUT) 4 artiklassa on määritelty jaetun toi- mivallan määritelmä. Jaettu toimivalta tarkoittaa sitä, että EU sekä jäsenvaltiot antavat vel- voittavia säädöksiä. Jäsenvaltiot voivat käyttää omaa toimivaltaansa siltä osin, kun EU ei ole käyttänyt omaa toimivaltaansa. Rahanpesun torjunta kuuluu tarkemmin sisämarkki- noita koskevaan sääntelyyn. (EUR-Lex 26.1.2016.)
Suomessa kansallisesti rahanpesun torjuntaa koskevan lainsäädännön kehittämisestä vastaa valtiovarainministeriö. Finanssivalvonta taas valvoo sitä, että sen valvonnan pii- rissä olevat toimijat täyttävät toiminnassaan lakien asettamat vaatimukset koskien menet- telytapoja, riskienhallintaa sekä sisäistä valvontaa. Rahanpesuepäilyilmoitukset taas käsit- telee Keskusrikospoliisin yhteydessä toimiva rahanpesun selvittelykeskus. (Finanssival- vonta 2021.)
2.2 Historiallinen ja kansainvälinen tausta
Rahanpesun torjunnan historia alkaa vuosikymmeniä sitten. Rikoksen tuottaman hyödyn rahanpesua, etsintää, takavarikkoa ja menetetyksi tulemista koskeva yleissopimus (SopS 53/1994, Strasbourgin sopimus) annettiin vuonna 1990 ja se johti siihen, että rikoksen tuottama hyöty, joka liittyy muun muassa rahanpesuun tuomittiin menetetyksi. Lisäksi kan- sainvälisen rikollisuuden vastainen Yhdistyneiden kansakuntien (YK) yleissopimus (SopS 20/2004, Palermon sopimus) koskee kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastai- sia toimenpiteitä. Näiden sopimusten katsotaan olevaan EU:n direktiivien taustalla. (Laut- järvi 2018, 208–209.)
Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnassa on EU:n lisäksi muita kansainvälisiä toimijoita, kuten erilaisia järjestöjä ja yhteisöjä. The Global Programme against Money Laundering (UNGPML) on kansainvälinen rahanpesun torjuntaohjelma, joka toimii YK:n huumeiden ja rikollisuuden vastaisen yksikön (UNODC) alaisuudessa (Rahanpesu.fi 2021). Europol tekee ja kehittää viranomaistyötä tarkoituksenaan vakavan kansainvälisen rikollisuuden ehkäiseminen ja torjuminen. Egmont-ryhmä taas on epävirallinen yhteis- työelin. (Lautjärvi 2018, 209.)
G7-maihin kuuluvat Italia, Japani, Kanada, Ranska, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta sekä Yhdysvallat (Webster 23.8.2019). G7-maat ovat perustaneet Financial Action Task Force (jäljempänä FATF) -yhteistyöverkoston koskien rahanpesun terrorismin rahoituksen torjuntaa. FATF:n päätehtävä on rahanpesun ja terrorismin torjunnan lainsäädännön vä- himmäistasosta suositusten antaminen. FATF on taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n alainen rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastainen työryhmä.
FATF:n toiminta hallitustenvälisenä toimintaryhmänä on kehittää suosituksilla rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistä koskevaa lainsäädäntöä. (Lautjärvi 2018, 208–209;
HE 261/2020 vp, 3.)
2.3 EU-sääntelyn systematiikka
EU:n rahanpesua koskeva sääntely perustuu direktiivien tasoiseen sääntelyyn. Direktii- veillä voidaan tarjota EU:lle ja jäsenvaltioille lainsäädäntöyhteistyön muoto, sillä SEUT 288 artiklan mukaisesti direktiivit sitovat vain sen sisältämän lainsäädäntötavoitteen osalta. Ne eivät EU-asetuksen tavoin ole voimassa sellaisenaan, vaan niiden voimaan- saattamiseksi vaaditaan kansallisia lainsäädäntötoimia. (Raitio 2013, 231.)
Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaa koskeva sääntely perustuu kansainväli- siin standardeihin. Rahanpesun torjuntaa koskeva sääntely pyrkii siihen, että globaaleilla finanssimarkkinoilla noudatetaan yhtenäisiä menettelytapoja asiakkaan tuntemista kos- kien. FATF on ollut tärkeässä roolissa rahanpesun torjuntaa koskevan lainsäädännön ke- hittämisessä. (Finanssivalvonta 2021.)
EU:n rahanpesudirektiivit ovat minimiharmonisointidirektiivejä, jolloin rahanpesun ja terro- rismin rahoittamisen estämiseksi jäsenvaltiot voivat antaa direktiivin soveltamisalalla tiu- kempia säännöksiä, kuin mitä EU on direktiivissä säätänyt (HE 228/16 vp, 49). Suomi on harmonisoinut EU:n antamat rahanpesudirektiivit omaan rahanpesua koskevaan lainsää- däntöönsä aina kyseisen direktiivin määräaikaan mennessä. Direktiivit sitovat tavoitteensa osalta jäsenvaltioita, jolloin tarvittavat muutokset tulee tehdä kansalliseen lainsäädäntöön.
Jäsenvaltiot eivät saa laiminlyödä tätä velvollisuutta.
Ensimmäinen rahanpesudirektiivi (91/308/ETY) on annettu vuonna 1991. Ensimmäinen rahanpesudirektiivi syntyi tarpeesta puuttua rahanpesuun Euroopan talousyhteisön (ETY) alueella. Direktiivi on luotu FATF:n suositusten pohjalta ja se edellytti jäsenvaltioilta huu- mausainerikollisuudesta saadun hyödyn rahanpesun kieltämistä sekä rahoitusalalta vaa- dittiin asiakkaan tuntemista koskevia toimenpiteitä, kuten henkilöllisyyden todentamista, tietojen säilyttämistä sekä sisäisiä valvontamenettelyjä. Toinen rahanpesudirektiivi (2001/97/EY) säädettiin vuonna 2001 siitä syystä, että ensimmäisen rahanpesudirektiivin soveltamisalan rajautuminen vain huumausainerikollisuudesta saatuun hyötyyn oli liian kapea. Lisäksi rahoitusalan tiukentuneet asiakkaan tuntemista koskevat toimenpiteet johti- vat siihen, että rahanpesijät etsivät muita rahanpesumenetelmiä. Toisessa rahanpesudi- rektiivissä puututtiin havaittuihin ongelmiin, jonka vuoksi direktiivin soveltamisala laajen- nettiin koskemaan myös muita rikollisuuden muotoja sekä ammatteja, jotka katsotaan ole- van alttiita rahanpesulle. (KOM (2004) 448, 2.)
Kolmas rahanpesudirektiivi (2005/60/EY) on annettu vuonna 2005 ja direktiivin 45 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden tuli saattaa direktiivi voimaan 15 joulukuuta 2007 men- nessä. Kolmannen rahanpesudirektiivin johdanto-osan perustelukappaleissa on annettu tavoitteita ja syitä sääntelyn muutokselle. Direktiivin johdanto-osan 3 perustelukappa- leessa todetaan rajanpesijöiden ja terrorismin rahoittajien pyrkivän hyötymään yhtenäi- sestä talousalueesta, jossa on pääomanliikkeiden ja rahoituspalveluiden tarjoamisen va- paus. Direktiivi luetteloi toimenpiteitä, joilla vahvistetaan asiakkailta heidän todellinen hen- kilöllisyytensä sekä ilmoitetaan epäilyttävistä liiketoimista. Kolmannen rahanpesudirektiivin lisäksi annettiin Komission täytäntöönpanodirektiivi (2006/70/EY) täytäntöönpanotoimenpi- teistä koskien muun muassa PEP-henkilöitä ja yksinkertaistettua asiakkaan tuntemisme- nettelyä. (EUR-Lex 2.2.2016.)
Neljäs rahanpesudirektiivi (2015/849) toi useita muutoksia EU-lainsäädäntöön rahanpe- sun ja terrorismin rahoituksen torjunnan osalta. Neljäs rahanpesudirektiivi on annettu vuonna 2015 ja direktiivin 67 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden tuli harmonisoida se osaksi lainsäädäntöään 26 kesäkuuta vuonna 2017 mennessä. Direktiivin johdanto- osan 1 perustelukappaleen mukaan rahanpesu, terrorismin rahoitus ja järjestäytynyt rikol- lisuus ovat edelleen merkittäviä ongelmia, joihin tulee unionin tasolla puuttua. FATF:n uu- det suositukset ovat olleet neljännen rahanpesudirektiivin perustana sekä lisäksi tavoit- teena on ollut yhdenmukaistaa EU:n jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Muutoksina neljän- teen rahanpesudirektiiviin tulivat muun muassa riskiperusteisen lähestymistavan korosta- minen, PEP-henkilön käsitteen laajentaminen sekä jäsenvaltioille velvoite laatia rahanpe- sun ja terrorismin rahoituksen riskiarvio. (HE 228/2016 vp, 7.)
