Yleinen vai sektorikohtainen otto-oikeus?

Kysymys siitä tulisiko Suomessa kilpailuviranomaisilla olla mahdollisuus ottaa oma-aloit-teisesti tutkintaan kaikki sellaiset yrityskaupat, joissa se tunnistaa potentiaalisia ongelmia kilpailulle – ja näin kuluttajille, mutta jotka jäävät kilpailulaissa asetettujen liikevaihtorajo-jen alle on monihaarainen. Olen aiemmissa luvuissa kattavasti tarkastellut erilaisten ratkai-suvaihtoehtojen positiivisia ja negatiivisia puolia ja todennut, että Suomen yrityskauppaval-vonnan soveltamisalaa tulisi laajentaa ja kansalliseen kilpailulakiin tulisi sisällyttää oi-keus. Nykyhetkeen mennessä Suomen kilpailulakiin ei ole ehdotettu lisättävän yleistä otto-oikeutta, vaan ainoastaan sote-alan käsittävä otto-oikeus. Esimerkkejä yleisestä sekä sekto-rikohtaisesta otto-oikeudesta löytyy monien eri Euroopan maiden kansallisista kilpailulain-säädännöistä. Muun muassa Iso-Britannian, Islannin, Norjan, Belgian, Irlannin, Ruotsin, Liettuan, Latvian ja Unkarin kansallisista laeista löytyy yleinen, jokaista toimialaa tasapuo-lisesti koskeva otto-oikeus, kun taas Tanskassa otto-oikeus koskee vain tietyllä sektorilla tapahtuvia yrityskauppoja. ⁴²

172 Talouselämä 2018.

173 Kilpailulain 45 §:ssä annetaan KKV:lle kuitenkin mahdollisuus antaa väliaikainen kielto kilpailua rajoitta-vasti toiminnasta, jos sen soveltaminen tai täytäntöönpaneminen on tarpeen estää välittömästi. KKV ei ole tästä huolimatta käyttänyt tätä toimivaltuutta kertaakaan. HE 68/2019 vp, s. 26.

Suomen markkinat ovat pienet ja useat toimialat ovat keskittyneitä, ainoastaan muutaman suuren toimijan hallitessa markkinoita¹⁷⁴. Suomessa muun muassa päivittäistavarakauppa, kaukoliikenne ja media-ala sekä sosiaali- ja terveysala ovat hyvin keskittyneitä, joita hallit-see ainoastaan muutama suuri toimija.¹⁷⁵ Tällöin vaarana on, että suuri toimija tekee useita peräkkäisiä yrityskauppoja, jotka kokonaisarvioinnissa ainoastaan vahvistavat määräävää markkina-asemaa ja johtavat yleisesti kilpailun häiriintymiseen. Tutkimusten avulla on mah-dollista paikantaa keskittyneet markkinat Suomen sisällä, jolloin otto-oikeus voitaisiin sää-tää koskemaan ainoastaan kyseisiä markkinoita. Tämä vaihtoehto voisi kuitenkin nostaa esiin ongelmatilanteen, jossa otto-oikeus ei yltäisi laissa tai sen valmistelutöissä erikseen määriteltyjen toimialojen ulkopuolelle koskemaan sellaisella toimialalla operoivia yrityksiä ja heidän välisiänsä kauppoja, joihin kilpailuviranomaisten pitäisi otto-oikeudensa nojalla kyetä puuttumaan.

Markkinoiden ollessa jatkuvan muutoksen alla, dynaaminen eli muutokset huomioon ottava tarkastelumuoto tulisi omaksua osaksi sitä päätöksentekoa, jossa määritellään otto-oikeuden käytön reunaehdot. Mielestäni sektorikohtaiselle otto-oikeudelle ei ole pätevää perustetta, sillä kilpailun tuomia tulevaisuuden haasteita ei voida ennustaa etukäteen, jonka vuoksi sääntelyn täytyy staattisuuden lisäksi olla tietyssä määrin joustavaa. Otto-oikeuden ollessa yleinen, ei kilpailuviranomaisten otto-oikeutta rajoiteta koskemaan ainoastaan tiettyjä toimi-aloja. Tällöin ei pääsisi muodostumaan laisinkaan ongelmaa siitä, että laissa olisi määritelty tietyille toimialoille koskemattomuus¹⁷⁶. Käytännössä yleinen otto-oikeus mahdollistaisi jat-kossa kilpailuviranomaisten puuttumiseen jokaiseen niiden haitalliseksi arvioimaan yritys-kauppaan. Yleisen otto-oikeuden avulla voitaisiin jokainen haitallinen yrityskauppa saada tutkittua kilpailuviranomaisten toimesta, aiheuttamatta kuitenkaan terveelle kilpailulle tar-peetonta estettä.

