Taloushallinto on johtamisen tukitoiminto, jonka tavoitteena on tuottaa taloutta kuvaavia raportteja johdon päätöksenteon tueksi. Taloushallinto tukee yrityksen ydinliiketoimintaa, eikä se kuulu yrityksen ydinosaamiseen (Neilimo & Uusi-Rauva 2005, 12-13). Kuntien ydintehtävä on sille laissa säädettyjen julkisten palvelujen tuottaminen. Taloushallinto toimii kunnissa, kuten yrityksissäkin ydintehtävän tukipalveluna. Tavoitteena on toteuttaa taloushallinnon palvelut tehokkaasti.
Kunnat ovat perinteisesti hoitaneet taloushallinnon tehtävät omana toimintana. Kunta voi organisoida taloushallinnon hoidettavaksi joko omassa yksikössään tai se voidaan hoitaa eri hallintokuntien alaisuudessa. Kuntien taloushallinnon järjestämiselle on myös muita vaihtoehtoja. Taloushallinto voidaan hoitaa kuntien välisenä yhteistyönä ns. isäntäkuntamallina, jolloin yksi kunta hoitaa sovitut tehtävät muiden kuntien puolesta. Liikelaitosmallissa jonkin yhteistyössä mukana olevan kunnan taloushallintoyksikkö eritytetään liikelaitokseksi hoitamaan kuntien taloushallintoa. Ratkaisun avulla voidaan välttää pakollinen kilpailutus, sillä kunnat voivat ostaa palvelut liikelaitokselta ilman kilpailutusta. (Hyvönen ym. 2005b, 219)
Taloushallinnon järjestämiseksi on perustettu useita kuntien omistamia osakeyhtiöitä, joissa kunnilla on edustus yhtiökokouksissa ja hallituksessa. Yksi esimerkki tällaisesta on Pohjois-Savossa toimiva Kuhilas, joka on Kuopion kaupungin, Siilinjärven, Karttulan ja Maaningan kuntien vuonna 2006 perustama osakeyhtiö. Yhtiö tuottaa palveluja kunnille ja julkisyhteisöille, ja sen asiakkaita ovat Kuopion ja Nilsiän kaupungit, Siilinjärven, Karttulan, Maaningan ja Leppävirran kunnat sekä Siilinjärven ja Maaningan terveydenhuollon kuntayhtymä (Kuhilas Oy 2010). Toiminnassa on myös muita kuntien taloushallinnon palvelukeskuksia. Yksi tällainen on Hämeenlinnan seudulla toimiva Seutukeskus Oy Häme, joka aloitti toimintansa jo vuonna 2003, ja selvitti taloushallinnon palvelukeskustoimintaa yhdessä kahdeksan Hämeenlinna seudun kunnan ja yhden kuntayhtymän kanssa TAHTO-hankkeessa osana Hämeen allianssi –seutu-pilottihanketta (Horila 2001).
Palvelujen tuottamisvastuu voidaan myös siirtää sopimuksella yksityiselle palveluntuottajalle.
Kuntalain (365/1995) 2 §:n mukaan:
”Kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta.”
Ulkoistettavissa olevat tehtävät
Taloushallinnon tehtäviä ulkoistettaessa on selvitettävä, mitkä tehtävät voidaan ulkoistaa ja mitä ei voida ulkoistaa. Taloushallinto voidaan katsoa kuuluvaksi tukipalveluihin, joiden ulkoistaminen on mahdollista. Taloushallinto on kuuluu kirjanpidon lisäksi tilinpäätöksen laatiminen, johdon laskentatoimi ja rahoitus. Organisaation johtamiseen ja ydinprosesseihin liittyviä tehtäviä ei voida ulkoistaa. Peruskuntien tehtäväksi jää aina kokonaan poliittinen päätöksenteko, poliittista tai muuta harkintaa edellyttävä valmistelutyö, kunnan strateginen suunnittelu ja henkilöstön kehittäminen (Horila 2001, 13).
Tupa-projektin loppuraportin (2003, 12-13) mukaan ostolaskujen käsittely, maksuliikenne, myyntireskontra, kirjanpito, palkanlaskenta ja perintätoimi ovat toimialasta riippumattomia, ja siten ulkoistettavissa olevia tehtäviä. Taloussuunnitelman tekninen valmistelu ja raportointi voidaan myös harkita ulkoistettaviksi.
Tehtävät, joita ei voida ulkoistaa
Kunnan strategiseen ja operatiiviseen johtamiseen liittyviä tehtäviä ei voida ulkoistaa.
