Tässä kappaleessa käsitellään EU:n varainhoitoasetuksen uudistamisprosessia, joka kuvaa todellisesti sitä, millaisia painotuksia keskeisimmillä budjettitoimielimillä on tällä hetkellä suhteessa yleisen talousarvion alaiseen talouteen ja sen toimintaan. Erityisten painotusten ja intressien havainnoinnilla voidaan hahmottaa niitä keskeisiä elementtejä, jotka selvästi ovat osa toimielinten yleistä suhtautumista Euroopan unionin talousarvion kokonaisuuteen, toi-mintaan ja tulevaisuuteen. On varsin tärkeää korostaa, että vaikka varainhoitoasetuksen uu-distamisen ei katsota suoranaisesti vaikuttavan taloudellisesti Euroopan unionin yleiseen ta-lousarvioon, on uudistettava asiakirja kuitenkin EU:n varainhoitoa ja erityisesti EU:n budje-tin käyttöä ohjaava pääasiallinen asiakirja, eikä sen uudistamisprosessin merkitystä siksi voida vähätellä.
Varainhoitoasetuksessa käsitellään muun muassa Euroopan unionin budjettiperiaatteita, jonka vuoksi sen uudistamisprosessi ja siinä ilmenneiden keskeisimpien budjettitoimielinten kannat nähdään tutkimusongelman ja tutkimuskysymysten näkökulmasta tarkastelemisen arvoisina ja hyvin relevantteina. Varainhoitoasetuksen uudistamisprosessia tarkasteltaessa voidaan havainnoida konkreettisesti Euroopan komission, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan parlamentin näkemyksiä, tavoitteita ja painopisteitä, jotka se kokee tärkeinä Eu-roopan unionin talousarvion alaisen talouden ja toiminnan muuttamisessa.
Euroopan parlamentin ja neuvoston ((EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä loka-kuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvos-ton asetus (EY, Euratom) N:O 1605/2002 kumoamisesta) varainhoitoasetus on unionin va-rainhoitoa ohjaava perussäännös, jota sovelletaan yleisen talousarvion laadintaan, toteutuk-seen ja valvontaan. (Euroopan parlamentti 2018b). Varainhoitoasetus koskee kaikkia EU:n budjetin menoja ja tuloja. Tällä hetkellä voimassa olevaa varainhoitoasetuskokonaisuutta on alettu noudattaa vuoden 2013 alusta lähtien. EU:n varainhoitoa ohjaava säännöstö koostuu varainhoitoasetuksesta ja sen yksityiskohtaisista soveltamissäännöistä. (Euroopan tilintar-kastustuomioistuin 2018). Edelleen yleiseen talousarvioon sovellettava, nykyinen varainhoi-toasetuksen (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012) artik-lan 211 mukaan, varainhoitoasetusta täytyy tarkastaa vähintään kaksi vuotta ennen nykyisen MRK:n päättymistä (Valtioneuvosto 2016, U 70/2016 vp).
Vuoden 2016 syyskuussa Euroopan komissio teki ehdotuksen Euroopan unionin varainhoi-toasetuksen uudistamisesta. Ehdotus uudistuksesta annettiin monivuotisen rahoituskehyksen 2014-2020 tiedonannon yhteydessä (COM (2016) 603) osana muita lainsäädäntöehdotuksia.
(Valtioneuvosto 2016, 2). Varainhoitoasetuksen uudistamisen tavoitteena oli parantaa Eu-roopan unionin yleisen talousarvion kykyä mukautua ja vastata sen kohtaamiin toimintaym-päristön muutoksiin ja haasteisiin entistä tehokkaammin. Komission mukaan muutosehdo-tukset sääntöjen yksinkertaistamiseksi ja joustojen lisäämiseksi edesauttaisivat entistä pa-remman budjetin kehittämistä. (Euroopan parlamentti 2018).
Osana Komission Tuloksiin keskittyvää EU:n talousarvio -aloitetta, varainhoitoasetukseen tehtävät komission uudistukset yksinkertaistaisivat varainhoitomenettelyjä, helpottaisivat EU:n talousarvion ja sen varojen hallinnointia, edistäisivät erinäisten EU:n rahoitusvälinei-den tehokkuutta ja tuloksellisuutta, sekä tekisivät talousarvioon liittyvät raportointitoimen-piteet aiempaa helpommiksi. Uudistuksen tavoitteena oli lisäksi yhtenäistää varainhoitoase-tuksen ja sen soveltamissääntöjen kokonaisuutta, sijoittamalla keskeisimmät soveltamis-säännöt varainhoitoasetukseen ja vähemmän keskeiset komission määrittämiin suuntaviivoi-hin tai sisäisiin sääntöisuuntaviivoi-hin. (Valtioneuvosto 2016, 2-3). Komissio painotti lisäksi, että sen ehdotus sisälsi ainoastaan todella tarpeellisia uudistuksia perussopimuksen tavoitteiden saa-vuttamiseksi (Valtioneuvosto 2016, 9).
