Lainvalmistelu

1.4.1 Lainvalmistelun kehittäminen

Keskeisiksi lainvalmistelun kehittämisen keinoiksi on viime vuosina tunnistettu lainsäädännön suunnittelun ja johtamisen vahvistaminen. Kertomusvuonna julkaistiin ensimmäinen hallituksen lainsäädäntöohjelma. Ohjelma sisältää tiedot hallitusohjelmaa keskeisesti toteuttavista sekä muista keskeisistä lainvalmisteluhankkeista vaalikaudella 2019–2023. Ohjelma hyväksyttiin 13.2.2020 ja

se päivitettiin helmikuussa 2021. Kertomusvuonna laadittiin myös kaksi eduskunnan istuntokautta kattava lainsäädäntösuunnitelma, jonka tarkoituksena on tehostaa lainsäädäntötyön suunnittelua sekä parantaa eduskunnan ja valtioneuvoston välistä yhteistyötä. Lainsäädäntösuunnitelma sisältää lyhyet kuvaukset istuntokausilla annettavista hallituksen esityksistä sekä arvion ajankohdasta, jol-loin esitys annetaan eduskunnalle. Valtioneuvostotasoinen lainsäädäntösuunnitelma otettiin ensim-mäisen kerran käyttöön vuonna 2019.

Pääministeri Marinin hallituksen ohjelmaan sisältyy useita kirjauksia lainvalmistelun kehittämisestä, joista yksi on paremman sääntelyn kokonaisvaltaisen toimintaohjelman laatiminen. Toimintaoh-jelma hyväksyttiin elokuussa 2020 ja sen tavoitteena on parantaa lainvalmistelun laatua, suunnitel-mallisuutta ja avoimuutta. Kehittämisen kohteita ohjelmassa ovat lainvalmistelun suunnitelmalli-suus ja osaaminen, vuorovaikutus ja viestintä lainvalmistelussa, lainvalmistelun vaikutusten arvi-ointi sekä teknologian ja digitalisaation hyödyntäminen lainvalmistelussa. Ohjelma sisältää myös valtioneuvostotasoisen jälkiarviointijärjestelmän luomisen, jota koskeva selvitys Lainsäädännön jäl-kiarviointi ja sen merkitys: nykytilan analyysistä kehittämisehdotuksiin valmistui alkuvuodesta 2021.

Osana paremman sääntelyn toimintaohjelmaa käynnistettiin kertomusvuonna säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjeiden uudistamistyö. Vaikutusten arviointia tukee myös oikeusministeriön joulukuussa 2020 asettama vaikutusten arvioinnin osaamisverkosto. Verkosto on pysyväisluontei-nen rakenne, jonka tarkoitus on vahvistaa vaikutusarviointien ministeriörajat ylittävää tukea.

Valtioneuvoston kanslian yhteydessä toimiva riippumaton ja itsenäinen lainsäädännön arviointi-neuvosto antoi vuonna 2020 kymmenen lausuntoa, joista yhdeksän koski hallituksen esityksiä ja yksi U-kirjettä ja U-jatkokirjeitä. Lisäksi eduskunnan tarkastusvaliokunnalle annettiin yksi lausunto.

arviointineuvosto teki keväällä 2020 monen eurooppalaisen arviointineuvoston tavoin päätök-sen olla ottamatta epidemian torjuntaan liittyviä kiireellisiä lakiesityksiä arvioitavaksi. Lainsäädän-nön arviointineuvosto on vuonna 2020 jatkanut työtään lainvalmistelun kehittämiseksi nostamalla keskusteluun vaikutusten arviointien tärkeyttä ja lainvalmistelun ongelmakohtia. Kansainvälinen yhteistyö arviointineuvostojen yhteisessä RegWatchEurope-verkostossa on ollut vireää. Lainvalmis-telun kehittämistyöhön on osallistuttu esimerkiksi oikeusministeriön asettamassa lainsäädännön kehittämisen yhteistyöryhmässä. Lainsäädännön arviointineuvoston lausunnot ja vuosikatsaukset on julkaistu arviointineuvoston verkkosivuilla.

Perustuslakivaliokunta antoi 2.10.2020 lausunnon (PeVL 30/2020 vp), jossa se käsitteli perustuslaissa taatun eduskunnan tiedonsaantioikeuden toteutumista. Selvityksen kohteena oli erityisesti tiedon-saantioikeuden toteutuminen lainsäädäntöasioissa, mutta myös tiedonsaannin sujuvuus keväällä 2020 poikkeusolojen vallitessa ja eduskunnan käsitellessä valmiuslain mukaisia perusoikeuksiin ka-joavia toimivaltuuksia sekä eduskunnan informointi EU-asioissa.

