Rakkaudella, mutta myös rahalla
Oheishuoltajan taloudelliset oikeudet lapsen edun turvaajina tilanteissa, joissa huollon taustalla ovat
lastensuojelulliset syyt
Hannaleena Vuorinen, 77138566 Itä-Suomen yliopisto
Oikeustieteiden laitos Hyvinvointioikeus Pro gradu -tutkielma päivämäärä 22.12.2022 Ohjaaja: Pauli Rautiainen
Itä-Suomen yliopisto, Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Oikeustieteiden laitos
Hallintotieteiden maisterin koulutusohjelma
Vuorinen, Hannaleena: Rakkaudella, mutta myös rahalla. Oheishuoltajan taloudelliset oikeudet lapsen edun turvaajina tilanteissa, joissa huollon taustalla ovat lastensuojelulliset syyt.
Opinnäytetutkielma, 90 sivua
Tutkielman ohjaaja, hyvinvointi- ja valtiosääntöoikeuden dosentti Pauli Rautiainen Joulukuu 2022
Asiasanat: oheishuolto, taloudelliset oikeudet, perhehoidon korvaukset, lapsen etu, lainoppi, oi- keustiede.
Lainopillisessa tutkielmassani olen tarkastellut oheishuoltajan oikeudellista asemaa, sekä talou- dellisia oikeuksia tilanteissa, joissa lapsen huollon taustalla ovat lastensuojelulliset syyt. Kun lapsi ei voi asua vanhempansa kanssa suojelun tarpeensa vuoksi, velvoittaa lastensuojelulaki
(417/2007, LSL) viranomaisia läheisverkoston kartoitukseen (LSL 32.1 §). Mikäli läheisistä löytyy soveltuva henkilö huolehtimaan lapsesta, ohjaa lastensuojelulaki arvioimaan huoltoratkaisun mahdollisuuden tilanteen ratkaisemiseksi (LSL 32.2 §). Jos huoltoratkaisu ei ole mahdollinen, niin lapsi voidaan sijoittaa lapsen läheisen luokse, mikäli ratkaisu on lapsen edun mukainen.
Läheisen henkilön asema ja oikeudet eroavat riippuen siitä ratkeaako tilanne huoltoratkaisulla vai lastensuojelun päätöksellä. Huoltoratkaisu on yksityisoikeudellinen ratkaisu, sijoituspäätös julkisoikeudellinen viranomaispäätös. Laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (361/1983), lapsenhuoltolaki) ja lastensuojelulaissa on ohjaavana periaatteena lapsen etu. Kun viranomainen on myötävaikuttanut huoltoratkaisuun, oheishuoltajan taloudellisista oikeuksista säädetään yksi- tyisoikeudellisen sääntelyn lisäksi kahdessa lastensuojelun kontekstiin kuuluvassa laissa toisis- taan poikkeavasti; perhehoitolain (263/2015) 16.3 § velvoittaa maksamaan perhehoidon korvauk- set oheishuoltajalle, lastensuojelulain 32.3 § mahdollistaa maksun tarveharkintaisesti.
Oheishuoltajan asemaa ja taloudellisia oikeuksia on tarkasteltu tutkielmassani lainsäädännön, esitöiden, KHO:n, EOAK ratkaisujen valossa. Haasteen taloudellisien oikeuksien sääntelylle muo- dostaa oheishuoltajan asema yksityisoikeudellisen ja julkisoikeudellisen sääntelyn rajamaas- tossa. Voimassaoleva lainsäädäntö on osin ristiriitainen ja tulkinnanvarainen, mutta mahdollis- taa oheishuoltajan taloudellisien oikeuksien toteutumisen lapsen edun huomioon ottaen.
SISÄLLYS
Lähteet ... iii
Lyhenneluettelo ... xiii
1 Johdanto ... 1
1.1 Lapsen huolenpidon turvaamisen moninaisuus ... 1
1.2 Tutkimuskysymykset ... 7
1.3 Perhe- ja sosiaalioikeus oikeudellisena viitekehyksenä... 8
1.4 Lainoppi metodina ... 10
1.5 Oleelliset oikeuslähteet ... 14
2 Yksityis- ja julkisoikeudelliset reunaehdot ja periaatteet ... 17
2.1 Oikeus hyvään hallintoon ... 17
2.2 Viranomaisen harkintavalta ... 20
2.3 Hallinnon ja sosiaalioikeuden oikeusperiaatteet ... 23
2.4 Lapsen edun periaate ... 26
2.4.1 Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja kansallinen lainsäädäntö ... 26
2.4.2 Oheishuoltajan taloudelliset oikeudet lapsen edun turvaajana ... 31
3 Yksityisoikeudellinen kehys – huolto, asuminen ja elatus ... 33
3.1 Lapsi ja perhe ... 33
3.2 Lapsen huolto ja huoltajan tehtävät ... 36
3.2.1 Oheishuoltaja ... 39
3.2.2 Perhehoitaja ... 42
3.3 Lapsen asuminen ... 43
3.4 Lapsen elatus ... 48
4 Julkisoikeudellinen kehys – oheishuolto lastensuojelullisin perustein ... 53
4.1 Elatusta ja huolenpitoa turvaavat etuudet ... 53
4.1.1 Perhehoitajan taloudelliset oikeudet ... 55
4.1.2 Oheishuoltajan taloudelliset oikeudet perustuen perhehoitolakiin ... 58
4.1.3 Oheishuoltajan taloudelliset oikeudet perustuen lastensuojelulakiin ... 63
4.2 Oikeusturvan tarve ja takeet ... 66
4.3 Punnintaa: lastensuojelulaki 32.3 § vai perhehoitolaki 16.3 § ... 67
4.4 Muita näkökulmia ... 70
4.5 Tulevaisuudennäkymiä ... 71
4.5.1 Lastensuojelulain muutosesitys ... 71
4.5.2 Lastensuojelulain kokonaisuudistus ... 77
5 Kustannusvastuun määräytyminen ... 79
5.1 Sijaishuolto, oheishuolto ja kunnan kustannusvastuu ... 79
5.2 Sijaishuollon ja oheishuollon rajapinnalla ... 81
6 Johtopäätökset ja pohdintaa ... 85
Lähteet
Kirjallisuus
Aaltonen, Anna-Kaisa, Lapsioikeus ja lapsen oikeus tuomioistuimissa. Edita 2009.
Aer, Janne, Lastensuojeluoikeus. Sanoma Pro 2012.
Agnew, Christopher – South, Susan, Interpersonal Relationships and Health: Social and Clinical Psychological Mechanisms. Oxford University Press 2014
Araneva, Mirjam, Lapsen suojelu. Toteuttaminen ja päätöksenteko. Käsikirja lapsen asioista päät- tävälle. Alma Talent 2016.
Araneva, Mirjam, Lastensuojelun perhehoito. Alma Talent 2018.
Blomberg, Helena – Kallio, Johanna – Kroll Christian, Regulatiivista vai liberaalista? Kuntien sosi- aalityöntekijöiden harkintavaltaan liittyvät asenteet Suomessa ja Ruotsissa, s. 182–202 teoksessa Kalliomaa-Puha, Laura – Kotkas, Toomas – Rajavaara, Marketta (toim.), Harkittua? Avauksia sosi- aaliturvan harkintavallan tutkimukseen. Juvenes print 2014.
Dahl, Maija, ”Periaatteessa ei, mutta tarvittaessa kyllä”, s. 23–55 teoksessa Weckström, Katja – Niemi, Matti Ilmari – Mäki-Petäjä-Leinonen, Anna – Huuhtanen, Joonas (toim.), Modernit perhe- suhteet ja oikeus. Alma Talent 2021.
Eppel, Alan, Sweet Sorrow: Love, Loss and Attachment in Human Life. Routledge 2009.
Eriksson, Pia – Säles, Emilia (toim.), Lastensuojelun perhehoidon järjestäminen. Suositukset per- hehoidon toimintaohjeiden sisällöiksi. Työpaperi 6/2021. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2021.
Faurie, Maija − Kalliomaa-Puha, Laura, Jääkaappi, osoite vai sukuside – perhe sosiaalilainsäädän- nössä. Lakimies 7–8/2010, s. 1266–1292.
Forsberg, Hannele – Nätkin, Ritva (toim.), Perhe murroksessa. Kriittisen perhetutkimuksen jäljillä.
Gaudeamus 2003.
Hakalehto, Suvianna, Lapsioikeuden perusteet. Alma Talent 2018.
Hakalehto, Suvianna – Toivonen, Virve (toim.), Lapsen oikeudet perheessä. Kauppakamari 2021.
Hakalehto-Wainio, Suvianna − Nieminen, Liisa (toim.), Lapsioikeus murroksessa. Lakimiesliiton kustannus 2013.
Hakalehto-Wainio, Suvianna, Lapsen oikeudet ja lapsen etu lapsen oikeuksien sopimuksessa, s.
17–52 teoksessa Hakalehto-Wainio, Suvianna − Nieminen, Liisa (toim.), Lapsioikeus murroksessa.
Lakimiesliiton kustannus 2013.
Hammarberg, Ville, Nimetön ilmianto: Porin lastensuojelussa puutteita. Ongelman ydin on se, että lastensuojelun virkoja olisi lain vaatima määrä mutta työntekijöistä on krooninen pula. Uuti- set. Satakunnan kansa 19.5.2022.
Heino, Tarja (toim.), Mikä auttaa?: Tutkimusperustaiset ja käytännössä toimivat työmenetelmät teininä sijoitettujen lasten hoidossa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2020.
Hirvonen, Ari, Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen julkaisuja 17 / 2011.
Husa, Jaakko − Mutanen, Anu − Pohjolainen, Teuvo, Kirjoitetaan juridiikkaa. Ohjeista oikeustie- teellisten kirjallisten töiden laatijoille. Toinen painos. Talentum 2008.
Ikonen, Riikka − Eriksson Pia − Heino, Tarja, Sijoitettujen lasten ja nuorten hyvinvointi ja palvelu- kokemukset. Kouluterveyskyselyn tuloksia. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2020.
Isopoussu, Noora, Sosiaalinen vanhempi lapsen oheishuoltajana – Oheishuoltosopimuksen vah- vistaminen ja lapsen edun toteutuminen. Pro gradu - tutkielma. Lapin yliopisto 2022.
Jyväskylän kaupunki. Lastensuojelun perhehoidon toimintaohje 1.1.2022 alkaen. Jyväskylä.
Kalliomaa-Puha, Laura – Kotkas, Toomas – Rajavaara, Marketta (toim.), Harkittua? Avauksia sosi- aaliturvan harkintavallan tutkimukseen. Juvenes Print 2014.
