Viranomaiset ja niiden tehtävät

kalastuspolitii-kan noudattamisen valvontaa koskevissa sää-döksissä on säädetty niistä tehtävistä, jotka jäsenvaltioiden tulee suorittaa täyttääkseen jäsenyysvelvoitteensa. Joissakin tapauksissa unionin lainsäädännössä säädetään, että teh-tävä tulee hoitaa jäsenvaltioissa ainoastaan yhden toimivaltaisen viranomaisen toimesta.

Esimerkki tällaisesta säännöksestä on neu-voston valvonta-asetuksen 5 artiklan 5 koh-dassa ja komission valvonta-asetuksen 152 artiklassa. Joskus mahdollistetaan tehtä-vän hoito jäsenvaltioiden kesken yhteistyös-sä. Kalastuksenseurantakeskuksen tehtävät ovat esimerkiksi sellaisia.

Perustuslain 119 §:n 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä

perus-teista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 1/1998) valtionhallinnon toimielinten yleisi-nä perusteina on pidettävä valtionhallinnon yksikön nimeä, toimialaa sekä pääasiallisia tehtäviä ja toimivaltuuksia. Julkisen vallan käsite perustuslain 119 §:n 2 momentissa saa sisältönsä perustuslain 2 §:n 3 momentista, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toimin-nassa on noudatettava tarkoin lakia. Julkisen vallan käyttämisestä olisi siten kysymys esi-merkiksi silloin, kun yksikkö voi antaa pe-rustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitettuja oikeussääntöjä tai tehdä päätöksiä yksilön oikeuksista, velvollisuuksista tai etuuksista taikka käyttää voimakeinoja tai puuttua muu-ten yksilön perusoikeuksiin.

Lakiehdotuksessa on nimetty viranomaiset hoitamaan unionin asetuksissa tarkoitettuja tehtäviä. Kaikki lakiehdotuksessa tarkoitetut viranomaiset käyttävät julkista valtaa hoita-essaan yhteisen kalastuspolitiikan valvontaan liittyviä tehtäviä. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttöä (PeVL 32/2005 vp, PeVL 55/2005 vp, PeVL 57/2010 vp, PeVL 15/2012 vp). Selvää on, että Maaseutuvirasto käyttää merkittävää julkista valtaa määrätes-sään lakiehdotuksen 7 ja 8 luvussa tarkoitet-tuja seuraamuksia.

Perustuslakivaliokunta on etenkin perusoi-keuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitä-nyt välttämättömänä, että toimivaltainen vi-ranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viran-omaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat samoin kuin toimivallan siirtämisen edelly-tykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti (ks. esim. PeVL 19/2009 vp, s. 4/I).

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuk-sista annetun lain (897/2009) 4 §:ään sisältyy asetuksenantovaltuus, jonka mukaan elinkei-no-, liikenne- ja ympäristökeskusten luku-määrästä, toimialueista, nimistä ja toimipai-koista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja-kautuu sille kuuluvien tehtävien hoitamista varten vastuualueisiin. Keskuksen vastuualu-eista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Lakiehdotuksen 5 §:ssä tarkoitetusta yhdestä tai useammasta elinkeino-, liikenne- ja ympä-ristökeskuksesta on tarkoitus säätää tarkem-min elinkeino-, liikenne- ja ympäristökes-kuksista annetun lain (897/2009) 4 §:n nojal-la.

