2.1 Tausta
Tuulivoimatuotanto on siis Suomessa vähäistä, eikä sen määrä ole kasvanut aikaisem-min asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Kauppa- ja teollisuusaikaisem-ministeriö (joka on sit-temmin siirtynyt osaksi työ- ja elinkeinoministeriötä) asetti esimerkiksi vuonna 1999 uusiutuvien energialähteiden edistämisohjelmassa tavoitteen, jonka mukaan Suomen tuulivoimakapasiteetin tuli kasvaa vuoteen 2010 mennessä 500 megawattiin. Nykyinen kapasiteetti on kuitenkin vain noin 197 megawattia, joten tästä tavoitteesta on jääty sel-västi.
Merkittävimpänä tuulivoiman kasvua hidastavana tekijänä on Suomessa pidetty syöttö-tariffijärjestelmän puuttumista.42 Myös lainsäädännön soveltamiseen on tuulivoimatoi-mijoiden mukaan liittynyt sellaisia epäselvyyksiä, jotka ovat vaikeuttaneet ja hidasta-neet tuulivoimahankkeiden etenemistä.
Tuulivoimahankkeissa on ollut esimerkiksi epätietoisuutta siitä, edellyttääkö hankkeen toteuttaminen asemakaavan laadintaa vai riittääkö tilanteessa myönteinen suunnittelu-tarveratkaisu.43 Tuulivoimahankkeissa on myös usein jouduttu arvioimaan ympäristö-vaikutuksia sekä kaavoitusvaiheessa että varsinaisessa ympäristövaikutuksien arvioin-timenettelyssä.44 Tämänkaltaiset rinnakkaiset vaikutuksien arvioinnit voivat aiheuttaa päällekkäistä selvitystyötä, joka taas voi hidastaa hankkeiden etenemistä ja nostaa nii-den kustannuksia.
Euroopan tuulivoimayhdistys (European Wind Energy Association) julkaisi vuonna 2010 tutkimuksen (WindBarriers 2010), jossa oli vertailtu EU-jäsenmaiden tuulivoima-rakentamiseen liittyviä esteitä. Tutkimuksessa vertailtiin muun muassa hankkeen hallin-nollisiin menettelyihin kuluvaa kokonaisaikaa sekä hankkeen käsittelyn edellyttämien viranomaistahojen määrää. Tutkimuksen mukaan Suomen tuulivoimahankkeisiin liittyi selvästi EU-maiden keskimäärää enemmän sellaisia viranomaisia, jotka olivat epäsuo-rasti mukana hankkeen eri vaiheissa. Lisäksi suomalaisten viranomaisten suhtautuminen
42 Tämä tilanne on muuttunut, sillä Suomessa tuli 1.1.2011 voimaan uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotukea koskeva laki.
43 HE 141/2010. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta.
44 Vesa 2007 s.48.
tuulivoimahankkeisiin oli tutkimuksen mukaan selvästi EU-maiden keskimäärää nega-tiivisempi.45
2.2 Tutkimuskysymys ja tutkielman rajaus
Tarkoituksenani on käydä tutkielmassani läpi Suomen tuulivoimarakentamista koskevaa sääntelyä. Tarkastelu keskittyy lähinnä maankäytön suunnittelua, rakentamista sekä luonnon- ja ympäristönsuojelua koskeviin näkökohtiin. Erityisesti tulen syventymään vuoden 2011 huhtikuussa voimaan tulleeseen lainsäädännölliseen uudistukseen, jossa maankäyttö- ja rakennuslakiin (MRL 5.2.1999/132) otettiin nimenomaisesti tuulivoima-rakentamista koskeva luku. Tarkoituksenani on muun muassa pohtia sitä, millaisia vai-kutuksia kyseisellä uudistuksella voisi olla Suomen tuulivoimarakentamiseen, pitäen silmällä valtioneuvoston tuulivoimalle asettamia tavoitteita.
Pohdintani tukena aion käyttää oikeusvertailevaa tutkimusta, jossa käyn läpi Tanskan ja Ruotsin tuulivoimarakentamista koskevaa sääntelyä. Vertailu tulee keskittymään asian-omaisten maiden tuulivoimarakentamista koskeviin kaavoitus- ja lupajärjestelmiin. Li-säksi aion käydä läpi kyseisten maiden ympäristön- ja luonnonsuojelua koskevaa sään-telyä, keskittyen erityisesti ympäristölupaan sekä ympäristövaikutusten arviointimenet-telyyn. Tulen myös käymään lyhyesti läpi vertailumaiden sähkömarkkinalainsäädäntöä sekä liikennelainsäädäntöä tuulivoimarakentamisen osalta.
Kyseisten maiden yhteiskunnat ja oikeusjärjestelmät ovat samankaltaisia Suomen kans-sa, joten ne soveltuvat hyvin vertailuun. Lisäksi kummassakin maassa tuulivoimakapa-siteetin määrä on huomattavasti suurempi kuin Suomessa. Tosin on muistettava, että Suomen olosuhteet tuulivoimatuotannolle eroavat sekä Ruotsin että erityisesti Tanskan vastaavista. Tämä ei kuitenkaan estä tarkastelemasta näiden maiden lainsäädännöllisiä piirteitä tuulivoimarakentamiseen liittyen.