Viides rahanpesudirektiivi (2018/843) toi soveltuvin osin muutoksia neljänteen rahanpe- sudirektiiviin. Viides rahanpesudirektiivi annettiin vuonna 2018 ja jäsenvaltioiden tuli saat- taa direktiivi voimaan direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan viimeistään 10 tammikuuta 2020. Viidennen rahanpesudirektiivin johdanto-osan 4 perustelukappaleessa on korostettu avoimuutta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumiseksi ja direktiivin tavoitteena on estää rahanpesua, eikä vain tutkia ja paljastaa tällaista toimintaa. Avoimuus voi toimia pe- lotteena tällaisiin rikoksiin ryhtymiselle. Viidennen rahanpesudirektiivin taustalla on Eu- rooppaan suuntautuneet terrori-iskut ja se, miten näitä iskuja rahoitetaan uusilla teknolo- giaa hyödyntävillä palveluilla, jotka tulee saattaa lainsäädännön piiriin, kuten virtuaaliva- luutat. (HE 167/2018 vp, 5.)
2.4 Kansallinen rahanpesulaki ja sen kokonaisuudistus
Suomessa rahanpesulainsäädännön kehitys on seurannut EU:n lainsäädännön kehitystä ja kaikkien jäsenvaltioiden on tullut mukautua uudistuneeseen sääntelyyn, jotta se vastaa EU:n muuttuvia rahanpesudirektiivejä. Suomessa ensimmäinen rahanpesua koskeva laki rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä (68/1998) tuli voimaan vuonna 1998. Samaan aikaan, kun Keskusrikospoliisin rahanpesun selvittelykeskus perustettiin. (Ranta-aho 2013, 22.)
Seuraava rahanpesulaki saatettiin voimaan Suomessa vuonna 2008. Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä (503/2008) saattoi Suomessa voi- maan kolmannen rahanpesudirektiivin ja aikaisempaan rahanpesulakiin verrattuna muu- toksena tuli soveltamisalan laajentuminen sekä ilmoitusvelvollisten määrä lisääntyi.
(Ranta-aho 2013, 22.)
Neljännen rahanpesudirektiivin myötä vuonna 2015 Suomessa syntyi tarve rahanpe- sulainsäädännön kokonaisuudistukselle. Kokonaisuudistuksen seurauksena vuonna 2017 voimaan tulleet lait ovat laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä
(444/2017) sekä laki rahanpesun selvittelykeskuksesta (445/2017). Kokonaisuudistuksen tavoitteena on rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen ennaltaehkäiseminen lainsäädän- nön perustuessa vahvemmin riskien arvioimiseen. Uudistuksen seurauksena kansalliseen lakiin harmonisoitiin neljännen rahanpesudirektiivin muutokset, kuten velvollisuus laatia riskiarvio sekä yhteisöjen velvollisuus rekisteröidä merkittävän osuuden omistava henkilö tai muu tosiasiallinen edunsaaja. (HE 228/2016 vp, 1.)
Kokonaisuudistuksen jälkeen viidennen rahanpesudirektiivin myötä kansalliseen rahanpe- sulakiin tuli vielä muutoksia. Rahanpesulain soveltamisalaa laajennettiin siten, että se kat- taa virtuaalivaluuttojen tarjoajat. Lisäksi asiakkaan tuntemista koskevia säännöksiä halu- taan täsmentää siten, että etenkin sähköistä rahaa koskeva poikkeus ja tehostettu tunte- misvelvollisuus koskien ETA:n ulkopuolisia valtioita tulevat sääntelyn piiriin. (HE 167/2018 vp, 1.)
3 Asiakkaan tunteminen
Asiakkaan tunteminen on EU:n rahanpesudirektiivien keskeinen velvollisuus. Asiakkaan tunteminen edellyttää aktiivisia toimia neljännen rahanpesudirektiivin mukaisilta ilmoitus- velvollisilta. Kolmannessa luvussa tarkastellaan asiakkaan tuntemisen lainsäädäntöke- hystä ja lisäksi käydään läpi eri tuntemismenettelyjä ja sitä, millaiset tekijät katsotaan ra- hanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan näkökulmasta riskitekijöiksi, joihin ilmoitus- velvollisten tulee kiinnittää huomiota toiminnassaan.
3.1 Asiakkaan tunteminen ja tunnistaminen
Asiakkaan tuntemisella (customer due diligence, CDD) tarkoitetaan sitä, että valvottava tuntee ja tunnistaa asiakkaansa sekä tämän toiminnan laadun ja laajuuden. Asiakkaan tuntemiseen käsitteenä kuuluvat kaikki ne menettelyt, joiden avulla varmistutaan asiak- kaan oikeasta henkilöllisyydestä sekä saadaan selville asiakkaan toimintaa ja taustaa sen verran kuin asiakassuhde edellyttää. (Finanssivalvonta standardi 2.4, 12.)
Euroopan unionin rahanpesulainsäädäntö perustuu riskiperusteiseen lähestymistapaan, jossa ilmoitusvelvollisten tulee luoda toimintaan ja riskeihinsä soveltuvat ja suhteutetut menetelmät asiakkaan tuntemisvelvollisuuden toteuttamiseksi. Lisäksi heillä tulee olla riit- tävät riskienhallintamenetelmät, joilla torjutaan väärinkäytöksiä sekä rahanpesua ja terro- rismin rahoitusta. Tämä edellyttää toimijoilta laajaa kartoitusta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskeistä liittyen heidän asiakkaihinsa, tuotteisiin, palveluihin, teknologian ke- hitykseen sekä jakelukanaviin. (Finanssivalvonta standardi 2.4, 13.)
Asiakkaan tuntemisessa pääsääntönä on, että ilmoitusvelvollisilla ei saa olla anonyymeja asiakkaita eli asiakkaat tulee aina tunnistaa. Jos asiakas ei anna pyydettyjä tietoja itses- tään tai toiminnastaan, voi ilmoitusvelvollinen kieltäytyä ottamasta tällaista asiakasta. Li- säksi, jos asiakassuhde muodostaa suuremman riskin rahanpesulle tai terrorismin rahoi- tukselle kuin tavanomaisesti, ei tällaista asiakassuhdetta tarvitse aloittaa tai liiketointa suorittaa. Vain tietyistä palveluista ilmoitusvelvollinen voi kieltäytyä vain painavasta perus- teesta esimerkiksi, kun se ei voi luotettavasti tunnistaa asiakasta. (Finanssivalvonta stan- dardi 2.4, 12.)
Asiakkaan tunnistaminen eroaa asiakkaan tuntemisesta siten, että tuntemisvelvollisuuden toteuttamiseksi palveluntarjoajan täytyy ennen asiakassuhteen alkamista tunnistaa asia- kas. Tämä onnistuu palveluntarjoajan hyväksymällä todentamisasiakirjalla, kuten passilla tai henkilökortilla. (Finanssivalvonta 28.2.2020).
Elinkeinonharjoittajalta edellytetään huolellisuutta rahanpesun havaitsemisessa. Elinkei- nonharjoittajien tulee tuntea asiakkaansa, joka edellyttää muun muassa henkilöllisyysto- distuksella asiakkaan henkilöllisyyden varmistamista. Lisäksi hänen tulee toimintansa puit- teissa myös seurata asiakkaitaan liiketoiminnan laadun osalta ja hankkia tästä tietoja.
Myös luotto- ja rahoituslaitokset kuuluvat ilmoitusvelvollisuuden piiriin kohdatessaan ra- hanpesulle ominaista toimintaa. Tällaisen ilmoituksen laiminlyönti on rikos, josta voi saada sakkoja. (Lautjärvi 2018, 206.)
Asiakkaan tuntemista koskeva lainsäädäntö perustuu siihen, että tuntemalla asiakkaat ja heidän toimintansa, ilmoitusvelvolliset pystyvät havaitsemaan rahanpesun ja terrorismin näkökulmasta epäilyttäviltä vaikuttavia toimia. Tämä jatkuva seuranta ja tietojen päivitys taas osaltaan edistää ennaltaehkäisevästi rahanpesua, sillä asiakkailta edellytetään jatku- vasti tarvittavien tietojen antamista sen uhalla, että viimesijaisena keinona asiakkuus voi- daan irtisanoa, jos pyydettyjä tietoja ei toimiteta.
Ilmoitusvelvollisilta edellytetään riskiarvion luomista ja sitä, että heidän tulee voida osoit- taa miten he arvioivat toimintaansa ja asiakassuhteeseensa liittyvää rahanpesuriskiä. Ris- kiarvion luominen edellyttää asiakkaiden tunnistamista sekä heidän transaktioiden ja pal- veluiden käytön seurantaa. Ilmoitusvelvollisten rahanpesun ja terrorismin rahoituksen ris- kienhallintatoimet jakautuvat asiakassuhteen perustamisvaiheessa tapahtuviin toimiin sekä liikesuhteen aikana tapahtuviin toimiin. Riskiarviointi auttaa ilmoitusvelvollisia tunnis- tamaan nämä kohteet. (Finanssivalvonta 27.8.2018; ESA 2017, 17.)
Euroopan valvontaviranomaiset ovat antaneet yhteiset riskitekijöitä koskevat ohjeet kos- kien yksinkertaistettua ja tehostettua tuntemisvelvollisuutta sekä riskitekijöitä arvioitaessa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen mahdollisuutta. Riskitekijöitä koskevassa ohjeessa annetaan listaus asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevista toimenpiteistä, joihin tulisi vähintään kuulua asiakkaan tai asiakkaan tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tunnista- minen, näiden henkilöllisyyden todentaminen riippumattoman ja luotettavan lähteen pe- rusteella sekä asianomaisen liikesuhteen luonteen ja tarkoituksen selvittäminen. Todelli- sella omistajalla ja edunsaajalla tarkoitetaan yhtä tai useampaa henkilöä, jotka omistavat asiakkaan tai jonka määräysvallassa asiakas on, jonka lukuun liiketoimi toteutetaan. Esi- merkiksi, kun kyseessä on yhtiö tällaiseksi henkilöksi katsotaan henkilö, joka omistaa pro- sentuaalisesti riittävän osuuden osakkeista tai äänioikeuksista. (ESA 2017, 5–6; EUR-Lex 2.2.2016.)