Toisten valtioiden ja komission virkamiehet sekä unionin tarkastajat

Neuvoston ja komission valvonta-asetuksiin sisältyy säännöksiä, joilla yhteisön tarkastajille (nykyään unionin tarkastajille) ja komission virkamiehille annetaan valtuuksia toimia jäsenvaltioiden suvereniteettiin kuu-luvilla alueilla. Tällainen säännös on neuvos-ton valvonta-asetuksen 79 artiklassa, jossa todetaan, että yhteisön tarkastajilla on tehtä-viensä hoitamiseksi oltava viipymättä pääsy yhteisön kalastusalusten ja kaikkien muiden kalastustoimintaa harjoittavien alusten kaikil-le alueilkaikil-le, julkisiin tiloihin ja paikkoihin se-kä kulkuneuvoihin sese-kä kaikkiin tietoihin ja asiakirjoihin, jotka ovat tarpeen heidän tehtä-viensä suorittamisessa, samassa laajuudessa ja samoin edellytyksin kuin sen jäsenvaltion virkamiehillä, jossa tarkastus suoritetaan. Ar-tiklan 5 kohdassa kuitenkin todetaan, että yh-teisön tarkastajilla ei ole poliisi- eikä täytän-töönpanovaltuuksia oman kotijäsenvaltionsa alueen tai kotijäsenvaltionsa suvereniteettiin ja lainkäyttövaltaan kuuluvien yhteisön ve-sien ulkopuolella.

Yhteisön tarkastajiksi nimitetyillä komissi-on virkamiehillä tai komissikomissi-on nimeämän elimen virkamiehillä ei ole poliisi- eikä täy-täntöönpanovaltuuksia neuvoston valvonta-asetuksen 79 artiklan 6 kohdan mukaan. Ar-tiklassa 77 säädetään, että yhteisön tarkasta-jien tai muiden jäsenvaltioiden taikka komis-sion virkamiesten laatimat tarkastus- ja tark-kailuraportit ovat hyväksyttäviä todisteita minkä tahansa jäsenvaltion hallinnollisissa tai oikeudellisissa menettelyissä. Niitä on to-siseikkoja todennettaessa pidettävä yhden-vertaisina jäsenvaltioiden tarkastus- ja tark-kailuraporttien kanssa.

Komission virkamiesten toimivallasta sää-detään neuvoston valvonta-asetuksen 97 ar-tiklassa. Komission virkamiehet voivat suo-rittaa tarkistuksia ja tarkastuksia kalas-tusaluksissa sekä liikkeiden ja muiden

sel-laisten yksiköiden tiloissa, jotka harjoittavat yhteiseen kalastuspolitiikkaan liittyvää toi-mintaa. Heillä on pääsy kaikkiin tietoihin ja asiakirjoihin, joita tarvitaan heidän tehtävien-sä toteuttamisessa, samassa laajuudessa ja samoin ehdoin kuin sen jäsenvaltion virka-miehillä, jossa tarkistukset tai tarkastus ta-pahtuvat. Komission virkamiehillä on oikeus ottaa jäljennöksiä asiaankuuluvista tiedos-toista ja tehdä pistokokeita, jos heillä on pe-rusteltua aihetta uskoa, että yhteisen kalas-tuspolitiikan sääntöjä ei ole noudatettu. He voivat vaatia kaikkia tarkastuksen kohteena olevissa tiloissa tavattuja henkilöitä todista-maan henkilöllisyytensä. Komission virka-miehillä ei kuitenkaan ole laajempia valtuuk-sia kuin kansallisilla tarkastajilla, eikä heillä ole poliisi- tai täytäntöönpanovaltuuksia.

Suomen täysivaltaisuuden rajoittamisesta on perustuslakivaliokunnan käytännössä ollut kysymys, kun kansainvälinen velvoite on si-sältänyt määräyksiä vieraan valtion viran-omaisen tai kansainvälisen toimielimen toi-mivallasta Suomen alueella. Myös suoma-laisten valtioelinten ja viranomaisten toimin-nan sitominen kansainvälisin sopimuksin saattaa olla täysivaltaisuuden kannalta on-gelmallista. Tästä on voinut olla kysymys, kun kansallista lainsäädäntö- tai sopimuksen-tekovaltaa on rajoitettu tai kun kansainväli-selle toimielimelle on annettu Suomen oi-keudenkäyttöpiiriin kohdistuvaa julkista val-taa. Valiokunnan uudemman tulkintakäytän-nön (ks. esim. HE 1/1998 vp, s. 72) mukaan täysivaltaisuuden rajoittamisesta on ollut ky-symys, kun kansainvälinen sopimus on sisäl-tänyt määräyksiä, joiden mukaan vieraan val-tion viranomaiselle tai kansainväliselle toi-mielimelle annetaan toimivaltaa Suomen alu-eella. Tulkintakäytännössä on kiinnitetty huomiota toimivallan laatuun ja toiminta-mahdollisuuksien itsenäiseen käyttöön.