Komission tekemä varainhoitoehdotus (Euroopan komissio 2016) koski yli 260 artiklaa.
Merkittäviä muutoksia ei kuitenkaan ehdotettu kaikkiin artikloihin, ainoastaan osaan niistä.
Artikloiden 128, 150, 175, 180, 184, 185, 188, 189 ja 277 kohdalla komissio ehdotti menet-telyiden yksinkertaistuksia siten, että rahoitusohjelmien kautta EU:n varoja saavat tahot vält-tyisivät liiallisilta hallinnollisilta rasituksilta. Yksinkertaistuksia ehdotettiin muun muassa avustushakemusten sisältöön, kertakorvausten ja kustannusten laskentaan, sekä luontoissuo-ritusten arvon määritykseen. (Euroopan komissio 2016).
Valvontaa ja siihen liittyvää raportointia haluttiin myös yksinkertaistaa. Artikloiden 122, 123, 126 ja 149 ehdotettiin muutoksia, joiden tarkoituksena oli kehittää talousarvion varojen käytön valvontaa ja raportointia aiempaa yksinkertaisemmaksi ja yhdenmukaisemmaksi.
Muutosten myötä monivaiheista valvontaa voitaisiin vähentää siten, että tarkastuksia, arvi-ointeja tai hyväksymisiä ei tarvitsisi suorittaa useita kertoja, usein eri menetelmin ja standar-dein. (Euroopan komissio 2016). Artikloihin 36, 149, 201-206, 208 ja X osaston 2 lukuun 2
ja 3 jaksoon ehdotettujen muutosten tarkoituksena oli edistää rahoitusvälineiden tehokasta käyttöä. Esimerkiksi rahoitusvälineisiin kohdennettujen varojen palautuessa takaisin (jätetty käyttämättä osoitettuun tarkoitukseen) täytyisi kyseiset varat kuitenkin joko säilyttää vali-tussa instrumentissa tai siirtää toiselle instrumentille (artikla 202). (Euroopan komissio 2016).
Artiklat 12, 20, 24, 28, 30, 48, 49, 109, 125, 186, 203, 205 ja 227 muutettaisiin komission esityksen mukaan siitä syystä, että yleisen talousarvion hallinnoinnista saataisiin aiempaa joustavampaa. Artiklaan 227 ehdotettu muutos mahdollistaisi erityisrahastojen perustamisen erinäisiä Euroopan unionin sisäisiä, sekä sen ulkopuolisia hätätilanteita varten. Hätätilan-teissa tarvittavaa joustoa lisäisi myös artiklaan 186 ehdotettu muutos koskien humanitaarista apua ja siihen liittyvää hallinnointia, jota olisi tarkoitus yksinkertaistaa. (Euroopan komissio 2016).
Komissio ehdotti lisäksi negatiivisen varauksen kasvattamista kaksinkertaiseksi (400 mil-joonaa euroa), joustojen lisäämistä komission itsenäisiin määrärahasiirtoihin, sekä ulkoisiin toimiin (esimerkiksi Euroopan naapuruusväline) ja yksinkertaistuksia EU:n solidaarisuusra-haston ja Euroopan globalisaatiorasolidaarisuusra-haston käyttöön. Artiklaan 12 ehdotettu muutos määräisi, että solidaarisuusrahaston maksusitoumusmäärärahat ja hätäapuvaraus siirrettäisiin tulevai-suudessa automaattisesti seuraavalle varainhoitovuodelle. Komission ehdotus artiklaan 30 mahdollistaisi puolestaan sisäisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen käytön muihin-kin menoihin, kuin niiden käyttö on alun perin sidottu. (Euroopan komissio 2016).
Varainhoitoasetuksen mukaista sääntelyä liittyen raportointiin haluttiin muuttaa komission toimesta, sekä korostaa talousarvion tulossuuntautuneisuutta etenkin artikloiden 121, 175, 176, 177 ja IX osaston ja niihin tehtävien muutosten avulla. Artiklaan 121 ehdotettu muutos lisäisi komission mukaan tulossuuntautuneisuutta siten, että maksujen suorittaminen tapah-tuisi asetettujen ehtojen, syntyneiden tuotosten ja suoritusten perusteella, eikä maksuja suo-ritettaisi korvaamalla syntyneitä kustannuksia, kuten aiemmin. Muutos helpottaisi hallinnol-lisia rasitteita ja pienentäisi valvonnan tarpeita. Avustusmuodoista käytettäisiin tuloksiin si-dottujen maksujen kohdalla yksinkertaistettuja avustusmuotoja ja jatkossa painotettaisiin erityisesti kokonaiskertakorvauksia (175 ja 176 artiklat). (Euroopan komissio 2016).