Asiakkaan tuntemisvelvollisuuden osalta merkittävässä roolissa on riskiarvion päivittämi- nen sekä tarkistus. Tämä edellyttää ilmoitusvelvollisilta vakuuttumista siitä, että asiakkaan
liiketoimet ovat todellisuudessakin liiketoiminnan sekä riskiprofiilin mukaisia. Tämä voi tar- vittaessa edellyttää varojen alkuperän tutkimista rahanpesun tai terrorismin rahoittamisen huomaamiseksi. Asiakkaan seuranta ja tarkistaminen edellyttää asiakirjojen ja tietojen päi- vittämistä, jotta on mahdollisuus huomata mahdollinen liikesuhteen riskeihin liittyvä muu- tos. (ESA 2017, 6.)
Rahanpesun torjunnassa tulee kiinnittää huomiota toimintaan, joka ei ole läpinäkyvää.
Toiminta, joka sisältää epätavallisia piirteitä ja virheellistä tietoa sisältää useita riskejä ra- hanpesulle ja terrorismin rahoitukselle. Tapoja on monia ja huomiota voidaan kiinnittää esimerkiksi käteisen käyttämiseen, joka ei ole tavanomaista kyseisenlaisissa sopimuk- sissa tai liiketoimissa. Lisäksi asiakkaan antamat puutteelliset tai jopa virheelliset tiedot tai epätavalliset maksutavat nostavat riskin määrää. (Suomen Asianajajaliitto 2017, 24.)
Asiakkaan tunteminen on rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevassa lainsäädännössä merkittävä velvollisuus, joka kaikkien ilmoitusvelvollisten tulee toteuttaa asiakassuhteen aikana. Ei kuitenkaan olisi tarkoituksenmukaista, että asiakassuhde jätet- täisiin perustamatta vain sen vuoksi, että ilmoitusvelvollinen ei riittävällä tavalla voi luotet- tavasti tunnistaa asiakasta. On asiakkaan velvollisuus antaa tiedot omasta toiminnastaan, mutta ilmoitusvelvollisten tulee kiinnittää huomiota siihen, että asiakkaiden valinnassa ei voida mielivaltaisesti syrjiä ketään, vaan päätösten tulee perustua todettuihin riskitekijöihin rahanpesulle tai terrorismin rahoitukselle asiakkaan toiminnassa. Asiakkaan tuntemisvel- vollisuutta koskevassa lainsäädännössä on riskien mukaan jaettu asiakkaan tuntemista koskevat menettelyt joko yksinkertaistettuun asiakkaan tuntemisvelvollisuuteen tai tehos- tettuun tuntemisvelvollisuuteen.
3.2 Asiakkaan tuntemiseen kohdistuvat riskitekijät
Rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevan sääntelyn perustuessa riskiperusteiseen lähestymistapaan tulee huomiota kiinnittää siihen, millaiset erilaiset tekijät katsotaan riski- tekijöiksi. Riskitekijät tarkoittavat muuttujia, jotka yhdessä tai yksinään lisäävät tai vähen- tävät yksittäisen liikesuhteen tai satunnaisen liiketoimen rahanpesun ja terrorismin rahoi- tuksen riskiä. (ESA 2017, 4.)
Riskiarviota kootessa tulee huomio kiinnittää kokonaiskuvan muodostumiseen asiakas- suhteen riskeistä. Yksittäiset riskitekijät eivät itsessään välttämättä vaikuta siihen siirtyykö liikesuhde alempaan tai ylempään riskiluokkaan. Yritysten tulee kerätä kaikki tarpeelliset
tiedot, jotta voidaan vakuuttua, että merkittävät riskitekijät on tullut kokonaisvaltaisesti tun- nistettua. Riskitekijöitä koskevat listaukset eivät olet ikinä tyhjentäviä, vaan eri riskitekijöitä tulee tapauskohtaisesti tarkastella eri tapauksissa. (ESA 2017, 6–7.)
Kuvio 1. Asiakkaan tuntemiseen kohdistuvat riskitekijät (Mukaillen ESA 2017, 8.)
Riskitekijät voidaan jakaa asiakkaaseen liittyviin riskitekijöihin, maihin ja maantieteellisiin alueisiin liittyviin riskitekijöihin, tuotteisiin, palveluihin ja liiketoimiin liittyviin riskitekijöihin sekä jakelukanaviin kytkeytyviin riskitekijöihin (kuvio 1). Asiakkaaseen liittyvissä riskiteki- jöissä huomioidaan asiakkaan tai asiakkaiden tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien liike- tai ammattitoiminta, maine, luonne ja käyttäytyminen. (ESA 2017, 8.)
Liike- ja ammattitoimintaa koskevia riskejä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon muun muassa se, onko asiakkailla yhteyttä aloihin, joissa on suurempi lahjonnan riski, kuten asekauppaan tai julkisiin hankintoihin. Lisäksi arvioidaan yhteydet aloihin, joissa rahanpe- sun ja terrorismin rahoituksen riski on suurempi, kuten tietyt rahapalveluyritykset tai jalo- metallien välittäjät. Huomiota tulee lisäksi kiinnittää esimerkiksi merkittäviä käteismääriä käsitteleviin aloihin, asiakkaan poliittisiin yhteyksiin tai muuhun merkittävään asemaan sekä vastaako asiakkaan tausta aiemmin liiketoiminnasta tiedossa olevia tietoja. (ESA 2017, 8–9.)
Asiakkaan tai tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan maineeseen liittyvät riskit taas koske- vat esimerkiksi asiakasta koskevaa kielteistä julkisuutta esimerkiksi rahanpesurikokseen liittyen. Muita mainetta koskevia riskitekijöitä ovat esimerkiksi se, onko asiakkaan tai tä- män yleisesti lähipiiristä tunnetun henkilön varoja jäädytetty rikosoikeudellisten tai hallin- nollisten syytösten vuoksi. Tarkasteltaessa asiakkaan tai tosiasiallisen omistajan ja edun-
Asiakkaan tuntemiseen kohdistuvat riskitekijät
Tuotteisiin, palveluihin ja lii- ketoimiin liittyvät
riskitekijät
Jakelukanaviin kytkeytyvät riskitekijät
Asiakkaaseen liittyvät riskitekijät
Maihin ja maatieteellisiin alueisiin liittyvät
riskitekijät
saajan luonteeseen tai käyttäytymiseen liittyvää riskiä tulee huomioida se, että nämä riski- tekijät saattavat ilmetä vasta silloin, kun liikesuhde on jo alkanut. Tällaisia riskitekijöitä ovat esimerkiksi se onko asiakkaalla perustellut syyt siihen, että hän ei pysty varmuudella todistamaan henkilöllisyyttään, kuten turvapaikanhakijan asema. Lisäksi riskitekijöiksi kat- sotaan asiakkaan pyrkimys tarpeettomaan ja perusteettomaan salassapitoon, jossa asia- kas on haluton antamaan asiakkaan tuntemisvelvoitteen mukaisia tietoja tai hän salaa lii- ketoimintansa todellisen luonteen. (ESA 2017, 9–10.)
Maihin ja maantieteellisiin alueisiin liittyvää riskiä tarkasteltaessa tulee kiinnittää huomiota lainkäyttöalueisiin, jossa asiakas sekä tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja sijaitsevat, alu- eisiin, jotka ovat näiden henkilöiden liiketoiminnan päätoimialueita sekä lainkäyttöalueisiin, joihin näillä henkilöillä on merkittäviä henkilökohtaisia siteitä. Ilmoitusvelvollisten tulee asiakasta koskevia riskitekijöitä määriteltäessä huomioida se, että jos asiakkaana on luotto- tai finanssilaitos, ilmoitusvelvollisten tulee havaita maan rahanpesun estämisjärjes- telmän riittävyys ja estämisvalvonnan tehokkuus. Lisäksi voidaan huomioida se, onko ko- missio havainnut rahanpesun ja terrorismin rahoittamisenestämisjärjestelmän puutteita ky- seisessä valtiossa. Tarkasteltaessa rahanpesun valvonnan laadusta saatavaa tietoa, tulee lähteen olla luotettava, kuten FATF:n antamat maaraportit rahanpesun ja terrorismin ra- hoitusta koskevan sääntelyn tilasta kyseisessä valtiossa. (ESA 2017, 11–12.)
Tuotteisiin, palveluihin ja liiketoimiin kytkeytyvillä riskitekijöillä tarkoitetaan näiden lä- pinäkyvyyttä tai vaikeaselkoisuutta, monimutkaisuutta, arvoa tai kokoa. Tarkasteltaessa tuotteiden, palveluiden tai liiketoimien läpinäkyvyyteen kohdistuvaa riskiä tulee ottaa huo- mioon muun muassa se, missä määrin nämä mahdollistavat asiakkaan tai tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan pysymisen nimettöminä tai mahdollistavat henkilöllisyyden salaa- misen. Liiketoimen monimutkaisuuteen liittyvää riskiä tarkasteltaessa tulee kiinnittää huo- miota siihen, missä määrin liiketoimi on monimutkainen sekä liittyykö siihen monia osa- puolia tai lainkäyttöalueita. Tuotteen, palvelun tai liiketoimen arvoon tai kokoon liittyvät ris- kit ovat esimerkiksi se, liittyykö näihin paljon käteissuorituksia. (ESA 2017, 13–14.)