Keskushallinnon tukitehtävien alueellistaminen –työryhmäraportin (2004, 32), mukaan - taloussuunnittelu, eli talousarvion laatiminen ja tavoitteiden asettaminen
- kehys- ja talousarvioehdotusten laadinta
- sisäisten budjettien ja tilipuitteiden vahvistaminen - laskujen asiatarkastus ja hyväksyntä
- laskutuspyynnöt
- kokonaisvastuu ja määräysten anto - toimintakertomuksen laadinta
- johdon raportointi ja analysointi sekä - sisäinen tarkastus ja valvonta
eivät yleensä ole keskitettäviä tai ulkoistettavissa olevia tehtäviä.
4 TUTKIMUKSEN TOTEUTTAMINEN 4.1 Tutkimuskohteen esittely
Tutkimuksen kohteena on Lapinlahden ja Varpaisjärven kuntien talous- ja henkilöstöhallinnon palvelujen ulkoistaminen. Lapinlahden ja Varpaisjärven kunnat sijaitsevat Ylä-Savossa, ja ovat naapurikuntia. Lapinlahti on noin 7550 asukkaan kunta, jonka palveluksessa on noin 520 työntekijää. Suurin osa henkilöstöstä sijoittuu terveys- ja sivistyspalveluihin ja hallinto-osasto työllistää noin 70 työntekijää. Varpaisjärvellä asukkaita on noin 3000. Kunnat ovat tehneet laajaa ja syvällistä yhteistoimintaa useilla eri hallinnonaloilla jo usean vuoden ajan.
(Lapinlahden kunta 2010 ja Varpaisjärven kunta 2010) Ulkoistamishankkeen tausta lyhyesti
Lapinlahdella ja Varpaisjärvellä talous- ja henkilöstöhallinto on perinteisesti hoidettu kunnan omana tehtävänä. Prosessit ovat olleet pääsääntöisesti hyvin hoidettuja ja tarpeiden mukaisia.
Prosessien systemaattiseen kehittämiseen ja järjestelmien uusimiseen ei ollut nähty suurta tarvetta ja kehittämistä hidasti se, että siihen ei ollut resursseja. Talous- ja palkkahallinnon kehityssuunta on kuitenkin viime vuosina ollut prosessien sähköistyminen. Kuntien toimintaympäristön muutokset, kuten teknisen kehityksen tuomat mahdollisuudet, ikärakenteen muutokset henkilöstössä ja toiminnan tehokkuusvaatimukset pakottivat myös Lapinlahden ja Varpaisjärven kunnat miettimään tukipalvelujen järjestämistä uudella tavalla.
Kunnissa ryhdyttiin vuoden 2004 lopussa selvittämään talous- ja henkilöstöhallinnon tukipalvelujen kehittämistarpeita. Erilaisia vaihtoehtoja kartoitettiin, ja vaihtoehtoina oli kehittää omia toimintoja, järjestelmiä ja varahenkilöjärjestelmää tai ostaa osa palvelusta tai kaikki ulkoa.
Eri vaihtoehtoja tutkittiin, mm. kuntayhteistyötä Ylä-Savon kuntien kesken laajastikin.
Selvitystyön yhteydessä kartoitettiin keskeiset kehittämistavoitteet ja tarkasteltiin kolmea vaihtoehtoista etenemismallia kehittämistavoitteiden saavuttamisen kannalta. Tarkasteltavia vaihtoehtoja olivat kuntien oma kehitystyö, kehittäminen naapurikuntien kanssa yhdessä ja tilitoimistoyhteistyö ulkopuolisen kumppanin kanssa.
Kunnat päättivät kilpailuttaa talous- ja palkkahallinnon ulkopuolisella palveluntar-joajalla, ja kilpailutusprosessi käynnistyi lokakuussa 2005. Kilpailutusprosessi oli nopea (ks.
kuvio 4). Tajouspyyntö jätettiin 14.10.2005 ja päätös ulkoistamisesta tehtiin aivan vuoden 2005 lopussa. Ulkoistettu palvelu käynnistyi Lapinlahden osalta vuoden 2006 alusta, ja Varpaisjärvellä palvelu käynnistyi huhtikuussa 2006. Samalla henkilöstö siirtyi liikkeenluovutuksella ulkopuolisen palveluntuottajan palvelukseen. Tehty sopimus oli viisivuotinen. Lapinlahden ja Varpaisjärven kunnat olivat ensimmäiset kunnat, jotka ulkoistivat talous- ja henkilöstöhallinnon palvelut yksityiselle yhtiölle, Pretax Kunta Oy:lle.