Kalliomaa-Puha, Laura – Kotkas, Toomas – Rajavaara, Marketta, Harkitusti sosiaaliturvaa. Harkin- tavalta tutkimuskohteena, s. 8–18 teoksessa Kalliomaa-Puha, Laura – Kotkas, Toomas – Raja- vaara, Marketta (toim.), Harkittua? Avauksia sosiaaliturvan harkintavallan tutkimukseen. Juvenes print 2014.
Kangas, Urpo, Perhe- ja jäämistöoikeuden perusteet. 2. uudistettu painos. Alma Talent 2019.
Kettunen Iita, Isovanhemmat – lastensuojelun ilmaisia työntekijöitä? Talentia-lehti 4.11.2016.
Kettunen, Iita, Epäselvä oheishuoltajuus. Eläkeikää lähestyvästä Leenasta tuli yllättäen hänelle aikoinaan sijoitetun lapsen pojan oheishuoltaja. Perhehoito-lehti 1/2017. Perhehoitoliitto.
Koivisto, Ida, Johdatus hyvään hallintoon. Helsingin yliopisto 2014.
Koulu, Sanna, KKO 2010:16 Lapsen etu oheishuoltajaa määrättäessä. Teoksessa: KKO:n ratkaisut kommentein 2010: I. Alma Talent verkkokirjahylly, päivittyvät hakuteokset (27.5.2022)
Kotkas, Toomas, Rajat ylittävä sosiaalioikeus. Alma Talent 2019.
Kotkas, Toomas, Suomi ja Euroopan unionin sosiaalioikeudellinen sääntely. Helsingin yliopisto 2018.
Kurki-Suonio, Kirsti, Oikeus ja muuttuva vanhemmuus, s. 129–166 teoksessa Weckström, Katja – Niemi, Matti Ilmari – Mäki-Petäjä-Leinonen, Anna – Huuhtanen, Joonas (toim.), Modernit perhe- suhteet ja oikeus. Alma Talent 2021.
Kuuden suurimman kaupungin lastensuojelun palvelut ja kustannukset 2020. Kuusikko työryh- män julkaisusarja 1/2021. Helsinki 2021.
Kymsote, Lastensuojelun perhehoito. Palkkiot ja korvaukset 2022. Kymenlaakson sosiaali- ja ter- veyspalvelut.
Lahtinen, Pia (toim.), Oheishuoltajuus ja lastensuojelu -tietopaketti. Pesäpuu 2017.
Lehtola, Tuuli, Oman onnensa nojassa. Oheishuoltajana toimivien isoäitien kokemuksia
oheishuoltajuudesta lastensuojelun tukitoimena. Maisterintutkielma. Jyväskylän yliopisto 2019.
Lepistö, Joonas, Keravalla kyllästyttiin jatkuvaan lastensuojelun henkilöstöpulaan – palkkoja koro- tettiin yli 4000 euroon ja kaikki vakanssit täyttyivät. Uutiset. MTV3 7.12.2021
[https://www.mtvuutiset.fi/artikkeli/keravalla-kyllastyttiin-jatkuvaan-lastensuojelun-henkilostopu- laan-palkkoja-korotettiin-yli-4000-euroon-ja-kaikki-vakanssit-tayttyivat/8303160] (19.11.2022)
Lokkila, Sanna, Lastensuojelu ajetaan todella ahtaalle. Liiallinen työmäärä on jo tähänkin men- nessä vaarantanut sekä työntekijöiden että asiakkaiden oikeusturvan, kirjoittaa Sanna Lokkila.
Mielipidekirjoitus, Helsingin sanomat 13.7.2016.
Mäenpää, Olli, Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 4. uudistettu painos, Edita 2011.
Mäenpää, Olli, Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 5. uudistettu painos, Edita 2016.
Määttä, Tapio − Paso, Mirjami, Johdatus oikeudellisen ratkaisun teoriaan. Helsingin yliopisto 2019.
Niemi, Liisa, Lasten perus- ja ihmisoikeussuojan ajankohtaisia ongelmia. Lakimies 4/2004, s. 591–
621.
Nieminen, Liisa, Perus- ja ihmisoikeudet ja perhe. Talentum 2013.
Oikeusministeriö, Ohje lapsen elatusavun suuruuden arvioimiseksi. Julkaisu 2007:2, Oikeusminis- teriö 2007.
Puustinen-Korhonen, Aila, Sukulais- ja läheisverkostosijoitukset lastensuojelussa ja lapsen huo- lenpidon järjestäminen huoltajuusjärjestelyin kodin ulkopuolisen sijoituksen sijasta. Kuntaliitto 2021.
Repo, Katja, Perheen sisäisen rahatalouden jännitteitä, s. 64–86 teoksessa Forsberg, Hannele – Nätkin, Ritva (toim.), Perhe murroksessa. Kriittisen perhetutkimuksen jäljillä. Gaudeamus 2003.
Rintala, Mirja, Oulun lastensuojelussa liian vähän työntekijöitä – luvassa uhkasakko, jos asioita ei korjata. Asiakassuunnitelmia ei ole tehty kaikilta osin hyvän hallintotavan mukaisesti ja lainsää- dännön edellyttämällä tavalla. Uutiset. Iltasanomat 26.4.2022. [https://www.is.fi/oulun-seutu/art- 2000008774665.html] (19.11.2022)
Räty, Tapio, Lastensuojelulaki. Käytäntö ja soveltaminen. 4. uudistettu painos. Edita 2019.
Saastamoinen, Kati, Lapsi sijaishuollossa: yhteydenpidon rajoittaminen ja rajoitustoimenpiteet.
Edita 2020.
Tenhunen, Susanna − Kinnunen, Inari, Käsikirja oikeudellisen tiedon hakijalle. Ensimmäinen pai- nos 2011. Alma Talent verkkokirjahylly, päivittyvät hakuteokset, 7/2021.
Toivonen, Virve – Mäki-Petäjä-Leinonen, Anna −Nykänen, Eeva (toim), Hyvinvointioikeus – kirjoi- tuksia oikeudesta ja hyvinvoinnista. Kauppakamari 2022.
Toivonen, Virve – Pollari, Kirsi, Hyvä hoito ja kasvatus osana lapsen huoltoa, s. 70–115 teoksessa Hakalehto, Suvianna – Toivonen, Virve (toim.), Lapsen oikeudet perheessä. Kauppakamari 2021.
Toivonen, Virve, Oikeudellistunut hyvinvointi – esimerkkinä lapsen hoiva, huolenpito ja kasvatus, s. 141–166 teoksessa Toivonen, Virve – Mäki-Petäjä-Leinonen, Anna −Nykänen, Eeva (toim), Hy- vinvointioikeus – kirjoituksia oikeudesta ja hyvinvoinnista. Kauppakamari 2022.
Tolonen, Hannele − Linnanmäki, Kirsikka, Uudistunut lapsenhuoltolaki. Alma Talent 2020.
Tuomaala, Päivi - Ylitalo-Katajisto, Kirsti - Heikkinen, Arja - Mäkitalo, Jorma - Haapala, Carita - Sulisalo, Teija – Karjala, Anna, Oulun kaupunki/Hyvinvointipalvelut, Lausunto 20.05.2021
VN/463/202, s. 276–283. Lausunnot asiassa: Lausuntopyyntö hallituksen esitysluonnoksesta las- tensuojelulain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi. (Tuomaala ym.)
Tuori, Kaarlo, Oikeuden ratio ja voluntas. Alma Talent 2007.
Tuori, Kaarlo − Kotkas, Toomas, Sosiaalioikeus. 5. uudistettu painos. Talentum pro 2016.
Uoti, Asko, Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet kunnallisessa päätöksente- ossa. Tutkimus lasten hyvinvointipalvelujen oikeudellisesta ohjauksesta ja valvonnasta. Juvenes print 2003.
Urpo, Terhi, Lausunto 8.5.2021 VN/463/2021, s. 375–376. Lausunnot asiassa: Lausuntopyyntö hallituksen esitysluonnoksesta lastensuojelulain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi.
Vainio, Aimo, Lastensuojelussa karmea työntekijäpula – "Mahdotonta toteuttaa lasten oikeuksia"
Työntekijät uupuvat ja hakeutuvat toisiin tehtäviin lastensuojelusta. Avoimia paikkoja ei saada täytettyä. Uutiset. Maaseudun tulevaisuus 17.2.2020. [https://www.maaseuduntulevaisuus.fi/uu- tiset/39128a31-b505-5917-82ea-fa4bee0a7ef6] (19.11.2022)
Vanjusov, Heidi, Saatavilla, mutta ei saavutettavissa?: Sosiaalioikeudellinen tutkimus päihdepal- veluihin pääsystä. Itä-Suomen yliopisto 2022.
Weckström, Katja – Niemi, Matti Ilmari – Mäki-Petäjä-Leinonen, Anna – Huuhtanen, Joonas (toim.), Modernit perhesuhteet ja oikeus. Alma Talent 2021.
Virallislähteet
EOAK/342/2019, Perhehoidon korvaukset ja asiakirjojen julkisuus.
EOAK 31.7.2014, Dnro 1780/4/14, Lapsen läheisverkoston selvittämistä koskeva säännös ei oi- keuta lapsen sijoittamiseen.
EOAK 12.11.2010, Dnro 4165/4/08, Helsingin sosiaalivirasto käsitteli oheishuoltajan tukihake- musta yli 13 kuukautta.
HE 252/2006 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi la- eiksi.
HE 256/2014 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle perhehoitolaiksi.
HE 88/2018 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
HE 241/2020 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi
sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen anta- miseksi.
HE luonnos lastensuojelulain muuttamisesta sekä siihen liittyviksi laeiksi_22.4.21.
HE 132/2021 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle vanhemmuuslaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi.
Lausuntopyyntö hallituksen esitysluonnoksesta lastensuojelulain muuttamisesta ja siihen liitty- viksi laeiksi. Dnro VN/463/2021.
Lastensuojelun vaativan sijaishuollon uudistamistyöryhmän loppuraportti. Sosiaali- ja terveysmi- nisteriön raportteja ja muistioita 2020:28. STM 2020.
SopS 60/1991, Yleissopimus lapsen oikeuksista.
STM, Perhehoitolakiin muutoksia 1.7.2016 lukien. Kuntainfo 7/2016.
STM, Perhehoidon palkkiot ja korvaukset vuonna 2022. Kuntainfo 10/2021.
Valtioneuvosto, Elatusapujen ja elatustukien määrät nousevat 1.1.2022. Kuntainfo 9/2021.