Asiakkaiden toivomien palveluiden ja tuotteiden jakelukanaviin liittyy myös riskitekijöitä, kuten missä määrin liikesuhteen hoito tapahtuu ilman henkilökohtaista tapaamista ja yri- tysten käyttämien esittelijöiden tai välittäjien ja heidän ja yritysten välinen suhde. Tilan- teessa, jossa asiakas ei ole fyysisesti läsnä henkilöllisyyden todentamista varten voidaan huomiota kiinnittää siihen, onko ilmoitusvelvollisella käytössä luotettava etätunnistamis- menetelmä. (ESA 2017, 14–15.)
Euroopan valvontaviranomaisten antama listaus erilaisista riskitekijöistä toimii hyvänä oh- jeena yhtenäisesti kaikille EU:n alueella toimiville luotto- ja finanssilaitoksille, jotta voidaan varmistua yhtenäisestä menettelystä rahanpesun ja terrorismin torjuntaa koskevien toi- menpiteiden ja riskiarvioiden toteuttamiseksi. On tärkeä huomioida riskitekijöitä koske- vassa ohjeessa se, että arvioitaessa riskiä rahanpesulle ei kuitenkaan voida tarkastaa jo- kaista ohjeen kohtaa ja lisäksi lista ei ole tyhjentävä. Listauksen merkitys perustuu sen huomioimiin toimenpiteisiin, jotka tapauskohtaisesti voidaan ottaa käyttöön, kun ilmoitus- velvollinen arvioi asiakkaan riskitekijöitä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta toteuttaessa.
3.3 Yksinkertaistettu asiakkaan tuntemisvelvollisuus
Yksinkertaistetussa asiakkaan tuntemisvelvollisuudessa on kyse asiakkaan tuntemisvel- vollisuuden toteuttamisesta kevennetysti, kun rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riski on vähäinen. Asiakkaan tuntemismenettelyä ei kuitenkaan voida jättää täysin teke- mättä. Menettelyn keventäminen voi viitata esimerkiksi käytettyjen tuntemistietojen mää- rään tai lähteisiin sekä henkilöllisyyden todentamisen ajoitukseen. (Turtiainen 2018, 214.) Neljännen rahanpesudirektiivin 15 artiklan 1 kohdassa on määritelty yksinkertaistetusta asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta siten, että ilmoitusvelvolliset voivat soveltaa yksinker- taistettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä jäsenvaltion tai ilmoitus- velvollisen yksilöimillä aloilla, joilla riski on vähäisempi.
Neljännen rahanpesudirektiivin johdanto-osan 30 perustelukappaleen mukaan riski on vaihtelevaa itsessään ja tämä vaikuttaa asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toi- menpiteiden tasoon. Yksinkertaistetut asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevat toimenpi- teet riittävät toisissa tilanteissa, kun taas joissakin tilanteissa edellytetään tehostettuja toi- menpiteitä. Perustelukappale selventää EU:n rahanpesua koskevien direktiivien taustalla olevaa ajatusta siitä, että henkilön riski rahanpesulle tai terrorismin rahoitukselle asettaa lähtökohdat sille minkälaisia toimia häneen sovelletaan.
Kevennetty menettely voi toisaalta tarkoittaa myös sitä, että liiketoimia seurataan vain esi- merkiksi tietyn kynnysarvon ylittävien liiketoimien osalta. Kynnysarvon tulee tällöin olla kohtuullisella tasolla. Lainsäädännöstä ei löydy sääntelyä siitä, millä edellytyksillä yksin- kertaistettu asiakkaan tuntemismenettelyä tulisi noudattaa. (Turtiainen 2018, 216.)
Yksinkertaistettua asiakkaan tuntemista koskevia toimenpiteitä ei ole listattu tyhjentävästi, vaan ilmoitusvelvolliset voivat soveltaa muun muassa Euroopan valvontaviranomaisten listaamia toimenpiteitä. Näihin listattuihin toimenpiteisiin voidaan vaikuttaa esimerkiksi si- ten, että ilmoitusvelvollisen tuotteessa on ominaisuuksia, joilla voidaan rajoittaa tuotteen
käyttämistä rahanpesutarkoituksiin. Tällaisena voidaan pitää esimerkiksi henkilöllisyyden todentamista liikesuhteen perustamisen aikana sekä silloin, kun liiketoimet ylittävät tietyn kynnysarvon, joka on kohtuullisella tasolla. Toisena tunnistamiseen, henkilöllisyyden to- dentamiseen sekä seurantatarkoitukseen hankittua tietoa voidaan suhteuttaa kysytyn tie- don määrään esimerkiksi siten, että todentaminen tapahtuu vain yhdestä luotettavasta, uskottavasta ja riippumattomasta tietolähteestä. Lisäksi näiden tietolähteiden laatua voi- daan myös suhteuttaa siten, että esimerkiksi tiedot saadaan asiakkaalta riippumattoman lähteen sijasta. (ESA 2017, 17–18.)
Yksinkertaistettua asiakkaan tuntemista koskevista toimenpiteistä saaduilla tiedoilla on voitava kohtalaisesti vakuuttua siitä, että kyseessä on perustellusti vähäinen liikesuhteen riski. Tämä edellyttää riittävästi tietoa liikesuhteen luonteesta, jotta voidaan tunnistaa epäi- lyttävät tai epätavalliset liiketoimet. Lisäksi huomioitavaa yksinkertaistetussa asiakkaan- tuntemisvelvollisuudessa on se, että tämä ei silti poista velvollisuutta ilmoittaa rahanpesun selvittelykeskukselle epäilyttävistä liiketoimista. Jos taas riski ei ole vähäinen, ei yksinker- taistettua asiakkaan tuntemista saa soveltaa. Tällainen riski on esimerkiksi, jos on syytä epäillä rahanpesun ja terrorismin rahoittamista tai jos on epäilyä tietojen oikeellisuudesta.
(ESA 2017, 19.)
Yksinkertaistettu asiakkaan tuntemisvelvollisuus on tärkeä osa rahanpesun torjuntaa kos- kevaa keinovalikoimaa, sillä on selvää, että joissakin tilanteissa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski on pienempi kuin toisissa tilanteissa. Asiakkaan ollessa henkilö, jolla ei ole riskiarviossa todettuja erityisiä riskitekijöitä, joiden avulla voitaisiin todeta asiakkaan olevan riski rahanpesulle, on tärkeä pyrkiä toimimaan kevennetyllä menettelyllä. Tällä myös säästetään hallinnollisia kuluja, koska yksinkertaistettu asiakkaan tunteminen vaatii ilmoitusvelvolliselta huomattavasti vähemmän toimenpiteitä verrattuna tehostettuun tunte- mismenettelyyn.
3.4 Tehostettu asiakkaan tuntemisvelvollisuus
Tehostettu asiakkaan tunteminen kohdistuu niihin asiakkaisiin, joiden rahanpesun ja terro- rismin rahoituksen riski on tavanomaista suurempi (Turtiainen 2018, 216). Tehostettu asi- akkaan tunteminen perustuu suuririskisten tilanteiden asianmukaiseen vähentämiseen.
Näitä toimenpiteitä ei voi korvata tavanomaisilla asiakkaan tuntemista koskevilla toimenpi- teillä, vaan tehostetut toimenpiteet tulevat tavanomaisten toimenpiteiden lisänä. (ESA 2017, 19.)
Tehostetusta asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta säädetään neljännessä rahanpesudirek- tiivissä, jonka 18 artiklan 2 kohdassa korostetaan ilmoitusvelvollisten velvollisuutta tutkia niin pitkälle kuin se on kohtuullisesti mahdollista poikkeuksellisten suurten ja monimutkais- ten liiketoimien sekä ilman laillista ja taloudellista tarkoitusta olevien epätavallisten liiketoi- mien taustat ja tarkoituksen.
Neljännessä rahanpesudirektiivissä säädetään lisäksi tilanteista, joiden perusteella asiak- kaan tunnistamista koskevat toimenpiteet tulee tehdä tehostetusti, kun kyseessä on mer- kittävässä julkisessa tehtävässä toimiva PEP-henkilö, kirjeenvaihtajasuhde, jonka vasta- puoli on kolmannesta maasta sekä, kun kyseessä on neljännen rahanpesudirektiivin 18 artiklan 2 kohdan mukaiset kaikki monimutkaiset ja epätavallisen suuret liiketoimet tai epätavalliset liiketoimet, joiden taloudellinen ja laillinen tarkoitus ei ole selvä. Lisäksi tässä direktiivissä käydään läpi myös tilanteet, joiden katsotaan olevan aina suuririskisiä. Näitä tilanteita ovat se, kun asiakas on PEP-henkilö, kirjeenvaihtajasuhde, jonka vastapuolena oleva laitos on ETA:n ulkopuolinen valtio, liiketoimet luonnollisten henkilöiden ja oikeus- henkilöiden kanssa, jotka ovat sijoittautuneet suuririskisten kolmansien maiden alueelle, sekä kun kyseessä on 18 artiklan 2 kohdan mukaiset liiketoimet. Kirjeenvaihtajasuhteella tarkoitetaan luotto- tai rahoituslaitoksen solmimaa sopimusta maksujen ja muiden toimek- siantojen hoitamisesta sellaisen luotto- tai rahoituslaitoksen kanssa, joka on toisen ETA- valtion ulkopuolisen maan luotto- tai rahoituslaitos. (ESA 2017 19–20; Turtiainen 2018, 218.)
