Erityistä tarkastusta koskeva säännös sisältää viranomaiselle osoitettuja menettelyohjeita edellä mainittujen muodollisten edellytyksien lisäksi. Voimassa olevan osakeyhtiölain 7:7 mukaan erityistä tarkastusta haetaan yhtiön kotipaikan aluehallintovirastolta.151 Osakeyhtiö-lain sanamuodon mukaan hakemukseen on suostuttava, jos viranomainen katsoo, että tar-kastukselle on painavia syitä. Kyse on siten viranomaisen tekemästä harkinnasta, joka antaa sisällön painavien syiden edellytykselle.152 Lain esityöt ovat korostaneet viranomaisen ase-maa puolueettomana tahona arvioiase-maan erityisen tarkastuksen tarpeellisuutta.153 Kyse oli kokonaisuuden kannalta tehtävästä arviosta, eikä siinä tullut ottaa huomioon ainoastaan yk-sityisen osakkeenomistajan etua.154 OYL1978:n uudistuksen yhteydessä lakivaliokunta kat-soi, että harkittaessa erityisen tarkastuksen määräämistä, tulee viranomaisen kiinnittää huo-miota paitsi hakijan väitteiden totuudenmukaisuuteen, myös niiden riittävyyteen tarkastuk-sen toimeenpanemiseksi.155
mukaan erityisen tarkastuksen määrääminen on lisääntynyt 1990-luvulta 2010-luvulle alle kymmenestä yli kahteenkymmeneen tarkastukseen vuosittain. Kasvun syyksi epäillään tarkastuksen väärinkäyttämistä.
150 Koski – af Schultén 1979, s. 96.
151 Erityinen tarkastus olisi tullut haettavaksi valtakunnallisesti toimivaltaiselta Valtion lupa- ja valvontaviras-tolta (Luova), jos maakunta- ja sote uudistus olisi toteutunut suunnitellusti. Ks. HE 14/2018 vp, s. 125.
152 Laakso on esittänyt luokittelun oikeusjärjestyksen normirakenteesta, jota voidaan hyödyntää tässä toimival-lan havaitsemisessa erityisen tarkastuksen kohdalla. Hallintovaltaa käyttävän aluehallintoviraston osalta kom-petenssinormi ilmaisee kelpoisuuden tehdä hallintopäätös erityisen tarkastuksen toimittamisesta. Lisäksi OYL 7:7.3:ssä ilmaistun menettelynormin aluehallintoviraston on kuultava yhtiön hallitusta ja, jos tarkastus muksen mukaan koskee tietyn henkilön toimenpiteitä, tätä henkilöä. Aluehallintoviraston on suostuttava hake-mukseen, jos tarkastuksen toimittamiseen on painavia syitä. Kun säännös on muotoiltu imperatiivimuotoon, on kyse viranomaisen velvollisuudesta toimia tietyllä tavalla ja kyse on oikeusharkinnasta. Edelleen intres-sipunnintanormit osoittavat, mitä ja kenen eri suuntaan käyviä intressejä viranomaisen tulee ottaa huomioon.
Erityisen tarkastuksen kohdalla vähemmistöosakkeenomistajien sekä enemmistön tai johdon intressit ovat usein eri suuntaisia, jolloin intressien tasapainotus jää suoritettavaksi asianomaisia säännöksiä soveltaessa pää-töksentekotilanteessa. Vaikka kyse ei ole puhtaasti Laakson tarkoittamalla tavalla intressivertailunormista, on sen seurauksena nähtävissä pyrkimys erisuuntaisten intressien huomioon ottamiseen. Aarnion mukaan vertai-lussa on tällöin perimiltään kyse oikeudenmukaisuudesta, sillä tulkitsija pyrkii intressivertailulla saattamaan eri etutahot suhteellisesti ottaen keskenään tasavertaiseen asemaan. Aarnio 1971, s. 110–111. Ks. tarkemmin Laakso 1990, s. 21–23 ja 43; Aarnio 2011, s. 29.
153 Vuoden 1935 lain esitöiden mukaan erityistä tarkastusta oli haettava viranomaiselta luotettavuuden ja puo-lueettomuuden varmistamiseksi. Ks. HE 29/1935 vp, s. 5.
