Turvallisuus-perusoikeuden oikeussuhteet ja tasot

Kuvio 2 on kehitelty Vainion turvallisuuden nelikenttä –analyysin¹⁸⁹ pohjalta havainnollistamaan turvallisuus-perusoikeuden oikeussuhteita ja tasoja. Kuvio havainnollistaa myös yksityisen turvallisuusalan paikkaa julkisen vallan ja kansa-laisten välillä julkista valtaa käyttävänä yksityisenä toimijana, jonka toiminta vaikuttaa siihen, millaiseksi kansalaiset kokevat turvallisuuden subjektiivisella tasolla.

Kansalaisten keskinäiset suhteet ovat horisontaalisia yksilöiden välillä, yksilöiden ja ryhmien sekä eri ryhmien välillä. Yksilöllinen turvallisuus¹⁹⁰ muodostuu yksi-lön vertikaalista suhteesta julkiseen valtaan ja horisontaalista suhteesta toiseen yksilöön sekä yksilöiden muodostamiin ryhmiin ja oikeushenkilöihin. Kollektiivi-sella turvallisuudella tarkoitetaan esimerkiksi mielenosoitusta varten kokoontu-neiden ryhmien vertikaalia suhdetta julkiseen valtaan ja horisontaalista suhdetta toisiin ryhmiin, oikeushenkilöihin ja yksilöihin. Julkisen vallan, yksilöiden, mui-den ryhmien ja oikeushenkilöimui-den on pidättäydyttävä loukkaamasta mielenosoit-tajien kollektiivista turvallisuutta. Oikeussuhteiden tarkastelussa kollektiivisen turvallisuuden merkitys jää kuitenkin melko marginaaliseksi, koska kollektiivi-nen turvallisuus pohjautuu nykysääntelyssä yksilölliseen turvallisuuteen.

188 Kerttula 2010: 85.

189 Vainio 2007: 34–37.

190 Vainio käytti nimitystä individualistinen turvallisuus. Pidän suomenkielistä käsitettä yksilöllinen turvallisuus kuitenkin käyttökelpoisempana, koska se mielestäni kuvaa paremmin käsitteen vastakohtaisuutta kollektiiviselle turvallisuudelle. Yksilöllistä turvallisuutta ei pidä sekoittaa tämän pääluvun 1 luvussa selostettuun Airaksisen tur-vallisuuskäsitykseen ubiikkiyhteiskunnan yksilöturvallisuudesta.

Negatiivinen toimin-tavelvoite

Kollektiivinen turvallisuus

Positiivinen toimintavelvoite

Kansalaiset Objektiivinen taso

Subjektiivinen taso

Julkinen valta

Yksityinen turvallisuusala

Yksilöllinen turvallisuus

Yksilöllisen ja kollektiivisen turvallisuuden vertikaali suhde julkiseen valtaan syntyy julkisen vallan toimintavelvoitteiden seurauksena ja on johdettavissa vir-kamieshallinnon periaatteesta. Julkisen vallan oikeussuhteet ovat luonteeltaan pelkästään vertikaaleja, koska perusoikeussäännöstön on katsottu turvaavan vain yksilön eikä julkisen vallan oikeuksia. Julkista valtaa käyttävien viranomaisten keskinäisiin suhteisiin ei siten voi syntyä horisontaaleja perusoikeusvaikutuksia.

Toimintavelvoitteidensa johdosta julkinen valta pyrkii lisäämään turvallisuuden objektiivista tasoa esimerkiksi parantamalla yksityisten turvallisuuspalvelujen toimintamahdollisuuksia lainsäädännön keinoin. Julkisen vallan tavoitteena on pyrkiä näin kohottamaan kansalaisten kokemaa turvallisuuden subjektiivista tasoa.

Uuden perustuslain voimaantulon jälkeen yksityisen turvallisuusalan sääntely on ollut erityisen tarkastelun kohteena, mihin perustuslain 22 §:n voi katsoa velvoit-tavan. Onhan julkinen valta siirtänyt perustuslain 124 §:ä soveltaen osan sille lähtökohtaisesti kuuluvista järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitoon kuuluvista tehtävistä ja julkisen vallan käytöstä lain nojalla yksityisten turvallisuus-palvelujen hoidettavaksi. Yksityisen turvallisuusalan ja kansalaisten välille syntyy siten julkisen vallan ja kansalaisten suhteeseen verrattava vertikaalisuhde. Yksi-tyisiä turvallisuusalan toimijoita velvoittavat silloin suhteessa kansalaisiin samat positiiviset ja negatiiviset toimintavelvoitteet kuin julkista valtaakin. Yksityisen turvallisuusalan toimintakenttä sijoittuu turvallisuuden subjektiiviselle tasolle, missä se asettuu toisaalta vertikaalisuhteessa kansalaisten ja julkisen vallan vä-liin mutta on samaan aikaan myös horisontaalisuhteessa luonnollisiin henkilöi-hin ja muihenkilöi-hin yksityisiin oikeushenkilöihenkilöi-hin, jolloin on luontevaa ajatella perusoi-keussuojan ulottuvan myös yksityisellä turvallisuusalalla toimiviin oikeushenki-löihin.

