Valmiuslaki, demokratia ja perusoikeudet
Kaarlo
En usko poliittiseen työnjakoon, jossa mi- nä (juristit) työskentelen "oikeusvaltiollis- ten periaatteiden" puolesta ja laajempi kri- tiikki jää sosiologeille ja valtiotieteilijöille.
En ole komiteajäsenyyksieni myötä hyväk- synyt tehtävänasettelua ja siihen implisiitti- sesti sisältyviä valtion "turvallisuustarpei- ta". Sen sijaan uskon kyllä, että oikeusval- tiollisiin periaatteisiin vetoamisella on myös niin sanotussa kriittisessä keskuste- lussa oma sijansa. Samoin uskon, että kan- nattaa myös harjoittaa näihin periaatteisiin nojautuvaa komiteakritiikkiä. En usko, et- tä kritiikin sitoutuminen kansalaisoikeuk- siin ja niitä loukkaavaan repressiiviseen valtaan "syö" pehmeiden integraatioko- neistojen poliittista merkitystä. Siksi: seu- raavassa annos tyylipuhdasta komiteakri- tiikkiä.
Poikkeusolojen viranomaisvaltuuksia sääntelevän valmiuslainsäädännön valmis- telussa saavutettiin jälleen uusi vaihe, kun oikeusministeriön asettama työryhmä luo- vutti tämän vuoden maaliskuun lopulla mietintönsä.
Tuoreimmankin valmiuslakiesityksen yh- teydessä ajankohtaistuvat hätätilaoikeuden yleiset ongelmat. Tarkoitan hätätilaoikeu- della kokoavasti valtioelinten poikkeus- oloissa käyttämää poikkeuksellista toimi- valtaa, jota justifioidaan tavoitteella voit- taa poikkeusolot, palauttaa normaalitila.
Poikkeuksellista toimivaltaa käyttävät yleensä valtion toimeenpanoelimet, ja toi- mivalta sisältää yleensä myös oikeuden puuttua kansalaisten muuten perustuslailla suojattuihin oikeuksiin.
Oikeusperustansa nojalla hätätilaoikeut- ta on kahta tyyppiä: valtiosääntöistä ja ul- kovaltiosääntöistä. Näistä edellinen perus- tuu valtiosäännön mukaisessa järjestykses- sä luotuihin valtuuksiin. Sen sijaan ulko- valtiosääntöiseen hätätilaoikeuteen turvau- duttaessa viranomaisen poikkeusaikojen
Tuori
poikkeustoimenpiteillä ei ole toimivaltape- rustaa valtiosäännön mukaisessa järjestyk- sessä hyväksytyissä säädöksissä: viranomai- set ryhtyvät kriisin voittamiseksi tarpeelli- siksi katsomiinsa toimenpiteisiin eräänlai- sen kirjoitetun oikeusjärjestyksen yläpuoli- sen oikeusperiaatteen nojalla. Tällaiseksi oikeusperiaatteeksi saatetaan esittää val- tion yleinen etu tai valtion itsepuolustusoi- keus tms.
Ulkovaltiosääntöisen hätätilaoikeuden mahdollisuuteen on meillä yleensä suhtau- duttu torjuvasti mm. oikeusvaltiolliseen hallinnon lainalaisuusperiaatteeseen viita- ten: on katsottu, että viranomaisilla tulee myös poikkeusoloissa olla toimenpiteilleen toimivaltaperusta kirjoitetun oikeuden säännöksissä. Tästä näkökohdasta onkin syytä pitää kiinni: kirjoittamattomien oi- keusperiaatteiden epämääräisyyden vuoksi niihin tukeutuminen kriisitilanteessa mer- kitsee vakavaa vaaraa niin demokraattisel- le järjestelmälle kuin kansalaisten oikeus- turvalle, ennen muuta perusoikeuksien suojalle. Tästä syystä en pidä toivottava- na, että edes lakien esitöissä viitattaisiin tällaisen hätätilaoikeuden mahdollisuu- teen. Tällainen viittaus kuitenkin sisältyy myös valmiuslakityöryhmän hallituksen esi- tyksen muotoon kirjoitettuun mietintöön:
"Ennalta säädetty poikkeusoloissa sovellet- tava lainsäädäntö ... estää sen demokraat- tisen hallitsemistavan kannalta epätoivotta- van vaihtoehdon, että hallitusvalta sään- nösten puuttuessa toimisi poikkeusoloissa kirjoitetun oikeusjärjestyksen vastaisesti ja vasta jälkeenpäin pyrkisi hankkimaan toi- minnalleen eduskunnan hyväksymisen".
