Hallinto ja oikeus ovat tiiviisti sidoksissa keskenään. Suomessa lainsäädäntö määrittää hallin-non toiminnalle perusteita, tavoitteita ja rajoja. Koska oikeudellisen sääntelyn toteutuminen edellyttää puolestaan hallintoa, on viranomaisen tehtävä huolehtia siitä, että sääntely toimii käytännössä. Viranomaiset ovat osa julkishallintoa, jonka yhtenä tehtävänä on käyttää julkista valtaa. Vaikka Suomi on oikeusvaltio, on se samalla myös hyvinvointivaltio, jolla on modernin hallinnon piirteitä. Tämä tarkoittaa, että hallinnolle on tyypillistä sen legaalisuuden lisäksi myös tavoitteellisuus ja asiakkaan oikeuksien sekä hyvän hallinnon vaatimusten huomioon ottami-nen.29 Viranomaisyhteistyön ja hyvän hallinnon säännökset ovat osa hallinto-oikeuden oikeu-denalaa. Tutkielmani kuuluu hallinto-oikeuden30 oikeudenalan tutkimuksen piiriin.
Hallinto-oikeudella on pitkä historia. Pohjoismaat – Suomi mukaan lukien – ovat lukeutuneet saksalaisen oikeuskulttuurin vaikutuspiiriin, näin myös hallinto-oikeuden osalta31. Suomalai-nen hallinto-oikeus on saanut vaikutteita Saksan ohella myös Ranskasta ja Ruotsista. Suoma-laisen hallinnon juuret ulottuvatkin Ruotsin hallinnon syntymiseen.32 Suomessa hallinto-oikeus tieteenalana on suhteellisen nuori. Ensimmäiseksi hallinto-oikeuden professoriksi nimitettiin legalismin sanansaattajana tunnettu K.J Ståhlberg, sittemmin tasavallan presidentti. Hän osasi soveltaa taidokkaasti saksalaista käsitelainoppia suomalaiseen hallinto-oikeudelliseen kulttuu-riin.33 Hallinto-oikeuden traditio liitetään Suomessa niin kutsuttuun ståhlbergläis-merikoskilai-seen hallinto-oikeuteen. Myös professori ja oikeustieteilijä Veli Merikoski oli keskeinen vaikut-taja hallinto-oikeuden kehittämisessä.34
Hallinto-oikeus merkitsee niin erityistä oikeusjärjestyksen alaa kuin tätä esittävää ja tutkivaa oikeustieteen haaraa.35 Oikeudenalana hallinto-oikeutta voidaan pitää säädösmäärältään yhtenä laajimmista.36 Sen tehtäviin lukeutuu hyvän hallinnon perusteiden ja oikeusturvan takeiden määrittely hallintoasioiden käsittelyssä. Hallinto-oikeudellinen normisto antaa puitteet
29 Mäenpää 2018, s. 41.
30 Ks. hallinto-oikeuden määrittelystä Mäenpää 2018, s. 41. Hallinto-oikeus on osa oikeusjärjestystä, jolloin se muodostaa itsenäisen oikeudenalan, mutta se on myös oikeustieteen osa-alue.
31 Hallinto-oikeus, käsitteen molemmissa merkityksissä syntyi 1800-luvun loppupuolella Saksassa. Tuori Oikeus 2003, s. 234.
32 Ks. Niemivuo – Keravuori-Rusanen – Kuusikko 2010, s. 413.
33 Heuru 2003, s. 58-59. Heuru mainitsee Ståhlbergin lisäksi yhdeksi vaikuttavaksi tutkijaksi suomalaisen oikeus- oppineen Robert Hermansonin. Ståhlberg huomioi R.F. Hermansonsin teoksen Föreläsningar ofver imhemsk förvaltningsrätt (1989) Suomen yhdeksi hallinto-oikeustieteen pääteokseksi. Ståhlberg 1913, (IV-V).
34 Näin Niemivuo – Keravuori-Rusanen – Kuusikko 2010, s. 413-414.
35 Näin Ståhlberg 1928, s. 4.
36 Kuusikko 2012, s.102.
totoiminnalle ja viranomaisille kuuluvan julkisen vallan käytölle. Oikeudenalan periaatteelli-sesti tärkeimmät oikeuslähteet löytyvät perustuslaista, sillä se määrittelee julkisen vallan käytön perusteet ja muodot.37 Oikeusjärjestyksen osa-alueena se muodostaa itsenäisen oikeudenalan, joka kuuluu julkisoikeuden alueelle. Julkisoikeutta koskeva normisto sääntelee julkisen vallan käyttöä sekä suhteita julkisyhteisöjen ja yksityisten välillä.38 Hallinto-oikeudella on sääntelyyn liittyviä yhteyksiä kaikkiin julkisoikeuden aloihin.39
Hallinto kehittyy yhteiskunnan mukana. Julkishallinto on muuttunut paljon sen kehittymisen alkuajoilta 1600-luvulta. Virkamieshallinnon perusteiden luominen (n. 1600-1900), oikeusval-tion kausi (n. 1900-), hyvinvointivaloikeusval-tion kausi (n. 1950-) ja moderni julkishallinto (n. 1990-) ovat pääpiirteissään neljä suurinta päävaihetta julkishallinnon kehityskaarella. Hallinto siis muuttuu. Se muuttuu modernimpaan suuntaan.40 Muutokseen vaikuttavat useat tekijät saman-aikaisesti ja niitä voivat olla esimerkiksi poliittiset, taloudelliset ja ideologiset tekijät sekä kan-sainvälistyminen. Voi olla helpompaa ymmärtää miten hallinto muuttuu, kuin saada vastausta siihen, miksi nämä muutokset tapahtuvat.41
Suomen toiminta- ja turvallisuusympäristö on muuttunut viime vuosien aikana paljon ja näen-kin myös sillä olleen vaikutuksensa suomalaisen hallinto-oikeuden tarpeelle kehittyä. Jotta hal-linto voisi vastata yhteiskunnan asettamiin haasteisiin, on sen luotava uusia ajattelumalleja ja säädöksiä, jotka toimivat nyky-yhteiskunnan etuja ajatellen. Esimerkiksi digitalisaation myötä yhä suuremmassa roolissa oleva informaatioteknologia on asettanut uudenlaisia haasteita hal-linto-oikeudelle.42 Tästä hyvänä esimerkkinä on automatisoitu päätöksenteko