174 Tarkasteltaessa eri toimialojen keskittymisen astetta yritysten osalta katsotaan sitä markkinavoimaa, joka tietyllä osalla yrityksistä (esimerkiksi kolmella tai neljällä suurimmalla) on tietyllä toimialalla. Keskittymisen suuruutta määriteltäessä otetaan huomioon muun muassa liikevaihto, tuotannon määrä ja henkilöstöluvut. Ks.

Littunen & Tohmo 2003.

175 Ks. Kilpailu- ja kuluttajavirasto 2018, Heiskanen 2019 ja Seppälä 2017. Jokainen artikkeli käsittelee Suo-men keskittyneitä markkinoita.

176 Sektorikohtaisen otto-oikeuden haittana on juurikin tiettyjen toimialojen koskemattomuus, joka luo epäoi-keudenmukaisesti ennalta-arvaamattomuutta ainoastaan tietyllä sektorilla toimille yrityksille. Sektorikohtai-suus voi tämän lisäksi kannustaa sellaisilla sektoreilla toimivia yrityksiä, johon otto-oikeus ei päde muodosta-maan haitallista keskittymiskehitystä.

Yleisen otto-oikeuden sisällyttäminen kilpailulakiimme edellyttää mielestäni seuraavien asi-oiden huomioimista, joista valtaosaa on käsitelty sote-alan otto-oikeuden esitysluonnok-sessa. Ensinnäkin otto-oikeuden soveltaminen tulisi rajata tilanteisiin, joissa KKV:n pinta-puolisen arvioinnin mukaan yrityskauppa saattaa toteutuessaan aiheuttaa haitallisia vaiku-tuksia toimivaan ja tehokkaaseen kilpailuun. Käytännössä tämä tulisi merkitä myös sitä, että kilpailuvaikutusten arviointi velvoittaa myös kaupan siirtämistä jatkokäsittelyyn. Esitys-luonnoksessa tämä asettuu vierekkäin erityisen syyn olemassaolon edellytykseen. Toiseksi, kilpailuviranomaisten otto-oikeuden käytölle tulisi asettaa aikamääräinen rajoite. TEM:n työryhmän raportissa otto-oikeuden jälkikäteinen käyttö on rajattu kuuteen kuukauteen, mutta oikeusvarmuuden näkökulmasta aikamääräistä rajoitetta voitaisiin mielestäni lyhentää kolmeen tai neljään kuukauteen. Kolmanneksi, otto-oikeuden käytölle tulisi aikamääräisen rajan lisäksi asettaa euromääräinen raja, jotta yrityskaupan ilmoittaminen ei muodostu koh-tuuttomaksi rasitteeksi yrityksille, esimerkiksi kaupan euromääräiseen arvoon nähden. Jos yritykset kokevat helpommaksi perääntyä yrityskaupasta, kuin ilmoittaa se viranomaisille, voi otto-oikeudesta muodostua tehokkaan liiketoiminnan kannalta haitta. Sote-alan otto-oi-keuden suhteen tämä raja olisi miljoona euroa.

Oikeusvarmuuden turvaamiseksi, edellä mainittujen edellytysten lisäksi voitaisiin harkita valitusmahdollisuutta yrityksille. Valitusmahdollisuutta oli pohdittu myös sote-alan yritys-kauppojen esitysluonnoksessa. En kuitenkaan pidä tätä edellä mainittujen edellytysten rin-nalla ehdottomana kriteerinä yleisen otto-oikeuden käyttöönotolle. Työryhmä ei kuitenkaan ollut esittänyt minkäänlaisia oikeussuojakeinoja otto-oikeuden käyttämistä vastaan. Katsoi-sin tästä huolimatta neljäntenä tärkeänä seikkana sen, että yrityksillä tulisi olla käytössään muutoksenhakumahdollisuus viranomaisen toimivallan osalta. Viidentenä edellytyksenä tu-lisi nähdäkseni pitää huoli siitä, että ennen otto-oikeuden käyttöönottoa KKV on saattanut omat yrityskauppavalvonnan suuntaviivansa ajan tasalle ja/tai antanut erilliset suuntaviivat otto-oikeudesta. Edellä todetusti näen yleisen otto-oikeuden käyttöönoton Suomessa erittäin tarpeellisena ja perusteltuna. Seuraavassa luvussa teen johtopäätökset luvuissa 3–5 käymis-täni asioista ja pyrin näin vastaamaan tutkielman alussa esittämiini tutkimuskysymyksiin.