4 Muut ohjauskeinot ja niiden toimivuus - Euroopan unionin
4.1 EU:n päästökaupan pääpiirteet
4.1.1 Markkinavakausvaranto, päästöoikeuksien hinta ja kansallisen
EU:n päästöoikeuskaupan perusongelma on ollut suuri päästöoikeuksien tarjonta verrattuna kysyntään, minkä vuoksi päästöoikeuden hinta ei ole ohjannut riittävästi hiilivapaisiin investointeihin. Markkinavakausvarannon avulla on tarkoitus vähentää päästöoikeuksien ylitarjontaa markkinoilla ja parantaa päästöoikeuskaupan mukau-tumiskykyä sekä vakauttaa hintatasoa korkeammalle tasolle. Markkinavakausva-ranto toimii tavalla, jota hahmottaaKuva 8.
Kuva 8. Markkinavakausvarannon toimintamekanismi (vuoteen 2023 oikeuksia poistetaan 12% sijaan 24%). Lähde: Trotignon et al. 2014.
Kuvan lähtökohtana on se, että EU:n komissio raportoi vuosittain kierrossa ole-vien päästöoikeuksien määrän. Kierrossa oleva määrä saadaan laskemalla yhteen liikkeelle lasketut päästöoikeudet ja päästökauppaan tuodut hankeyksiköt Kioton mekanismeista. Tästä summasta vähennetään todennetut päästöt, markkinava-kausvarannossa olevat päästöoikeudet ja mitätöidyt päästöt. Mikäli tämän laskutoi-mituksen tulos ylittää 833 miljoonaa, niin 24 % (vuoden 2023 jälkeen 12 %) tästä määrästä jätetään huutokauppaamatta ja siirretään markkinavakausvarantoon.
Tätä alkujaon lykkäämistä jatketaan niin pitkään, kunnes kierrossa olevien päästö-oikeuksien määrä laskee 400 miljoonaan. Jos kierrossa olevien päästöpäästö-oikeuksien määrä laskee tämän luvun alle, niin 100 miljoonaa päästöoikeutta siirretään mark-kinavakausvarannosta huutokauppaan, kunnes markkinavakausvaranto on tyhjä tai
0.00 1000
2008 2000 3000 5000
2018
2013 2023 2028
In the green zone, the reserve reinjects 100 Mt each year 400 Mt
Allowances in circulation Possible evolution up to 2021
Millions
833 Mt In this zone, there is no intervention 4000
In the orange zone, the reserve reinjects absorbs 12% of allowances in circulation each year
kierrossa olevien päästöoikeuksien määrä nousee takaisin 400 miljoonan yläpuo-lelle. EU arvioi päästökaupan uudistustaan vuonna 2024, kun markkinavakausme-kanismin ja päästöoikeuksien eliminoinnin vaikutusta voidaan arvioida.
Kuinka suureksi markkinavakausvarannosta eliminoitavien päästöoikeuksien määrä voi nousta? Perino ja Willner (2017) arvioivat täksi määräksi noin 1 700 mil-joonaa päästöoikeutta, mikä vastaa vuoden päästöjä (ennakkotieto päästökaupan päästöistä 2018 on 1 754 Mt). Pahle et al. (2018) arvioivat määräksi jopa 2000 mil-joonaa tonnia.
Oikeuksien määrän laskun voi arvioida nostavan päästöoikeuksien hintaa aina-kin lyhyellä aikavälillä. Kuva 9 havainnollistaa päästöoikeuksien hinnan kehitystä yli kauppakausien. Pitkän alhaisen hinnan vaihe vuodesta 2011 vuoteen 2017 kääntyi nousuun syksyllä 2018. Monet arvioijat liittävät tämän nousun juuri markkinava-kausmekanismin voimaantuloon vuoden 2019 alusta ja hinnan arvioidaan nousevan hieman yli 30 euron tonnilta (Carbon Tracker 2019).
Kuva 9. Päästöoikeuden hinnan kehitys kauppakausittain. Lähde: Carbon Tracker 2019.