Oikeustapaukset
KHO 2015:95 KHO 2020:143 KHO 2020:144
Kuopion HaO 10.02.2010 10/0077/2 Turun HaO 23.8.2013 13/0571/2
Helsingin HO 16.2.2016, päätös nro 275, dnro S 15/1729 Rovaniemen HO 17.7.2020, päätös nro 219, dnro S 20/476
Helsingin HO 5.2.2018, päätös nro 159, dnro S 17/347
Internetlähteet
Eduskunta. Lastensuojelun vaativa sijaishuolto. [https://www.eduskunta.fi/FI/naineduskuntatoi- mii/kirjasto/aineistot/kotimainen_oikeus/LATI/Sivut/lastensuojelun-vaativa-sijaishuolto.aspx]
(11.11.2022)
Kela. Näin haet elatustukea. [https://www.kela.fi/elatustuki-nain-haet] (11.10.2022)
Kela. Elatustuki, missä tilanteissa elatustukea voi saada? [https://www.kela.fi/elatustuki]
(24.10.2022)
Kela. Lapsilisä, määrä ja maksaminen. [https://www.kela.fi/lapsilisa-maara-ja-maksaminen]
(18.11.2022)
Kela. Lapsilisän maksaminen kunnalle. [https://www.kela.fi/yhteistyokumppanit-kunnat-maksu- vaatimus-kelaan-maksuvaatimus-perhe-etuuksista-maksuvaatimus-lapsilisasta] (16.10.2022).
Perhehoitoliitto. Perhehoidosta maksettavat korvaukset. [https://www.perhehoitoliitto.fi/minus- tako_perhehoitaja/perhehoitajan_tehtava/perhehoidosta_maksettavat_korvaukset] (2.10.2021)
Lastensuojelun käsikirja. Läheissijaisvanhemmuus. Terveyden- ja hyvinvoinnin laitos.
[https://thl.fi/fi/web/lastensuojelun-kasikirja/tyoprosessi/sijaishuolto/sijaishuollon-muodot/per- hehoito/laheissijaisvanhemmuus] (27.5.2022)
Lastensuojelun käsikirja. Muu lapsen tarpeen mukainen hoito, yksityinen sijoitus. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. [https://thl.fi/fi/web/lastensuojelun-kasikirja/tyoprosessi/sijaishuolto/sijais- huollon-muodot/muu-lapsen-tarpeen-mukainen-hoito#Yksityinen%20sijoitus] (28.10.2022)
Lastensuojelun käsikirja. Sijaishuollon kustannukset. Terveyden- ja hyvinvoinnin laitos.
[https://thl.fi/fi/web/lastensuojelun-kasikirja/tyoprosessi/sijaishuolto/sijaishuollon-kustannukset]
(12.12.2022)
Terveyden- ja hyvinvoinnin laitos. Tilastot ja data. Lastensuojelu 2020. [https://thl.fi/fi/tilastot-ja- data/tilastot-aiheittain/lapset-nuoret-ja-perheet/lastensuojelu/lastensuojelu] (24.10.2021)
Valtioneuvosto. Lastensuojelun kokonaisuudistuksen tavoitteena on turvata lasten hyvinvointi ja kehitys. Sosiaali- ja terveysministeriön tiedote 18.5.2022 [https://valtioneuvosto.fi/-
//1271139/lastensuojelun-kokonaisuudistuksen-tavoitteena-on-turvata-lasten-hyvinvointi-ja-ke- hitys] (26.10.2022)
Virtu.fi. Virtuaalinen sosiaali- ja terveyspalvelukeskus. Elatusapulaskuri. Pohjois-Suomen sosiaa- lialan osaamiskeskus. [https://virtu.fi/laskurit/elatusapulaskuri] (11.10.2022)
Lyhenneluettelo
AsiakasmaksuL, Asiakasmaksulaki Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista (734/1992)
EIS Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 18–19/1990)
EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
ElatusL, Elatuslaki Laki lapsen elatuksesta (704/1975)
HL Hallintolaki (434/2003)
HTL, Lapsenhuoltolaki Laki lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (361/1983)
KHO Korkein hallinto-oikeus
KKO Korkein oikeus
LOS YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista, Lapsen oikeuksien
sopimus (SopS 59–60/1991)
LSL Lastensuojelulaki (417/2007)
PL Perustuslaki (731/1999)
SHL Sosiaalihuoltolaki (1301/2014)
STM Sosiaali- ja terveysministeriö
THL Terveyden ja hyvinvoinnin laitos
TotuL, Toimeentulotukilaki Laki toimeentulotuesta (1412/1999)
1 Johdanto
1.1 Lapsen huolenpidon turvaamisen moninaisuus
Lapsella on oikeus ikätasoiseen hoivaan, huolenpitoon ja suojeluun kunnes hän saavuttaa täysi- ikäisyyden. Perinteinen perhekäsitys on muutoksessa ja yhä useammin tämä hoiva ja suojelu ta- pahtuu perinteisen ydinperhemallin sijasta muuttuvassa ja modernimmassa perhekokoonpa- nossa1. Olen työskennellyt sosiaalihuollon kentällä perheiden palveluiden parissa toistaiseksi lä- hes koko työurani. Erityisesti lastensuojelun kentällä on tullut kohdattua monenlaisia ratkaisuja ja variaatioita lapsen perhekokoonpanoissa sekä asumis- ja hoitojärjestelyissä.
Ihmissuhteet ja niiden laatu vaikuttavat fyysiseen ja psyykkiseen terveyteemme.2 Lapsi kasvaa, kehittyy ja muodostaa käsityksen itsestään läheisissä ihmissuhteissa. Lapsen kasvulle ja kehityk- selle on perhe- ja ihmissuhteiden merkitys hyvin tärkeää.3 Lapsen vanhemmilla on oikeus rat- kaista lapsen asuminen monin eri tavoin. Kun lapsen suojelun tarve edellyttää viranomaisen puuttumista lapsen asumiseen ja olinpaikkaan, on myös siinä monenlaisia vaihtoehtoja. Eteeni on työelämässä tullut tilanteita, joissa lapsen luokseen ottaneiden perheiden saamat korvaukset ja tuki lapsen elatukseen - tai niiden puute -ovat vaikuttaneet ammattilaisen näkökulmasta epä- selvältä ja hankalasti hahmotettuvalta kokonaisuudelta. Käytäntöjen haasteet ja kirjavuus on myös valtakunnallisesti tunnistettu.4 Kun kokonaisuus on hankalasti hahmottuva ammattilai- selle, se on sitä todennäköisesti myös asiakkaan näkökulmasta.5 Kiinnostus tutkielmani aihee- seen nousee tästä moninaisuudesta ja tarpeesta selventää lapsen luokseen asumaan ottavan henkilön taloudellisten oikeuksien ja aseman juridista perustaa.
1 Nieminen 2013, s. 97–98; Kurki-Suonio 2021, s. 130–131.
2 Agnew – South 2014, s. 3.
3 Eppel 2009, 1, 27–28.
4 HE 256/2014, 2; Puustinen-Korhonen, s. 6.
5 Esimerkkejä asiakaskokemuksista, joissa kokonaisuus on oheishuoltajaksi päätyneelle henkilölle ollut epäselvä: Kettunen, Iita, epäselvä oheishuoltajuus. Eläkeikää lähestyvästä Leenasta tuli yllättäen hänelle aikoinaan sijoitetun lapsen pojan oheishuoltaja; Kettunen 4.11.2016, Isovanhemmat – lastensuojelun il- maisia työntekijöitä?
Tavallisesti lapsi asuu jommankumman biologisen vanhempansa tai vanhempiensa kanssa sa- massa taloudessa, heidän hoidossaan ja huollossaan. Suuri joukko lapsia kuitenkin asuu ja elää jonkun muun kuin biologisen vanhempansa kanssa. Syitä tähän voi olla monenlaisia. Viranomai- nen voi ratkaista päätöksellään tai myötävaikuttaa tilanteeseen, jonka seurauksena lapsi asuu muualla kuin biologisen vanhempansa luona. Vanhemmat voivat ratkaista lapsen asumisen ko- din ulkopuolella myös yksityisesti ilman viranomaisen osuutta asiaan lastensuojelulain
(417/2007, LSL) 81 § mukaisesti6. Lapsi voi olla myös adoptoitu (Adoptiolaki (22/2012)), jolloin hä- nen vanhempansa ovat hänen juridisia vanhempiaan, vaikka biologinen sukuside puuttuu.
Lapsella on lähtökohtaisesti oikeus elää vanhempiensa kanssa ja vastuu lapsen hyvinvoinnista on ensisijaisesti vanhemmilla. Yhteiskunnan tulee kunnioittaa tätä lapsen ja vanhempien oi- keutta perhe-elämän suojaan. Yhteiskunnalla on myös velvollisuus tukea vanhempia. Esimerkiksi lastensuojelulaki velvoittaa viranomaisia tukemaan vanhempia eri tukitoimin heidän kasvatus- tehtävässään (LSL 2 §).7 Pysyvät ihmissuhteet ovat lapsen kasvulle ja kehitykselle tärkeitä.8 Lap- sen oikeudesta elää vanhempiensa kanssa on mahdollista poiketa ainoastaan silloin, kun toimi- valtaiset viranomaiset toteavat sen voimassa olevan lainsäädännön perusteella olevan lapsen edun mukaista.9 Kun viranomainen päättää lapsen asumisesta kodin ulkopuolella, on perus- teena pyrkimys lapsen edun mukaiseen ratkaisuun ja lapsen suojelu.10 Lastensuojeluviranomai- sen tekemiä päätöksiä ovat avohuollon sijoitus (LSL 37 §), kiireellinen sijoitus (LSL 38 §) ja huos- taanotto (LSL 40 §). Viranomaisella on erityinen velvoite sijoittaa lapsi kodin ulkopuolelle, mikäli huostaanoton edellytykset täyttyvät (LSL 40 §).11 Myötävaikuttamassa viranomainen voi olla myös ns. oheishuoltoratkaisuissa, joihin erityisesti tutkielmassani kiinnostukseni kohdistuu.