Tällaiset lainvalmisteluasiakirjoihin kirjoi- tetut lausumat saattavat antaa aiheen tul- kintaan, jonka mukaan oikeusjärjestyk- semme sallisi ulkovaltiosääntöiseen hätäti- laoikeuteen turvautumisen.
Oikeusministeriön työryhmän esitykses-
246 Turvavaltio: demokratia ja perusoikeudet 4/87 TIEDE & EDISTYS
sä laiksi yhteiskunnan toimintojen turvaa- misesta poikkeusoloissa on kysymys val- tiosääntöisen hätätilaoikeuden piiriin kuuluvasta hankkeesta. Oikeusvaltiollisten periaatteiden puolesta työskentelevällä fragmentaarisella ja teoreettisemman ai- neiston hyväksikäytön laiminlyövällä komi- teakritiikillä on kaksi kriteeriä (joiden kummankaan kohtaloa en haluaisi jättää vain naurureaktion varaan) tällaisten hank- keiden arvioimiseksi:
— edustuksellisten elinten — meillä eduskunnan ja kunnanvaltuustojen — ase- ma
— kansalaisten oikeuksien, erityisesti perustuslailla turvattujen oikeuksien suoja.
Ensimmäisen kriteerin kannalta keskei- nen kysymys on, miten turvataan eduskun- nan vaikutusvalta toisaalta poikkeusval- tuuksien käytön aloittamisessa ja toisaalta itse poikkeusvaltuuksien soveltamisessa.
Ehdotuksen mukaan poikkeusolojen poik- keuksellista toimivaltaa, joka normaali- oloissa kuuluu valtiosäännön mukaiselle lainsäätäjälle, käyttäisi valtioneuvosto.
Valtuuksien käytön aloittamisesta sen si- jaan päätettäisiin presidentin enintään vuo- deksi kerrallaan antamalla asetuksella, jo- ka olisi vielä saatettava eduskunnan hyväk- syttäväksi ennen kuin valtioneuvosto voisi ryhtyä soveltamaan lain sille perustamaa toimivaltaa. Ns. kiiretilanteissa — milloin pääsääntöistä menettelyä ei ole mahdollis- ta noudattaa vaarantamatta merkittävästi lain tarkoituksen saavuttamista — enin- tään kolmeksi kuukaudeksi annettavalla asetuksella voitaisiin kuitenkin säätää, että valtioneuvosto saa käyttää toimivaltuuksia välittömästi. Tässäkin tapauksessa asetus olisi kahden viikon kuluessa sen antamises- ta saatettava eduskunnan käsiteltäväksi.
Eduskunnalla olisi myös lain nojalla an- nettuja valtioneuvoston päätöksiä koskeva jälkikontrollioikeus. Poikkeuksellisten toi-
mivaltuuksien käyttämistä koskevat valtio- neuvoston päätökset olisi näet heti annet- tava eduskunnan käsiteltäväksi ja kumotta- va, jos eduskunta niin päättää.
Työryhmä on yllättävän lyhyesti sivuut- tanut muut mahdollisuudet eduskunnan aseman turvaamiseksi. Ensinnäkin on hy- vinkin ajateltavissa, että ensisijaisesti tar- vittavat poikkeusaikojen säännökset antai- si eduskunta itse. Tällainen vaihtoehtohan, jota mietinnössä ei edes mainita, on omak- suttu niin sanottuun valtiosääntöpakettiin liittyvässä uudessa valtiopäiväjärjestyksen 67a §:ssä. Tämän säännöksen tarkoitukse- na on lepäämisjättämismahdollisuuden kieltämisellä ja määräenemmistövaatimus- ta lieventämällä mahdollistaa, että edus- kunta itse voisi päättää niistä taloudellisis- ta säännöstelytoimenpiteistä, jotka ovat välttämättömiä kansantaloutta uhkaavan vakavan häiriön lieventämiseksi. Tämän säännöksen esikuvaa seurattaessa pääsään- töisestä eduskuntatiestä luovuttaisiin vasta silloin, jos se kulloisessakin kriisitilantees- sa osoittautuisi todella mahdottomaksi noudattaa.