154 Cederberg 1936, s. 39.
155 LaVM 4/1978 vp, s. 7.
Viranomaismenettelyä koskeva yleislaki on hallintolaki (HL, 434/2000), jonka 2 §:ssä mää-ritellään aluehallintovirastossa noudatettavasta menettelystä. Lain 4 §:n mukaan jos erityis-laki sisältää hallintolaista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolain asianomais-ten säännösasianomais-ten sijasta. Näin menetellään myös osakeyhtiölain kohdalla. Sitä on pidettävä tässä suhteessa erityislakina suhteessa hallintolakiin.
Viranomaisen harkinnassa on kysymys viranomaisen ratkaisuun sisältyvästä harkintavarasta useamman kuin yhden ratkaisuvaihtoehdon välillä. Soveltamisalaltaan yleinen hallinnon lainalaisuusperiaate edellyttää, että kaiken viranomaisen toiminnan on perustuttava lakiin (PL 2 § 3 mom.). Viranomaisen on perustettava harkintansa painavien syiden arvioinnissa kaikilta osiltaan perustuslakiin, osakeyhtiölakiin ja muihin kussakin tapauksessa mahdolli-sesti soveltuviin lakeihin sekä hallinnon oikeusperiaatteisiin.156
Perinteisesti hallinto-oikeudellisesti on erotettu kaksi erilaista päätöksenteon muotoa, jotka ovat oikeusnormeihin ja -lähteisiin nojaava niin kutsuttu oikeusharkinta (niin sanottu sidottu harkinta) sekä tarkoituksenmukaisuuteen nojaava niin kutsuttu vapaaharkinta.157 Kotkas on katsonut, että käytännössä viranomainen tekee monentyyppistä harkintaa, ja harkintatyyp-pien luokittelemista yksinomaan joko laillisuus- tai tarkoituksenmukaisuusharkinnaksi voi-daan pitää harhaanjohtavana.158 Harkinnan lajit ovat osittain päällekkäisiä, eikä jaottelu tar-koita, etteikö viranomaisella voisi olla myös muunlaista harkintavaltaa.159
156 Kulla 2013, s. 35. Hallintolain 6 §:ssä ilmaistut yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet muodostavat kehi-kon viranomaisen hallintotoiminnalle. Ne pätevät lain tulkinnassa ja hallinnollisen harkinnan käyttämisessä, harkinnan eri muodoissa sekä eri osapuolten välisessä intressipunninnassa sekä erityisasiantuntemukseen sido-tussa päätöksenteossa. Tarkemmin periaatteista Laakso – Suviranta – Tarukannel 2006, s. 313–314.
157 Oikeusharkinnan on katsottu perustuvan puhtaaseen laillisuusharkintaan, koska sitä ohjaa sitovalla tavalla lainsäädäntö. Lainsäädäntö pyrkii tällöin suoraan ilmaisemaan päätöksessä tehtävän ratkaisun sisällön. Oikeus-harkinnan alaan kuuluvat normit ovat yleiseltä luonteeltaan viranomaisia velvoittavia tai yksilölle oikeuksia luovia. Tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuvia ratkaisuja ei lainsäädäntö ohjaa yhtä tiukasti. Tällöin lainsäädäntö asettaa ratkaisutoiminnalle tietyt rajat, mutta jättää ratkaisun sisällön viranomaisten harkinnan varaan. Tulkinnasta Laakso – Suviranta – Tarukannel 2006, s. 307; Mäenpää 2013, s. 499; Husa – Pohjalainen 2014, s. 231; ks. myös Merikoski 1958.
158 Kotkas 2014, s. 48. Harkintalajeja ovat 1) yksittäistapauksellinen harkinta, 2) sopeuttamisharkinta, 3) asi-antuntijaharkinta, 4) poliittinen harkinta ja 5) liikkeenjohdollinen harkinta. Ks. Schindler 2010 s. 315–320.
