Päätösharkinta

Harkinta tarkoittaa, että ratkaisu on tehtävä perusteilla, joita tapaukseen sovellettavassa sään-nöksessä ei ole määritelty.¹⁰² Harkintaan ei löydy mallia lainsäädännöstä, ja erityisen vaikeaa harkinta on silloin, kun tapauksen tosiseikasto on runsas ja ristiriitainen. Kun tämä yhdiste-tään tulkinnanvaraisiin sovellettaviin normeihin, ei harkitsijan työ varsinaisesti helpotu.¹⁰³ Oikeudellisia ja tosiasiallisia tekijöitä, jotka vaikuttavat päätöksen sisältöön ja muodostavat hallintopäätöksen kokonaistaustan, kutsutaan premisseiksi. Premissit voidaan jakaa subjektii-visiin ja objektiisubjektii-visiin, joista ensimmäiset tarkoittavat päätöksentekijän henkilökohtaisia vai-kuttimia, tarkoitusperiä ja mielentiloja, jälkimmäisten koostuessa ratkaisun taustalla olevista asiantiloista.¹⁰⁴

Päätöksenteolle voidaan määritellä erilaisia teoreettisia malleja. Päätöksenteko- ja argumen-taatiomallit voidaan jakaa kolmeen kategoriaan: normirationaaliseen malliin, intressipunnin-tamalliin sekä toimintatavoitteelliseen malliin.¹⁰⁵ Maahantulokiellon määräämisen voi pää-piirteittäin katsoa edustavan normirationaalista päätöksentekomallia, jossa asian tosiseikasto alistetaan oikeusnormin yhteyteen ja kyseinen normi antaa vastauksen siihen, millä tavoin

oi-101 HE 208/2010 vp., s. 22, ks. myös Kallio 2018b, s. 485.

102 Laakso 1990, s. 133.

103 Ks. Toivonen 2017, s. 216.

104 Konstari 1979, s. 108, kursiivit poistettu tässä.

105 Laakso 1990, s. 39–49.

keudellinen ongelma on tässä tapauksessa ratkaistava ja millainen seuraamus määrättävä¹⁰⁶. Maahantulokieltoon liittyy kuitenkin myös intressipunnintamallin piirteitä. Erityisesti nuo piirteet ilmenevät silloin, kun toteutetaan maahantulokieltoon kiinteästi liittyvää kokonaishar-kintaa: intressivertailussa on viime kädessä kysymys erilaisten seuraamusvaihtoehtojen pun-nitsemisesta eri asianosaisten kannalta¹⁰⁷. Toisaalta, koska maahantulokiellon määräämistä ei ole yksityiskohtaisesti säädetty lakitekstissä, on ratkaisijan turvauduttava päätöksenteossa omaan harkintaansa ja otettava huomioon yhteiskunnassa vallitsevat erilaiset intressit¹⁰⁸. Int-ressipunnintaan kuuluukin usein oikeustieteen ulkopuolisten tieteenalojen hyväksi käyttämis-tä¹⁰⁹.

Hallinnollista päätöksentekoa voidaan tarkastella päätöksenteon teoreettisten mallien ohella prosessina: prosessi alkaa vireilletulosta, etenee valmisteluun ja lopulta asiassa tehdään tös. Päätöksen muodollinen sisältö muotoutuu täten jo valmisteluvaiheessa, samoin kuin pää-töksen aineellinen sisältö. Itse pääpää-töksenteko onkin usein vain muodollisuus, tai vähintäänkin valmistelun rajaama toimenpide, sillä päätöksentekijä on sidottu valmistelun tuottamaan tie-toon.¹¹⁰

Monet päätökset ja niihin sisältyvä harkinta tehdään tosiasiassa seuraamalla olemassa olevia sääntöjä tai käytäntöjä. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna päätöksenteko näyttäytyy pikem-minkin byrokraattisena prosessina kuin päätöksentekijän yksilöllisinä valintoina.¹¹¹ Ylempi viranomainen voi kohdistaa alempiin viranomaisiin normiohjausta. Kun normiohjaus on hal-lintoon sisäisesti kohdistuvaa, on ohjausta noudatettava. Sen sijaan, mikäli normiohjaus koh-distuu hallinnon ulkoiseen tahoon kuten alemman viranomaisen toimivaltaan kuuluvan hal-lintopäätöksen sisältöön, ei ohjauksella ole oikeudellista sitovuutta.¹¹² Organisaatiot voivat li-säksi muokata sisällään toteutettavaa harkintaa asettamalla omia rajoituksia niihin tapoihin, jolla organisaation jäsenet käyttävät harkintavaltaa.¹¹³ Oma valtansa harkinnassa on myös niillä tahoilla, jotka luovat tai tuottavat päätöksenteon apuna käytettävän materiaalin: asiat voidaan esittää tietystä valitusta näkökulmasta tarkasteltuna, ja oma merkityksensä on myös käytetyllä terminologialla.¹¹⁴