Omaksuttu tulkintalinja viittaa siihen, että täysivaltaisuuden rajoittamisen tulee olla pe-riaatteelliselta tai käytännölliseltä merkityk-seltään varsin huomattavaa ja ylittää kan-sainvälisen yhteistyön tavanomaiset vaati-mukset, ennen kuin se voi joutua ristiriitaan perustuslain kanssa. Tulkintakäytännössä on kiinnitetty huomiota toimivallan laatuun ja mahdollisuuteen käyttää valtuuksia itsenäi-sesti. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota

myös siihen, missä määrin järjestelyyn liittyy riskejä perusoikeuksien, oikeusturvan ja hy-vän hallinnon vaarantumisesta (PeVL 39/2000 vp.)

Perustuslakivaliokunta on pitänyt perustus-lain mukaisina Euroopan unionin muille jä-senvaltioille annettavia, pitkällekin meneviä toimivaltuuksia silloin, kun niiden käyttö on kohdistunut suomalaiseen alukseen aavalla merellä (PeVL 44/2002). Valiokunta ei ole pitänyt täysivaltaisuutta koskevien perustus-lainäännösten kannalta ongelmallisena sellai-siakaan alaltaan rajattuja sopimusmääräyksiä, joilla Euroopan unionin toisen jäsenvaltion viranomaiselle on annettu valta toimia myös Suomen alueella ja osin samalla tavalla kuin kansalliset viranomaiset sekä käyttää tällöin Suomen oikeudenkäyttöpiiriin ja siellä oles-keleviin kohdistuvaa julkista valtaa. Perus-tuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 67/2002 vp kiinnitettiin huomioita siihen, et-tä ehdotettu säännös perustui asianomaisen direktiivin pakottavaan säännökseen. Kysy-myksessä oli erityinen toimiala ja alalla Eu-roopan yhteisön puitteissa harjoitettava yh-teistyö, minkä lisäksi tarkastusten kohteet muodostivat hyvin rajatun ryhmän.

Esitetyillä perusteilla unionin tarkastajien ja komission virkamiesten toimintavaltuudet eivät ole ristiriidassa perustuslain 1 §:ssä säädetyn valtion täysivaltaisuuden kanssa.

Lakiehdotuksen 16 §:ään sisältyy lähes samansisältöinen säännös aavan meren kalas-tuksen valvonnasta kuin laissa Euroopan yh-teisön yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöön-panosta on tällä hetkellä. Pykälässä valtuutet-taisiin toisen valtion kalastuksenvalvontavi-ranomaiset suorittamaan suomalaisiin kalas-tusaluksiin valvontaa niissä rajoissa, joista määrätään hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevien 10 päivänä joulukuuta 1982 tehdyn Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen määräysten täy-täntöönpanosta tehdyssä sopimuksessa (SopS81/2003) tai neuvoston valvonta-asetuksen 80 artiklassa säädetään. Perustus-lakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 6/2001 vp.) todennut, että koska säännökses-sä viitataan yleisesti Suomea sitovan kan-sainvälisen velvoitteen määräyksiin, säännös

ei ole ongelmallinen perustuslain valtion täy-sivaltaisuutta koskevan säännöksen kannalta.