Artikloihin 31, 32, 39, 150 ja 259 tehdyt ehdotukset painottivat myös tuloksellisuutta ylei-sessä talousarviossa. Artiklan 31 määrärahojen käytössä huomioitavat periaatteet koostuisi-vat jatkossa muun muassa tuloksellisuuden, taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuu-den periaatteista. Talousarvion tuloksellisuudesta täytyisi tulevaisuudessa tehdä yksi yhte-näinen vuosikertomus, jossa yhdistettäisiin SEUT-sopimuksen 318 artiklan määrittämä ker-tomus ja yhteenvetokerker-tomus. Arviointiin liittyviä määritelmiä yhdenmukaistettaisiin ja vai-kutusten-, sekä ennakkoarvioinnit sulautettaisiin toisiinsa (32 artikla). (Euroopan komissio 2016).
Komission ehdotukseen sisältyi raportoinnin yhdenmukaistaminen 39, 239-245 ja 247 artik-loihin tehtyjen muutosehdotusten toimesta. Uudistettu artikla 39 määräisi, että talousarvio-esityksen yhteydessä täytyisi toimittaa yhtenäinen dokumentti kaikista rahoitusinstrumen-teista ja niiden toiminnasta. Joka vuotinen talousarvion hallinnosta ja tuloksellisuudesta koottu toimintakertomus toimisi oleellisena osana raportoinnin kokonaisuutta (239 artikla).
(Euroopan komissio 2016).
Komission ehdotukseen oli sisällytetty lisäksi runsaasti toimia, jotka yksinkertaistaisivat Euroopan unionin hallintoa ja keventäisivät sitä (64, 65, 68, 90 ja 108 artiklat). Selvennyksiä tehtäisiin muun muassa EU:n virastojen pakollisten ja muiden tehtävien välille (64 ja 65 artiklat). Komission ehdottamat uudistukset tehostaisivat Euroopan unionin toimielinten toi-mintaa esimerkiksi palvelutasosopimuksiin liittyvällä uudistuksella, jonka ansiosta hallinto-määrärahojen käytöstä tulisi entistä sujuvampaa. (Euroopan komissio 2016).
Komissio ehdotti lisäksi muita muutoksia artikloihin 20, 54, 94, 96, 106 ja 107. Artiklan 20 kohdalla tehtäisiin uudistuksia käyttötarkoitukseen sidottujen tulojen sanamuotoon, jotta tiettyjen rahoitusosuuksien huomioonotto olisi mahdollista. 54 artiklaan ehdotettu muutos mahdollistaisi Euroopan unionin kansalaisten kuulemisen koskien talousarvion toteuttajien, kuten EU-jäsenvaltioiden toimintaa. (Euroopan komissio 2016). Avoimuus periaatteen tu-kemiseksi ehdotettiin muutosta omien varojen negatiivisiin mukautuksiin (94 artikla). 96 artiklaan tehtäisiin uusi säännös, jonka myötä asetettaisiin aikaraja velalliselle toimitetta-valle veloitusilmoitukselle. 106 artiklaan sisällytettäisiin komission lisäksi muiden toimie-linten määräämät sakot, sekä tehtäisiin selvennyksiä sakkoihin ja seuraamusmaksuihin. (Eu-roopan komissio 2016).
Komission uudistus ehdotusta käsiteltiin Euroopan unionin neuvoston työryhmässä, budjet-tikomiteassa vuoden 2017 aikana. EU-jäsenmaat työskentelivät komiteassa saavuttaakseen yhteisymmärryksen neuvoston kannasta varainhoitoasetuksen uudistamiseksi. Puheenjohta-jamaa Malta esitti yhteensä kolme kompromissiesitystä, joihin kaikkiin tehtiin muutoksia budjettikomiteassa. Jäsenmaiden näkemyksissä oli runsaasti eroavaisuuksia etenkin tiettyjen kriittisten artikloiden kohdalla liittyen muun muassa määrärahasiirtoihin. Budjettikomitean lisäksi varainhoitoasetuksen uudistamista käsiteltiin myös Puheenjohtajan ystävät-ryhmässä 22.6.2017. (Valtiovarainministeriö 2017b).
Euroopan unionin neuvostossa komission uudistukseen suhtauduttiin sen yksinkertaistuk-sien osalta suhteellisen myönteisesti. Esitettyihin joustoelementteihin suhtauduttiin huomat-tavasti suuremmalla varauksella ja erityisesti tietyt artiklat osoittautuivat prosessissa erityi-sen kiistanalaisiksi. Ehdotus määrärahojen peruuttamisesta tai niiden siirtämisestä varain-hoitovuodelta toiselle (artikla 12) olisi komission ehdotuksen myötä mahdollistanut erillisen joustovaran luomisen kohdentamattomien määrärahojen siirroilla. Neuvoston työryhmässä ehdotus ei saanut kannatusta, sillä joustavuuden lisääminen määrärahasiirtojen osalta olisi mahdollisesti heikentänyt budjettivallan käyttäjän valtaa. Myös artiklaan 14 sisältynyt va-pautettujen määrärahojen uudelleen käyttö Euroopan unionin kriisivarauksessa ei saanut kannatusta neuvostossa. (Valtiovarainministeriö 2017b, 2-3).