Pretax-konserni on Suomen suurin taloushallinto- ja palkkapalveluiden tuottaja. Konsernin palveluksessa on yli 1000 talous- ja palkkahallinnon asiantuntijaa yli 20 paikkakunnalla ympäri Suomea. Pretaxilla on yli 13.000 asiakasta, jotka koostuvat yksityisistä yrityksistä aina kuntiin ja julkisiin osakeyhtiöihin saakka. Pretax Kunta Oy kuuluu Pretax-konserniin ja on sen 100 %:sti omistama ja hallinnoima yhtiö. Pretax Kunta Oy perustettiin tarjoamaan talous- ja palkkahallinnon palveluja julkishallinnon organisaatioille (Pretax Yhtiöt 2010, Vuosijulkaisu 2007). Pretax Kunta Oy ehti hoitaa Lapinlahden ja Varpaisjärven kuntien talous- ja palkkahallintoa lähes kolme vuotta, kun sopimus purettiin, ja kyseiset tehtävät palautuivat takaisin peruskuntien hoidettaviksi vuoden 2008 lopulla. Henkilöstö siirtyi takaisin kuntien palvelukseen.
Kuvio 4. Lapinlahden ja Varpaisjärven talous- ja henkilöstöhallinnon ulkoistamisprosessin eteneminen -aikajana
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Esiselvitysvaihe,
Tutkimuksen empiirisessä osassa selvitetään ensin tarkemmin ulkoistamisprosessin taustaa, etenemistä ja sen eri vaiheita: kilpailutusta, toimittajan valintaa, sopimuksen tekemistä, ulkoistettujen toimintojen siirtämistä ja laadunvalvontaa sekä viimein toimintojen palauttamista takaisin kunnan omaksi työksi. Prosessin kulun tarkalla kuvaamisella halutaan kuvata toimintaympäristö ja tutkittava tapaus, josta tutkimusongelma ja –kysymykset on johdettu.
Prosessin etenemisen kuvaamisen jälkeen etsitään vastaukset tutkimusongelmaan ja tutkimuskysymyksiin, eli selvitetään tavoitteiden asettamista, ulkoistamiseen johtaneita syitä, etuja ja haittoja sekä pohditaan ulkoistamisen riskejä ja ongelmia.
4.2 Tiedonhankinta, tutkimusaineiston keruu ja käsittely
Tutkimuksen empiirinen aineisto koostuu haastatteluista ja kirjallisesta materiaalista.
Tutkimusta varten haastateltiin kolmea henkilöä, jotka ovat olleet keskeisissä rooleissa talous- ja henkilöstöhallinnon ulkoistamisprosessin kaikissa vaiheissa. Tutkimukseen osallistuivat Lapinlahden ja Varpaisjärven kunnanjohtaja, sekä Varpaisjärven ja Lapinlahden kuntien kunnansihteerit. Haastattelut tehtiin joulukuussa 2009, ja ne toteutettiin henkilökohtaisina haastatteluina. Lapinlahden ja Varpaisjärven kunnantalolla haastateltavien työhuoneissa työaikana Kukin haastattelu vei aikaa puolestatoista tunnista kahteen tuntiin. Alkuperäisen tutkimussuunnitelman mukaan haastattelujen lisäksi oli tarkoitus tehdä lomakekysely molemmissa kunnissa niille työntekijöille ja luottamushenkilöille, jotka ovat osallistuneet ulkoistamisprosessin eri vaiheisiin, suunnitteluun tai päätöksentekoon. Tästä kuitenkin luovuttiin, sillä lomakekysely tälle kohdejoukolle ei olisi tutkimusongelman ratkaisemisen kannalta tuonut merkittävää lisäarvoa.
Haastattelun kysymykset toimitettiin haastateltaville etukäteen sähköpostitse. Haastattelulomake (Liite 1) oli jäsennetty teemoittain, ja kysymyksillä haluttiin tutkia haastateltavien näkemyksiä ja mielipiteitä ulkoistamisen syistä ja tavoitteista sekä eduista, haitoista ja merkittävimmistä riskeistä. Ensimmäisen haastattelun jälkeen oli havaittavissa, että haastattelulomake olisi ollut hyvä rakentaa toisin. Johdonmukaisinta olisi ollut selvittää ensin ulkoistamisprosessin eteneminen ja sen jälkeen keskittyä syihin, tavoitteisiin ja etuihin ja haittoihin.