Tehostettu tuntemisvelvollisuus edellyttää toimijoilta tarkempaa huomiota asiakkaan tunte- misessa. Keinoja ovat esimerkiksi se, että asiakkaan henkilöllisyyden todentamiseen ja luotettavaan dokumentaatioon kiinnitetään erityistä huomiota, monimutkaisten ja poik- keuksellisten suurten liiketoimien taustat ja tarkoitus tutkitaan niin pitkälle kuin se on mah- dollista, tutkitaan kaikkien sellaisten epätavallisten liiketoimien taustat ja tarkoitus, kun näillä ei ole laillista tai taloudellista tarkoitusta sekä muu asiakassuhteen seuranta tehos- tetusti. (Suomen Asianajajaliitto 2017, 15.)
Tehostettu tuntemisvelvollisuus on osana asiakkaan tuntemista koskevia keinoja toteuttaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä ennaltaehkäisevästi siten, että asiakas- suhteessa pyritään mahdollisimman hyvin tuntemaan asiakas. Tehostetun tuntemisvelvol- lisuuden voidaan katsoa lisäävän ilmoitusvelvollisten toiminnan kuluja, sillä tehostetun asi- akkaan tuntemisvelvollisuuden toimenpiteet edellyttävät yksinkertaistettua asiakkaan tun- temista enemmän toimia ilmoitusvelvollisilta. Lisääntyneet hallinnolliset kulut kuitenkin voi- daan nähdä tarpeellisena, sillä tuntemisvelvollisuuden laiminlyönti johtaisi seurauksiin. Li- säksi tehostettu tuntemisvelvollisuus voidaan joissakin tilanteissa nähdä jopa pelotteena
olla ryhtymättä rahanpesun ja terrorismin rahoitusta koskeviin rikoksiin, sillä ilmoitusvelvol- lisella on hallussaan asiakkaasta runsaasti tietoja asiakkaan toimintaa koskien, jotka asi- akkaan tulee toimittaa ilmoitusvelvolliselle.
4 Poliittisesti vaikutusvaltaisen henkilön määritelmä
Neljännessä luvussa käsitellään neljännen rahanpesudirektiivin määritelmää PEP-henki- löstä. PEP-henkilön määritelmä koskee PEP-henkilön lisäksi tällaisen henkilön perheenjä- seniä sekä läheiseksi yhtiökumppaniksi tiedettyä henkilöä. Lisäksi luvussa paneudutaan PEP-henkilöitä koskevaan tehostettuun tuntemisvelvollisuuteen.
4.1 PEP-henkilö
PEP-henkilöitä koskeva sääntely kuuluu osana asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koske- vaan sääntelykokonaisuuteen. PEP-henkilöiden on katsottu vaativan ilmoitusvelvollisilta tarkempia toimia asiakkaan tuntemisen näkökulmasta asiakassuhteen aikana. Näillä hen- kilöillä on poliittista vaikutusvaltaa merkittävän julkisen tehtävänsä vuoksi, joka asettaa heidät rahanpesun ja terrorismin rahoituksen näkökulmasta korkeampaan riskiin tehdä ri- koksia.
Valkokaulusrikollisuudessa (white collar crime) on kyse korkeissa asemissa esimerkiksi hallinnossa tai muutoin yhteiskunnallisessa asemassa toimivan henkilön rikollisuudesta (Laitinen 1989, s. 206). PEP-henkilöiden tunnistamisessa voidaan taustalla katsoa olevan samankaltainen ajatus siitä, että kyseessä ovat yhteiskunnallisesti korkeissa asemissa olevat henkilöt, joilla on riski asemansa vuoksi tehdä rahanpesu- tai terrorismin rahoitusta koskevia rikoksia.
PEP-henkilöitä koskeva sääntely on ensimmäisen kerran tullut kolmannen rahanpesudi- rektiivin (2005/60/EY) mukana. Kolmannen rahanpesudirektiivin 3 artiklan 8 kohdassa on määritelty PEP-henkilön määritelmä, jonka mukaan PEP-henkilöksi katsotaan luonnolliset henkilöt, jotka toimivat tai ovat toimineet merkittävässä julkisessa tehtävässä. Lisäksi PEP-henkilöksi katsotaan artiklan mukaan tällaisten henkilöiden perheenjäsenet ja lähei- siksi yhtiökumppaniksi katsottavat henkilöt. Kyseisen artiklan määritelmä on hyvin suppea, eikä direktiivistä ilmene suoraan mitkä tehtävät katsotaan ’merkittäviksi julkisiksi tehtä- viksi’. Artiklan mukaan vain luonnollinen henkilö voi olla PEP-henkilö, joten oikeushenki- löitä ei voida pitää PEP-henkilönä. Varsinainen merkittäviä julkisia tehtäviä koskeva lis- taus on toteutettu komission täytäntöönpanodirektiivillä (2006/70/EY), josta ilmenee tehtä- vät, joiden myötä henkilö katsotaan PEP-henkilöksi.
Kolmannen rahanpesudirektiivin 3 jakson 13 artiklan 4 kohdassa säännellään PEP-henki- löitä koskevasta tehostetusta tuntemisvelvollisuudesta. Artiklan a -kohta edellyttää riskipe- rusteisia menettelyjä PEP-henkilön määrittämiseksi. Artiklan b -kohdan mukaan ylemmän johdon tulee antaa hyväksyntä liikesuhteiden aloittamiseksi PEP-henkilöiden kanssa.
Artiklan c -kohta edellyttää riittäviä toimenpiteitä liikesuhteeseen tai liiketoimeen liittyvien varojen tai varallisuuden alkuperän selvittämiseksi. Artiklan d -kohdan mukaan liikesuh- teen jatkuva tehostettu seuranta tulee varmistaa.
Tehostettua tuntemisvelvollisuutta koskevan 13 artiklan 4 kohdan mukaisesti säännös koskee ’toisessa jäsenvaltiossa tai kolmannessa maassa asuvia’ PEP-henkilöitä. Toi- sessa jäsenvaltiossa tai kolmannessa maassa asuvia koskeva rajaus jättää ulkopuolel- leen kyseisessä jäsenvaltiossa toimivat ’kotimaiset’ PEP-henkilöt. Kotimaisten PEP-henki- löiden rajaaminen soveltamisalan ulkopuolelle vähensi PEP-henkilöiden määrää, joten seurannan piirissä oli vähemmän ihmisiä.
Nykyinen PEP-henkilöitä koskeva sääntely EU:n tasolla löytyy neljännestä rahanpesudi- rektiivistä. Neljännen rahanpesudirektiivin 3 artiklan 9 kohdan mukaan:
’poliittisesti vaikutusvaltaisella henkilöllä’ luonnollista henkilöä, joka toimii tai on toi- minut merkittävissä julkisissa tehtävissä ja joita ovat muun muassa seuraavat:
a) valtionpäämiehet, hallitusten päämiehet, ministerit sekä vara- ja apulaisministerit;
b) parlamenttien ja niiden kaltaisten lainsäädäntöelinten jäsenet;
c) poliittisten puolueiden johtoelinten jäsenet;
d) korkeimpien oikeuksien, perustuslakituomioistuinten tai muiden sellaisten korkean tason lainkäyttöelinten jäsenet, joiden päätöksiin ei voida hakea muutosta, poikkeus- tapauksia lukuun ottamatta;
e) tilintarkastustuomioistuinten tai keskuspankkien johtokuntien jäsenet;
f) suurlähettiläät, asiainhoitajat sekä puolustusvoimien korkea-arvoiset upseerit;
g) valtion omistamien yritysten hallinto-, johto- tai valvontaelinten jäsenet;
h) kansainvälisen järjestön johtajat, varajohtajat ja johtokunnan tai vastaavan jäse- net.
Minkään a–h alakohdassa tarkoitetun poliittisen tehtävän ei katsota käsittävän keski- tason tai sitä alemman tason virkamiehiä;
Neljännessä rahanpesudirektiivissä oleva PEP-henkilön määritelmä toi muutoksen aikai- sempaan direktiiviin jo siten, että merkittävät julkiset tehtävät löytyvät suoraan direktiivistä, eikä aikaisemman direktiivin tavoin erillisestä täytäntöönpanodirektiivistä. Artiklan sana- muodon mukaisesti ”joita ovat muun muassa seuraavat” viittaa siihen, että merkittäviä jul- kisia tehtäviä koskeva luettelo ei ole tyhjentävä. Tyhjentävän luettelon luominen ei olisi jär- kevä ratkaisu, sillä eri jäsenvaltioissa merkittävät julkiset tehtävät ja niiden nimikkeet saat- tavat vaihdella. Direktiivin tarkoituksena onkin tehdä suuntaviivat PEP-henkilön määritel- mälle, kuten rajata keskitason ja sitä alemman tason virkamiehet pois artiklan soveltamis- alasta, mutta jättää jäsenvaltioille päätäntävalta direktiivin harmonisoinnista siten, että se
toteuttaa parhaiten direktiivin tavoitetta eli rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa EU:ssa.