159 Kotkas 2014, s. 48.
Perinteisen dikotomian rinnalle oikeustieteellisessä kirjallisuudessa on esitetty harkintaval-lan asteikkoa.160 Mäenpää on johtanut harkintavallan asteikon käsitteestä suppean ja laajan harkintavallan sekä niiden väliin jäävän joustavien oikeusnormien soveltamisen.161 Näiden kahden ääripään väliin jää säännöksiä, jotka sisältävät enemmän tai vähemmän joustavin ja väljin normein määriteltyjä edellytyksiä. Tyypillisesti tämä ilmaistaan sanoin ”erityiset syyt”
ja ”perusteltu tarve” tai ”painava syy” kuten osakeyhtiölain 7 luvun 7 §:ssä erityisen tarkas-tuksen edellytyksenä. Yhteistä niille on, että viranomaisella on mahdollisuus ja yleensä myös velvollisuus ottaa huomioon harkinnassaan erilaisia näkökohtia, intressejä ja arvoja. Jousta-vat normit määrittelevät kuitenkin pääpiirteet, minkälaisia näkökohtia harkintavallan käy-tössä voidaan ottaa huomioon.162 Niille on tunnusomaista, että säännösten ehdottomat sovel-tamiskriteerit puuttuvat.163 Joustavien normien avoimuus tarkoittaa myös, että normista ei voi yksiselitteisesti päätellä, millainen normin sisältö on ja millaisia tapauksia se voi käsi-tellä.164
Laakso on katsonut, että väljien normien soveltaminen kuuluu viranomaisen oikeusharkin-nan alaan, jolloin päätöksenteon laillisuuskontrolli kuuluu hallintotuomioistuimeen. Laak-son mukaan väljät muotoilut mahdollistavat erilaisten tilanteiden ja etujen vaatimusten jous-tavan huomioon ottamisen, vaikka ne sitovat ainakin jossain määrin viranomaisen harkinta-valtaa.165 Joustava normi saa sisältönsä siinä yksittäisessä tapauksessa, jossa sitä sovelletaan.
Kotkaksen mukaan joustavia oikeusnormeja ei tulisi automaattisesti sijoittaa oikeusharkin-nan alaan, sillä rajanvetoa oikeusharkinoikeusharkin-nan ja tarkoituksenmukaisuusharkinoikeusharkin-nan välillä ei tu-lisi perustaa ainoastaan siihen, onko kyse joustavasta normista. Huomiota tutu-lisi kiinnittää sen sijaan objektiin, jota joustavan normin säännöksellä suojataan.166 Painavien syiden
160 Asteikon toisessa ääripäässä on puhdas oikeusharkinta, jota käytetään subjektiivisia oikeuksia toteutettaessa tai yksiselitteisiä menettelysäännöksiä sovellettaessa. Toisessa ääripäässä ovat tarkoituksenmukaisuutta koros-tava harkinta silloin, kun päätösvallan käyttöä ei ole rajoitettu täsmällisin oikeudellisin normein. Ks. muun muassa Laakso – Suviranta – Tarukannel 2006, s. 309; Mäenpää 2013, s. 501.
161 Laaja harkintavalta on muodollisesti laajimmillaan silloin, kun viranomaisen harkintavalta on niin väljä, että ratkaisun sisältö ja lopputulos sen mukaan riippuvat pääasiallisesti viranomaisen harkinnasta. Tällöinkin päätöksenteolle on oltava objektiivisesti hyväksyttävät perusteet. Harkintavalta on sen sijaan suppeimmillaan, kun tietynsisältöinen päätös on tehtävä aina määräedellytysten täyttyessä. Tällöinkin suppean harkintavallan käyttöön voi silti liittyä oikeudellista tulkintaa. Ks. Mäenpää 2013, s. 502–503.
162 Mäenpää 2013, s. 502–503.
163 Mäenpää 2013, s. 500.
164 Aer 2000, s. 25.
165 Laakso 1990, s. 198.
166 Kotkas 2014, s. 42 katsoo, että silloin kun joustavan normin sisältävällä säännöksellä suojellaan yksityisen etua tai oikeutta, kyse olisi oikeusharkinnasta. Julkista etua suojattaessa arviointi tapahtuisi tarkoituksenmu-kaisuusharkinnan alalla.
lytyksen käsitteen väljyys ja avoimuus voivat aiheuttaa viranomaisen päätöksenteon enna-koitavuuden ja oikeusvarmuuden heikentymistä. Toisaalta harkinnalla ei voi käsitteen väl-jyyden vuoksi päätyä myöskään niin suppeaan tulkintaan, että tosiasiallisesti estetään vä-hemmistöosakkeenomistajalle laissa säädetyn oikeuden käyttäminen. Tästä lähtökohdasta harkinnan tulisi olla vähemmistöosakkeenomistajamyönteistä.