1.4 Turvallisuusalan tehtävät Suomessa

Turvallisuusalan tehtävät on yleensä jaettu viranomaistehtäviin, yritysten ja jul-kisyhteisöjen omien turvallisuusorganisaatioiden tehtäviin sekä yksityisten tur-vallisuuspalveluyritysten tehtäviin. Poliisiviranomaisella on päävastuu valtion si-säisestä turvallisuudesta ja sotilasviranomaisella valtion ulkoisesta turvallisuu-desta¹⁹¹. Yritysten ja julkisyhteisöjen sisäisille turvallisuusorganisaatioille kuuluu sekä lakisääteisiä tehtäviä että yritysten omaehtoisia turvallisuustehtäviä kuten esimerkiksi lailla sääntelemätön omavartiointitoiminta¹⁹².

191 HE 69/2001 vp s. 5.

192 HE 69/2001 vp s. 40–41.

Yksityiset turvallisuuspalveluyritykset täydentävät valtion sisäisiä (poliisin) julki-sia turvallisuuspalveluja tarjoamalla muun muassa vartiointi-, järjestyksenval-vonta-, turvatarkastus- ja turvasuojauspalveluja, joiden harjoittamiseen edellyte-tään turvallisuusalan elinkeinolupaa (LYTP 2 §). Vartioimisliiketoiminnan perin-teisiä toimintamuotoja ovat paikallis-, piiri-, lähi- ja myymälävartiointi sekä hen-kilösuojaukseen, arvokuljetuksiin ja hälytyskeskus- ja valvomotoimintaan liitty-vät tehtäliitty-vät¹⁹³. Yksityisetsivätoiminta tuli osaksi vartioimisliiketoimintaa, kun 1.10.2002 voimaan astunut laki yksityisistä turvallisuuspalveluista kumosi ase-tuksen yksityisetsivän ammatista (11.2.1944/112).

Edellä esitetyssä tehtäväjaossa ei ole huomioitu yksityistä vapaaehtoistyötä, jon-ka rooli on usein merkittävä yleisötilaisuuksien ja suurten yleisten kokousten järjestyksenvalvonnassa¹⁹⁴. Vapaaehtoistyö voi olla yksityisen henkilön suoraan tai välillisesti yhteisönsä kautta suorittamaa työtä ja sitä tehdään yleensä henki-lön omasta aloitteesta ja hänen halustaan. Työ voi liittyä harrastukseen tai kansa-laistoimintaan. ¹⁹⁵ Vapaaehtoistoiminnan, jota tehdään palkatta ja pakotta-mattomasti toisten ihmisten tai yhteisön eduksi, on sanottu täydentävän ja jopa korvaavan julkisiin ja kaupallisiin palveluihin liittyviä puutteita¹⁹⁶.

Yleisötilaisuuksissa ja suurissa yleisissä kokouksissa vapaaehtoistoiminnalla täy-dennetään julkisia ja yksityisiä kaupallisia turvallisuuspalveluja, joita ei välttä-mättä ole riittävästi samanaikaisesti tarjolla suhteellisen lyhytkestoiseen suureen tilaisuuteen. Yksityinen henkilö, joka täyttää järjestyksenvalvojista annetun lain vaatimukset ja jonka tilaisuuden järjestäjä on tehtävään asettanut, voi huolehtia järjestyksenvalvontatehtävistä (LYTP 26 §, 35 §). Tilaisuuden järjestäjä voi myös tehdä sopimuksen järjestyksenvalvonnasta vapaaehtoistoimintaa harjoittavan re-kisteröidyn yhdistyksen¹⁹⁷ kanssa, jolla on edellytykset tarjota lain edellyttämän

193 Paasonen & Hänninen 2011: 20.

194 Vapaaehtoistyöllä tarkoitetaan sellaista työtä, jota henkilö suorittaa työpaikalla muun sopimuksen kuin työ- tai toimeksiantosopimuksen perusteella vastikkeetta olematta virka- tai siihen rinnastettavassa palvelussuhteessa (TyöturvallisuusL 55 §). Vapaaeh-toistyö on läheisessä suhteessa käsitteeseen kolmas sektori, jolla tarkoitetaan yksityi-siä, valtion instituutiorakenteen ulkopuolella olevia itsehallinnollisia organisaatioita, jotka pääasiassa eivät ole kaupallisia eivätkä jaa voittoa johtajilleen ja jäsenilleen.