37 Mäenpää 2011c, s. 7
38 Mäenpää 2018, s. 42-43.
39 Näitä ovat muun muassa sosiaalioikeus, finanssi-hallinto-oikeus, ympäristöhallinto-oikeus, kilpailun valvonta, prosessioikeus, rikosoikeus ja hallinnolliset sanktiot, eurooppaoikeus hallintotoiminnassa, kansainvälinen ja globaalioikeus, yksityisoikeus ja hallintotoiminta ja informaatio-oikeus. Ks. Mäenpää 2018, s. 46-47. Kiinnos-tavaa on pohtia, kuinka paljon hallinto-oikeus tulee lähentymään informaatio-oikeuden kanssa. Viranomaisyh-teistyön onnistumisen yksi kulmakivistä on, että informaatiovirrat, kuten tietojenvaihto viranomaisten välillä toimii ja että tietoverkot ovat turvalliset.
40 Mäenpää LM 1997, s. 997. Mäenpään mukaan modernisoituminen ei tapahdu hetkessä. 1990-luvun lopulla kirjoitetun asiantuntija-artikkelin perusteella hallinto-oikeudellinen tutkimus pysyi 1990-luvulla niukkana. Hän ennusti kuitenkin, että tutkimuksellinen tilanne paranee, jos modernin hallinnon piirteiden haasteellisuus onnis-tuu herättämään tulevaisuudessa suurempaa mielenkiintoa. Ehtona tälle kuitenkin on ollut, että hallinto-oikeu-den perusteita ja yleisiä oppeja arvioidaan niin, että ne tulevaisuudessa vastaavat globalisoituvan yhteiskunnan haasteisiin. Mäenpää on ennustanut oikein ja hallinnon uudistamistarpeet ovatkin hallinnon toimintaympäristön määrittelemiä.
41 Mäenpää 2018, s. 59-61. Modernin julkishallinnon piirteet, kuten pyrkimys hallinnon keventämiseen tai jopa sen hajauttamiseen, julkisen sääntelyn vähentäminen ja yksityistämisen lisääminen ovat lisääntyneet yhteiskun-nassamme viime vuosikymmeninä. Muutosta selitetään hyvinvointivaltion kalleudella.
42 Niemivuo – Keravuori-Rusanen – Kuusikko 2010, s. 426.
minnassa. Hallintoprosessien tehokkaamman, nopeamman ja automatisoidumman päätöksen-teon ohella on syytä muistaa muun muassa hyvän hallinnon periaatteet ja oikeusturvan toteutu-minen.
Tulevaisuuden ennustaminen on vaikeaa, myös hallinto-oikeuden osalta.43 Sen luonne on muut-tunut muun muassa yksityistämisen, organisaatiokehityksen ja kansainvälistymisen myötä. By-rokratia pitää kuitenkin huolen siitä, että muutokset ovat maltillisia ja järkeviä. ByBy-rokratiaa tullaan tarvitsemaan myös tulevaisuudessa.44 Hallinto-oikeuden kehittymiseen saattaa entistä enemmän olla vaikutusta eurooppalaisella hallinto-oikeudella,45 joka mahdollisesti ottaa yhä suurempaa roolia kansallisessa hallinto-oikeudessa. Voisiko Euroopan unionilla olla jonain päi-vänä yhteinen hallintosäädös? Siitä on käyty keskustelua.
43 Ks. lisää hallinto-oikeuden tulevaisuudenkuvista. Tuori on pohtinut 2000-luvun alussa hallinto-oikeuden tie-teenalan kehittymisestä. Hänen mukaansa hallinto-oikeus ei ole sulautumassa muihin oikeudenaloihin tai oi-keustieteen haaroihin. Se ei ole myöskään kuihtumassa, mutta sen on avauduttava toisille tieteenalojen välisille yhteyksille samalla, kun sen on pidettävä kiinni demokraattisen oikeusvaltion näkökulmasta. Tuori Oikeus 2003, s. 248-249. Ks. ja vrt. Mäenpään pohdintoja hallinto-oikeuden tulevaisuudesta. Hän on pohtinut 1990-luvulla, että hallinto-oikeudella on kolme skenaariota: hajautuva hallinto-oikeus, yksityistävä hallinto-oikeus ja uudistuva hallinto-oikeus. Mäenpää LM 1998, s. 132.
44 Ks. Kuusikko 2012, s. 164.
45 Ks. Niemivuo – Keravuori-Rusanen – Kuusikko 2010, s. 426.