106 Laakso 1990, s. 39–40.

107 Laakso 1990, s. 43, viittaa Aarnioon 1971 s. 110–111.

108 Laakso 1990, s. 41.

109 Laakso 1990, s. 45.

110 Heuru 2003, s. 335.

111 Hawkins 1992, s. 24, alaviite 10.

112 Laakso 1990, s. 89–90, kursiivi poistettu tässä.

113 Hawkins 1992, s. 38.

114 Hawkins 1992, s. 31.

Päätöksentekoa ohjaa modernissa hallinnossa lainsäädännön ohella myös alaan liittyvä eri-tyisasiantuntemus.¹¹⁵ Maahanmuuttovirastossa erityisasiantuntemus on päätöksenteossa ko-rostuneessa asemassa: keskeisenä turvapaikka-asian ja täten myös maahantulokieltoasian rat-kaisun lopputulokseen vaikuttavana tekijänä on kunkin hakijan kotimaan ja -alueen ajankoh-tainen maatieto. Maatietoa on saatavilla viraston sisäisesti tuottamana, kuten esimerkiksi Maatietopalvelun tarjoamana, mutta toisinaan käsittelijän on itse etsittävä ja koottava päätök-senteossa tarvittava tieto, esimerkiksi UNCHR:n, Amnesty Internationalin tai USDOS:n tuot-tamista raporteista. Erityisasiantuntemusta käytetään tosiasiakysymysten selvittämisessä ja tosiseikkojen arvioinnissa oikeusnormien valossa. Lainalaisuusperiaatteen mukainen lain tarkka noudattaminen toteutuu intressipunnintaa tai erityisasiantuntemusta vaativien hallinto-päätösten yhteydessä toimivallan ja harkintavallan käytön oikeudellisia puitteita ja rajoja sekä menettelyä koskevien vaatimusten kautta¹¹⁶.

Erityisasiantuntemuksen ja laajan materiaalien kirjon käyttäminen tuo harkintaan ja päätök-sentekoon epäjuridisia piirteitä. Itseensä maahantulokieltopäätökseen kohdistuva päätöksen-teko ei välttämättä ole epäjuridista, vaikka kokonaisharkinnan myötä siihen sellaisia piirteitä nousisikin. Sen sijaan maahantulokieltopäätöstä edeltävän kielteisen turvapaikkapäätöksen te-keminen on hyvinkin voimakkaasti epäjuridista: oikeuden ulkopuolinen tieto näyttelee pää-osaa päätöksenteossa. Koska maahantulokiellon määrääminen kielteisen turvapaikkapäätök-sen yhteydessä linkittyy kiinteästi tähän kielteiseen päätökseen oleskeluluvasta sekä myös päätökseen maasta poistamisesta, on epäjuridiikalla oma osansa myös maahantulokieltohar-kinnan kohdalla.¹¹⁷

Epäjuridisuuden ohella päätöksentekoa maahantulokiellon määräämisessä värittää epämääräi-syys. Epämääräisyys kumpuaa joustavista oikeusnormeista, kuten yleisen järjestyksen ja tur-vallisuuden vaarantamisesta, ilmeisestä perusteettomuudesta ja lapsen edusta. Esimerkiksi lapsen etu ei käsitteenä itsessään kerro mitään, ilman että sille annetaan sisältö tulkinnan kautta¹¹⁸. Päätöksenteko maahantulokieltoasioissa on myös tapauskohtaista, mikä entisestään altistaa päätöksenteon tulkinnan- ja harkinnanvaraisuudelle. Harkinnanvaraisen sääntelyn on-gelmana on, että päätöksentekijän omat subjektiiviset näkemykset saattavat vaikuttaa päätök-sentekoon.¹¹⁹ Lapsen etuun liittyen on esitetty, että joustavuuden kiristämisellä sekä harkin-nanvaraisuuden kaventamisella sääntelyä ja ohjeistusta täsmentämällä olisi positiivisia

vaiku-115 Laakso et al. 2006, s. 306; Mäenpää 2007, s. 133.

116 Laakso et al. 2006, s. 307.

117 Epäjuridiikasta päätöksenteossa erityisesti lapsen edun kontekstissa ks. Toivonen 2017, s. 100–101.

118 Toivonen 2017, s. 107.

119 Ks. Toivonen 2017, s. 107–108.

tuksia lasten oikeusturvan kannalta.¹²⁰ Voidaan pohtia, olisiko samankaltaisilla toimilla sa-manlaisia vaikutuksia myös maahantulokiellon määräämisen yhteydessä.

Maahantulokielto ei ole koskaan vain yhden ihmisen päätös tai harkinnan tulos, vaan kieltei-sen turvapaikkapäätökkieltei-sen yhteydessä päätettävästä maahantulokiellosta päätetään aina esitte-lymenettelyssä, kuten myös tapauksessa, jossa tehdään kielteinen päätös turvapaikasta ilman maahantulokieltoa. Tietyissä tilanteissa maahantulokielto tulee määrätä, tietyissä tilanteissa päätöksentekijä voi käyttää harkintaa sen mukaan, mitkä ovat tapauksen yksityiskohdat. Har-kintaa voidaan käyttää sekä sen suhteen, tuleeko maahantulokieltoa ylipäätään määrätä, sekä maahantulokiellon pituuden määrittämiseksi. UlkL 146 §:n mukaisella kokonaisharkinnalla voidaan kuitenkin ohittaa myös ne tilanteet, joissa maahantulokielto olisi lähtökohtaisesti määrättävä.

Maahanmuuttovirastossa on laadittu maahantulokiellon harkinnan avuksi erinäisiä ohjeita ja linjauksia, kuten Maastapoistamisohje¹²¹. Byrokraattisten, harkintaa rajoittavien sääntöjen olemassaololla on etunsa: kiperissä tapauksissa ohjeistukset tarjoavat suojaa kritiikiltä. Lisäk-si ohjeiden olemassaolo mahdollistaa tehokkaamman päätöksenteon, Lisäk-sillä kaikkia ykLisäk-sityisko- yksityisko-tia ei tarvitse miettiä kerta toisensa jälkeen uudelleen.¹²² Ohjeet ja linjaukset vähentävät myös yksittäisten virkamiesten henkilökohtaisen moraalin vaikutusta harkintaan.¹²³