Eduskunnan asemaa voitaisiin vahvistaa myös toimeenpanoelimille kuuluvien val- tuuksien käytön aloittamisessa. Niinpä voi- daan ajatella, että tällöinkin ensisijainen menettely olisi se, että eduskunta esimer- kiksi lailla toteaisi poikkeusvaltuuksia edel- lyttävän poikkeustilan olevan käsillä. Ase- tustiehen turvauduttaisiin vain, jos tällaista menettelyä akuutissa kriisissä ei voitaisi so- veltaa. Tällainenkaan menettely ei ole kan- sainvälisesti katsoen uusi: esimerkiksi Ranskan piiritystilalainsäädännön mukai- nen pääsääntö on, että piiritystila juliste- taan lailla.
Eduskunnan aseman kannalta keskeisiä ovat myös määräajat, joita toimeenpano- elinten poikkeusvaltuuksien käytölle asete- taan. Poikkeusvaltuuksien käyttämiseen oi-
TIEDE & EDISTYS 4/87 Turvavaltio: demokratia ja perusoikeudet 247
keuttavan asetuksen voimassaololle ehdo- tettu vuoden määräaika pääsääntönä ja kolmen kuukauden määräaika kiiretilan- teissa ovat pitkiä. Jos poikkeuksellisten toi- mivaltajärjestelyjen perustana on se, että eduskunta on menettänyt normaalin toi- mintakykynsä, voidaan olettaa, että yleen- sä toimintakyky palautuu ehdotettuja enimmäismääräaikoja lyhyemmässä ajassa.
Pitkien määräaikojen tarvetta nykyoloissa vähentää myös se, että eduskunta on ny- kyisin koolla käytännöllisesti katsoen koko vuoden. Todettakoon vertailun vuoksi, et- tä esimerkiksi Englannin hätätilalain — Emergency Powers Act — mukaan hätäti- lajulistus on voimassa ainoastaan kuukau- den kerrallaan.
Kansainväliset kokemukset puhuvat sen puolesta, että jo säännöstasolla on pyrittä- vä estämään poikkeusvaltuuksien väärin- käytön mahdollisuus. Eräs mahdollinen väärinkäytöstilanne liittyy ylimpien valtio- elinten poliittiseen ristiriitaan, johon hae- taan ratkaisua hätätilavaltuuksista: ylim- mät toimeenpanoelimet käyttävät poik- keusvaltuuksia ikään kuin taisteluaseena parlamenttia vastaan. Tässä yhteydessä riit- tänee viittaus Weimarin tasavallan viime vuosiin. Tällaisen väärinkäytön estämiseksi esimerkiksi Weimarin tasavallan alkuvuosi- na säädetyissä valtuuslaeissa oli tapana si- toa valtuuksien voimassaolo kulloinkin is- tuvan hallituksen kokoonpanoon: mikäli hallitus tai sen puoluepoliittinen koostu- mus muuttui, myös valtuuksien voimassa- olo päättyi. Ranskan V tasavallassa, jonka valtiosääntö niin ikään korostaa presiden- tin asemaa, presidentin poikkeusvaltuuksia koskevassa valtiosääntöartiklassa on puo- lestaan kielletty parlamentin hajotus val- tuuksien soveltamisaikana. Myöskään tä- män tyyppisiä valtuuksien väärinkäytön pi- däkkeitä ja eduskunnan asemaa turvaavia järjestelyjä työryhmän mietinnössä ei ole
pohdittu.
Kansalaisten perusoikeuksien ja oikeus- turvan kannalta on tärkeää, että poikkeus- valtuudet on määritelty sekä soveltamis- edellytyksiltään että sisällöltään mahdolli- simman täsmällisesti. Kulloinkin käytettä- vissä olevat valtuudet tulisi myös mitoittaa käsillä olevan kriisin luonteen ja vakavuus- asteen mukaisesti. Tässä suhteessa työ- ryhmän omaksuma pakettiratkaisu, jossa kaikki luonteeltaan hyvinkin eri tyyppisiä kriisejä varten tarkoitetut poikkeusvaltuu- det on sijoitettu samaan lakiin, on altis kri- tiikille. Lakiehdotuksen poikkeusolojen lu- etteloonhan kuuluu sekä sotilaallisia kriise- jä että puhtaita siviilikriisejä, ja poikkeus- olojen määritelmät myös sisältävät eräitä väljiä ja tulkinnanvaraisia ilmauksia.