Komission muutosehdotukset artikloihin 20 ja 21 olisivat laajentaneet käyttötarkoitukseen sidottujen tulojen käyttöä maan ja rakennusten myynneistä saataviin tuloihin. Tämän lisäksi muut kuin lainanoton ja lainanannon rahoitustoimet olisi jatkossa huomioitu sisäisiksi käyt-tötarkoitukseen sidotuiksi tuloiksi. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen (EUVL 2017) mukaan olisi kuitenkin huomattavasti yksinkertaisempaa poistaa sisäiset käyttötarkoituk-seen sidotut tulot ja käsitellä kaikki palautuneet varat yleisinä tuloina. Osa EU-jäsenvalti-oista kannatti neuvostossa esiteltyä ehdotusta sisäiseen käyttötarkoitukseen sidottujen tulo-jen määritelmän rajoittamisesta, mutta lopulta enemmistö hyväksyi yhteiseksi kannaksi muotoilun, joka vastaa nykyisen varainhoitoasetuksen muotoilua. (Valtiovarainministeriö 2017b, 3).
Euroopan komission ehdottamat määrärahasiirtojen joustavuutta lisäävät uudistusehdotuk-set eivät saaneet kannatusta neuvostossa. Komissio olisi artiklaan 28 ehdottamansa
muutok-sen seuraukmuutok-sena voinut omatoimisesti siirtää määrärahoja omassa pääluokassaan EU:n sodaarisuusrahaston osalta. Neuvoston puheenjohtaja esitti kompromissiehdotuksessaan li-säksi komission oikeuksien rajoittamista koskien hallinnollisten tukimenojen budjettikoh-dista tehtäviä määrärahansiirtoja vastaaviin toimintamenojen budjettikohtiin. (Valtiovarain-ministeriö 2017b, 3).
Artikloihin 48 (Negatiivinen varaus) ja 49 (Hätäapuvaraus ja Euroopan unionin kriisivaraus) suunniteltuja muutoksia vastustettiin yleisesti neuvoston toimesta. Komission ehdotus kak-sinkertaistetusta negatiivisesta varauksesta oli neuvoston mukaan tarpeeton uudistus tämän hetkisessä tilanteessa. Artiklan 49 ehdotus EU:n kriisivarauksen ottamisesta käyttöön hylät-tiin neuvoston toimesta. (Euroopan unionin neuvosto 2017e; Valtiovarainministeriö 2017b).
Talousarvion toteuttamistapoja koskevaan artiklaan 61 esitetyt muutosehdotukset säätäisivät komission suorasta talousarvion toteuttamisesta yhdessä jäsenvaltioiden ja muiden tahojen esimerkiksi jäsenvaltioiden yksityisoikeuden mukaisten elinten kanssa. Neuvosto ilmaisi kuitenkin halunsa rajoittaa rahoitustakuiden määrää, mitä jäsenvaltioiden yksityisoikeuden mukaisille elimille voisi koitua ja joista ne olisivat lopulta vastuussa. (Valtiovarainministeriö 2017e, 5). Neuvoston puheenjohtaja päätti poistaa kokonaan artiklan 125 ensimmäisen kompromissiehdotuksensa yhteydessä, sillä komission ehdottama varojen siirron mahdollis-taminen rakennerahastopuolelta komission itsensä hallinnoimiin ohjelmiin vähentäisi ny-kyisten säännösten mukaista varojen palautumista EU:n yleiseen talousarvioon. (Valtiova-rainministeriö 2017e, 5).
Komission ehdotukset koskien rahoitusvälineiden takaisinmaksuja ja rahoitusvälineiden, sekä talousarviotakuiden käyttötarkoitukseen sidottujen tulojen siirtoja (perussäädöksen avulla muihin rahoitusvälineisiin tai talousarviotakuisiin) herättivät runsaasti kritiikkiä neu-voston työryhmässä ja lopulta niiden suhteen päädyttiin voimassa olevan varainhoitoasetuk-sen suuntaiseen kompromissiin. Komission hallinnoiman yhteivarainhoitoasetuk-sen vararahaston (artikla 205), joka koostuu talousarviotakuiden, rahoitusvälineiden tai rahoitusavusta peräisin ole-vista rahoitusvelkojen kattamisen varoista, neuvosto kannatti Euroopan investointipankkia rahaston hallinnoijaksi ja komissiota sen implementoijaksi. (Valtiovarainministeriö 2017b, 6; Euroopan unionin neuvosto 2017e).
Komission tavoite laajentaa yleisen talousarvion ulkopuolisten erityisrahastojen käyttöalaa EU:n sisäisten toimintojen politiikkoihin (artikla 227) ei edennyt, sillä neuvosto oli vahvasti laajennusta vastaan. Jäsenvaltiot kannattivat suhteellisen laajasti neuvoston hyväksynnän vaatimusta erityisrahastoja perustettaessa, poikkeuksena kuitenkin hätätilanteet. (Valtiova-rainministeriö 2017b, 6-7).