6 HE 256/2014, s. 5; kts. myös Puustinen-Korhonen 2021, s. 28, 33.
7 LOS, johdantokappale; Aer 2012, s. 12; Nieminen 2013, s. 125, 128–129; Räty 2019, s. 2.
8 Eppel 2009, 1, 27–28.
9 LOS 9 artikla: 1; kts. myös Aer 2012, s. 11–12; Toivonen – Pollari 2021, s. 115.
10 Araneva 2016, s. 17.
11 Räty 2019, s. 2.
Muualla kuin vanhempansa luona asuukin moni 0–17-vuotias lapsi. Tilastoja on saatavilla lähinnä sijaishuollossa (LSL 49 §) olevista lapsista. Suomessa kodin ulkopuolelle oli vuonna 2020 sijoitet- tuna 16 468 lasta, heistä varsinaisessa sijaishuollossa12 13 627 lasta. Tämä on 1,3 % koko ikäluo- kasta.13
Lastensuojelulain mukaisesti huostaanotto ja sijaishuoltoon sijoittaminen on viimesijainen toimi, jolla turvataan lapsen kasvu ja kehitys. Lastensuojeluviranomaisilla on velvoite selvittää aina en- nen huostaanottoa lievemmän lapsen asumista ja huoltoa koskevan ratkaisun lapsen edun mu- kaisuus. LSL 32 §:n mukaan ennen lapsen sijoittamista kodin ulkopuolelle on selvitettävä lapsen vanhemman, jonka luona lapsi ei pääasiallisesti asu, sukulaisten tai muiden lapselle läheisten henkilöiden mahdollisuudet ottaa lapsi luokseen asumaan tai muutoin osallistua lapsen tukemi- seen. Mikäli soveltuva läheinen löytyy, on mahdollista välttää lapsen huostaanotto, mikäli huolto- ratkaisu on mahdollinen (LSL 49 §).14
Näin voi tapahtua käytännössä esimerkiksi tilanteessa, jossa lapsi voi muuttaa isovanhemmilleen tai muille sukulaisilleen, omien vanhempien olosuhteiden ollessa riittämättömät. Lapsen huoltoa koskeva ratkaisu tällaisessa tilanteessa on ensisijainen suhteessa huostaanottoon.15 Tällaisen oheishuoltojärjestelyn tulee aina olla lapsen edun mukainen ja tarpeen siihen tulee olla lähtöisin lapsen edusta.16 Mikäli soveltuvaa läheistä ei löydy ja LSL 40 § mukaiset huostaanoton kriteerit täyttyvät, tulee lapsi huostaanottaa ja sijoittaa sijaishuoltoon perhehoitoon tai lastensuojelulai- tokseen.
12 Araneva 2016, s. 302: LSL 49 §:n mukaista varsinaista sijaishuoltoa ovat kiireellinen sijoitus ja huostaan- otto.
13 Thl.fi - tilastot ja data - Tilastot aiheittain - Lapset, nuoret ja perheet - Lastensuojelu - Lastensuojelu 2020, koko tilastoraportti. [https://thl.fi/fi/tilastot-ja-data/tilastot-aiheittain/lapset-nuoret-ja-perheet/lastensuo- jelu/lastensuojelu]
14 HE 252/2006, s. 150; Araneva 2016, s. 249.
15 Araneva 2018, s. 84.
16 HE 252/2006, s. 87; HE 88/2018 vp, s. 43.
Kaikissa tilanteissa oheishuoltojärjestely ei ole mahdollinen, vaikka soveltuva läheinen löytyisikin pitämään huolta lapsesta. Tällaisia tilanteita voivat olla mm. tilanteet, joissa lapsen ja läheisver- kostoon kuuluvan henkilön välillä on läheinen ja turvallinen suhde, mutta lapsen vanhempi vas- tustaa lapsen hoidon ja asumisen toteutumista kyseisen henkilön luona.17 Tällaisissa tilanteissa lapsi on mahdollista sijoittaa kyseisen läheisen henkilön18 luokse lastensuojeluviranomaisen pää- töksellä. Läheisille tai sukulaisille sijoitettuja lapsia Suomessa on n. 1200 lasta. Niistä lapsista, jotka asuvat huoltojärjestelyn turvin muualla kuin vanhempansa kanssa ei ole tilastoa.19
Tutkielmassani tarkastelen lainopillisesti oheishuoltajan taloudellista asemaa ja oikeuksia, kun hänen huollettavansa huollon ja asumisen perusteena on lähtökohtaisesti olleet lastensuojelulli- set perusteet. Viitekehyksenä on siis oheishuolto, lastensuojelu sekä oheishuoltajan taloudelliset oikeudet ja asema. Peilaan oheishuoltajan asemaa, oikeuksia ja taloudellista asemaa läheissijais- vanhemman oikeuksiin ja taloudelliseen asemaan. Tämä peilaaminen on tarpeellista ja havain- nollistavaa siksi, että lähtötilanne voi olla samanlainen mietittäessä lapsen asumisratkaisua lä- heisen luona, samoin lopputulos voi ulkopuolisen henkilön näkökulmasta näyttää täysin sa- malta, mutta lapsen asumaan ottaneen henkilön juridinen asema, oikeudet ja ratkaisun taloudel- liset vaikutukset ovat erilaisia.
Tutkielmani kiinnostuksen kohde sijaitsee lastensuojelun ja perheoikeuden välimaastossa, ollen perinteisen oikeusjärjestysjaottelun mukaisesti samanaikaisesti julkisoikeudellinen ja yksityisoi- keudellinen. Yksityisoikeuden alaan kuuluvat henkilöiden väliset oikeussuhteet. Henkilöt voivat olla luonnollisia- tai oikeushenkilöitä. Julkisoikeuden alaan kuuluvat oikeussuhteet, jotka koske- vat julkisen vallan ja yksityishenkilöiden välistä suhdetta.20 Ratkaisu, jossa lapsen asuminen ja hoiva lastensuojelullisin perustein viranomaisen myötävaikutuksella ratkaistaan huoltoratkai- sulla, on tietyllä tapaa erikoislaatuinen ja jännitteinen, sillä se on yhtäaikaisesti sekä julkisoikeu- dellinen että yksityisoikeudellinen. Oheishuoltoratkaisut kuten muutkin huoltajuuteen liittyvät
17 HE 256/2014, s. 5.
18 Läheistä henkilöä, jonka luokse lapsi on sijoitettu, voidaan sanoa läheissijaisvanhemmaksi. Läheissijais- vanhempi ei ole juridinen termi.
19 Puustinen-Korhonen 2021, s. 5.
20 Kangas 2019, s. 2–3; Dahl 2021, 24–25.
ratkaisut perustuvat lakiin lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (361/1983, HTL), eli ovat yksi- tyisoikeudelliseen lainsäädäntöön perustuvia. Lastensuojelu sen sijaan on vahvasti julkisoikeu- dellista, ja perustuu viranomaisen toimivaltaan ja erityislainsäädäntönä lastensuojelulakiin.21
Kokonaisuus vaikuttaa hankalasti hahmottuvalta. Kuntaliitto on vuonna 2021 julkaissut muistion nimeltään ”Sukulais- ja läheisverkostosijoitukset lastensuojelussa ja lapsen huolenpidon järjestä- minen huoltajuusjärjestelyin kodin ulkopuolisen sijoituksen sijasta”, selventämään tematiikkaa.
Muistiossa käsitellään myös taloudellisia korvauksia eri tilanteissa. Muistiossa avataan eri vaihto- ehtoja, jotka ovat mahdollisia läheisverkostoratkaisuissa ja ohjataan päätöksentekijää läheiselle maksettavien taloudellisten korvausten määräytymisessä.22
Lastensuojelun kontekstissa Pesäpuu ry on julkaissut tietopaketin oheishuollosta ja siitä missä tilanteissa oheishuoltoa voi lapsen turvaavana ratkaisuna harkita. Tietopaketin tarkoituksena on ollut selkeyttää huoltajuus ja läheisverkostosijoitusten maailmaa lastensuojelun näkökulmasta.
Tietopaketissa todetaan, että oheishuoltoa koskevalle tutkimukselle olisi tarvetta.23
Oikeustieteellistä tutkimusta ja opinnäytteitä liittyen oheishuoltoon ja siihen liittyviin oikeuksiin ei juurikaan tullut taustatyötä tehdessäni vastaan. Tutkimuksellista aukkoa oheishuollon suhteen on lähtenyt täyttämään Noora Isopoussu 2022 hyväksytyllä lapsioikeudellisella opinnäytteellään
”Sosiaalinen vanhempi lapsen oheishuoltajana – Oheishuoltosopimuksen vahvistaminen ja lap- sen edun toteutuminen”.24 Isopoussu sivuaa tutkielmassaan oheishuoltajan taloudellisia oikeuk- sia ja velvoitteita taustoittaessaan oheishuoltoa ja oheishuoltajan asemaa25, mutta keskittyy ana- lyysissään otsikon mukaisesti muuhun tematiikkaan kuin taloudellisiin oikeuksiin ja lastensuoje- lullisiin oheishuoltoratkaisuihin.
21 Toivonen 2022, s. 143.
22 Puustinen-Korhonen 2021: Sukulais- ja läheisverkostosijoitukset lastensuojelussa ja lapsen huolenpidon järjestäminen huoltajuusjärjestelyin kodin ulkopuolisen sijoituksen sijasta.
23 Lahtinen 2017, s. 24.
24 Isopoussu 2022, s. 3.
25 Isopoussu 2022, s. 54–57.
Oheishuoltoa lastensuojelun tukitoimena on tarkastellut Tuuli Lehtola vuonna 2019 sosiaalityön maisterintutkielmassaan ”Oman onnensa nojassa, Oheishuoltajana toimivien isoäitien kokemuk- sia oheishuoltajuudesta lastensuojelun tukitoimena”. Tutkielman haastateltavien kokemukset epäyhtenäisestä käytännöstä taloudellisten korvausten suhteen ja ajautuminen jopa taloudelli- seen ahdinkoon huoltoratkaisun seurauksena, vahvistaa käsitystäni käytäntöjen kirjavuudesta ja oheishuoltajien taloudellisten oikeuksien käytännön toteutumisen monimuotoisuudesta.26
Oheishuoltajaratkaisuja perheet voivat tehdä monenlaisissa tilanteissa ja aina taustalla ei ole las- tensuojelullisia syitä. Lapsen vanhemmat ja oheishuoltajaksi päätynyt henkilö ovat voineet tehdä ratkaisunsa asiassa itsenäisesti ilman viranomaisten myötävaikutusta ja ohjaamista. Yksinker- taistaakseni tutkielmatekstiä ja tehdäkseni siitä luettavampaa käytän tässä tutkielmassani termiä oheishuoltaja jatkossa kuitenkin kuvaamaan nimenomaan henkilöä, joka on lapsen oheishuol- taja (tai sijaishuoltaja) ja jonka huollossa lapsi elää ja asuu alun perin lastensuojelullisin perus- tein.