Myönteistä ehdotuksessa kyllä on, että val- tuuksien soveltamisen mahdollistavassa asetuksessa olisi yksilöitävä käytettävissä olevat valtuudet samoin kuin niiden alueel- linen soveltamisala ja että valtioneuvosto saataisiin oikeuttaa käyttämään vain sellai- sia toimivaltuuksia, jotka kulloinkin ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavutta- miseksi.
Sen estämiseksi, että poikkeusvaltuuksia ei käytetä kuin sen tyyppisissä kriiseissä, joihin ne on tarkoitettu, jo itse laissa tulisi eri valtuuksien osalta nimenomaisesti mai- nita ne poikkeusolot, joissa niitä voidaan soveltaa. Toinen mahdollisuus olisi purkaa paketti eli palata kriisityypeittäin ja val- tuuksittain eriytettyjen erillisten, perustus- lain säätämisjärjestyksessä käsiteltävien valmiuslakien linjalle. Tätä linjaa nouda- tettaessa eduskunnalla myös olisi paketti- ratkaisua huomattavasti paremmat mahdol- lisuudet arvioida jo lakeja säädettäessä eri poikkeusvaltuuksien välttämättömyyttä.
Lakiehdotuksen 9 §:ään on otettu yleisiä säännöksiä, joiden tarkoituksena on suoja- ta kansalaisten perustuslaissa taattuja oi-
248 Turvavaltio: demokratia ja perusoikeudet 4/87 TIEDE & EDISTYS
keuksia myös poikkeusvaltuuksia käytettä- essä. Tässä pykälässä on mm. lueteltu ne hallitusmuodon II luvun mukaiset perusoi- keudet, joita valmiuslakiin perustuen ei saada rajoittaa muulloin kuin Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen ja so- dan aikana. Tällaisen säännöksen ongelma- na on se, että sitä saatetaan käyttää vasta- kohtaispäätelmän tukena: säännös voidaan lukea siten, että se oikeuttaisi lakia sovel- lettaessa rajoittamaan muita kuin siinä ni- menomaisesti mainittuja oikeuksia — esi- merkiksi vaikkapa vaali- ja äänioikeutta — ja että se valtuuttaisi nimenomaisesti mai- nittujenkin oikeuksien — esimerkiksi halli- tusmuodon 10 §:n tarkoittamien poliittis- ten perusoikeuksien — rajoittamiseen so- dan tai aseellisen hyökkäyksen oloissa. Jos tällainen lukutapa omaksutaan, säännök- sen voitaisiin katsoa oikeuttavan tulkitse- maan vaikkapa säännöksiä tavaroiden ta- kavarikoinnista tai tuonti- ja vientikiellois- ta taikka rakennusten luovuttamisvelvolli- suudesta siten, että niiden nojalla voidaan rajoittaa esimerkiksi paino- ja kokoontu- mis- sekä uskonnonharjoittamisvapautta.
Valtuuksien sisällön täsmällisyysvaati- muksen kannalta monet ehdotetut sään- nökset jättävät runsaasti tarkistamisen va-
raa. Tällaisia ovat esimerkiksi: työvelvolli- suussäännös, joka ulottaa tämän velvolli- suuden "lain tarkoituksen saavuttamiseksi tarpeelliseen työhön"; säännös, joka mah- dollistaa hallintoviranomaisten toimivalta- ja toimialasuhteiden muuttamisen; kunnal- lisvaalien ja kunnanvaltuuston päätösval- lan siirtämiseen oikeuttavat säännökset; ta- varoiden takavarikointia ja pakkoluovutus- ta koskeva yleissäännös; yleissäännös
"asianomaisen viranomaisen" tarkastus- oikeudesta; sekä yleissäännös, joka val- tuuttaa "asianomaiset viranomaiset" anta- maan salassapitomääräyksiä.
Vastaukseksi esittämiini kommentteihin ei riitä viittaus tasavallan presidentin, val- tioneuvoston ja alempien viranomaisten ansaitsemaan luottamukseen. Mikäli luot- tamus viranomaisten harkintakykyyn nos- tettaisiin tärkeimmäksi kriteeriksi, jolla vi- ranomaisille kansalaisiin kohdistuvaa toi- mivaltaa perustavaa lainsäädäntöä arvioi- daan, voisimme jättää hyvästit niin perus- oikeussäännöksille kuin niitä täydentävil- le oikeusvaltiollisille oikeusturvamekanis- meillekin. Koko oikeusvaltiollinen ajattelu perustuu eräänlaiseen terveeseen epäluot- tamukseen julkisen vallan käyttäjiä koh- taan.