Jos päästöoikeusmarkkinan voi olettaa olevan kauas katsova, niin markkinava-kausmekanismin hintavaikutus olisi jo pääosin sisällä toteutuneessa hinnan nou-sussa. Hinnan kehitystä ennustavien konsultti- ja muiden toimijoiden ennusteet hin-nan kehityksestä vuoteen 2030 mennessä osuvat 25 – 50 euron arviohaarukkaan,
0 5 10 15 20 25 30 35
11.2.2005 12.7.2005 29.11.2005 20.4.2006 8.9.2006
31.1.2007 21.6.2007 8.1
1.2007 3.4.2008
22.8.2008 14.1.2009 8.6.2009 26.10.2009
18.3.2010 10.8.2010 30.12.2010 24.5.2011 12.10.2011 5.3.2012 25.7.2012 12.12.2012
25.7.2013 31.3.2014 20.11.2014
27.7.2015 31.3.2016 13.12.2016
14.9.2017 17.4.2018 28.9.2018 4.4.2019
€/tCO2
Vaihe I, 2005-2007
Vaihe II, 2008-2012
Vaihe III,
2013-2020
odotusarvona noin 25- 30 euroa/tonni.
Kuva 10 esittää joukon hintaennusteita, joissa myös Britannian mahdollinen ero EU:sta otetaan huomioon.
Kuva 10. Päästöoikeuksien hintakehitys, kun huomioidaan EU:n uusiutuvan ener-gian (30 %) ja energiatehokkuuden (30 %) 2030 tavoitteet sekä mahdollinen Brexit.
Lähde Marcu et al. 2019. Huomioitavaa: PointCarbon pricescenario is for 27% RES and 30 % EE.
Hintaurat lähtevät vuonna 2018 noin 10 euron tasolta (vastaten karkeasti toteu-tunutta hintakehitystä) ja nousevat noin 30 euroon tonnilta vuoteen 2030 mennessä.
0.00 10.00
2018 2016
20.00 30.00 40.00
2022
2020 2024 2026 2028 2030
Nomisma - Brexit Nomisma – No Brexit
ICIS - Brexit ICIS – No Brexit
PointCarbon - Brexit PointCarbon – No Brexit
Price [Euro]
0.00 10.00
2018 2016
20.00 30.00 40.00
2022
2020 2024 2026 2028 2030
Nomisma - Brexit Nomisma – No Brexit
ICIS - Brexit ICIS – No Brexit
PointCarbon - Brexit PointCarbon – No Brexit
Price [Euro]
ICIS ja Nomisma Energia ennustavat hinnan nousevan aluksi yli 30 euron, mutta laskevan takaisin noin 25 euron tasolle, kun taas PointCarbonin ennusteessa hinta nousee 30 euroon tasaisesti. Brexit vaikuttaa päästöoikeuden hintaa nostavasti, koska Britanniassa päästöjen vähentäminen on ollut keskimääräistä nopeampaa.
Mikäli 4. kauppakauden puitteisiin ei tehdä muutoksia, päästöoikeuden hinnan odo-tusarvo tuolla kaudella on noin 25 euroa tonnilta, ja sitä käytetään seuraavissa lu-vuissa laskennan lähtökohtana.
Päästöoikeuksien hinnan kehitys on kuitenkin epävarmaa, koska siihen vaikutta-vat monet tekijät. Näihin kuuluvaikutta-vat esimerkiksi EU:n ilmastopolitiikan johdonmukai-suus ja mahdolliset päätökset ilmastopolitiikan kiristämisestä Pariisin ilmastosopi-muksen mukaisesti, hiilivapaan teknologian kehitys ja omaksuminen sähkön ja läm-mön tuotantoon sekä teollisuuden prosesseihin liittyvien uusien innovaatioiden edis-tyminen. Laadulliset vaikutukset päästöoikeuden hintaan on suhteellisen helppo määrittää. Mitä nopeammin hiilivapaa teknologiaa tulee käyttöön, sitä enemmän oi-keuksia jää käyttämättä ja sen pienempi paine hintaan. Mitä tiukempaa ilmastopo-litiikkaa EU ajaa, sen vahvempi on yritysten usko, että tulevaisuudessa päästöoi-keuksista on niukkuutta ja se pyrkii nostamaan hintaa. Selkein ja nopeimmin pääs-töoikeuden hintaan vaikuttava tekijä on kuitenkin itse jaettavien päästöoikeuksien määrä. Mikäli EU päättäisi nostaa 2030 ilmastotavoitteensa 55 prosenttiin ja koh-distaisi pääosan vähennyksestä päästökauppaan niin että päästöoikeuksien leikkuri nousisi kohti 4 prosenttia, tällä oli välittömästi merkittävä hintaa nostava vaikutus.
Toistaiseksi tällaisia päätöksiä ei ole.