Julkisen vallan käyttö ja hallintotehtävän an-taminen muulle kuin viranomaiselle

Perustuslakia koskevan hallituksen esityk-sen (HE 1/1998 vp, s. 179) mukaan julkisia hallintotehtäviä ovat muun muassa yksityis-ten henkilöiden oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyvät hallinnolliset tehtävät. Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Saman lain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voi-daan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtä-vän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi ei-kä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkit-tävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtä-viä voidaan kuitenkin antaa vain viranomai-selle.

Lakiehdotuksen 8 §:n mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto voi käyttää apunaan moot-toritehon valvonnassa aluksen teknisestä tur-vallisuudesta ja turvallisesta käytöstä annetun lain (1686/2009), jäljempänä alusturvalli-suuslaki, 2 §:n 1 momentin 42 kohdassa tar-koitettuja hyväksyttyjä luokituslaitoksia tai Liikenteen turvallisuusviraston hyväksymiä muita moottoritehojen mittaamiseen erikois-tuneita toiminnanharjoittajia. Ehdotuksen 15 §:n mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto voisi valtuuttaa edellä tarkoitetun luokituslai-toksen tai muun edellä tarkoitetun toimin-nanharjoittajan suorittamaan moottoritehon mittaamisen. Liikenteen turvallisuusvirasto valvoisi kalastusalusten moottoritehoja kat-sastuksen yhteydessä. Valvonnalla tarkoite-taan moottoritehon varmentamista. Varmen-taminen tehdään asiakirjojen perusteella eikä se edellytä moottoritehon fyysistä mittaamis-ta. Alusturvallisuuslain 36 §:n perusteella alusten katsastuksissa voidaan käyttää hy-väksyttyjä luokituslaitoksia, ja on tarkoituk-senmukaista, että samoja laitoksia voitaisiin käyttää apuna katsastuksen yhteydessä tehtä-vään moottoritehojen varmentamiseen.

Katsastustodistuksella on oleellinen merki-tys sille, voidaanko alusta käyttää vesiliiken-teeseen ja kalastukseen. Alusten

katsastami-nen on julkisen vallan käyttöä, mutta koska se on luonteeltaan teknistä, eikä siihen liity laajaa harkintavaltaa, sitä ei voida pitää mer-kittävän julkisen vallan käyttönä. Lakiehdo-tuksen 8 §:ssä on säädetty edellytykset, jotka luokituslaitoksen tai toiminnanharjoittajan on täytettävä.

Liikenteen turvallisuusvirastolle ehdotetaan esityksen 15 §:ssä oikeutta valtuuttaa 8 §:ssä tarkoitetun hyväksymänsä luokituslaitoksen tai toiminnanharjoittajan suorittamaan kalas-tusaluksen fyysisen moottoritehon mittaami-sen. Moottoritehon mittaamistehtävä olisi tarkoitus valtuuttaa sellaisille toimijoille, joilla on mittaamiseen tarvittava tekninen osaaminen, tarvittava laitteisto ja resurssit.

Moottoritehotodistuksen mittaamisessa on kysymys teknisestä tehtävästä. Valtuutettu luokituslaitos tai toiminnanharjoittaja suorit-taa mittauksen ja kirjaa mittauksen lopputu-loksen tarkastuspöytäkirjaan ja antaa mitta-uksesta todistuksen. Ehdotetulla toimintamal-lilla kalastusalusten valvonta ja neuvoston valvonta-asetuksen edellyttämä konetehon varmentaminen voitaisiin hoitaa Liikenteen-turvallisuusvirastossa nykyisillä resursseilla, eikä se edellyttäisi uuden laitteiston hankki-mista. Moottoritehon mittaamisen ja siitä an-nettavan todistuksen antamisen ei voida kat-soa sisältävän merkittävää julkisen vallan käyttöä.

Lakiesityksen 9 §:ään on otettu säännökset luokituslaitoksiin ja toiminnanharjoittajiin kohdistuvasta valvonnasta ja mahdollisuu-desta peruuttaa hyväksyminen ja valtuutus.