Euroopan komission varainhoitoasetuksen muutosehdotusta käsiteltiin pääasiallisesti toisen budjettivallan käyttäjän, Euroopan parlamentin budjettivaliokunnassa, sekä talousarvion valvontavaliokunnassa (tietyin osin käsittelyssä myös muissa EP:n valiokunnissa). Käsitte-lyssä huomioitiin lisäksi Euroopan talous- ja sosiaalikomitean (ETSK), Euroopan alueiden komitean (AK) sekä Euroopan tilintarkastustuomioistuimen (ETT) lausunnot annetusta ko-mission ehdotuksesta. (Euroopan parlamentti 2018).
ETSK tuki vuoden 2016 lopussa julkaisemassa lausunnossaan muutosehdotuksilla tavoitel-tavia komission tavoitteita (varainhoitoasetuksen yksinkertaistaminen ja joustavuuden lisää-minen). ETT totesi puolestaan vuoden 2017 julkaistussa raportissaan, että komission olisi täytynyt suorittaa vaikutusarviointi ehdottamistaan muutoksista ennen ehdotuksen julkista-mista. ETT kritisoi lisäksi ehdotuksesta havainnoimiaan ongelmakohtia, kuten komission kirjanpidollisten toimien tämän hetkisiä puutteita ja ETT:n rajoitettuja pääsyoikeuksia ko-mission tietokantoihin. (Euroopan parlamentti 2018).
Maaliskuussa 2017 Euroopan parlamentin budjettivaliokunta ja talousarvion valvontavalio-kunta aloittivat yhteistyömenettelyyn kuuluvat neuvottelut, joiden lopputuloksena saavutet-tiin kesäkuussa pidetyssä istunnossa molempien osapuolten hyväksymä lausunto varainhoi-toasetuksen uudistamiseksi. Euroopan parlamentin lausunto sisälsi runsaasti muutosehdo-tuksia komission alkuperäiseen ehdotukseen. (Euroopan parlamentti 2017).
Parlamentti painotti budjettivallan käyttäjän valta-aseman säilyttämisen tärkeyttä, mutta ei katsonut hyvänä talousarvion valvontaa suorittavan tahon vallan rajoittamista niiltä osin, kun komissio sitä oli ehdottanut. EP ehdotti myös täysin uutta säännöstä, jonka mukaan EU-kansalaisia tulisi kuulla talousarvion laadinnan yhteydessä. Komissio täytyisi lisäksi velvoit-taa lisäämään vuotuiseen talousarvioehdotukseensa muiden EU-instituutioiden niille aiem-min toimittamat talousarvioehdotukset, sillä mikäli komissio päättäisi tehdä niihin muutok-sia, olisivat tehdyt muutokset selvästi havaittavissa. (Euroopan parlamentti 2018).
Parlamentin mukaan alueiden mahdollisuutta osallistua niitä koskettavaan päätöksentekoon pitäisi edistää. Eturistiriita tilanteissa tulisi kaikkia hallintoneuvoston jäseniä, ohjauskomi-teoita, sekä toimeenpanevia tahoja velvoittaa standardoidun tiedoksiannon vaatimus. Val-tuutetun virkamiehen vastuuta varmistaa toimintaa koskevan informaation luotettavuus, täy-dellisyys ja virheettömyys täytyisi laajentaa entisestään. (Euroopan parlamentti 2018). Ta-lousarvion tarkastuksessa täytyisi hyödyntää vahvemmin vastavuoroisia tarkastuksia siten, että mikäli hallintoviranomaisella olisi jo olemassa riittävästi tietoa jonkin rahoitusosuuden käytöstä, samoja tietoja ei tarvitsisi kerätä uudelleen. Parlamentti ehdotti myös voiton tavoit-telemattomuuden periaatteen käyttöönottoa yhdeksi apurahoja koskevaksi perusperiaat-teeksi. (Euroopan parlamentti 2018).
Euroopan parlamentin (2018) mukaan tarkastuksia ja kontrolleja täytyisi keskittää entistä vahvemmin erityisesti niihin edunsaaja tahoihin, joiden katsotaan luovat korkeamman riskin Euroopan unionin talousarviolle. Se katsoi olennaiseksi lisäksi sen, että jatkossakin pitäydy-tään tiukasti kaksinkertaisenrahoituksen kieltämisen periaatteessa, eikä siihen sallita poik-keuksia. Osittainen poikkeaminen liittyen takautuvasti maksettavien tukien pääsääntöön täy-tyisi sallia vain ja ainoastaan humanitaarisen avun ja vastaavien toimien rahoituksessa.
Parlamentti vaati ehdotuksessaan (2017) täysin samoja raportointia koskevia vaatimuksia jaetun toimeenpanon rahoitusinstrumenteille, kuin mitkä velvoittavat suoraan ja epäsuoraan toimeenpantavia rahoitusinstrumentteja. Vaatimuksiin sisältyi myös Euroopan tilintarkas-tustuomionistuimen valtaoikeuksien vahvistaminen koskien tilintarkastuksen metodologiaa ja raportointia. Lisäksi täytyisi poistaa kaikki sellaiset säännökset, jotka velvoittavat EU:n tukea saavia henkilöitä julkaisemaan arkaluontoista, henkilökohtaista informaatiota esimer-kiksi koskien edunsaajan perheenjäseniä.