Neljännen rahanpesudirektiivin johdanto-osan 33 perustelukappaleen mukaan PEP-henki- löitä koskevat vaatimukset ovat luonteeltaan ennaltaehkäiseviä, eivätkä rikosoikeudellisia.
Kaikkien PEP-henkilöiden ei asemansa perusteella katsota osallistuvan rikolliseen toimin- taan. FATF:n suositusten ja direktiivin vastaista olisi kieltäytyminen liikesuhteesta PEP- henkilön kanssa vain siksi, että hänellä on kyseinen asema. Johdanto-osan 33 perustelu- kappale huomioi sen, että vaikka PEP-henkilöihin kohdistuukin lähtökohtaisesti tehostettu tuntemisvelvollisuus rahanpesuun liittyvän korkeamman riskiarvion perusteella, ei tämän vuoksi voi kuitenkaan harjoittaa syrjivää toimintaa PEP-henkilöitä kohtaan. Perustelukap- paleessa korostetaan kyseessä olevan ennaltaehkäisevä toimi PEP-henkilön aseman pe- rusteella, mutta heitä ei lähtökohtaisesti epäillä syyllistyvän rahanpesuun.
Neljännen rahanpesudirektiivin määritelmä laajensi PEP-henkilön käsitettä (Lautjärvi 2018, 208). Kolmannessa rahanpesudirektiivissä PEP-henkilöiksi katsottiin vain toisessa jäsenvaltiossa tai kolmannessa maassa asuvat PEP-henkilöt. Neljännen rahanpesudirek- tiivin myötä myös kyseisessä jäsenvaltiossa asuvat niin sanotut kotimaiset PEP-henkilöt kuuluvat direktiivin soveltamisalaan. Tämän muutoksen myötä tehostetun tuntemisvelvolli- suuden piirissä olevien henkilöiden määrä lisääntyi merkittävästi. Varsinaisten kotimaisten PEP-henkilöiden lisäksi myös näiden henkilöiden perheenjäsenet sekä yhtiökumppanit li- säsivät kotimaisten tehostetun tuntemisvelvollisuuden piirissä olevien henkilöiden määrää.
(Finanssivalvonta 28.2.2017, 4.)
Neljännen rahanpesudirektiivin 22 artiklassa säädetään PEP-aseman kestosta, joka on vielä vuosi merkittävässä julkisessa tehtävässä toimimisen jälkeen. On tärkeää, että PEP- henkilölle ja PEP-henkilöihin kohdistuvaan tehostettuun tuntemisvelvollisuuteen on määri- telty direktiivissä raja. Ilmoitusvelvollisten tulee vielä vuosi merkittävän julkisessa tehtä- vässä toimimisen jälkeen toteuttaa automaattisesti tehostettuja tuntemistoimenpiteitä.
Viidennessä rahanpesudirektiivissä, joka toimi muutosdirektiivinä, ei PEP-henkilön määri- telmään tullut muutoksia. Muutoksena neljännen rahanpesudirektiivin PEP-henkilöitä kos- kevaan sääntelyyn on uusi 20 a artikla, joka edellyttää muun muassa jäsenvaltioita laati- maan luettelon niistä tehtävistä, jotka katsotaan merkittäviksi julkisiksi tehtäviksi.
4.2 PEP-henkilön perheenjäsen
Neljännessä rahanpesudirektiivissä PEP-henkilöksi katsotaan lisäksi tällaisen henkilön perheenjäsen. Sääntelyllä pyritään laajentamaan PEP-henkilöitä koskeva tehostettu tunte- misvelvollisuus ulottumaan PEP-henkilön lisäksi myös heidän lähipiirinsä. Perheenjäseniin kohdistuva tehostettu menettely huomioi sen, että PEP-henkilö voi asemallaan vaikuttaa lähipiiriinsä, kun kyse on rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskistä.
Neljännen rahanpesudirektiivi 3 artiklan 10 kohdan mukaan tarkoitetaan:
’perheenjäsenillä’
a) poliittisesti vaikutusvaltaisen henkilön aviopuolisoa tai aviopuolisoon rinnastetta- vissa olevaa henkilöä;
b) poliittisesti vaikutusvaltaisen henkilön lapsia ja näiden aviopuolisoja tai aviopuoli- soon rinnastettavissa olevia henkilöitä;
c) poliittisesti vaikutusvaltaisen henkilön vanhempia;
Perheenjäseniksi neljännessä rahanpesudirektiivissä katsotaan PEP-henkilön aviopuoliso tai aviopuolisoon rinnastettava henkilö. Määritelmällä pyritään kattamaan mahdollisimman laajasti PEP-henkilön lähipiiri. Lisäksi määritelmään on otettu mukaan PEP-henkilöiden lapset ja näiden aviopuolisot tai aviopuolisoon rinnastettavat henkilöt.
PEP-henkilöä määriteltäessä tulee aina huomioida mihin tavoitteeseen direktiivin sään- nöksillä pyritään vaikuttamaan. Jos PEP-henkilön määritelmä ei kattaisi tällaisen henkilön perheenjäseniä mahdollistuisi rahanpesurikokset lähipiiriä hyödyntäen. Perheenjäsenet kuuluvat PEP-henkilön sisäpiiriin, jolloin heihin kohdistuu yhtä lailla riski rahanpesulle ja terrorismin rahoitukselle. Tällä hetkellä sääntely huomioi tehostetun tuntemisvelvollisuu- den asiakassuhteissa myös PEP-henkilön perheenjäsenille, jolloin myös heihin kohdistuu tehostettua seurantaa.
4.3 Läheiseksi yhtiökumppaniksi tiedetty henkilö
Neljännessä rahanpesudirektiivissä PEP-henkilöksi katsotaan lisäksi PEP-henkilön lähei- siksi yhtiökumppaneiksi tiedetty henkilö. Ilmoitusvelvollisten tulee samalla tavoin selvittää asiakassuhteen aikana, onko henkilö PEP-henkilön läheinen yhtiökumppani.
Neljännen rahanpesudirektiivin 3 artiklan 11 kohdan mukaan tarkoitetaan:
’läheisiksi yhtiökumppaneiksi tiedetyillä henkilöillä’
a) luonnollisia henkilöitä, joiden tiedetään olevan oikeushenkilöiden tai oikeudellisten järjestelyjen tosiasiallisia yhteisomistajia ja edunsaajia tai joilla tiedetään olevan mikä tahansa muu läheinen liikesuhde poliittisesti vaikutusvaltaisen henkilön kanssa;
b) luonnollisia henkilöitä, jotka ovat sellaisen oikeushenkilön tai oikeudellisen järjes- telyn tosiasiallisia yksinomistajia ja edunsaajia, josta tiedetään, että se on perustettu poliittisesti vaikutusvaltaisen henkilön tosiasialliseksi eduksi;
Neljännessä rahanpesudirektiivissä läheisiä yhtiökumppaneita koskevassa sääntelyssä keskeiseksi perusteeksi 3 artiklan 11 kohdan a alakohdassa nousee oikeushenkilöiden tai oikeudellisten järjestelyiden tosiasiallinen yhteisomistajuus ja edunsaajuus tai muu lähei- nen liikesuhde PEP-henkilön kanssa. Neljännen rahanpesudirektiivin 3 artiklan 11 kohdan b alakohdassa taas keskeisessä osassa on oikeushenkilön tai oikeudellisen järjestelyn to- siasiallinen yksinomistaja ja edunsaaja, kun kyseinen järjestely on perustettu PEP-henki- lön tosiasialliseksi eduksi.
Ilmoitusvelvollisen tulee pystyä todentamaan tosiasiallisen edunsaajan henkilöllisyys tai muutoin asiakassuhde tulee lopettaa, tämän lisäksi tunnistaminen luo läpinäkyvyyttä (Suomen Asianajajaliitto 2017, 20). PEP-henkilöiden läheisten yhtiökumppaneiden ja tosi- asiallisia edunsaajien tunnistaminen ja toiminnan avoimuus on ehdoton edellytys rahanpe- sun ja terrorismin rahoituksen torjunnassa. Järjestelyt, joilla PEP-henkilö voisi toteuttaa läheisen yhtiökumppanin kautta toimia, jotka ovat katsottavissa kuuluvan rahanpesurikos- ten soveltamisalaan pyritään estämään säännöksellä.
Läheisiä yhtiökumppaneita koskevalla sääntelyllä pyritään samalla tavoin kuin PEP-henki- lön perheenjäseniä koskevalla sääntelyllä puuttumaan rahanpesuun hyödyntäen PEP- henkilön lähipiiriä. Jos läheiseksi tiedettyyn yhtiökumppaniin ei toteutettaisi tehostettua asiakkaan tuntemisvelvollisuutta, voisi PEP-henkilö hyödyntää vaikutusvaltaansa rahan- pesuun tällaista henkilöä hyödyntäen ja tehdä esimerkiksi järjestelyjä yrityksen sisällä, joilla pyritään peittämään rahanpesua.