Tutkielmassani toisena oleellisena käsitteenä on taloudelliset oikeudet. Tutkielmassani tarkoi- tetaan oheishuoltajan taloudellisilla oikeuksilla juridista oikeutta rahallisiin etuuksiin ja tulonsiir- toihin, joita henkilölle syntyy sen myötä, kun hänen oikeudellinen asemansa lapsen oheishuolta- jana on vahvistettu, ja lapsi asuu hänen luonaan ja huollossaan alun perin lastensuojelullisin pe- rustein. Oheishuoltaja ei ole velvollinen elättämään lasta omista varoistaan, joten oheishuolta- jalle syntyy huoltoratkaisun myötä taloudellisia oikeuksia, sillä lapsesta aiheutuu väistämättä hä- nestä huolta pitävälle henkilölle kuluja. Ruoka, vaatetus, asuminen ja harrastukset maksavat.
Käytettävissä olevan rahan määrä vaikuttaa suoraan kulutukseen sekä elintasoon.27 Suoraa vas- tinetta käsiteparille taloudelliset oikeudet ei lainsäädännöstä löydy, kuten pääasiassa löytyy muille oleellisille tutkielmassani käytetyille käsitteille. Muita keskeisiä käsitteitä avaan luvussa 3 perheoikeudellisen sääntelykehikon ja lainsäädännön kautta. Näitä keskeisiä käsitteitä ovat mm.
huolto, elatus, läheissijaisvanhemmuus ja perhehoito.
26 Lehtola 2019, s. 46–49.
27 Repo 2003, s. 68.
1.2 Tutkimuskysymykset
Lastensuojelulain 32.3 §:n mukaan henkilölle, jolle on uskottu lapsen huolto lapsen vanhempien ohella tai sijasta ja jonka luona lapsi asuu, tulee tarvittaessa turvata perhehoitolaissa
(263/2015)28 mainitut edellytykset lapsen hoitamiseksi ja kasvattamiseksi. Lastensuojelulain pe- rusteella oheishuoltajan oikeus saada perhehoitolain mukaista taloudellista tukea on sanamuo- don mukaisesti tarvittaessa.
Perhehoitolain (263/2015) 16.3 § mukaisesti, kun lapsen hoito ja huolenpito on järjestetty kodin ulkopuolisen sijoituksen sijasta läheisverkoston kartoituksen perusteella huoltajuus- tai
oheishuoltajuusmääräyksellä muun kuin biologisen vanhemman luona, tulee lasta hoitavalle henkilölle maksaa perhehoitolain mukainen hoitopalkkio, 17 §:n mukainen kulukorvaus ja 18 §:n mukainen käynnistämiskorvaus. Lasta hoitavalle henkilölle on tarvittaessa järjestettävä myös 10
§:ssä tarkoitettuja palveluja ja tukitoimia.
Oheishuoltajan taloudellisiin oikeuksiin liittyen on lapsen elatukseen liittyvää sääntelyä lisäksi elatuslaissa (704/1975), elatustukilaissa (580/228) sekä lapsilisälaissa (796/1992). Kun lapsi ei asu vanhempansa kanssa vaan esimerkiksi oheishuoltajan luona, on lapsella oikeus saada vanhem- maltaan elatusapua elatuslain (704/1975) 4.1 §:n perusteella tai hän on oikeutettu elatustukilain (580/228) 6 §:n perusteella elatustukeen. Lisäksi lapsen elatusta varten maksetaan valtion va- roista lapsilisälain (796/1992) perusteella lapsilisää, johon lapsilisälain 1 §:n mukaan ovat oikeu- tettuja alle 17-vuotiaat Suomessa asuvat lapset.
Selvitän tutkielmassani oheishuoltajan taloudellisia oikeuksia tilanteissa, kun sosiaalihuollon vi- ranomainen on ollut myötävaikuttamassa lapsen huoltoratkaisuun. Lisäksi vertailen ja peilaan oheishuoltajan ja läheissijaisvanhemman taloudellisia oikeuksia ja asemaa keskenään. Näin siksi,
28 LSL 32.3 tekstissä lukee: tulee turvata perhehoitajalain (312/1992) 4 §:n 1 ja 2 momentissa mainitut edel- lytykset. Perhehoitajalaki (312/1992) on kuitenkin kumottu 1.4.2015 ja voimaan on tullut perhehoitolaki (263/2015), joten mainitut edellytykset löytyvät voimassaolevasta perhehoitolaista.
että lapsen kanssa samanlaisessa suhteessa oleva henkilö, voi tapauksesta riippuen päätyä hoi- tamaan lasta joko oheishuoltajana tai läheissijaisvanhempana, mutta hänen oikeudellinen ase- mansa ja velvoitteensa lapsesta huolehtivana henkilönä ovat erilaiset.
Tutkielmassani etsin vastausta kysymyksiin:
1. Mitä oheishuoltajan taloudelliset oikeudet ovat tilanteessa, kun ratkaisun taustalla on las- tensuojelulliset syyt?
2. Miten oheishuoltajan taloudelliset oikeudet ja asema eroaa läheissijaisvanhemman talou- dellisista oikeuksista ja asemasta?
3. Miten kunnan kustannusvastuu määräytyy oheishuoltotilanteissa verrattuna sijaishuollon kustannusvastuuseen?
Tutkimuskysymykset ovat lainopillisia. Olen etsinyt niihin vastauksia lainsäädännöstä, lain esi- töistä, eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuista ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuista.
1.3 Perhe- ja sosiaalioikeus oikeudellisena viitekehyksenä
Oikeudenalajaottelussa tutkielmani tutkimuskysymyksineen sijoittuu perheoikeuden ja sosiaali- oikeuden viitekehyksiin.
Perheoikeudellinen sääntely on lähtökohtaisesti henkilöiden välisiä suhteita sääntelevää normis- toa, ollen yksityisoikeuden alaa. Lapsen huoltoratkaisut kuuluvat lähtökohtaisesti yksityisoikeu- den alaan, tarkemmin määriteltynä siviilioikeuteen. Suuri osa perheoikeudellisesta sääntelystä liittyy tavalla tai toisella lapseen: lapsen huoltoon, elatukseen ja asumiseen.29 Iso osa perhesi- donnaisesta lainsäädännöstä kohdistuu kysymyksiin, miten perheen ja julkisen vallan keskinäi- sen vastuunjaon tulee jakautua elatukseen ja huolenpitoon liittyen.30
29 Kangas 2019, s. 4.
30 Faurie – Kalliomaa-Puha 2010, s. 1269.
Kysymys oheishuoltajan taloudellisista oikeuksista on perheoikeuden kontekstissa myös lapsioi- keudellinen, vaikka kysymyksenasettelussa onkin kyse aikuisen henkilön (oheishuoltajan) oikeuk- sista. Oheishuoltajan oikeudet tulevat tarkasteluun siitä syystä, että hänellä on huollettavanaan lapsi. Vaikka lapsioikeudellinen tutkimus onkin kiinnostunut lapsen oikeusnormiston systemati- soinnista lapsen oikeudelliseen asemaan liittyen, niin perheessä kuin yhteiskunnassa31, on lap- sesta huolta pitävän henkilön taloudellinen asema ja oikeudet kiinteästi yhteydessä lapsen oi- keuksiin ja asemaan. Kun oheishuoltaja on päätynyt tehtäväänsä lastensuojelullisin perustein, on hänelle sen myötä tulevat oikeudet ja velvollisuudet lapseen liittyviä ja vaikuttavia. Lapsesta huolta pitävän henkilön oikeuksien toteutuminen heijastuu lapseen, hänen etuunsa ja hyvinvoin- tiinsa. Kyseessä on lapsen hyvinvoinnin näkeminen kokonaisvaltaisesti siitä näkökulmasta, että kodin tarjoaman hoivan ja huolenpidon lisäksi lapsen hyvinvointiin vaikuttavat myös taloudelliset päätökset ja seikat.32
Tutkimuskysymyksessä oheishuoltajan taloudellisista oikeuksista, on sisäänrakennettuna kysy- mys aikuisen henkilön oikeuksista tulonsiirtoihin; lapsen elatukseen lapsen vanhemmilta tai yh- teiskunnalta. Asetelmassa on kyse myös yhteiskunnan velvoitteesta tukea oheishuoltajaa. Tämä velvoite syntyy lastensuojelun viranomaisen myötävaikutuksesta yksityisoikeudellisen huoltorat- kaisun järjestelyssä, kun perusteena on lapsen suojelu.
Tutkimusasetelmassani on kohteena oheishuoltajan taloudelliset oikeudet tilanteissa, joissa lap- sen oheishuolto- ja asumisratkaisun taustalla ovat lastensuojelulliset syyt. Näin tutkimuskysymys ja -asetelma paikantuu perheoikeuden ohella myös sosiaalioikeuden oikeudenalajaottelun alle, sillä lastensuojelua koskeva sääntely kuuluu sosiaalioikeuden alaan. Yhteiskunnan maksamat ta- loudelliset etuudet sekä lastensuojelun konteksti laajentavat tutkielmani perheoikeuden oikeu- denalasta myös sosiaalioikeudelliseen viitekehykseen.33
31 Hakalehto 2018, s. 14–15.
32 Toivonen 2022, s. 166.
33 Kotkas 2018, s. 5–6, 249.
Kiteyttäen yllämainittu voi sanoa, että kokonaisuudessaan tutkielmani paikantuu perheoikeuden, sosiaalioikeuden, sekä lapsioikeuden rajapinnoille. Perheoikeudellinen näkökulma sijoittuu eri- tyisesti yksityisoikeuden maailmaan, sosiaalioikeuden näkökulma julkisoikeuden maailmaan ja lapsioikeus molempiin; sekä julkisoikeuden että yksityisoikeuden maailmaan.