Ulkoistamisvaiheesta oli jo sen verran aikaa, että tapauksen kulun purkaminen haastattelussa toi haastateltaville mieleen syitä ja laajempia tavoitteita vasta haastattelun edetessä. Tutkimuksen tulokset -osassa ulkoistamisprosessin kulku on selvitetty ensin, mikä poikkeaa
haastat-telulomakkeen kysymysten järjestyksestä. Ulkoistamisprosessin etenemistä selvitetään strategisen analyysin, toimittajan valinnan ja suhteiden johtamisen avulla. Kysymysten asettelussa prosessi on jaettu edellä mainittujen vaiheiden kuudeksi eri alakohdaksi.
Henkilökohtaiset haastattelut nauhoitettiin ja haastateltavien puheosuudet purettiin paperille sanatarkasti. Haastattelijan osuus litteroitiin sanatarkasti vain niissä tapauksissa, joissa kysymys poikkesi haastattelulomakkeen kysymyksestä tai haastattelija esitti lisäkysymyksiä. Hirsjärven ja Hurmeen (2009, 138) mukaan haastatteluaineiston litterointi voidaan tehdä koko dialogista, tai se voidaan tehdä valikoiden esimerkiksi vain teema-alueista tai vain haastateltavan puheesta.
Haastatteluista kertynyt tutkimusaineisto muodostaa tärkeimmän osan tutkimusmateriaalista.
Litterointivaihe oli työläs ja aikaa vievä. Purkamisen jälkeen aineistoa voidaan lähestyä usealla eri tavalla. Aineistoa tulisi lukea kokonaisuutena, ja sitä olisi luettava useaan kertaan, että analyysin tekeminen onnistuu (Hirsjärvi & Hurme 2009, 143)
Teemahaastatteluaineiston analysointitapoja ovat yleensä teemoittelu ja tyypittely. Teemoittelu tarkoittaa aineiston jäsentämistä siten, että tutkimusongelman mukaisia teemoja nostetaan esiin, minkä jälkeen aineistosta erotetaan tutkimusongelman kannalta olennaiset aiheet. Tätä vaihetta kutsutaan pelkistämiseksi. Teemoittelu on suositeltava aineiston analysointitapa käytännöllisen ongelman ratkaisussa. Tyypittelyssä on kyse aineiston ryhmittelemisestä tyypeiksi etsimällä siitä samankaltaisuuksia (Kajalo 2007). Tässä tutkimuksessa päädyttiin analysoimaan haastatteluaineisto teemoittelun avulla.
Kun haastatteluaineisto oli purettu tekstimuotoon ja luettu huolellisesti läpi, yhdistettiin kaikista haastatteluista saadut vastaukset teemojen mukaisesti. Tämän jälkeen teemojen alle pyrittiin löytämään kaikista haastatteluista tutkimusongelman kannalta keskeisimmät vastaukset.
Tutkimuksen kannalta olennaisimpiin aiheisiin pyrittiin löytämään kuvaavia sitaatteja haastatteluaineiston joukosta. Tutkimuksen tuloksissa ei katsota henkilösuojan vuoksi tarpeelliseksi kertoa, kenen haastateltavan näkemyksiä kulloinkin lainataan. Haastateltavien asemaa haluta myöskään korostaa, sillä kaikki haastateltavat ovat olleet tasavertaisessa asemassa ulkoistamisprosessin suunnittelussa ja toteuttamisessa.
Haastatteluista syntyneen materiaalin ohella tutkimusaineistona käytettiin Lapinlahden ja Varpaisjärven kuntien talous- ja henkilöstöhallinnon ulkoistamisprosessin eri vaiheissa
syntyneitä asiakirjoja. Merkittävän osan tästä materiaalista muodostivat molempien kuntien talous- ja palkkahallinnon prosesseista, tietojärjestelmistä, henkilöstöstä ja kustannuksista tehdyt selvitykset ja kilpailutusasiakirjat. Näiden asiakirjojen ohella tutkimuksen teossa hyödynnettiin Lapinlahden ja Varpaisjärven kuntien päätöksentekoelinten kokouspöytäkirjoja. Kaikki edellä mainittu materiaali on saatu käyttöön joko suoraan kuntien organisaatioista tai kuntien internet-sivuilta. Kirjalliset dokumentit ovat tutkimuksen empiirisessä osassa täydentävän ja vertailumateriaalin asemassa.
Lapinlahden kunnansihteerin kanssa käytiin ensimmäinen alustava keskustelu ulkoistamisen taustoista ja ulkoistamisprosessiin liittyvästä valmistelu- ja päätöksentekoaineistosta jo elokuussa 2008. Keskustelu kesti noin 1,5 tuntia, ja se käytiin Lapinlahdella kunnansihteerin työhuoneessa. Tätä keskustelua ei nauhoitettu, mutta keskustelusta tehtyjä muistiinpanoja on käytetty tutkimuksen lähdeaineistona.
