4.6 P ERUSOIKEUKSIEN YLEISET RAJOITUSEDELLYTYKSET
4.6.2 Täsmällisyys ja tarkkarajaisuusvaatimus
Perustuslakivaliokunta esitti perusoikeusuudistuksen yhteydessä, että rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä. Tarkkarajaisuus- ja täsmällisyysvaatimus liittyy sekä yleisiin rajoitusedellytyksiin, että PL 8 §:ssä vahvistettuun rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen. Rajoitusten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista.127 Hallituksen perusoikeusuudistusta koskevassa uudistuksessa asiaa ilmaistiin seuraavasti:
”Lailla säädettävältä perusoikeusrajoitukselta vaaditaan täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta. Rajoituksen olennaisen sisällön tulee ilmetä suoraan laista. Siitä tulee käydä selville esimerkiksi rajoituksen laajuus ja sen täsmälliset edellytykset.”128
Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen ydinajatuksena on, että rajoituksen keskeisen sisällön on ilmettävä itse laista, eikä se saa jäädä alemman asteisen normin antajan tai lain soveltajan harkintaan. Keskeiseen sisältöön kuuluvat ainakin (a) rajoituksen edellytykset ja (b) rajoituksen laajuuteen vaikuttavat seikat. Asianomainen vaatimus korostaa esimerkiksi sitä, että lailla myönnetyt perusoikeuksien rajoitusvaltuudet tulee rajata sillä tavoin tarkasti, ettei käytännössä synny epäselvyyttä siitä, kenellä on asianomaiset valtuudet ja kuinka pitkälle ne ulottuvat.129 Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään vakiintuneesti korostanut jo ennen perusoikeusuudistusta, että perusoikeuksia ei pidä sanonnallisestikaan kaventaa säännöksissä enempää kuin on välttämätöntä.130
126 PeVL 1/1997 vp, s. 2.
127 PeVL 25/1994 vp, s. 5.
128 HE 309/1993 vp, s. 29-30.
129 Viljanen 2001, s. 116.
130 Ks. esim. PeVL 4/1986 vp ja PeVL 33/2000 vp.
- 51 - Rajoitusten välttämättömyyttä edellytetään myös ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaleessa, jonka mukaan sananvapauden rajoittamisen tulee olla välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa.
Rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvä epätäsmällisyyskielto edellyttää, että lainsäätäjä ei säädä liian laajoja ja epätäsmällisiä kriminalisointeja. Epätäsmällisyyskielto liittyykin läheisesti kirjoitetun lain vaatimukseen asettamalla kielellisiä vaatimuksia tunnusmerkistöjen kirjoitusasulle. Koska sanat ja sanojen merkityssisällöt ovat usein monimerkityksellisiä, pelkästään sanamuotoja tarkastelemalla ei ole kuitenkaan mahdollista sanoa täsmällisesti, milloin lainsäätäjä on rikkonut epätäsmällisyyskieltoa. Epätäsmällisyyskiellon rikkomisen valvonta on käytännössä eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtävä, mutta myös lakivaliokunnan tehtävänä on huolehtia siitä, että rikoslain säännökset ovat riittävän täsmällisiä.131 Perustuslakivaliokunta on monessa mietinnössään todennut, että rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa.132 Taustalla on rikoslain ennustettavuuden ja yksilön oikeusturvan toteutumisen varmistaminen sekä mielivaltaisen lainkäytön estäminen. Uskonrauhan rikkomista koskeva säännöksen täsmällinen sisältö on tulkinnanvarainen. Kuten aiemmin on esitetty, hallituksen esityksessä todetaan, ettei pyhän käsitettä voida pitää kovin tarkkana. Käsitteen "pyhyys" voitaneen katsoa saaneen käytännössä riittävän vakiintuneen merkityksen. Toisaalta "pyhyyden" sisältö vaihtelee eri uskonnollisissa yhteisöissä. Sanontaa "mitä uskonnonvapauslaissa tarkoitettu kirkko tai uskonnollinen yhdyskunta pitää pyhänä" on käytetty sen osoittamiseksi, että "pyhyys" määräytyy uskonnollisissa yhteisöissä vallitsevien käsitysten eikä ulkopuolisten käsitysten mukaan.133
Sananvapautta rajoittavien rangaistussäädösten pelotevaikutus asettaa erityisiä vaatimuksia tunnusmerkistöjen täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen. Jos sananvapautta rajoittavan kriminalisoinnin tunnusmerkistö on liian tulkinnanvarainen, voi tästä käytännössä seurata, että myös moni sananvapauteen itse asiassa sisältyvä mielipide jää lausumatta rangaistuksen pelossa. Tällainen tilanne voi johtaa sellaiseen julkisen keskustelun rajoitukseen, joka vaikutuksiltaan ei olennaisesti eroa kielletystä viranomaisennakkosensuurista.134 Jälkikäteisessä kontrollissa vaikutetaan sananvapauden käyttöön välillisesti ennakolta. Tätä vaikutusta kutsutaan angloamerikkalaisessa