4.4 PEP-henkilöä koskeva tehostettu tuntemisvelvollisuus
PEP-henkilöitä koskee tehostettu tuntemisvelvollisuus, sillä heillä katsotaan olevan koros- tettu riski rahanpesulle ja terrorismin rahoitukselle. PEP-henkilöitä koskevasta tehoste- tusta tuntemisvelvollisuudesta säädetään neljännen rahanpesudirektiivin 20 artiklassa. Ar- tiklan toimenpiteiden lisäksi PEP-henkilön tuntemisvelvollisuus edellyttää myös tavan- omaisten asiakkaan tuntemista koskevien toimenpiteiden noudattamista.
Tilanteessa, jossa asiakas tai tosiasiallinen edunsaaja on PEP-henkilö, tulee Ilmoitusvel- vollisten ensinnäkin ryhtyä riittäviin toimenpiteisiin varallisuuden ja liikesuhteessa käytettä- vien varojen alkuperän selvittämiseksi. Tällöin voidaan riittävällä tavalla varmistua siitä, ettei ilmoitusvelvollinen käsittele lahjonnan tai muun rikollisen toiminnan tuottoja. Tunnis- tamisvelvollisuudessa ja varojen alkuperän selvityksessä otetaan aina huomioon, miten suuri liikesuhteen suuririskisyys on. Riskin ollessa erityisen suuri tulee saadut tiedot olla peräisin riippumattomista ja luotettavista asiakirjoista. (ESA 2017, 20.)
PEP-henkilön tehostettuun tuntemisvelvollisuuteen kuuluu edellytyksenä ylemmän johdon hyväksyntä liikesuhteen aloittamiselle tai vanhan asiakkuuden kohdalla asiakassuhteen jatkumiselle. Ylemmän johdon harkinnan tulee perustua rahanpesun ja terrorismin rahoit- tamisen riskitasoon, kun ilmoitusvelvollinen aloittaa liikesuhteen PEP-henkilön kanssa. Li- säksi huomioon otetaan yrityksen valmistautuminen kyseisen riskin tehokkaaseen hallin- taan. Ilmoitusvelvollisilta edellytetään jatkuvaa tehostettua seurantaa PEP-henkilöiden osalta ja näiden tulee tunnistaa epätavalliset liiketoimet sekä tarkistaa tietojen oikeellisuus ja jatkuva päivittäminen, jotta riskiarvio pysyy ajankohtaisena. Näitä toimenpiteitä tulee so- veltaa PEP-henkilöiden lisäksi heidän perheenjäseniinsä, läheisiksi yhtiökumppaneiksi tie- dettyihin henkilöihin ja mitoittaa toimenpiteiden laajuus tapauskohtaisen riskin mukaan.
(ESA 2017, 21.)
PEP-henkilöillä on jo pelkästään luonteensa perusteella korruption sekä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riski. PEP-aseman selvittämisessä voidaan käyttää useita erilai- sia tapoja, mutta esimerkiksi työnantajan ja ammatin kysyminen ovat toimivia apukysy- myksiä. Lisäksi asiakkaalta voidaan pyytää tarkentamaan, onko tehtävä julkisesti merkit- tävä. (Suomen Asianajajaliitto 2017, 17.)
4.5 FATF:n suositukset PEP-henkilön määritelmästä
EU:n rahanpesulainsäädännön taustalla ovat toimineet FATF:n suositukset. FATF on ra- hanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevissa suosituksissaan käsitellyt myös PEP-henki- löitä koskevia toimenpiteitä. Ohjeistuksessaan FATF toteaa, että PEP-henkilön aseman ja vaikutusvallan takia heillä on mahdollisuus väärinkäyttää asemaansa rahanpesurikosten tai muiden rahanpesua edeltävien liitännäisten rikosten toteuttamiseen, kuten lahjontaan, korruptioon tai terrorismin rahoittamiseen. (FATF guidance 2013, 3.)
FATF:n linjaus siitä, että PEP-henkilöitä koskevat toimet ovat ainoastaan ennaltaehkäise- viä eivätkä saa toimia rikosoikeudellisina on neljännen rahanpesudirektiivin johdanto- osassa. Asiakassuhteesta kieltäytyminen ei voi siis perustua vain siihen, että henkilöllä on
PEP-asema merkittävän julkisen tehtävän takia. Aikaisemmat FATF:n suositukset PEP- henkilöstä koski vain ulkomaisia PEP-henkilöitä, mutta vuoden 2012 aikana nämä vaati- mukset ulotettiin koskemaan myös kotimaisia PEP-henkilöitä. (FATF guidance 2013, 3.)
FATF:n suosituksissa on määritelty ulkomainen ja kotimainen PEP-henkilö erikseen.
Nämä eroavat toisistaan sen valtion osalta, jossa julkinen tehtävä on henkilöllä, mutta esi- merkiksi henkilön kotipaikka tai kansalaisuus eivät vaikuta siihen onko henkilö kotimainen vai ulkomainen PEP-henkilö, vaikka ne voivatkin vaikuttaa riskin tasoon. On katsottu, että ulkomaisten PEP-henkilöiden riskitaso rahanpesulle on aina korkea. Kotimaiseen PEP- henkilöön sovelletaan kuitenkin ulkomaisen PEP-henkilön vaatimuksia, kun henkilö on myös toisessa valtiossa merkittävässä julkisessa tehtävässä. (FATF guidance 2013, 5.)
FATF on antanut tapoja, joilla mahdollinen poliittinen vaikutusvalta saadaan selville. Asi- akkaalta kysymisen lisäksi on mahdollista hyödyntää erilaisia kaupallisten toimijoiden tie- tolähteitä sekä esimerkiksi internetistä ja mediasta saatua tietoa voidaan hyödyntää. Täl- laisesta tietolähteestä saatua tietoa tulee kuitenkin tarkastella kriittisesti, sillä tieto voi olla virheellistä ja puutteellista. Lisäksi tietojen käsittelyssä tulee aina kiinnittää huomiota hen- kilötietojen käsittelyyn liittyviin rajoituksiin. (Suomen Asianajajaliitto 2017, 18.)
Arvioitaessa henkilöä PEP-henkilöksi tulee ottaa huomioon FATF:n suositukset koskien merkittävien julkisten tehtävien arviointiperusteita. Suositukset korostavat, että arvioin- nissa voidaan huomioida jäsenvaltion koko, kuten asukasmäärä ja budjetti. Lisäksi voi- daan huomioida valtion julkishallinnon tai kansainvälisen yhteisön toimintaperiaatteet, vel- voitteet ja vastuut koskien merkittävää julkista tehtävää ja muita riskiarviointia koskevia te- kijöitä. (Valtiovarainministeriön muistio 8.5.2019, 4.)
4.6 Määritelmän kansallinen implementointi
PEP-henkilön määritelmä tuli vuonna 2008 ensimmäisen kerran Suomen lainsäädäntöön kolmannen rahanpesudirektiivin implementoineessa laissa rahanpesun ja terrorismin ra- hoittamisen estämisestä ja selvittämisestä (503/2008). PEP-henkilöt ovat ilmoitusvelvollis- ten näkökulmasta poikkeuksellisen riskialttiita asiakkaita ja siksi PEP-henkilöihin tulee so- veltaa tehostettua tuntemismenettelyä. Tehostettu tuntemisvelvollisuus laajennettiinkin kansallisessa laissa koskemaan PEP-henkilöitä. (HE 25/2008 vp, 14.)
Kansallisen rahanpesulain yhteydessä voimaan tuli valtioneuvoston asetus rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä (616/200§8), jossa säännellään
tarkasti ne tehtävät, jossa työskentelevä on PEP-henkilö. Asetus noudatti kolmannen ra- hanpesudirektiivin mukaista toteutusta, jossa kolmannessa rahanpesudirektiivissä on määritelty PEP-henkilö, mutta komission täytäntöönpanodirektiivissä on lueteltu PEP-hen- kilöiden merkittävät julkiset tehtävät.
Rahanpesulain kokonaisuudistuksen myötä myös PEP-henkilön määritelmä laajeni neljän- nen rahanpesudirektiivin mukaisesti koskemaan myös kotimaisia PEP-henkilöitä. Muutok- sen on oletettu lisäävän PEP-henkilöiden määrää Suomessa, joka johtaa tehostetun tun- temisvelvollisuudessa olevien määrän kasvuun ja tämän myötä kysyttyjen tietojen määrä on lisääntynyt. (Valtionvarainministeriön julkaisuja 41/2015, 102.)
Ilmoitusvelvollisten ryhtyessä selvittämään asiakkaan PEP-asemaa osa asiakkaista on kieltäytynyt vastaamasta kysymykseen. Asiakkaan kieltäytyessä antamasta vaadittuja tie- toja asiakassuhteesta voidaan viimesijaisena keinona irtisanoa asiakkuus. Tämä ei kuiten- kaan saa olla ensimmäinen toimenpide, vaan aluksi tulisi pyrkiä rajoittamaan palvelun käyttöä, kunnes tarvittavat tiedot asiakkaalta on saatu. (HE 228/2016 vp, 102.)
Viidennen rahanpesudirektiivin uusi artikla 20 a, joka edellytti kansallisesti laatimaan luet- telo tehtävistä, joita pidetään merkittävinä julkisina tehtävinä, toteutettiin kansallisesti Suo- messa asetuksella rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetussa laissa tarkoitetuista merkittävistä julkisista tehtävistä (610/2019). (Valtiovarainministeriön muistio 8.5.2019, 1.)