4.3 Tutkimusmenetelmät
Tutkimus on tapaustutkimus kahden kunnan talous- ja henkilöstöhallinnon ulkoistamisesta yksityiselle yritykselle. Tapaustutkimus ei ole menetelmä, vaan pikemminkin lähestymistapa, jolla tavoitellaan laajaa ymmärrystä tutkittavasta ilmiöstä (Saarela-Kinnunen & Eskola 2001, 168). Tapaustutkimuksella tarkoitetaan tutkimusta, jossa kerätään yksityiskohtaista ja intensiivistä tietoa yksittäisestä tapauksesta tai pienestä joukosta suhteessa toisiinsa olevista tapauksista. Tyypillisesti tapaustutkimuksen kohteena ovat ryhmä tai yhteisö ja sen prosessit.
Tällaisissa tutkimuksissa aineistoa voidaan kerätä useampaa eri metodia käyttäen. (Hirsjärvi ym.
2004, 125–126, Saarela-Kinnunen & Eskola 2001, 159.)
Tässä tutkimuksessa aiheen teoreettinen tarkastelu on toteutettu alan kirjallisuuteen ja aikaisempiin tutkimuksiin pohjautuen. Teoreettisena viitekehyksenä ovat toimineet transaktiokustannusteoria ja resurssiriippuvuusteoria. Tutkimuksen empiirinen osa on toteutettu tapaustutkimuksena ja tutkimusaineisto koostuu haastatteluista, sopimuksista ja kuntien päätöksentekoaineistosta. Tutkimusmenetelmänä on käytetty kvalitatiivista tutkimusotetta ja haastattelut on toteutettu puolistrukturoituina haastatteluina (ks. kuvio 5).
Kuvio 5. Tutkimuksen peruselementit
Teemahaastattelu on tyypillisesti puolistrukturoitu haastattelu, joka sisältää hahmotelman kysyttävistä asioista, mutta ei kovin tarkkaa suunnitelmaa siitä, miten kysymykset asetetaan.
Teema-alueet ja kysymykset on kuitenkin hyvä hahmotella etukäteen riittävän pitkälle, että haastattelu ja haastattelun aikainen keskustelu kohdistuvat tutkittavien ongelmien kannalta keskeisiin asioihin. Kysymyksillä on kuitenkin keskeinen osuus haastattelun toteuttamisessa, sillä kysymysten avulla haastattelija ohjaa haastattelun kulkua (Hirsjärvi & Hurme 2009, 102-103). Henkilökohtaisessa haastattelussa haastateltaville voitiin esittää tarkentavia kysymyksiä, mikäli haastattelija katsoi ne tarpeellisiksi.
Laitisen (1998, 33-37) mukaan tapaustutkimuksessa tutkimuksen kohteen valinta perustuu joko teoreettiseen tai käytännölliseen intressiin. Lapinlahden ja Varpaisjärven talous- ja henkilöstöhallinnon ulkoistaminen valikoitui tutkimuskohteeksi käytännöllisen intressin, eli henkilökohtaisen kiinnostuksen ja aiheen ajankohtaisuuden takia. Pohjois-Savon kuntien ja kuntayhtymien talous- ja henkilöstöhallinnon tuottamistapoja mietittiin 2000-luvun puolivälissä uudelleen, ja Lapinlahden ja Varpaisjärven kuntien päänavaus ulkoistaa talous- ja palkkahallinto yksityiselle yritykselle oli uusi ja poikkeuksellinen avaus kuntakentässä. Pohjois-Savon liitto
Lapinlahden ja Varpaisjärven kuntien talous-ja henkilöstöhallinnon palvelujen ulkoistaminen
Kvalitatiivinen case-tutkimus, tutkimusaineistona haastattelut sekä kirjallinen materiaali, mm. selvitykset, raportit, kokousasiakirjat ja
sopimukset
TUTKIMUS-MENETELMÄT TEOREETTINEN
VIITEKEHYS Transaktiokustannusteoria (TCA) ja resurssiriippuvuusteoria TUTKIMUSKOHDE
ulkoisti talous- ja henkilöstöhallinnon palvelut vuonna 2007 samalle palveluntarjoajalle kuin Lapinlahti ja Varpaisjärvi. Tutkielman kirjoittaja oli tuolloin liiton palveluksessa talous- ja hankesuunnittelijana, ja toimi merkittävässä roolissa palveluja ulkoistettaessa. Pohjois-Savon liitto oli ensimmäinen maakuntaliitto, joka ulkoisti talous- ja henkilöstöhallinnon palvelut yksityiselle yritykselle (Pretax Yhtiöt 2010, Vuosijulkaisu 2006). Oman työnantajan tapauksen tutkiminen ei olisi välttämättä tuottanut objektiivista tutkimustulosta.