Tulen erityisesti etsimään näiden kahden edellä mainitun maan lainsäädännöistä sellai-sia tuulivoimarakentamista helpottavia ominaisuuksellai-sia, jotka voisivat olla toteuttamis-kelpoisia myös Suomessa.
45 Toisaalta hankkeen hallinnollisiin menettelyihin kuluva kokonaisaika oli Suomessa kyseisen tutkimuk-sen mukaan selvästi EU-maiden keskiarvoa lyhyempi. Samoin myös hankkeen hallinnolliset kokonais-kustannukset olivat EU-keskiarvoa selvästi alemmat.
Esimerkiksi Tanskassa valtiolla on perinteisesti ollut huomattavan aktiivinen rooli tuu-livoimaa koskevassa kaavoituksessa. Sikäläisellä ympäristöministeriöllä on toimivalta laatia kansallisiksi kaavoitusdirektiiveiksi kutsuttuja säädöksiä, joilla voi olla esimer-kiksi kuntatasoiseen kaavoitukseen rinnastettava vaikutus. Tanskan ympäristöministeriö on 1990-luvulta lähtien julkaissut useita direktiivejä, joilla on annettu tarkkoja ohjeita ja määräyksiä muun muassa tuulivoima-alueiden kaavoitukseen liittyen.46 Tällaisella kes-kitetyllä maankäyttösuunnittelulla on mahdollistettu tuulivoimaloiden tehokas sijoitta-minen niille parhaiten soveltuville alueilla, joita voivat olla esimerkiksi rakennetut teol-lisuusalueet sekä satamat. Näiden alueiden läheisyyteen rakentaminen on mahdollista-nut myös olemassa olevan infrastruktuurin hyödyntämisen esimerkiksi sähkökaapeloin-nin suhteen. Tehokkaalla sijoittamisella voidaan lisäksi oleellisesti vähentää tuulivoima-loista aiheutuvia maisemallisia vaikutuksia sekä välkevaikutuksia.
Suomessa valtio on ohjannut tuulivoimarakentamista kaavoituksen suhteen lähinnä val-takunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla, joiden mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Lisäksi tuulivoi-malat tulisi näiden tavoitteiden mukaan ensisijaisesti sijoittaa keskitetysti useamman voimalan yksiköihin. Tuulivoimaa koskeva kaavoitus ei kuitenkaan ole ollut Suomessa samalla tavalla yhtenäistä ja suunnitelmallista kuin Tanskassa.
Tutkielmani pääkysymyksenä on siis tarkastella sitä, miten Suomen nykyinen lainsää-däntö soveltuu tuulivoimarakentamiseen ja miten säätelyä voitaisiin kehittää. Tarkaste-lun avuksi aion vertailla Suomen tuulivoimasääntelyä sekä Ruotsin että Tanskan tuuli-voimarakentamista koskevaan sääntelyyn. Vertailun perusteella pyrin löytämään kyseis-ten maiden lainsäädännöistä sellaisia ominaisuuksia, jotka olisivat toteuttamiskelpoisia myös Suomessa ja jotka voisivat tehostaa tuulivoimarakentamista Suomessa.
Tutkielmani tarkastelun kohteena ovat maalle rakennettavat tuulivoimalat, joten vesi-alueiden tuulivoimarakentaminen jää tutkielman ulkopuolelle. En tule tutkielmassani puuttumaan vuonna 2011 voimaantulleeseen syöttötariffijärjestelmään. Myös muut tuu-livoimarakentamista koskevat taloudelliset tukimuodot jäävät tutkielman aihepiirin ul-kopuolelle.
46 Pettersson 2008 s.100.
2.3 Tutkimusmetodit
Tutkielmani tulee tarkastelemaan Suomen tuulivoimarakentamiseen soveltuvaa säänte-lyä sekä sen kehittämistä. Tarkastelun lähtökohtana on se valtioneuvoston asettama ta-voite, jonka mukaan tuulivoimarakentamista on lisättävä Suomessa. Tämä tavoite sisäl-tyy myös tuoreeseen MRL:n uudistukseen, jolla pyritään keventämään tuulivoimaraken-tamiseen liittyviä kaavoitus- ja lupajärjestelmiä. Tutkimusmenetelmänä on siten tässä yhteydessä tavoitteellinen laintulkinta.
Tulen käyttämään tutkielmassani myös oikeusvertailevaa metodia vertaillessani Tans-kan ja Ruotsin tuulivoimarakentamista koskevaa lainsäädäntöä Suomen lainsäädännön kanssa. Vertailun tavoitteena on selvittää asianomaisten maiden eroja ja yhtäläisyyksiä tuulivoimarakentamista koskevaan sääntelyyn liittyen. Lisäksi vertailun tavoitteena on löytää sellaisia sääntelyratkaisuja, joiden perusteella Suomen tuulivoimasääntelyä voi-taisiin kehittää.