1.4 Lainoppi metodina
Lähestyn tutkimuskysymystäni lainopillisesti. Lainoppi on oikeustieteen perinteinen alue, jonka kohteena on voimassa oleva oikeus: oikeusnormi. Lainoppi tutkii, mikä on voimassa olevaa oi- keutta, ja mikä merkitys laista ja muista oikeuslähteistä (esityöt, KKO:n ja KHO:n ratkaisut) löyty- vällä materiaalilla on. Lainoppi on oikeudellisten tekstien tulkintaa ja systematisointia. Lainopilli- sella tulkinnalla tuotetaan oikeusnormin merkityssisältö.34
Oikeusnormi koostuu oikeusnormilauseesta (lakiteksti) ja sen sisällöstä (merkitys). Lainopin koh- teena ovat oikeusnormit ja materiaalina oikeusnormilauseet. Lainopin tehtävänä on tulkita oi- keusnormilauseen sisältöä. Oikeusnormi on siis tulkinnan tulos.35
Lainopillisen tutkimuksen työkaluja sekä lainopin menetelmiä ovat oikeuslähde-, tulkinta- ja argu- mentaatio-opit. Nämä tulisi olla riittävällä tavalla lainsoveltajalla hallussa, jotta viranomaiset ja tuomioistuimet lain soveltajina voivat ratkaisuja kestävällä tavalla tehdä sekä perustella.36
Tulkinnan perustana on oikeuslähdeoppi, sekä oikeudenalan oikeusperiaatteet. Oikeuslähde- oppi tyypittelee ja erittelee oikeuslähteiden välisiä suhteita sekä etusijajärjestystä. Oikeuslähteet jaetaan vahvasti velvoittaviin, heikosti velvoittaviin ja sallittuihin oikeuslähteisiin.37
34 Hirvonen 2011, s. 21–23, 36.
35 Hirvonen 2011, s. 24; Määttä – Paso 2019, s. 9.
36 Määttä – Paso 2019, s. 6.
37 Tuori – Kotkas 2016, s. 135, 179; Määttä – Paso 2019, s. 17.
Oikeuslähdehierarkiassa ylimpänä velvoittavana sääntelynä ovat Suomea velvoittavat perus- ja ih- misoikeusvelvoitteet. Kotimaisesta lainsäädännöstä ylimpänä on perustuslaki (731/1999, PL).38 Jul- kisen vallan käytön tulee PL 2.3 § mukaan perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Kirjoitetun lainsäädännön noudattamisen velvoite on julkisen päätök- senteon perusta. Laki-termillä PL 2.3 §:ssä viitataan koko säädöshierarkiaan.39
Kansallinen lainsäädäntö muodostuu Suomen perustuslaista, muista laeista, asetuksista sekä ase- tusten nojalla annetuista säädöksistä. Perustuslain perusoikeussäännökset ja kansainväliset ih- misoikeussopimukset vastaavat pitkälle toisiaan. Ne ovat vahvasti velvoittavaa lainsäädäntöä. Pe- rusoikeuksille asetetaan tuomioistuimessa tulkinnassa etusija, jos tavallisen lain säännös on nii- den kanssa ristiriidassa (PL 106 §). Tätä täydentää perusoikeusoikeusmyönteisen tulkinnan peri- aate, joka koskee kaikkia lain soveltajia. Asetuksilla voidaan täydentää lakia. Yleiset tulkintasään- nöt ovat: ylempi normi syrjäyttää alemman (lex superior), erityislaki syrjäyttää yleislain (lex specia- lis) ja uudempi laki syrjäyttää vanhemman lain (lex posterior).40
Heikosti velvoittavia oikeuslähteitä ovat lainsäätäjän tahdosta kertova lainvalmisteluaineisto ja tuomioistuinten ratkaisukäytäntö.41 Lainvalmisteluaineisto tukee lain tulkintaa. Oikeuskäytäntö oikeuslähteenä toimii sen pohjalta, että samanlaiset tapaukset ratkaistaan samalla tavalla. Eniten ratkaisukäytäntöön perustuvaa painoarvoa on korkeimpien oikeuksien (KKO, KHO) ratkaisuilla.42
Sallittuihin oikeuslähteisiin luetaan oikeustieteellinen kirjallisuus, ministeriöiden laatimat oppaat ja ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisut. Joillain oikeudenaloilla sallittuina oikeuslähteinä voivat tulla huomioiduiksi erilaisten lautakuntien ja viranomaisten laatimat soveltamisoppaat, jotka oh- jaavat viranomaisten toimintaa ja yhtenäistävät ratkaisukäytäntöä.43
38 Kangas 2019, s. 17–18.
39 Määttä – Paso 2019, s. 19.
40 Tenhunen – Kinnunen 2011, Oikeuden informaatiolähteistä ja tiedonhaun erityispiirteistä − Oikeudelliset informaatiolähteet – Tietoa oikeuslähteiden sisällöstä − Oikeuslähteet; kts. myös Määttä – Paso 2019, s. 52.
41 Husa – Mutanen – Pohjolainen 2008, s. 33.
42 Tenhunen – Kinnunen 2011, Oikeuden informaatiolähteistä ja tiedonhaun erityispiirteistä − Oikeudelliset informaatiolähteet – Tietoa oikeuslähteiden sisällöstä − Oikeuslähteet; Kotkas 2018, s. 12-13; Kangas 2019, s. 19–20.
43 Määttä – Paso 2019, s. 22–23.
Oikeusnormeja tulee noudattaa aina soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa. Oikeusperiaate sen sijaan väistyy vahvemman periaatteen tieltä. Oikeusnormien ja -periaatteiden asema ratkaisutoi- minnassa tulee näkyväksi normien ristiriitatilanteissa, sillä vain toinen oikeusnormi voi olla pä- tevä. Käytännössä normiristiriitoja syntyy usein, koska lainsäädäntö on aukollista, ristiriitaista ja tulkinnanvaraista. Tällöin oikeusperiaatteilla ja muilla oikeuslähteillä, kuten lainvalmisteluaineis- tolla on merkitystä punnittaessa ratkaisua. Ns. kiperissä tapauksissa usein on kyse siitä, että rat- kaisussa joudutaan arvioimaan eri periaatteiden painavuutta.44
Lainopillisen tulkinnan työkaluja ovat tulkintametodit. Sanamuodon mukainen -toiselta nimel- tään kielellinen- tulkinta on ensisijainen, ollen oikeudellisten tekstien tulkitsemisen lähtökohta.
Se tarkoittaa, että lainkohta tulkitaan juuri niin kuin se sanamuodon mukaisesti on ymmärrettä- vissä. Kaikki normit eivät ole kuitenkaan yksiselitteisiä. Lainsäädännössä on myös tarkoituksella avoimeksi jätettyjä säännöksiä, jolloin on välttämätöntä tukeutua muihin oikeuslähteisiin. Jotta oikeudellinen tulkinta on mahdollista, on tulkinnan kohteena oleva säännös välttämätöntä ym- märtää osana säädöksen ja sääntelykokonaisuuden kokonaisuutta. Tätä kutsutaan systeemiseksi tai systemaattiseksi tulkinnaksi. Systemaattinen tulkinta ottaa huomioon muut normit, yleiset opit ja oikeusjärjestyksen kokonaisuuden. 45
Tavoitteellisessa laintulkinnassa tulkitsija nojaa muiden tulkintametodien lisäksi sääntelylle ase- tettuihin päämääriin. Historiallisessa tulkinnassa selvitetään lainsäätäjän tarkoitus lain esitöistä.
Teleologisessa, eli tarkoitusperäopillisessa tulkinnassa selvitetään tavoitteet, joita sääntelykoko- naisuuden tarkoituksena on edistää. Tulkinnassa pyritään toteuttamaan oikeusjärjestelmän ja sääntelykokonaisuuden tavoitteita. Tulkinnan vaihtoehdoista valitaan tavoitteita parhaiten edis- tävä vaihtoehto.46
44 Tuori – Kotkas 2016, s. 181; Kotkas 2018, s. 12.
45 Hirvonen 2011, s. 39–41; Määttä – Paso 2019, s. 17–18, 30–34.
46 Hirvonen 2011, s. 39–41; Määttä-Paso 2019, s. 37–38.
Lainsoveltaja voi ratkaisua harkitessaan pohtia myös eri tulkintavaihtoehtojen seurauksia. Seu- rausharkinnan pohjalta on mahdollista painottaa tulkintaa siten, että lopputulos on kriittisen tar- kastelun kestävä ja hyväksyttävä. Käytännössä tällöin ratkaisu hahmottuu lopputuloksesta käsin.
Tapio Määttä ja Mirjami Paso kutsuvat teoksessaan ”Johdatus oikeudellisen ratkaisun teoriaan”
(2019) tällaista seurausharkintaa tilannekohtaiseksi järjen käytöksi. Käytännössä siinä on kyse eri tulkintavaihtoehtojen punninnasta, seurauksesta käsin tarkasteltuna. Eri vaihtoehdoista valitaan kokonaisuuden kannalta järkevämpi tulkintaratkaisu. Seurausharkinta ei kuitenkaan perustu sii- hen, mikä tuntuu arkisesti järkeillen oikeudenmukaiselta, vaan tulee olla kestävästi perustelta- vissa oikeuslähteillä, tulkintametodeilla ja oikeusperiaatteilla. Tämän tyyppinen sisällöllisten rat- kaisuperusteiden painottaminen päätöksenteossa on ollut viime aikoina kasvussa.47
Kestävä perusteleminen on toiselta nimeltään argumentaatiota. Perusteluvelvollisuus liittyy oi- keudelliseen ratkaisutoimintaan oleellisesti; PL 21.1 §:n mukaisesti jokaisella on asiassaan oikeus saada perusteltu päätös. Viranomaisen perusteluvelvoite tekemäänsä ratkaisuun on kirjattu myös hallintolain (434/2003, HL) 45 §:ssä. Vaikka hallintoviranomaisen ei tarvitse perustella oi- keudellisin perustein ratkaisuaan, tulee perusteiden olla tarkastelun kestävät ja päätöksen nou- dattaa lainsäädäntöä ja hallinnon oikeusperiaatteita. Perustelujen tulisi olla myös retorisesti laa- dukkaat ja vakuuttavat.48
Lainoppi tarkoittaa siis voimassa olevan oikeuden tulkintaa ja systematisointia. Lainsoveltajien avuksi nimenomaan käytännöllinen lainoppi tuottaa tulkintasuosituksia tilanteihin, joissa sana- muodon mukainen tulkinta ei tuota vastausta. Käytännöllinen lainoppi on mahdollista määrittää hyvin perustellun argumentoinnin tieteeksi. Oleellista on siis argumentaatio; miten argumentoija onnistuu oikeuslähteisiin, -periaatteisiin ja oikeuslähdeoppiin tukeutuen perustelemmaan näke- myksensä kyseessä olevaan oikeudelliseen ongelmaan. Käytännöllisen lainopin kohteena ovat erityisesti oikeudellisen sääntelyn ristiriitaisuudet ja epäselvyydet.49
47 Määttä – Paso 2019, s. 66–68.
48 Määttä – Paso 2019, s. 73–74, 89.
49 Määttä – Paso 2019, s. 7–9.
Oheishuoltajan oikeuksista perhehoitolain mukaisiin taloudellisiin etuuksiin säädetään kahdessa laissa toisistaan poikkeavasti. Tämän ristiriidan tarkastelun, oikeudellisen arvioinnin ja tulkitse- misen, voi sanoa olevan käytännöllistä lainoppia. Tutkielmassani perustellusti argumentoimalla, nojaten oikeuslähdeoppiin, -periaatteisiin, lainsäädännön systematiikkaan, KHO:n ratkaisuihin ja lakien esitöihin, pyrin esittämään perustellun näkemyksen vastauksena esittämiini tutkimuskysy- myksiin.