Edellä esitettyjen näkemysten perusteella erityistä tarkastusta sääntelevä säännös ja siihen sisältyvät tutkielman kannalta merkityksellisimmät yksittäiset normit asettuvat viranomai-sen harkintavallan näkökulmasta eri asteisesti. Asemoitumista on kuvattu seuraavassa kuvi-ossa. Kuvion vaaka-akselilla on kuvattu harkintavallan asteita. Vasemmassa reunassa on suppea harkinta ja oikeaan laitaan asettuu laaja harkinta. Pystyakselilla on ilmaistu minkä tyyppisestä normista on kyse viranomaisen toimivallan mukaan.
Erityistä tarkastusta koskeva OYL 7:7 pykälä sisältää säännöksiä, joita voidaan luokitella kuuluvaksi joko oikeusharkinnan piiriin tai toisaalta tarkoituksenmukaisuusharkinnan alaan.
Erityisesti kahtiajakoisuus näkyy 7 §:n 3 momentin kohdassa, jonka mukaan hakemukseen on suostuttava, jos tarkastuksen toimittamiseen katsotaan olevan painavia syitä. Säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä todettiin, että viranomainen ei ole velvollinen suostu-maan hakemukseen, vaikka tarkastukselle asetetut muodolliset edellytykset täyttyisivätkin, sillä viranomaisen tulee harkita, onko hakemuksen tueksi esitetty päteviä syitä.167 Erityisen tarkastuksen kohdalla lienee tarkoituksenmukaisinta puhua Mäenpään mukaisesti laajasta ja suppeasta harkinnasta. Täsmällisesti velvoittavat normit, kuten ”on kuultava” ja ”on
167 HE 27/1977 vp, s. 79. Voimassa olevan lain esitöissä tästä ei lausuta.
Suppea tulkinta Normaali harkinta
Laaja harkintavalta
Kompetenssi-normi Menettelynormi
Intressipunninta-normi
OYL 7:7:1 …voi hakea (---) aluehallintovirastolta…
OYL 7:7.3: Aluehallintoviraston on kuultava, … OYL 7:7.3: Hakemukseen on suostuttava, …
OYL 7:7.3: …, jos tarkastuksen toimitta-miseen katsotaan olevan painavia syitä.
Kuvio 3. Erityisen tarkastuksen normi suhteessa harkintavallan asteikoihin ja oikeusjär-jestyksen normirakenteeseen. Ks. alaviite 131.
tuttava” kuuluvat suppean harkinnan alaan, jolloin viranomaiselle ei jää harkintavaltaa me-nettelyn suhteen. Sen sijaan joustava normi ”painava syy” kuuluisi lähelle laajaa harkintaa, mutta tällöinkin sanamuoto asettaa tietyt raamit harkinnalle, eikä aluehallintovirasto voi hy-väksyä hakemusta, jonka tueksi on esitetty esimerkiksi näyttöä, joka jo itsessään osoittaa väärinkäytöksen tapahtuneen.