Esityksen 10 §:ssä on säännös hallinnon yleislakien soveltamisesta moottoritehon varmentamis- ja mittaamistehtäviin sekä säännös rikosoikeudellisen virkavastuun ulottamisesta toiminnanharjoittajan kyseessä olevia tehtäviä hoitavaan henkilöstöön. Luo-kituslaitoksen tai toiminnanharjoittajan moottoritehon varmentamista tai mittaamista koskevaan päätökseen saa vaatia oikaisua Liikenteen turvallisuusvirastolta siten kuin hallintolaissa säädetään ehdotuksen 71 §:n perusteella. Ehdotettu julkisen hallintotehtä-vän antaminen yksityiselle täyttäisi näin ol-len kaikki perustuslain 124 §:n edellytykset.

Maa- ja metsätalousministeriön sopimuksen-tekotoimivalta

Lakiehdotuksen 42 §:ssä valtuutetaan maa- ja metsätalousministeriö pykälässä yksi-löidyin edellytyksin sopimaan kiintiöiden eli kalastusmahdollisuuksien vaihdosta muiden Euroopan unionin jäsenmaiden kanssa. Kiin-tiöiden määrääminen kuuluu osana yhteistä kalastuspolitiikkaa ja meren elollisten luon-nonvarojen suojelua Euroopan unionin yk-sinomaiseen toimivaltaan. Jäsenvaltiokohtai-sista kiintiöistä päätetään neuvoston asetuk-silla vuosittain. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1380/2013 16 artiklassa jäsenmaat kuitenkin valtuute-taan vaihtamaan keskenään kaikki niille jae-tut kalastusmahdollisuudet tai osan niistä il-moitettuaan asiasta komissiolle. Komissio rekisteröi tietojärjestelmiinsä kiintiöiden vaihdot pystyäkseen seuraamaan kiintiöiden käyttöä.

Perustuslakivaliokunta on käsitellessään turvatoimiasetusta ja SOLAS-yleissopimusta lausunut (PeVL 16/2004 vp.), että Euroopan unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuulu-viin sopimusmääräyksiin liittyvistä Suomen toimenpiteistä päättää perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvosto, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä.

Kyseessä olevassa tapauksessa sopimuk-sentekovalta ehdotettiin siirrettäväksi Me-renkulkulaitokselle. Lausunnossa todetaan, että perustuslaissa ei ole säädetty mahdolli-suudesta siirtää valtioneuvostolle 93 §:n 2 momentin perusteella kuuluvaa toimivaltaa muulle viranomaiselle. Kuitenkin käytännös-sä valtioneuvoston toimivaltaa (esimerkiksi valtaa antaa oikeussääntöjä) on kuitenkin siirretty ainakin ministeriöille ja keskushal-linnon viranomaisille. Perustuslakivaliokunta katsoi, että järjestely olisi poikkeuksellista, mutta periaatteessa mahdollista, mutta val-tuutus ei saa olla rajoittamaton valtuutuksen saajaan ja sisältöön nähden ja valtuutuksessa on ilmaistava ne viranomais- tai muut tahot, joiden kanssa sopimuksia voidaan tehdä (PeVL 40/2000 vp, s. 2/I, PeVL 15/1994 vp, s. 3–4). Perustuslain 93 §:n 2 momentista ja 94 §:n 1 momentista johtuu, ettei viranomai-selle voida tavallisella lailla perustaa sopi-muksentekovaltaa asioissa, joista

päättämi-nen vaatii eduskunnan hyväksymisen. Edellä viitatut perustuslakivaliokunnan lausunnot huomioonottaen ei perustuslaillista estettä sille, että maa- ja metsätalousministeriö sopii kalastusmahdollisuuksien vaihdosta muiden jäsenvaltioiden kanssa ehdotetulla tavalla.