1.5 Oleelliset oikeuslähteet
Oleellinen sääntelykehikko tutkielmani kontekstissa on kotimaisessa lainsäädännössä. EU:ssa kukin jäsenvaltio itsenäisesti tekee päätökset kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän perusteista sekä kehittämisestä.50 Taustalla toki vaikuttavat vahvasti kansainväliset ihmisoikeussopimukset, jotka Suomi on saattanut voimaan. Tutkielmani kannalta oleelliset lait ovat lastensuojelulaki (417/2007, LSL), laki lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (361/1983, HTL, Lapsenhuoltolaki), perhehoitolaki (263/2015) sekä laki lapsen elatuksesta (704/1975, Elatuslaki, ElatusL).
Oleelliset säännökset, joihin lainopillisesti tutkielmassani pureudun ovat:
Lastensuojelulaki 32 §
Ennen lapsen sijoittamista kodin ulkopuolelle on selvitettävä lapsen vanhemman, jonka luona lapsi ei pääasiallisesti asu, sukulaisten tai muiden lapselle läheisten henkilöiden mah- dollisuudet ottaa lapsi luokseen asumaan tai muutoin osallistua lapsen tukemiseen. Selvittä- minen voidaan jättää tekemättä, jos sitä ei asian kiireellisyyden tai muun perustellun syyn vuoksi ole tarpeen tehdä. Lapsen asumista ja sijoituspaikkaa koskeva asia on ratkaistava aina lapsen edun mukaisella tavalla.
50 Kotkas 2018, s. 19.
Sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen tulee ryhtyä toimenpiteisiin lapsen huollon järjestä- miseksi vanhempien välisellä sopimuksella tai tuomioistuimen päätöksellä, jos tätä on lap- sen edun kannalta pidettävä aiheellisena.
Henkilölle, jolle on uskottu lapsen huolto lapsen vanhempien ohella tai sijasta ja jonka luona lapsi asuu, tulee tarvittaessa turvata perhehoitajalain (312/1992) 4 §:n 1 ja 2 momentissa mainitut edellytykset lapsen hoitamiseksi ja kasvattamiseksi.
Perhehoitajalaki (312/1992) on kumottu 1.4.2015 ja voimaan on tullut perhehoitolaki (263/2015), jota sovelletaan myös LSL 32.3 §:n tarkoittamassa asiassa. Näin ollen perhehoitolain 16 § ja 17 § tulevat sovellettaviksi perhehoitajalain (312/1992) 4 §:n sijasta.
Perhehoitolaki 16 §
Jollei toimeksiantosopimuksessa ole toisin sovittu, perhehoitajalla on oikeus saada hoidosta palkkiota (hoitopalkkio). Hoitopalkkiota maksetaan perhehoidossa olevaa henkilöä kohti ka- lenterikuukaudessa vähintään 775,00 euroa. Hoitopalkkion määrän tulee vastata henkilön hoidettavuutta ja sitä arvioidessa tulee ottaa huomioon toiminnan luonne. (29.6.2016/510)
Hoitopalkkiota ei makseta perhehoitajan omasta alle 18-vuotiaasta lapsesta. Hoitopalkkio voidaan erityisestä syystä sopia maksettavaksi myös 1 momentissa säädettyä vähimmäis- määrää pienempänä.
Kun lapsen hoito ja huolenpito on järjestetty kodin ulkopuolisen sijoituksen sijasta läheisver- koston kartoituksen perusteella huoltajuus- tai oheishuoltajuusmääräyksellä muun kuin bio- logisen vanhemman luona, tulee lasta hoitavalle henkilölle maksaa tämän lain mukainen hoitopalkkio, 17 §:n mukainen kulukorvaus ja 18 §:n mukainen käynnistämiskorvaus. Lasta hoitavalle henkilölle on tarvittaessa järjestettävä myös 10 §:ssä tarkoitettuja palveluja ja tuki- toimia. (29.6.2016/510)
Lisäksi oleellisia ovat myös lapsen elatukseen ja sijoittajakunnan korvausvastuuseen liittyvät säännökset, jotka toimivat raameina ja juridisena kehikkona tarkasteltaessa taloudellisia oikeuk- sia ja velvoitteita suhteessa lapseen ja oheishuoltajaan, sekä kustannusvastuullisia tahoja.
Elatuslaki 2 §
Vanhemmat vastaavat lapsen elatuksesta kykynsä mukaan. Vanhempien elatuskykyä arvioi- taessa otetaan huomioon heidän ikänsä, työkykynsä ja mahdollisuutensa osallistua ansio- työhön, käytettävissä olevien varojen määrä sekä heidän lakiin perustuva muu elatusvas- tuunsa.
Lastensuojelulaki 16a §, erityisesti 1 mom. ja 3 mom.
Lastensuojelun kustannuksista vastaa lapsen kotikunta, ellei muualla laissa toisin säädetä.
Jos se kunta, jossa lapsi tai nuori pääasiallisesti asuu, ei kotikuntalain 2 §:n tai 3 §:n 1 kohdan mukaan ole hänen kotikuntansa, vastaa lastensuojelun avohuollon tukitoimena järjestetyn laitoshuollon tai perhehoidon kustannuksista lapsen tai nuoren asuinkunta lukuun otta- matta yli 14 vuorokautta kestävää laitoshuoltoa tai perhehoitoa, jonka kustannuksista vastaa lapsen tai nuoren kotikunta.
Lapsen sijaishuollon kustannuksista vastaa se kunta, jossa lapsen sijaishuollon järjestämisen tarve on syntynyt.
Keskeisten säännösten lisäksi olen tutkielmassani perehtynyt heikosti velvoittaviin oikeuslähtei- siin; lastensuojelulain ja perhehoitolain esitöihin sekä oikeuskäytäntöön.
2 Yksityis- ja julkisoikeudelliset reunaehdot ja periaatteet
2.1 Oikeus hyvään hallintoon
Julkisen vallan käytöllä pyritään edistämään sisällöllisesti yleistä hyvää51. Yksityisoikeudellisissa suhteissa on kyse henkilöiden välisistä suhteista, joihin valtio ei puutu. Yksilöille on perusoikeuk- sina taattu oikeus yhdenvertaisuuteen ja syrjimättömyyteen, mutta julkinen valta52 ei lähtökohtai- sesti ulotu kahden henkilön väliseen suhteeseen. Huoltoon liittyvät ratkaisut ovat ensisijaisesti yk- sityisoikeudellisia. Kun huoltoratkaisun taustalla on lastensuojelun viranomaisen myötävaikutus, syntyy viranomaiselle toimintansa perusteella myös julkisoikeudellisia velvoitteita, vähintäänkin hallintolain 6 §:n periaatteiden mukaisesti.
Lapsen oheishuoltajaksi lastensuojelun myötävaikutuksella päätynyt henkilö on yksityisoikeudel- lisen sääntelyn perusteella ensisijaisesti huoltaja. Koska oheishuollon taustalla on lastensuojelun viranomaisen aktiivista toimintaa, tämä toiminta velvoittaa viranomaista hoitamaan tehtävänsä asianmukaisesti ja hallintolain periaatteiden mukaisesti suhteessa lapseen ja huoltajaan. Jos vas- taavassa asemassa alun perin ollut lapselle läheinen henkilö on päätynyt hoitamaan lasta läheis- sijaisvanhempana, eli lapsi on viranomaisen toiminnan seurauksena lastensuojelun päätöksellä sijoitettu hänen luokseen, hoitaa kyseinen henkilö tällöin myös itse perhehoitajana julkista hal- lintotehtävää.53
Kun lastensuojeluviranomainen on ollut myötävaikuttamassa lapsen asumisratkaisuun, perustu- vat oheishuolto- ja läheissijaisvanhemmuusratkaisut tavalla tai toisella viranomaisen toimintaan, ratkaisuihin ja päätöksiin. Täten ne ovat hallintolain soveltamisen piirissä ja hallintoasioihin liit- tyvä sääntely ja oikeusperiaatteet tulevat sovellettaviksi.
51 Koivisto 2014, s. 26.
52 Koivisto 2014, s. 43: Julkiselle vallalle on useita toisiaan täydentäviä määritelmiä. Julkista vallankäyttöä on julkisen toimijan puuttuminen yksityisen suojattuun oikeusasemaan. Julkisen vallan käyttöä ovat pää- tökset ja toimet, jotka vaikuttavat yksityisen oikeuksiin ja velvollisuuksiin, sekä toiminta, jonka tuloksena syntyy sitova ratkaisu yksilön oikeuksista tai velvollisuuksista.
53 Araneva 2018, s. 1, 6.
Oikeus hyvään hallintoon on perusoikeus (PL 21.2 §). Sen välitön oikeusvaikutus on, että hyvän hallinnon vaatimuksia noudatetaan, vaikka lainsäädäntö olisi tulkinnanvaraista tai epäselvää. Hy- vän hallinnon keskeisten piirteiden tulee toteutua käytännön hallintotoiminnassa.54
Hallintolain 6 §:n oikeusperiaatteet (käsitellään luvussa 2.3) ohjaavat viranomaisen harkintaval- lan käyttöä. Muita hallintolain luvussa 2 määriteltyjä periaatteita tulee noudattaa viranomaisen ja asiakkaan välisessä vuorovaikutuksessa. Hallintolain 7 §:n mukainen palveluperiaate ohjaa toi- mintaa suhteessa asiakkaaseen.55
HL 7 § Palveluperiaate ja palvelun asianmukaisuus
Asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti.
Viranomaisen velvollisuudesta tiedottaa toiminnastaan ja palveluistaan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asioissa säädetään viran- omaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 20 §:n 2 momentissa.
Hallintolain 8 § on palveluperiaatetta ilmentävä pykälä. Se velvoittaa neuvomaan kattavasti ja asianmukaisesti henkilöä, joka asioi viranomaisessa. Viranomaiskoneiston toiminta voi olla yksi- tyiselle henkilölle vaikeasti hahmottuva ja oman asian hoitamisessa voi olla hankaluutta. Tämän vuoksi viranomaisella on velvollisuus neuvoa asioiden hoitamisessa, sekä ohjata hakeutumaan toimivaltaisen viranomaisen luo.56
HL 8 § Neuvonta
Viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallinto- asian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tie- dusteluihin. Neuvonta on maksutonta.