Ihmiset voivat vapaasti tukea niitä tai liittyä niihin. Kolmanteen sektoriin tavallisim-min yhdistetyt organisaatiot ovat muodoltaan yhdistyksiä ja säätiöitä. (Konttinen 2008a; Helander 2002: 55–62.)

195 HE 59/2002 vp s. 54.

196 Yeung 2002: 11.

197 Yhdistyslain 5–6 §:ien mukaan vain rekisteröidyt yhdistykset voivat hankkia oikeuk-sia ja tehdä sitoumukoikeuk-sia. Yhdistys saa harjoittaa sellaista ansiotoimintaa, josta on määrätty sen säännöissä tai joka muutoin välittömästi liittyy sen tarkoituksen toteut-tamiseen taikka jota on pidettävä taloudellisesti vähäarvoisena. Rekisteröidyt yhdis-tykset merkitään lain 9 luvun määräysten mukaan yhdistysrekisteriin, jota ylläpitää Patentti- ja rekisterihallitus. Jos aatteellisella yhdistyksellä on elinkeinotoiminnan harjoittamista varten pysyvä toimipaikka tai palveluksessa vähintään yksi työntekijä,

koulutuksen saaneita vapaaehtoisia järjestyksenvalvojia. Korvaus palvelusta maksetaan silloin yhdistykselle eikä yksityiselle henkilölle.

Vapaaehtoistyöntekijän oikeudellisesta asemasta ei juuri ole säännöksiä. Ainoas-taan työturvallisuuslain (23.8.2002/738) 55 §:ssä mainiAinoas-taan vapaaehtoistyö, joka on säännöksessä määritelty samaksi tai samankaltaiseksi työksi kuin työpaikan muiden työntekijöiden tekemä työ, ja jota henkilö tekee työnantajan kanssa te-kemänsä muun sopimuksen kuin työ- tai toimeksiantosopimuksen perusteella taikka olematta työnantajaan virka- tai siihen rinnastettavassa palvelussuhteessa.

Vain tässä tapauksessa työnantajan on katsottu olevan mahdollista täyttää työ-turvallisuuslain velvoitteet, koska silloin työnantaja on tietoinen kyseisestä työs-kentelystä ja voi vaikuttaa siihen oman tavanomaisen työnjohtonsa kautta. Muul-la tavoin kuten esimerkiksi talkootyönä suoritettu vapaaehtoinen työ jää työtur-vallisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.¹⁹⁸

Poliisia avustavista vapaaehtoistyöntekijöistä on säädetty erikseen poliisilain 8:4:ssä ja 9:3–4:ssä, mutta säännösten sisältö ei vastaa työturvallisuusalain 55

§:ä. Koska poliisilain 9:4.1:n mukaan vapaaehtoisia saa käyttää vain sellaisissa avustavissa tehtävissä, joihin ei sisälly merkittävän julkisen vallan käyttöä, polii-sia avustavan vapaaehtoistyöntekijän työ ei voi olla täsmälleen samaa tai saman-kaltaista kuin poliisimiehen. Lisäksi lain 4.1 §:n mukaan vapaaehtoistyöntekijällä on myös oikeus kohtuulliseen palkkioon, jolloin poliisia avustava vapaaehtois-työntekijä ei täytä vapaaehtoistoimintaan liittyvää palkattomuuden kriteeriä.

Laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista on jätetty elinkeinolupavaatimuksen ulkopuolelle ilmaisena talkootyönä harjoitettava järjestyksenvalvontatoiminta¹⁹⁹. Lain perusteluissa ei tarkemmin määritellä ilmaisen talkootyön sisältöä tai poh-dita ilmaisena talkootyönä harjoitettua järjestyksenvalvontatoimintaa hoitavan henkilön oikeudellista asemaa eikä mainita lainkaan vapaaehtoistyönä harjoitet-tavaa järjestyksenvalvontatoimintaa. Epäselväksi jää, mitä lainsäätäjä ilmaisella talkootyöllä täsmälleen tarkoittaa.