Pysyvien edustajien komitea (EU:n jäsenvaltiot) antoi mandaatin Euroopan unionin neuvos-ton puheenjohtajalle aloittaa neuvottelut varainhoitoasetuksen uudistamisesta Euroopan par-lamentin kanssa 28. kesäkuuta 2017. Neuvoston eri valmisteluelimet aloittivat neuvottelut Euroopan parlamentin varainhoitoasetuksen uudistamisprosessista vastuussa olevien komi-teoiden kanssa. (Euroopan unionin neuvosto 2017b, 4). Marraskuun puolivälissä 2017 pysy-vien edustajien komitea hyväksyi maataloutta koskepysy-vien säännösten erottamisen muusta eh-dotuskokonaisuudesta, jotta niiden toimeenpano voitaisiin toteuttaa jo vuoden 2018 alusta.
Säännösten erottaminen ja niiden nopea toimeenpano nähtiin erityisen tärkeänä edunsaajien näkökulmasta. Euroopan parlamentti hyväksyi myös yksinkertaistettujen maataloutta kos-kevien säännösten erottamisen muusta kokonaisuudesta ja virallinen päätös saatiin hyväk-syttyä 12. joulukuuta 2017. (Euroopan unionin neuvosto 2017b, 4; Euroopan unionin neu-vosto 2017c).
Uuden varainhoitoasetuksen kokonaisuus saatiin lähestulkoon hyväksyttyä kaikkien toimie-linten osalta, toimietoimie-linten välillä käydyissä kolmikantaneuvotteluissa (29. elokuuta – 11.
joulukuuta aikavälillä). Vain muutamien teknisten kysymysten ja resitaalien osalta jatkettiin neuvotteluita lopullisen hyväksymisen saavuttamiseksi. (Euroopan unionin neuvosto 2017b, 4).13. joulukuuta 2017 Euroopan unionin neuvoston työryhmä, budjettikomitea, antoi tila-päisen, alustavan hyväksyntänsä varainhoitoasetuksen uudistusprosessissa saavutettuun lop-putulokseen, kuitenkin huomioiden toistaiseksi teknisten avointen kysymysten ja resitaalien puuttumisen kokonaisuudesta. Jo tässä vaiheessa prosessia, voitiin kuitenkin tiivistää varain-hoitoasetuksen uudistuksen lopullisesti tuloksesta seuraavasti. (Euroopan unionin neuvosto 2017b, 4-5).
Euroopan komission ehdottamat yksinkertaistukset varainhoitoa koskeviin säännöksiin otet-tiin suurimmalta osin positiivisesti vastaan, ja enemmistö ehdotuksista lopulta hyväksytotet-tiin molempien budjettivallan käyttäjien toimesta. Erityisesti yksinkertaistettujen kustannus-vaihtoehtojen, sekä vastavuoroisten tarkastusten ja arvioiden hyödyntämisen edistäminen sai kannatusta keskeisten budjettitoimijoiden keskuudessa. (Euroopan unionin neuvosto 2017b, 4-5). Euroopan komission ehdottamat joustavuutta edistävät ehdotukset saivat huomattavasti enemmän kritiikkiä ja vastustusta osakseen. Erityisesti ehdotuksiin vapautettujen määrära-hojen avulla luotavasta Euroopan unionin kriisivarauksesta ja ulkopuolisten erityisrahasto-jen (trust funds) käyttöalan laaerityisrahasto-jentamisesta Euroopan unionin sisäisten toimintoerityisrahasto-jen politiik-koihin, suhtauduttiin neuvoston ja parlamentin tasolla erittäin kielteisesti. (Euroopan unionin neuvosto 2017b, 5; Valtiovarainministeriö 2017b).
Varainhoitoasetuksen rakenteeseen ehdotettu muutos hyväksyttiin parlamentin ja neuvoston toimesta komission ehdotuksen mukaisesti. Varainhoitoasetuksen yksityiskohtaiset sovelta-missäännöt (RAP, Rules of Application) siirretään sen keskeisimmiltä osilta varainhoitoase-tuksen kokonaisuuteen. Jäljelle jäävät soveltamissäännöt siirretään puolestaan komission määrittämiin suuntaviivoihin tai komission sisäisiin sääntöihin. Raportointiin ja selontekoon
liittyvistä ehdotuksista päästiin myös yhteisymmärrykseen. (Euroopan unionin neuvosto 2017b, 5-7; Euroopan unionin neuvosto 2017d; Euroopan unionin neuvosto 2017e).