Syrjälän ja Nummisen (1988, 19) mukaan tutkimuskohde voidaan valita mm. siten, että tutkittava tapaus on mahdollisimman tyypillinen, jotta tulokset voitaisiin siirtää toisiin samankaltaisiin tilanteisiin. Toisaalta tapaustutkimus on luonteeltaan sellainen, että se kohdistuu selkeästi tiettyyn kohteeseen, jolloin tavoitteena on tuottaa intensiivistä ja yksityiskohtaista tietoa tutkittavasta tapauksesta, eikä niinkään yleistää tutkimustuloksia (Kajalo 2007). Lapinlahti ja Varpaisjärvi olivat ensimmäiset kunnat, jotka ulkoistivat talous- ja henkilöstöhallinnon palvelut yksityiselle yritykselle. Tutkimus on ajankohtainen, sillä useat kunnat ja kuntayhtymät harkitsevat talous- ja henkilöstöhallinnon palvelujen tuottamista uudella tavalla, eikä kuntien taloushallintopalvelujen ulkoistamista yksityiselle yhtiölle ole tutkittu. Tutkimuksen tulokset ovat hyvin siirrettävissä samantyyppisiin tilanteisiin, joista muiden kuntien on helppo ottaa mallia, kun mietitään uusia palvelujen tuottamistapoja ja ulkoistamista.
4.4 Validiteetti ja reliabiliteetti
Perinteisesti tutkimusten arvioinnissa on käytetty reliabiliteetin ja validiteetin käsitteitä.
Reliabiliteetilla tarkoitetaan mittaustulosten toistettavuutta, eli tutkimuksen luotettavuutta.
Kvalitatiivisen tutkimuksen aineiston tulkinta on reliaabelia, kun se ei sisällä ristiriitaisuuksia (Kajalo, 2007). Reliaabeli tutkimus tuottaa siis ei-sattumanvaraisia tutkimustuloksia.
Reliaabelius voidaan todeta monella eri tavalla. Jos kaksi arvioijaa päätyy samaan lopputulokseen, tai jos samaa ilmiötä tutkitaan useita kertoja ja saadaan sama tulos, voidaan tulosten todeta olevan luotettavia (Hirsjärvi ym. 2004, 216). Kolmas tapa todeta tutkimuksen reliaabelius on se, että kahdella rinnakkaisella tutkimusmenetelmällä saadaan sama tulos.
Ihmisten käyttäytyminen kuitenkin vaihtelee ajan ja paikan mukaan, eikä kahdella tutkimuskerralla todennäköisesti saavuteta täsmälleen samanlaista tulosta (Hirsjärvi & Hurme 2009, 186).
Tämän tutkimuksen luotettavuutta on pyritty parantamaan sillä, että ulkoistamisprosessin kulkua, ulkoistamiseen johtaneita syitä ja sille asetettuja tavoitteita, sekä ongelmia ja riskejä on selvitetty kahtena eri ajankohtana sekä esihaastattelussa että varsinaisissa tutkimushaastatteluissa. Tämän lisäksi lähdeaineistona on käytetty kirjallista dokumentaatiota ja haastatteluja. Näitä aineistoja on verrattu keskenään, ja eri aineistoista saadut tulokset eivät ole olleet ristiriidassa keskenään. Haastateltavien valinnassa on pyritty löytämään ne henkilöt, jotka ovat olleet keskeisimpiä henkilöitä ulkoistamisprosessin suunnittelussa ja toteuttamisessa, jolloin heillä on ollut tutkimusongelman kannalta tärkein tieto hallussaan.