Ellosen mukaan yksityisen turvallisuusalan tehtävät tulisi jakaa ammattimaisiin elinkeinotoiminnan muodossa harjoitettaviin tehtäviin sekä harrastustoiminnas-sa ja varainkeruutarkoituksesharrastustoiminnas-sa suoritettaviin tehtäviin²⁰⁰. Vaikka Ellosen ehdo-tus sisältää ajatuksen yksityisen turvallisuusalan vapaaehtoistoiminnasta, hän-kään ei ota kantaa vapaaehtoistyöntekijän oikeudelliseen asemaan.

kaupparekisterilain (2.2.1979/129) 3.1, 2 §:ssä edellytetään sen merkitsemistä Patent-ti- ja rekisterihallituksen ylläpitämään kaupparekisteriin.

198 HE 59/2002 vp s. 54–55.

199 HE 22/2014 vp s. 48.

200 Ellonen 2012: 152–155.

Koska työturvallisuuslain 55 §:n lisäksi vapaaehtoistyöntekijän oikeudellisesta asemasta ei ole muuta sääntelyä, hänen oikeusturvansa kannalta tärkeiksi muo-dostuvat sosiaaliturvakysymykset ja työnantajan vakuutusturva. Myös vapaa-ehtoistyöntekijä saattaa aiheuttaa korvausvastuuseen johtavan vahingon, hänelle voi sattua työtapaturma tai hän voi vapaaehtoistyön aikana sairastua vakavas-ti.²⁰¹ Järjestyksenvalvontatehtävissä tällaisten riskien todennäköisyys voi olla suuri. Jotta vapaaehtoistyöntekijä ei jäisi työturvallisuuslain soveltamisalan ul-kopuolelle ja joutuisi henkilökohtaiseen korvausvastuuseen työssä aiheutuneesta vahingosta ja työtapaturmasta, laista tulisi vapaaehtoistyöntekijän oikeuksien turvaamiseksi ilmetä, että järjestyksenvalvontatehtäviä voi harjoittaa ammatti-maisena elinkeinotoimintana tai vapaaehtoistyönä, mutta ei talkootyönä.

2 Turvallisuuden tarve ja turvallisuustietoisuuden lisääntyminen

Tarveteorioiden mukaan turvallisuuden tarve²⁰² ilmenee tarpeena suojautua ul-koisia vaaroja vastaan, jatkuvuuden ja järjestyksen tarpeena sekä sisäisen, henki-sen tasapainon tarpeena²⁰³. Airaksinen ei pidä turvallisuutta aitona ja oikeana tarpeena, koska sen puutteen määrittelemiseksi ei ole objektiivista, tieteellistä tapaa. Airaksisen mukaan turvallisuuden puutteen käsittelemiseksi on kehitelty tarpeen kanssa analogiseksi konstruoitu näennäisobjektiivinen ajatusmalli, jossa on ensin konstruoitava käsitys turvallisuusvajeesta, ja siten saatu tulos on konst-ruoitava tarpeen määritelmän mukaiseksi.²⁰⁴

Turvallisuuden tarpeen syntymiseksi tarvitaan kokemus vaarasta tai riskistä²⁰⁵. Havainnollistaakseen tätä Airaksinen viittaa yksinkertaistettuun Douglasin ja Wildavskin hälytyskolmio-malliin²⁰⁶, jossa hälyttäjä laukaisee hälytettävässä vaa-ran kokemisen, joka poistuu sammuttajan toiminnan ansiosta (ks. kuvio 3).

201 Klami 2001: 62–66.

202 Tarve on tieteellisesti havaittavissa oleva ja yleensä poistettavissa oleva puutostila, joka haittaa yksilön normaalia elämää ja joka siksi johtaa vaatimukseen poistaa puu-tos. (Airaksinen 2012: 179; Sulkunen 1991: 61.)

203 Virta 1998: 24–25.

204 Airaksisen 2012: 184.

205 Ihmiset reagoivat uhkiin hyvin eri tavoin. Vaaran tajun ja riskitietoisuuden perusteel-la ihmiset voidaan karkeasti jakaa heikkoihin (arat, pelokkaat, välinpitämättömät) ja vahvoihin (tarmokkaat, rohkeat, hullut). Ääripäistä arat ovat jokaisen hälyttäjän toi-veyleisö, joka pelkää ja säikkyy kaikkea. Tarmokas ohjautuu riskimääritysten ja – analyysien mukaan ja vaatii, että riski sopeutuu ihmiseen, jos sitä ei pystytä poista-maan. Arkaa sen sijaan hallitsee riski, johon hän itse pyrkii sopeutupoista-maan. (Airaksi-nen 2012: 34.)

206 Airaksinen 2012: 20; Douglas and Wildavski 1983.