Varainhoitoasetuksen uudesta kokonaisuudesta päästiin lopullisesti sopuun 27.3.2018 jär-jestetyssä kolmikantaneuvottelussa, jossa käsiteltiin viimeisiä avoimina olleita kohtia. Uu-den varainhoitoasetuksen tekstikokonaisuus menee Coreper II –kokoukseen 19.4.2018 I-asiana, jolloin aloitetaan muodolliset hyväksymismenettelyt. Coreper II –kokouksen jälkeen käsitelty kokonaisuus toimitetaan Euroopan parlamentin tietoon. Parlamentti käsittelee teks-tikokonaisuutta kahdessa eri täysistunnossa, jonka jälkeen suoritetaan lopullinen allekirjoi-tusmenettely. Arvioitu ajankohta allekirjoitusmenettelylle on vuoden 2018 heinäkuun ai-kana. (Suomen pysyvä edustusto Bryssel EUE 2018).
6 TUTKIMUSTULOKSET JA JOHTOPÄÄTÖKSET
Tässä osiossa syvennytään valitun teoreettisen viitekehyksen näkökulmasta empiirisestä ai-neistosta tehtyihin löydöksiin, koskien Euroopan unionin talousarvion ”hyvän budjetin” kri-teerejä eri instituutioiden näkökulmista. Aineiston syvällisen läpi käynnin ja valittujen nä-kökulmien ja teemojen mukaisen luokittelun jälkeen, aineistosta tehdyt havainnot on ja-oteltu ”hyvän budjetin” kriteerien muodostamiin havaintoryhmiin, joka on osaltaan edesaut-tanut aineiston analyysiä ja tulosten tulkintaa. Tässä tutkimuksen osiossa aineiston ja teorian välille muodostetaan tiivis vuoropuhelu, jotta voidaan vastata kysymykseen:
• Millaisia ”hyvän budjetin” kriteerejä EU:n keskeiset budjettitoimielimet pai-nottavat?
Ensimmäiseen tutkimuskysymykseen vastaamisen jälkeen pohditaan löydettyjen ”hyvän budjetin” kriteerien painotusten mahdollisia vaikutuksia aineistosta ilmenneiden Euroopan unionin budjetin toimintaympäristön muutosten ja kyseisten muutosten tuomien haasteiden myötä syntyneisiin EU:n budjetin uudistamisintresseihin. Tutkimusaineistosta ilmenneiden seikkojen pohjalta ja tutkijan oman pohdinnan avulla vastataan kysymykseen:
• Millaisia rajoitteita ”hyvän budjetin” kriteerit asettavat EU:n yleisen talous-arvion uudistamiselle?
Tämän osion kolmannessa luvussa laajennetaan pohdintaa saatujen tutkimustulosten avulla ja arvioidaan mahdollisimman perusteellisesti Euroopan unionin talousarvion uudistamisen mahdollisuuksia ja talousarvion tulevaisuuden näkymiä. Tutkimustulosten, teoreettisen vii-tekehyksen ja tutkijan oman pohdinnan avulla yritetään hahmottaa sellaisen EU:n budjetin kokonaisuutta, joka voisi todellisuudessa syntyä budjetin uudistamisprosessin myötä. Poh-dinnassa arvioidaan myös sitä, onko pohdinnan avulla hahmoteltu, uudistettu EU:n budjetti merkittävästi nykyisestä talousarviosta poikkeava, ja onko sillä teoriassa edes mahdollisuuk-sia vastata niihin Euroopan komission alleviivaamiin haasteisiin, joita EU ja sen talousarvio tulevat tulevaisuudessa kohtaamaan. Tämän osion viimeisessä luvussa arvioidaan tutkimuk-sen rajoitteita liittyen muun muassa tutkimuksessa käytettyyn empiiriseen aineistoon. Vii-meisessä luvussa pohditaan tämän lisäksi mahdollisia jatkotutkimuksen aiheita.
6.1 ”Hyvä” Euroopan unionin budjetti
Tutkimuksen teoreettisena viitekehyksenä käytetään klassisten budjetointi teorioiden poh-jalta rakennettua ”hyvän budjetin” kriteerien kokonaisuutta, jonka avulla tutkimuksen em-piirisestä aineistosta on havainnoitu erinäisiä budjetointi teoreettisia painotuksia. Kriteerien jaottelun pohjana toimii Saarilahden & Uusikylän (1991, 28) tekemä tutkimus. Saarilahden (2012, 94) esittelemää ”hyvän budjetin” kriteeristöä ei ole kuitenkaan haluttu käyttää täy-dessä kokonaisuudessaan, ja siitä onkin valittu käytettäväksi tutkimuksen kannalta parhaiten soveltuvat kriteerit. Kriteerien soveltuvuutta on lähtökohtaisesti arvioitu tutkittavan aihepii-rin, sekä tutkimuksen tavoitteiden ja intressien näkökulmista. Valitut kriteerit ovat edusta-neet erityisen vahvasti juuri niitä tekijöitä, joiden havainnoinnista tutkimus on ollut kiinnos-tunut ja joiden perusteella asetettuihin tutkimuskysymyksiin vastaaminen on katsottu mah-dolliseksi.