Reliabiliteetin lisäksi tutkimusta arvioidaan validiteetin kautta. Validiteetilla tarkoitetaan tutkimuksen uskottavuutta ja vakuuttavuutta. Tutkimuksen validiteettia arvioidaan mittarin tai tutkimusmenetelmän kykyä mitata juuri sitä, mitä on tarkoitus mitata. Validiteetissa on kyse siitä, onko tutkimus pätevä, onko se perusteellisesti tehty, ja ovatko saadut tulokset ja tehdyt päätelmät oikeita. Tutkimuksen virheet voivat ilmetä muun muassa siinä, että tutkija ei näe suhteita tai kysyy vääriä kysymyksiä. Tässä tutkimuksessa uskottavuutta arviointikriteerinä parantaa se, että tutkija tuntee tapauksen taustan ja kontekstin. Tutkittava tapaus ei kuitenkaan ole liian lähellä tutkijaa, että omat ennakkokäsitykset vääristäisivät tutkimustulosten analysointia. Validiteettiin liittyy keskeisesti kysymys siitä, minkälainen käsitys kielestä tutkijoilla on. Tutkimuksella voidaan raapaista tutkittavan ilmiön pintaa, eikä se voi koskaan tuottaa täydellistä ymmärrystä asioista. (Hirsjärvi ym. 2004, 216-217)
Triangulaatiota voidaan pitää yhtenä tutkimuksen validiteettikriteerinä. Tutkimusmenetelmien yhteiskäytöstä voidaan käyttää termiä triangulaatio. Hirsjärven ym. (2004, 218) mukaan termin varhaisia käyttäjiä on Denzin (1970). Triangulaatiota on tulkittu mm. erilaisten metodien välisenä vertailuna sekä myös menetelmänä, jolla pyritään hankkimaan tutkimukselle syvyyttä, mutta ei suoranaista paikkansapitävyyttä totuuden merkityksessä. Triangulaatio voidaan jakaa neljään päätyyppiin sen mukaan, käytetäänkö samassa tutkimuksessa useita aineistoja, monta teoriaa, monta tutkijaa tai useita eri metodeja. Metodologisella triangulaatiolla tarkoitetaan samasta ilmiöstä eri metodein tai tutkimusstrategioin kerättävää tietoa. Tutkijatriangulaatiossa tutkijoina toimii tavallisimmin useita henkilöitä, ja teoriatriangulaatiossa lähestytään aihetta useiden eri teorioiden näkökulmasta.
Tässä tutkimuksessa on pyritty hakemaan ratkaisua tutkimusongelmaan hyödyntämällä erityyppisiä aineistoja mahdollisimman monipuolisesti. Samaa asiaa, ilmiötä on tutkittu eri aineistojen ja haastattelujen pohjalta. Usean erilaisen tutkimusaineiston keräämistä saman ongelman ratkaisemiseksi kutsutaan aineistotriangulaatioksi, ja sen avulla voidaan osaltaan lisätä tutkimuksen luotettavuutta. (Hirsjärvi ym. 2004, 214-215 ja Tuomi & Sarajärvi 2009, 144-145) Tutkimuksessa on tarkoitus jossain määrin verrata myös sitä, poikkeavatko haastatteluissa kerrotut näkemykset raporteissa ja muissa dokumenteissa esitetyistä tiedoista.
5 TUTKIMUKSEN TULOKSET
Tässä luvussa esitetään tutkimuksen tulokset. Ensin selvitetään ulkoistamisen syyt ja tavoitteet sekä ulkoistamisella tavoitellut edut. Sen jälkeen paneudutaan tarkemmin ulkoistamisprosessin etenemiseen. Lopuksi selvitetään ulkoistamisen ongelmat ja riskit ja kuvataan ulkoistettujen toimintojen palauttaminen takaisin kuntiin.
5.1 Ulkoistamisen syyt ja tavoitteet
Kirjallisen tutkimusmateriaalin ja haastattelujen perusteella voidaan päätellä, että sysäyksenä talous- ja henkilöstöhallinnon ulkoistamiseen oli Lapinlahden kunnan talous- ja palkkahallinnon ohjelmistovaihdos. Lapinlahden kunta oli ulkoistanut ATK-palvelut Fujitsulle 2000-luvun alkupuolella, ja melko pian tuon jälkeen sähköposti- ja kalenterijärjestelmän uusiminen tulivat ajankohtaisiksi. Fujitsulla oli ajatuksena kehittää sähköposti- ja kalenterijärjestelmää sellaiseksi, että se olisi laajennettavissa koko kuntasektorille. Tämä ei kuitenkaan osoittautunut kannattavaksi vaihtoehdoksi, joten Lapinlahden kunnansihteerin aloitteesta pohdintaa laajennettiin kuntien taloushallinnon sektorille. Tavoitteeksi asetettiin usean kunnan yhtäaikainen järjestelmien yhdenmukaistaminen. Lapinlahdelle rakennettiin 2000-luvun alkupuolella yritysten toimitiloiksi ns. älytalo, jossa oli erittäin hyvät tietotekniset valmiudet ja mahdollisuudet yritystoiminnan kehittämiselle. Tuolloin esitettiin ensimmäiset toiveet älytaloon sijoittuvasta paikasta riippumattomasta yrityksestä, joka voisi hyödyntää tietotekniikkaa perinteisessä tilitoimistotyössä, ja hoitaa laajankin asiakaskunnan kirjanpitoa.