Painavat syyt -käsite ei kuitenkaan sisällä sen tarkemmin tulkintaohjetta siitä, mitä olisi pi-dettävä painavana syynä. Painavat syyt saavat sisältönsä osakeyhtiölaista. Joustavasti muo-toiltu normi jättää mahdollisuuden ottaa harkinnassa huomioon tapauksessa mahdollisesti esille tulevat olosuhteet ja tilanteet. Schindlerin muodostamista hallinnollisista harkinnanla-jeista yksittäistapauksellinen harkinta voi tarjota keinon tulkita aluehallintoviranomaisen harkintavaltaa painavien syiden kohdalla. Yksittäistapauksellinen harkinta tarkoittaa lain-säädännön yksilöllistämistä eli muuntamista yksittäistapaukseen sopivaksi, jonka väljä ja joustava normi ”painavat syyt” mahdollistavat.168
Erityisen tarkastuksen kohdalla kyse on asianosaisaloitteellisesta hallintoasiasta, joka tulee vireille asianosaisen hakemuksesta.169 Viranomaisen on selvitettävä käsiteltävänä oleva asia niin perusteellisesti, että siinä voidaan tehdä hyvin perusteltu ja lainmukainen päätös.170 Rat-kaisuun mahdollisesti vaikuttavilla vaatimuksilla ja selvityksellä tarkoitetaan kaikkea sitä aineistoa, joka voi tulla kysymykseen ratkaisun perusteena.171 Hallintoviranomaisen näytön arviointia ja näyttöharkintaa ei ole hallintolaissa säännelty. Kuitenkin kirjallisuudessa on katsottu, että hallintomenettelyssä sovelletaan vakiintuneesti niin sanottua vapaata todistus-teoriaa. Viranomainen voi vapaasti, eli lain sitomatta, arvioida aineiston todistusvoiman.172 Erityistä tarkastusta koskevassa asiassa on kyse toisaalta vapaasta todisteiden harkinnasta ja toisaalta vapaasta asianomaisen esittämästä todistelusta.
168 Kotkas 2014, s. 50; ks. Schindler 2010, s. 321.
169 Hallintoasian määrittelystä ks. Kulla 2015, s. 73.
170 Hallintolain 31 §:ään perustuvan selvittämisvelvollisuuden avulla selvitetään ratkaisun tekemisen kannalta riittävä ja asianmukainen tietopohja, sillä hallintomenettelyyn kuuluu, että viranomainen hankkii asian ratkai-semiseen liittyvät selvitykset ja muut tiedot, mutta asianosaisen on tarvittaessa esitettävä perusteita vaatimuk-sensa tueksi. Kulla 2015, s. 218; Husa – Pohjolainen 2014, s. 246
171 Vaatimus on yleensä viranomaiseen kohdistettu tahdonilmaisu, jonka tarkoituksena on saada viranomainen ryhtymään tiettyihin toimiin. Selvitykset koskevat hallintoasian kohteena olevan vaatimuksen perusteena olevia tosiseikkoja ja niiden olemassa oloa tukevia todisteita. Asiassa hankittavat selvitykset ovat aina yhteydessä siihen vaatimukseen, jonka tutkimisesta asian käsittelyssä on kysymys. Selvitysten riittävyyttä on arvioitava kussakin tapauksessa asian laadun ja laajuuden perusteella erikseen.Ks. Niemivuo – Keravuo-Rusanen – Kuu-sikko 2010, s. 275, 277–278 ja 285–286.
172 Kulla 2015, s. 237.
Selvittämisvastuulla tarkoitetaan oikeudellista velvollisuutta hankkia ja esittää tarvittava sel-vitys hallintoasian käsittelyssä.173 Kysymys on siitä, kenen vastuulla on ratkaisun pohjaksi asetettavan selvityksen eli näytön hankkiminen.174 Kun yksityinen asianosainen panee asian vireille esittääkseen omia vaatimuksiaan, hän tekee näin yleensä omien etujensa toteutta-miseksi. Tästä johtuen hänen on myös itse esitettävä selvitys vaatimuksensa perusteista. Asi-anosaisella on myös usein välittömästi ja helpoiten saatavilla häntä itseään ja asiaansa kos-kevat tiedot.175 Lisäksi hakemusasioissa asianosaisella on katsottu olevan tässä mielessä väittämistaakka eli velvollisuus vedota tosiseikkaan, jotta se tulisi huomioon otetuksi hallin-toasiaa käsiteltäessä (actori incumbit probatio).176 Viranomaisen velvollisuus asian selvittä-miseen kasvaa kuitenkin sellaisissa hakemusasioissa, joissa on ristiriitaisten intressien halti-joina olevia eri asianosaistahoja, viranomaisen velvollisuus asian selvittämiseen kasvaa.177 Erityisessä tarkastuksessa on kyse hakemusasiasta. Hakija tuntee asian taustan ja hänellä on intressi saada asia hakemuksensa mukaisesti ratkaistuksi. Kun otetaan huomioon lain esityöt sekä yllä esitetty, voidaan todeta, että hakijan selvittämisvastuuseen kuuluu yksilöidä, mihin tiettyihin toimenpiteisiin tai seikkoihin hän vaatii erityisen tarkastuksen kohdistettavan sekä esittää uskottavat perustelut painavista syistä.178
Hallintolain 34 §:n mukaan asianosaiselle on varattava tilaisuus esittää selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja asiassa olevista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkai-suun (HL 34.1).179 Vaikka hallintolaki sisältää asianosaisen kuulemista koskevan yleissään-nöksen, on lainsäätäjä erityisen tarkastuksen kohdalla määrännyt erityisenä kuulemissään-tönä, että aluehallintoviraston on kuultava yhtiön hallitusta ja henkilöä, jonka tekemiä toi-menpiteitä tarkastus hakemuksen mukaan koskee (OYL 7:7.3). Kuulemalla ennen päätöksen