Jaoteltu kriteeristö ei ole budjetointi teorioiden näkökulmasta täysin kattava, mutta tämän tutkimuksen kannalta se on kuitenkin varsin riittävä ja toimiva kokonaisuus. Riittävyyttä voidaan perustella muun muassa sillä, että kriteeristöön valitut kriteerit edustavat suhteelli-sen monipuolisesti klassisia budjetoinnin teorioita. Tutkimuksessa on siis tietoisesti vali-koitu useita erilaisia teoreettisia näkemyksiä edustavia ”hyvän budjetin” kriteereitä, jotta ai-neiston analyysi ei rakentuisi teoreettisessa mielessä liian yksiulotteiseksi. Tässä osiossa esi-tellään Euroopan unionin keskeisten budjettitoimielinten kannoista ja lausunnoista havait-tuja näkemyksiä, ja erityisesti toimielinten vahvasti painottamia ”hyvän budjetin” kriteerejä.
Keskeisempänä tutkimuksen dokumenttiaineistona toimielinten painottamien ”hyvän budje-tin” kriteerien havainnoimisessa, toimii se aineisto, joka koskee vuonna 2016 aloitettua EU:n varainhoitoasetuksen uudistamisprosessia.
Euroopan komission osalta yhtenä ”hyvän budjetin” kriteerinä voidaan tutkimuksessa käy-tetyn aineiston perusteella tulkita olevan budjetti talouspoliittisena ohjausvälineenä. Euroo-pan komission vuonna 2017 julkaisemassa pohdinta-asiakirjassa (2017c) komissio määritteli niitä suuntauksia ja painopisteitä, joihin EU:n täytyisi tulevaisuudessa keskittyä myös sen talousarvion tasolla. Yksi komission esille nostamista kokonaisuuksista, johon jatkossakin voitaisiin kohdentaa varoja EU:n budjetista, oli Euroopan talouden ja sen kilpailukyvyn va-kauttaminen ja vahvistaminen. Budjetin käyttäminen talouspolitiikan ohjaukseen muun mu-assa investointien ja menojen tarkoituksenmukaisen kohdentamisen kautta on ollut osa EU:n
budjetin toimintaa jo vuosien ajan. Komission (2017c, 14) mukaan EU:n budjetilla on jo olemassa muun muassa makrotalouden vakauttamista edistäviä vaikutuksia, mistä huoli-matta se esittää pohdinta-asiakirjassaan ajatuksen aiempaa vahvemmasta makrotalouden suhdannevaihteluiden vakauttamisesta talousarvion avulla. Budjetin käyttäminen talouspo-liittisena välineenä asettuu lähelle dekrementalistista ajattelua. Tässä komission ehdotuk-sessa dekrementalistisen ajattelun osa-alueista painottuu menojen kohdentaminen talouspo-liittisesti mahdollisimman järkeviin kohteisiin, ei sinänsä menojen leikkaaminen.
Toinen aineistosta selvästi havaittu komission painottama ”hyvän budjetin” kriteeri on po-liittisten päämäärien saavuttamisen kriteeri. Komission vuonna 2017 julkaisemissa poh-dinasiakirjoissa on havaittavissa hyvin selkeä näkemys siitä, että EU:n budjetilla on ta-voiteltava entistä voimakkaammin unionin sille asettamia yhteiskunnallisia tavoitteita. Ko-missio on painottanut EU:n rahoituksen tulevaisuutta käsittelevässä pohdinta-asiakirjassaan (2017c, 21) EU:n talousarvion koko perustan luomisen tärkeyttä juuri niille EU:n määrittä-mille painopisteille ja politiikanaloille, jotka se näkee keskeisinä. Investoinnit on kohdistet-tava tämän periaatteen mukaisesti erityisesti solidaarisuutta, turvallisuutta ja Euroopan ta-louden kestävyyttä edesauttaville aloille. Tämän inkrementalistiseen ajatteluun soveltu-van ”hyvän budjetin” kriteerin mukaan budjetti on instrumentti, joka palvelee ensisijaisesti poliittisia tavoitteita ja intressejä. On huomioitava kuitenkin inkrementalistisesta
Toinen aineistosta selvästi havaittu komission painottama ”hyvän budjetin” kriteeri on po-liittisten päämäärien saavuttamisen kriteeri. Komission vuonna 2017 julkaisemissa poh-dinasiakirjoissa on havaittavissa hyvin selkeä näkemys siitä, että EU:n budjetilla on ta-voiteltava entistä voimakkaammin unionin sille asettamia yhteiskunnallisia tavoitteita. Ko-missio on painottanut EU:n rahoituksen tulevaisuutta käsittelevässä pohdinta-asiakirjassaan (2017c, 21) EU:n talousarvion koko perustan luomisen tärkeyttä juuri niille EU:n määrittä-mille painopisteille ja politiikanaloille, jotka se näkee keskeisinä. Investoinnit on kohdistet-tava tämän periaatteen mukaisesti erityisesti solidaarisuutta, turvallisuutta ja Euroopan ta-louden kestävyyttä edesauttaville aloille. Tämän inkrementalistiseen ajatteluun soveltu-van ”hyvän budjetin” kriteerin mukaan budjetti on instrumentti, joka palvelee ensisijaisesti poliittisia tavoitteita ja intressejä. On huomioitava kuitenkin inkrementalistisesta