Merkittävää julkista tehtävää arvioidessa tulee huomioida näiden henkilöiden olevan johto- asemassa työskenteleviä. Tällöin sääntelyn ulkopuolelle jäävät jo direktiivissä ilmi tulleet keskitason tai sitä alemman tason tehtävissä toimivat henkilöt. Poikkeus tähän voi kuiten- kin tulla tilanteessa, jossa tällainen henkilö toimii sijaisena PEP-henkilön julkisesti merkit- tävässä tehtävässä loman tai poissaolon aikana. Kuitenkin valtioneuvoston asetus ei so- vellu PEP-henkilön tehtävässä sijaisena toimivaan, vaan tilanteen mukaan tämä katsottai- siin riskiluokitusta nostavana tekijänä. (Valtiovarainministeriön muistio 8.5.2019, 2.)
Valtioneuvoston asetuksessa listatut tehtävät johtavat poikkeuksetta henkilön katsomisen PEP-henkilöksi. Asetuksen listaus merkittävistä julkisista tehtävistä ei ole täysin tyhjen- tävä, vaan arvioinnissa tulisi kiinnittää huomiota FATF:n suosituksiin sekä viidennen ra- hanpesudirektiivin 20 a artiklan mukaisiin Euroopan komissiolle toimitettuihin listauksiin eri jäsenvaltioissa olevista merkittävistä julkisista tehtävistä. Erityishuomio tulisi kiinnittää ko- konaisarviointiin. (Valtiovarainministeriön muistio 8.5.2019, 4.)
Asiakkaan toteaminen PEP-henkilöksi tapahtuu useimmiten itsearvioinnilla ja itsearviointi onkin tyypillinen tapa asiakkaan tuntemisen toteutuksessa. On kuitenkin mahdollista ris- kiarvioinnin edellyttäessä etsiä tietoa muista tietolähteistä esimerkiksi tietokannoista, jos se on tarpeellista paremman kokonaiskuvan muodostamiseksi. (Valtiovarainministeriön muistio 8.5.2019, 2.)
Käytettäessä asiakkaan itsensä antamaa tietoa PEP-henkilön aseman todentamiseksi voi- daan törmätä tilanteisiin, joissa tieto on joko väärää tai virheellistä. Asiakas voi huolimatto- muuttaan tai tarkoituksellisesti antaa virheellisiä tietoja asemastaan. Ilmoitusvelvollisilla on vastuu selvittää tarvittavat tiedot, mutta asiakkaan antaessa vastauksen kysymykseen, voidaan pohtia ilmoitusvelvollisen velvollisuutta selvittää tiedon todenperäisyyttä. Jos il- moitusvelvollinen epäilee asiakkaan antamaa tietoa voi hän kysyä lisätietoja tai hyödyntää erilaisia tietokantoja asian selvittämiseksi.
5 Oikeustapausanalyysi
Asiakkaan tuntemista koskevaa oikeuskäytäntöä löytyy sekä EU:n tuomioistuimen tasolta että Suomalaisista tuomioistuimista. Asiakkaan tuntemista koskevan oikeuskäytännön avulla pyritään selvittämään tuomioistuinten ratkaisukäytäntö sekä EU:ssa että kansalli- sesti Suomessa. KHO on ylin hallintotuomioistuin, joka käyttää hallintolainkäyttöasioissa ylintä tuomiovaltaa. Valituslupahakemus myönnetään valittajalle ennakkopäätösperus- teella, kun asian ratkaisu on merkityksellinen lain soveltamisen kannalta mahdollisissa muissa tapauksissa. (Korkein hallinto-oikeus 8.6.2020.)
Asiakkaan tuntemisen tulkinnassa ohjaa KHO:n tapaus 2017:19. Tapauksessa on kyse siitä, että S-pankki ei verkkopankkitunnuksia myöntäessään hyväksynyt Viron viranomai- sen myöntämää passia asiakkaan henkilöllisyyden todentamisessa. Henkilö on Viron kan- salainen, joka asui Suomessa ja hänellä oli suomalainen henkilötunnus. Viron kansalai- selta edellytettiin EU:n jäsenvaltion passin lisäksi tunnistusasiakirjaa, jonka on myöntänyt suomalainen viranomainen. Tapauksessa asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskeva lain- säädäntö on kansallinen rahanpesulaki (503/2008).
Vähemmistövaltuutettu teki hakemuksen syrjintälautakunnalle syrjintäasiassa, jossa vaa- dittiin tutkimaan, onko pankki toiminut yhdenvertaisuuslain (21/2004) syrjintäkiellon vastai- sesti, kun se on vaatinut suomalaisen viranomaisen myöntämää tunnistusasiakirjaa.
Pankki vetosi valituksessaan pankkien toimintaa valvovien viestintäviraston, Finanssival- vonnan ja Vakuutus- ja rahoitusneuvonta Finen esittämiin kantoihin, jonka mukaan ris- kienhallinnallisista syistä on mahdollista edellyttää suomalaisen viranomaisen myöntämää tunnistamisasiakirjaa pankkitunnuksia myöntäessä, eikä kyse ole syrjinnästä. Pankki on perustellut toimintaansa lisäksi siten, että suomalaisen henkilötunnuksen todentamisessa ainoa tapa varmistaa tieto on Suomen viranomaisen myöntämä asiakirja.
KHO päätyi ratkaisussaan siihen, että S-Pankki Oy on ilman asianmukaista perustetta asettanut henkilön huonompaan asemaan kuin Suomen viranomaisten myöntämien pas- sien haltija. Virolainen passi on EU:ssa hyväksytty matkustusasiakirja ja jäsenvaltioiden kansalaisten passit tulee voida rinnastaa Suomen viranomaisten myöntämiin asiakirjoihin.
Pankki on vedonnut käyneensä läpi toimintamallejaan asiakkaan tuntemisen liittyen yh- dessä valvontaviranomaisen Finanssivalvonnan kanssa ja täten noudattanut rahanpe- sulain mukaisia velvoitteita.
Tapauksessa on päädytty KHO:n toimesta kantaan, jossa ei voida toisia syrjien vaatia EU:n kansalaiselta todentamisasiakirjan lisäksi Suomen viranomaisen myöntämää asiakir- jaa. Lisäksi mielenkiintoinen huomio ratkaisussa on se, että Viestintäviraston, Finanssival- vonnan ja Finen kannanotoilla ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä. Ilmoitusvelvollis- ten tulisi lähtökohtaisesti voida luottaa valvovan viranomaisen kannanottoihin, mutta ta- pauksessa pankki ei ole voinut luottaa näiden käytäntöön. Hallinto-oikeus on kuitenkin rat- kaisussaan jo aiemmin todennut, että kannanotot eivät välttämättä kerro koskevatko ne kyseistä asiaa vai onko kyseessä kannanotto yleisemmällä tasolla. Lisäksi syrjintälauta- kunta korosti verkkopankin avulla tunnistautumisen merkityksestä esimerkiksi viranomais- palveluiden käytössä, jonka vuoksi henkilö on todentamisasiakirjansa vuoksi joutunut epä- edulliseen asemaan.
Toinen välillistä syrjintää koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen tapaus nosti esille te- hostetun tuntemisvelvollisuuden tapauksessa C-668/15. Tapaus C-668/15 käsittelee käy- tetyn auton ostamista, jossa Bosnia ja Hertsegovinassa vuonna 1975 syntynyt ja sittem- min Tanskaan muuttanut ja Tanskan kansalaisuuden saanut Ismar Huskic osti auton yh- dessä tanskalaisen avopuolisonsa kanssa. Ajoneuvon hankinta rahoitettiin osittain lai- nalla, jonka on myöntänyt Jyske Finans -niminen luottolaitos. Lainahakemuksen yhtey- dessä vaadittiin henkilöllisyystodistukset, jolloin hakijat toimittivat ajokorttinsa Jyske Fi- nansille. Luottolaitos edellytti Ismar Huskicin ajokortin saatuaan lisätodistuksena joko pas- sin tai oleskeluluvan, nähtyään hänen synnyinmaansa. Pyyntöä perusteltiin rahanpesun estämistä koskevilla velvoitteilla. Huskic piti Jyske Finansin vaatimusta syrjivänä.
Ennakkoratkaisupyynnössä esille tulleet kolme kysymystä ovat ensinnäkin se, onko etni- seen alkuperään perustuvan välittömän syrjinnän kieltoa käsiteltävä siten, että ei ole mah- dollista toimia niin, että EU:n tai Euroopan vapaakauppajärjestön ulkopuolisissa valtioissa syntyneitä henkilöitä kohdellaan epäsuotuisammin. Toisessa kysymyksessä taas oli kyse siitä, että jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko tällainen käytäntö välillistä syrjintää. Kolmantena ennakkoratkaisukysymyksenä on se, että jos toiseen kysy- mykseen vastata myöntävästi, onko tällainen käytäntö asianmukainen ja tarpeellinen keino täyttää kolmannen rahanpesudirektiivin 13 artiklassa tarkoitettua tehostettua asiak- kaan tuntemisvelvollisuutta. Tapauksessa ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysy- mys eivät täyttäneet välitöntä ja välillistä syrjintää, joten unionin tuomioistuin totesi, että kolmanteen tehostettua tuntemisvelvollisuutta koskevaan kysymykseen ei ollut tarpeen vastata.