54 Mäenpää 2011, s. 2–5.
55 Koivisto 2014, 127.
56 Koivisto 2014, s. 129.
Jos asia ei kuulu viranomaisen toimivaltaan, sen on pyrittävä opastamaan asiakas toimival- taiseen viranomaiseen.
Viranomaisella on velvoite hyvään kielenkäyttöön HL 9 §:n perusteella. Hyvä kielenkäyttö toteut- taa palveluperiaatetta, sekä legitimoi hallintoimintaa. On tärkeää, että asiakas ymmärtää, mistä hallintoasiassa on kyse. Tämän vuoksi viranomaisen on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmär- rettävää kieltä (HL 9 §).57
Viranomaisilla on velvoite yhteistyöhön HL 10 §:n perusteella. Myös tämä velvoite ilmentää osal- taan palveluperiaatetta. Sen tarkoituksena on madaltaa eri viranomaisten toimintakynnystä toi- mia toistensa kanssa sekä vähentää asiakkaan tarvetta siirtyä viranomaiselta toiselle. Tavoit- teena on myös, että hallinnon palvelut toimivat joustavammin ja tehokkaammin yhdessä.58
Hallintolain luku 2 on nimeltään hyvän hallinnon perusteet. Se sisältää keskeiset oikeudelliset pe- riaatteet hyvästä hallinnosta.59 Velvollisia ensisijaisesti hyvän hallinnon toteuttamiseen ovat val- tion ja kuntien viranomaiset. Hyvää hallintoa on, että julkinen toimija toimii luotettavasti, puolu- eettomasti ja tasapuolisesti. Toiminnan tulee olla laadukasta ja uskottavaa. Vastakohtana hyvälle hallinnolle on huono hallinto, jota toteutetaan mm. epäystävällisenä ja joustamattomana palve- luna, epäasiallisena kielenkäyttönä, asianosaisten näkökulmien sivuuttamisena sekä ylimalkai- sena päätösten perustelemisena. Samoin huono tiedottaminen, epätasapuolinen menettely ja tietojen salaileminen ovat mitä suuremmassa määrin huonon hallinnon ilmentymiä.60
57 Koivisto 2014, s. 131–132.
58 Koivisto 2014, s. 134.
59 Koivisto 2014, s. 134.
60 Mäenpää 2011 s. 105–106, 103.
2.2 Viranomaisen harkintavalta
Tutkimuskysymykseni oheishuoltajan taloudellisista oikeuksista kannalta oleelliset ja kiinnosta- vat säännökset suhteessa viranomaisen harkintavaltaan ovat erityisesti:
Lastensuojelulaki 32.3 §
Henkilölle, jolle on uskottu lapsen huolto lapsen vanhempien ohella tai sijasta ja jonka luona lapsi asuu, tulee tarvittaessa turvata perhehoitajalain (312/1992) 4 §:n 1 ja 2 momentissa mainitut edellytykset lapsen hoitamiseksi ja kasvattamiseksi.
Perhehoitolaki 16.3 §
Kun lapsen hoito ja huolenpito on järjestetty kodin ulkopuolisen sijoituksen sijasta läheisver- koston kartoituksen perusteella huoltajuus- tai oheishuoltajuusmääräyksellä muun kuin bio- logisen vanhemman luona, tulee lasta hoitavalle henkilölle maksaa tämän lain mukainen hoitopalkkio, 17 §:n mukainen kulukorvaus ja 18 §:n mukainen käynnistämiskorvaus. Lasta hoitavalle henkilölle on tarvittaessa järjestettävä myös 10 §:ssä tarkoitettuja palveluja ja tuki- toimia.
Ensimmäinen harkittava asia viranomaiselle syntyy, kun viranomainen harkitsee kumpaa edellä mainittua säännöstä se soveltaa; velvoittavaa vai harkintaa sisältävää säännöstä. Kun lastensuo- jelulaki määrittää perhehoitolain mukaiset taloudelliset etuudet oheishuoltajalle tarveharkintai- siksi, ollaan hyvin tiiviisti tekemisisissä viranomaisen harkintavallan kanssa. Myös perhehoitolain säännös sisältää harkintavaltaa esimerkiksi hoitopalkkion suuruuden osalta. Voidaankin todeta, että oheishuoltajan taloudelliset oikeudet ovat vaihtelevalla laajuudella viranomaisen harkinnan varassa. Päästäksemme käsiksi oheishuoltajan taloudellisiin oikeuksiin on tarpeen tarkastella vi- ranomaisen harkintavaltaa, sen rajoja ja reunaehtoja.
Viranomaisilla on pääsääntöisesti paljon harkintavaltaa sovellettaessa erilaisia palveluita ja etuuksia koskevaa lainsäädäntöä.61 Jonkinlaista harkintaa käytetään miltei kaikessa sosiaalitur-
61 Uoti 2003, s. 1.
van päätöksenteossa. Harkinnan käyttö mahdollistaa riskin myös epäyhdenvertaiselle kohte- lulle.62 Viranomainen saa käyttää valtaansa vain siihen tarkoitukseen, johon se on tarkoitettu käytettäväksi. Viranomaisen harkintavaltaa rajoittavat laki ja oikeusperiaatteet. Ratkaisujen tulee olla hallinnon oikeusperiaatteiden mukaisia (HL 6 §).63
Perinteisesti viranomaisen harkintavalta on jaettu tarkoituksenmukaisuusharkintaan ja oikeus- harkintaan. Tarkoituksenmukaisuusharkinta on näistä vapaampaa, joten harkitessa on viran- omaisella mahdollista päästä useaan erilaiseen ratkaisuun. Väljien normien soveltamista, joissa esiintyy määrittävänä terminä esimerkiksi tarvittaessa, erityiset syyt tai perusteltu tarve, on haasta- vaa sijoittaa oikeusharkinnan ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan kahtiajakoon. Näin siksi, että väljän sisällön ohella tulee päätöksentekijän ottaa huomioon oleellisesti harkintavaltaa ohjaa- vana tekijänä lainsäädännön tarkoitus.64
Tarkoituksenmukaisuusharkinnassa on erilaisia tasoja. Arvioitaessa esimerkiksi juuri tarvetta, ol- laan tarkoituksenmukaisuusharkinnan alueella (LSL 32.3 §; tarvittaessa), sillä lopputuloksia voi olla muitakin kuin vain yksi. Laajin mahdollinen muodollinen harkintavalta viranomaisella on sil- loin, kun normin sisältö on niin väljä, että ratkaisun sisältö riippuu ensisijaisesti harkinnasta ja sen lopputuloksesta. Laajaakin harkintavaltaa käytettäessä, on päätöksentekijä sidottu lain tar- koitukseen; laajakaan harkintavalta ei oikeuta mielivaltaa.65
Suppea harkintavalta viranomaisella on silloin, kun edellytysten täyttyessä tietty päätös tulee tehdä aina saman sisältöisenä. Viranomaisen harkinnassa ns. rajatapauksissa toki on, milloin juuri nämä tietyt edellytykset täyttyvät.66 Joustaviksi oikeusnormeiksi kutsutaan viranomaisen toimivaltaa ohjaavia säännöksiä, joissa päätöksen edellytykset on määritelty joustavasti ja väl- jästi.67
62 Kalliomaa-Puha − Kotkas − Rajavaara 2014, s. 8, 16.
63 Mäenpää 2011, s. 46, 81.
64 Aer 2012, s. 55; Mäenpää 2016, s. 299.
65 Mäenpää 2016, s. 299–300.
66 Mäenpää 2016, s. 300.
67 Mäenpää 2016, s. 300.
Viranomaisen harkintavalta voi olla eri tilanteissa tiukasti sidottua tai hyvin väljää. Viranomaisella on velvoite huomioida harkintavaltaansa käyttäessään tarkoituksenmukaisuusnäkökulma. Erityi- sen sidottu viranomaisen harkintavalta on aina perustuslakiin, perusoikeuksiin, hallinnon lain- alaisuusperiaatteeseen sekä oikeusnormihierarkiaan.68
Harkintavallan käytön mahdollisuus sisältää laajasti mahdollisuuksia, mutta myös ikäviä uhkia.
Harkinnan mahdollisuus sisältää riskin epäyhdenvertaiselle kohtelulle sekä harkintavallan yli- tai alikäytölle. Ylikäytöllä tarkoitetaan harkinnan käyttämistä niin laveasti, että oikeusperiaatteet ja yhdenvertaisuus unohtuvat. Esimerkiksi tällainen tilanne on silloin, kun mukava asiakas, joka on vaikkapa naapurista tuttu, voi saada edullisemman päätöksen kuin epämiellyttävä ja hankala asiakas samassa tilanteessa. Alikäytöllä sen sijaan tarkoitetaan mekaanisia ratkaisuja, joissa nou- datetaan jotain laadittua ohjeistusta, ilman että yksilölliselle harkinnalle aidosti jätetään tilaa: kai- kille samaa, vaikka yksilölliset tilanteet ovat erilaisia. Harkintavaltaa edellytetään käytettävän tar- koituksenmukaisesti, kun sitä lainsäätäjä on viranomaiselle antanut. Harkintavallan yli- ja ali- käyttö eivät ole lain tarkoituksen mukaista toimintaa.69
Lastensuojelulain 32.3 §:n mukaisista oheishuoltajan tarvittaessa saatavista perhehoidon kor- vauksista päätetään lastensuojelussa, sosiaalitoimessa. Sosiaalityöntekijöillä on virkaa hoitaes- saan runsaasti harkintavaltaa verrattuna muihin etuuksia myöntäviin ammattiryhmiin, ja he vas- taavat omalta osaltaan sosiaalipolitiikan toimeenpanosta. On mahdollista, että kuntien niukka taloudellinen tilanne saattaa ohjata viranhaltijoiden70 harkintaa kuntien taloutta tukevaan suun- taan, viranhaltijoiden harkintavaltaa tosiasiallisesti kapeuttavasti. Näin ollen laaja harkintavalta esimerkiksi tarpeenmukaisuuden arvioinnissa voi olla erilaista eri kunnissa riippuen kunnan ta- loudellisesta tilanteesta. Myös viranhaltijoiden yksilöllisillä eroilla on merkitystä.71
68 Mäenpää 2016, s. 301.
69 Koivisto 2014, s. 48–50.
70 Koivisto 2014, s. 37: Termiä viranhaltija käytetään yleisesti kunnassa virkasuhteessa työskentelevästä henkilöstä, joka käyttää virkaa hoitaessaan kyseessä olevan viranomaisen toimivaltaa.
71 Blomberg – Kallio – Kroll 2014, s. 182–185, 188.