Eri vaihtoehtoja tutkittiin, mm. kuntayhteistyötä Ylä-Savon kuntien kesken laajastikin, mutta ison ryhmän yhteistä näkemystä ja tavoitetilaa oli vaikea muodostaa. Ohjelmistojen elinkaaret olivat eri vaiheissa eri kunnissa, mikä vaikeutti taloushallinnon ohjelmistoyhteistyön etenemistä.
Osa kunnista uusi ja laajensi omia järjestelmiään, ja samanaikaisesti mm. Iisalmi kehitti omaa kaupunkivetoista järjestelmäänsä. Ohjelmistoyhteistyön selvittämiseen mukaan lähteneissä kunnissa aloitettiin systemaattinen selvitystyö ja talous- ja palkkahallinnon prosessien kuvaus, ja tavoitteena oli koko talous- ja palkkahallinnon ulkoistaminen. Selvityksen tekijänä toimi Fujitsu, eikä sitä kilpailutettu. Myöhemmin Fujitsun kumppaniksi tuli Pretax. Lapinlahti, Varpaisjärvi, Vieremä, Juankoski ja Kiuruvesi tekivät yhtä aikaa vuonna 2004 talous- ja palkkahallinnon
selvityksen. Selvitysvaiheessa asetettiin tavoitteeksi, että suunnittelu tehdään siten, että sen pohjalta voidaan mahdollinen kilpailuttaminen tehdä. Talous- ja henkilöstöhallinnon kokonaisuuksista selvitettiin prosessit ja palvelut, järjestelmäympäristö, henkilöstö ja nykykustannustaso. Prosessikuvausten tekemisen aikana ilmeni, että usean kunnan yhtäaikainen järjestelmien muutos Ylä-Savossa oli mahdoton toteuttaa. Kartoitusvaiheessa oli sovittu, että jokainen kunta hoitaa kilpailutuksen itsenäisesti tai etsii kumppanin. Lapinlahti ja Varpaisjärvi kilpailuttivat yhdessä, mutta Kiuruvesi, Vieremä ja Juankoski eivät jättäneet tarjouspyyntöä.
Haastattelussa selvisi, että Varpaisjärvellä ei oltu yhtä kiinnostuneita ulkoistamisesta ja selvityksen tekemisestä kuin Lapinlahdella. Katsottiin, että Varpaisjärven taloushallinto oli hoidettu hyvin, ohjelmisto oli ajanmukainen, eikä erityistä syytä muutokselle nähty. Yhteistyö Lapinlahden ja myös muiden Ylä-Savon kuntien kesken oli tuolloin kuitenkin sen verran tiivistä, että Varpaisjärvellä katsottiin parhaaksi olla prosessissa mukana Lapinlahden kumppanina.
Kaikki haastatellut olivat aktiivisesti mukana suunnittelemassa ulkoistamista, ja he myös olivat mukana selvitystyöryhmien työssä. Myös kuntien kirjanpito- ja taloushallintohenkilöstöä oli mukana prosessin eri vaiheissa tekemässä taustaselvityksiä. Lapinlahdella ja Varpaisjärvellä kartoitettiin keskeiset kehittämistavoitteet ja tarkasteltiin kolmea vaihtoehtoista etenemismallia kehittämistavoitteiden saavuttamisen näkökulmasta.
Tarkasteltavia vaihtoehtoja olivat:
- kuntien oma kehitystyö,
- kehittäminen naapurikuntien kanssa yhdessä ja - tilitoimistoyhteistyö ulkopuolisen kumppanin kanssa.
Vaihtoehtoja arvioitiin talous- ja palkkahallinnon prosessien kehittämisessä tarvittavan osaamisen, muutoksen johtamisen, tarvittavan investoinnin ja takaisinmaksuajan sekä yksikkökustannusten näkökulmista. Esiselvityksestä tehdyn yhteenvetoraportin mukaan kunnan oma kehittämistyö oli haasteellinen vaihtoehto toiminnan kehittämisen kannalta. Vaihtoehto todettiin hitaaksi, kalleimmaksi toteuttaa ja riskialttiiksi. Myös talous- ja henkilöstöhallinnon prosessien kehittäminen yhteistyössä naapurikuntien kanssa todettiin hitaaksi organisoida ja kustannussäästöjen saavuttaminen pitkäksi ja työlääksi prosessiksi. Tilitoimistoyhteistyö