131 Tapani, Jussi – Tolvanen, Matti – Hyttinen Tatu 2019, s. 131.
132 PeVL 26/2004 vp, s. 3, ks. myös PeVL 40/2002 vp, s. 7/I ja PeVL 48/2002 vp, s. 2/II
133 HE 6/1997 vp, s. 128.
134 Illman 2012, s. 213.
- 52 - kirjallisuudessa termillä ”chilling effect”, jonka Neuvonen on kääntänyt hiljennysvaikutukseksi.135 Hiljennysvaikutus näkyy voimakkaimmin nykypäivänä Turkissa, jossa presidentin arvostelusta on jaettu vankeustuomioita. Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutettu totesi raportissaan, että kansainvälisten normien rikkominen sananvapauden ja lehdistönvapauden alalla on luonut selvästi hiljennysvaikutuksen Turkissa, mikä ilmenee itsesensuurina sekä tiedotusvälineissä että tavallisten kansalaisten keskuudessa.136
Muun muassa Perussuomalaiset Nuoret ovat huomauttaneet, että uskonrauhan rikkomista koskeva pykälä on monitulkintainen ja tarkkarajaisuusvaatimuksen vastainen. Tämän ohella on esitetty myös näkemyksiä siitä, että säännös on poikkeuksellisen laajasti määritelty. Lakivaliokunnan mietinnössä näihin ongelmiin on otettu kantaa jo vuonna 1998. Mietinnössä lakivaliokunta totesi, että pykälän 1 kohdan rajoittamista koskemaan sitä, mitä uskonnonvapauslaissa tarkoitettu kirkko tai uskonnollinen yhdyskunta pitää pyhänä, on kritisoitu. Säännöstä on ehdotettu laajennettavaksi koskemaan myös muiden uskonnollisten yhdyskuntien pyhänä pitämiä asioita.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt säännöksen sanamuotoa rikosoikeudellisesta legaliteettiperiaatteesta johdettavan tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta jossain määrin tulkinnanvaraisena. Tulkinnanvaraisuus koskee rangaistusäännöksellä suojattavaa intressiä. Myös rekisteröityjen uskonnollisten yhdyskuntien erilaisuudesta ja monilukuisuudesta voi perustuslakivaliokunnan mukaan seurata epätarkkuutta. Rangaistavuudelta edellytettävät lisävaatimukset – loukkaamistarkoitus ja herjauksen tai häpäisemisen julkisuus – rajaavat perustuslakivaliokunnan mielestä kuitenkin säännöksen soveltamisalan riittävän selkeästi.137
Hyttisen mukaan, vaikka rikoslain ennakoitavuus on oikeusvaltion kulmakivi, on selvä, että esimerkiksi monissa sananvapaustapauksissa on vaikea ennakoida, minkälaiset ilmaisut ovat oikeusjärjestyksen sallimia ja minkälaiset ilmaisut ovat kiellettyjä. Ennakoinnin vaikeutta kuvaa se, että esimerkiksi KKO 2012:58 tapauksessa käräjäoikeus ja hovioikeudet katsoivat ilmaukset oikeusjärjestyksen sallimiksi ja vasta korkein oikeus totesi lausumien olevan oikeusjärjestyksen vastaisia.138
135 Neuvonen 2019, s. 30
136 Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutetun raportti 2017
137 LaVM 3/1998 vp, s. 16.
138 Hyttinen 2013, s. 943
- 53 - Vaikka lakivaliokunta piti pykälää jossain määrin tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta ongelmallisena, se päätyi siihen, että säännös oli soveltamisalaltaan riittävä selkeä. Valiokunnan mielestä säännöksen laajentaminen koskemaan myös muiden uskonnollisten yhdyskuntien pyhänä pitämiä asioita, tekisi säännöksen liian tulkinnanvaraiseksi eikä säännös olisi siten enää perustuslakivaliokunnan lausunnon kanssa sopusoinnussa. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan rekisteröityjen uskonnollisten yhdyskuntien erilaisuudesta ja monilukuisuudesta voi seurata epätarkkuutta, mutta tulkinnanvaraisuutta kuitenkin vähentää oleellisesti se, että teon rangaistavuuden edellytyksenä on nimenomainen loukkaamistarkoitus. Lisäksi rangaistavuus liittyy ainoastaan julkisuudessa tehtävään herjaukseen tai häpäisemiseen. Valiokunta pitääkin sääntelyä ongelmattomana täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta.139