Markkinavakausvarannon perustamisen voi katsoa muuttaneen ainakin lyhytai-kaisesti kansallisen päätöksenteon roolia päästökauppasektorilla. Perinteinen argu-mentti kansallisten ohjauskeinojen käyttöä vastaan päästökauppasektorilla on ollut se, että päästöjen rajoittaminen yhdessä maassa laskee päästöoikeuksien hintaa ja lisää päästöjä muissa maissa. Täten päästöjen kokonaismäärä ei muutu, mutta nii-den sijainti muuttuu (ns. vesisänkyefekti, ks. Kuva 11). Markkinavakausvarannon oloissa tällainen kytkentä ei ole enää itsestään selvä (Perino ja Willner 2017, Danske Klimarådet 2017). Kun markkinavakausvarantoon siirretään ylimääräisiä oi-keuksia, niin kiinteä päästökatto korvautuu markkinoilla toimivalla muuntuvalla päästökatolla. Tämä uuden säännön ansiosta vesisänkyefekti heikkenee lyhyellä aikavälillä, mutta vahvistuu asteittain vuosien kuluessa, kun oikeuksia palautuu ta-kaisin kiertoon. Ylimääräisten päästöoikeuksien leikkaaminen vuonna 2024 kan-nustaa erityisesti lyhyen aikavälin kansallisiin päästövähennyksiin maissa, jotka ha-luavat kunnianhimoisempaa ilmastopolitiikka kuin mitä EU päästökaupan katon muodossa a edellyttää. Omaehtoiset toimet, kuten uusiutuvan energian edistämi-nen tai energian tuotannon päästöjen tiukempi ohjaus, vähentävät kansallisia pääs-töjä ja erityisesti mikäli ne tehdään ennen vuotta 2024, ne vähentävät päästöoikeuk-sien tarjontaa ja pyrkivät nostamaan päästöoikeuden hintaa koko EU:n alueella.
Kuva 11. Vesisänkyefekti: yhden maan yksipuolinen päästöjen vähentäminen lisää päästöjä päästökaupan muissa maissa. Lähde: Perino 2019.
Se ovatko yksipuoliset toimet perusteltuja pidemmällä aikavälillä, riippuu monista tekijöistä ja ennen muuta siitä, kuinka EU:n ilmastopolitiikan kunnianhimo nousee 2030 – 2050 välisenä aikana. Tanskan ilmastopaneelin analyyseissa markkinava-kausvarannosta palautuu päästöoikeuksia vielä vuoden 2050 jälkeenkin (Danske Klimarådet 2017, s. 12). Yritysten kannalta olennainen kysymys on, kuinka uskotta-vana tätä voi pitää, vai onko perusteltua ajatella, että vuoden 2050 jälkeen EU ei käytännössä salli päästöjä päästökauppasektorilta. Tällaisten odotusten vallitessa kansallisella politiikalla ei ole ainakaan vahvaa vesisänkyefektiä, mutta asian arvi-ointi on monimutkainen. Perino (2018) arvosteleekin päästökaupan neljännelle kau-delle voimaan tulevia muutoksia monimutkaisiksi ja läpinäkymättömiksi. Nämä muu-tokset tulevat vaikeuttamaan yritysten investointipäätösten lisäksi poliitikkojen työ-hön löytää mahdollisimman toimiva ilmastopolitiikan ohjauskeinojen yhdistelmä.
(Perino, 2018.)
Vesisänkyefektin merkitystä voidaan arvioida myös kansallisen kunniahimon ja elinkeinopoliittisen strategian näkökulmasta. EU:n päästökauppa on kyllä kustan-nustehokas, mutta päästökatto on monien maiden mielestä löysä eikä vastaa pyr-kimystä Pariisin ilmastosopimuksen 1,5 asteen tavoitteeseen. Päästökatto ei tue jäsenmaiden maiden progressiivisesti kasvavien päästövähennyslupausten anta-mista Pariisin sopimukseen, eikä se sovi kansallisiin tavoitteisiin luoda kilpailukykyä ja edelläkävijyyttä hiilivapaista energia- ja teollisuusratkaisuista. Tällöin punnitta-vaksi tulee omaehtoisten toimien kansallinen hyöty (ilmastoarvostus ja liiketoiminta) sekä uusien ratkaisujen mahdollistama päästöjen vähennys tulevaisuudessa suh-teessa siihen kustannusrasitukseen ja kilpailukykyvaikutukseen, jonka ilmastopoli-tiikan korkeampi kunnianhimo luo. Tähän ei ole yksikäsitteistä vastausta. Sen sijaan voidaan analysoida, miten kansalliset tavoitteet vaikuttavat päästökauppaan ja kuinka se voisi parhaiten toteuttaa.