173 Mäenpää 2013, s. 423.
174 Tolvanen 2013, s. 19, jonka mukaan kyse on aineiston kattavuudesta.
175 Mäenpää 2013, s. 243–242.
176 Kulla 2015, s. 220–221; Husa – Pohjolainen 2014, s. 246. Velvollisuus kuulla asianosaista on julkisen vallan käyttöä rajoittava sääntö, sillä kontradiktorinen periaate velvoittaa kuulemaan toistakin osapuolta (audiatur et altera pars). Se liittyy vahvasti ennakolliseen oikeussuojaan siten, että jos kuulemisvelvoite laiminlyödään, päätös on menettelyllisesti virheellinen. Laiminlyöntiä ei kuitenkaan ole, jos asianosainen jättää tosiasiassa kuulemismahdollisuuden käyttämättä, vaan velvollisuus täytetään sillä, että julkista tehtävää hoitava taho varaa asianosaiselle tilaisuuden tulla kuulluksi. Hallintolain perusteluissa kuulemista painotettiin oikeusturvaa edis-tävänä, yksilön vaikuttamismahdollisuuksia korostavana ja asian selvittämistä palvelevana periaatteena. Ks.
HE 72/2002 vp, s. 95–96.
177 Niemivuo – Keravuo-Rusanen – Kuusikko 2010, s. 280.
178 HE 27/1977 vp, s. 78. mukaan viranomaisen tulee yksilöidä erityisen tarkastajan tarkastustehtävä siten, että se koskee joko tiettyä mennyttä ajanjaksoa tai tiettyjä toimenpiteitä taikka tiettynä ajanjaksona suoritettuja tietynlaisia toimenpiteitä
179 Kulla 2015, s. 249.
antamista voidaan estää ilmeisen tarpeettomien tarkastusten teettäminen, jolloin turvataan myös erityisen tarkastuksen kohteena olevia tahoja.180 Erityisen tarkastuksen kuulemisme-nettelyssä korostuu lisäksi kuulemisen merkitys niin hakijan, kuin tarkastuksen kohteen oi-keussuojana.
Erityistä tarkastusta koskevasta päätökseen saa hakea muutosta hallinto-oikeudesta. Valitus-oikeus kuuluu sekä yhtiölle että hakijana olleelle osakkeenomistajalle. Jos hakijoita on ollut useita, kuuluu valitusoikeus kaikille.181 On jossain määrin epäselvää, onko hallituksella tai henkilöllä, jonka toimet ovat olleet tarkastuksen kohteena, valitusoikeus päätöksestä.182 Hal-lintotuomioistuimen ratkaistavana voi olla sovellettavaa oikeutta koskeva kysymys, jolloin selvitettävänä on viranomaisen harkintavallan käyttö sekä lainsoveltaminen. Selvitettävänä voi myös olla tosiasiaselvitykseen liittyvät seikat, kuten tapauksen tosiseikkojen arvioimi-nen.183 Erityisen tarkastuksen kohdalla kyse on erityisesti niiden perusteiden arvioimisesta, joiden nojalla hakemus on hylätty tai hyväksytty, ja siitä onko aluehallintovirasto käyttänyt harkintavaltaansa lain mukaisesti.