Perustuslakivaliokunta toi lausunnossaan esiin, että eduskunnan tiedonsaantioikeus ei ole aina

to-kohdistuvassa oikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa. Valiokunta ilmaisi huolensa eduskunnan ase-man turvaamisesta ylimpänä valtioelimenä poikkeusoloissa.

Perustuslakivaliokunta antoi 15.10.2020 lausuntonsa (PeVL 32/2020 vp) sen käsiteltävänä olevasta hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi tartuntatautilain ja liikenteen palveluista annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta (HE 137/2020 vp), jonka hallitus peruutti 22.10.2020. Perustuslakikunta otti lausunnossaan kantaa erityisesti menettelyyn, jossa ministeriö muutti esitystään valio-kuntiin toimitetulla muistiolla, jossa merkittävä osa esityksen säännöksistä oli kirjoitettu uudelleen.

Muistiossa esitetyt lyhyet perustelut muutosehdotuksiin eivät perustuslakivaliokunnan mukaan täyttäneet lakiehdotuksen perusteluille asetettavia yleisiä laatuvaatimuksia.

Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan muun muassa, että käytäntö, jossa hallitus, tai yleensä esittelevä ministeriö, tekee suoraan muutosehdotuksia asiaa käsittelevälle valiokunnalle, on ylei-sesti torjuttu. Perustuslakia säädettäessä selvänä lähtökohtana oli, että hallitusaloitteiset merkit-tävät muutokset hallituksen esityksiin tulee toteuttaa perustuslain 71 §:n mukaisesti joko peruut-tamalla hallituksen esitys ja anperuut-tamalla kokonaan uusi esitys tai täydentämällä alkuperäistä esitystä antamalla uusi täydentävä esitys.

Perustuslakivaliokunta toi lisäksi esiin, että ministeriön omasta aloitteestaan tekemät muutoseh-dotukset hallituksen esitykseen ovat ongelmallisia myös perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisen tehtävän kannalta. Valiokunnan käsittelyn pohjana on eduskunnan lähetekeskustelun päätteeksi valiokunnalle lähettämä hallituksen esitys lakiehdotuksineen, ei ministeriön valtioneuvoston yleisis-tunnon ohittaen suoraan eduskunnan valiokunnalle toimittama asiakirja, johon sisältyy hallituksen esityksestä poikkeava lakiehdotus.

Perustuslakivaliokunnan esiin nostamia näkökohtia on valtioneuvostossa käsitelty eri yhteistyöeli-missä, esimerkiksi lainvalmistelun kehittämisen yhteistyöryhmässä ja EU-asioiden komitean alai-sessa oikeudelliset kysymykset -jaostossa. Ministeriöt ovat myös sisäisesti käyneet läpi perustus-lakivaliokunnan esiin nostamia kysymyksiä. Valtioneuvosto on sitoutunut siihen, että eduskunnan tiedonsaantioikeus toteutuu.

1.4.2 Lainvalmistelun vuosi 2020

Valmiuslaki ja sen nojalla annetut käyttöönotto- ja soveltamisasetukset

Suomessa otettiin vuonna 2020 ensimmäistä kertaa käyttöön valtiosääntöoikeudellisesti merkittävä ja poikkeuksellinen nykyisen valmiuslain mukainen poikkeusoloja koskeva kokonaisuus. Sotien jäl-keen poikkeusolot on julistettu vain kerran aiemmin öljykriisin aikana (20.12.1973–31.5.1974).

Valtioneuvosto totesi 16.3.2020 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa Suomessa val-litsevan valmiuslain 3 §:n 3 ja 5 kohdan mukaiset poikkeusolot ja valmiuslain nojalla annettiin

viranomaisille säännönmukaisista toimivaltuuksista poikkeavia toimivaltuuksia ja samalla myös ra-jattiin kansalaisten oikeuksia ja vapauksia.

Valmiuslaki edellyttää, että sen toimivaltuuksia voidaan käyttää vain, jos tilanne ei ole hallittavissa viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin. Toiseksi valmiuslain mukaisten toimivaltuuk-sien käyttöönotolle on korkea kynnys. Käyttöönottoa ei tule tehdä kevein perustein tai varmuuden vuoksi. Viranomaiset voidaan lisäksi oikeuttaa käyttämään vain sellaisia toimivaltuuksia, jotka ovat välttämättömiä ja oikeasuhtaisia valmiuslain 1 §:ssä säädetyn tarkoituksen saavuttamiseksi. Näitä toimivaltuuksia voidaan käyttää vain sellaisilla tavoilla, jotka ovat oikeasuhtaisia ja välttämättömiä.

Lisäksi tulee esittää kestävät perustelut sille, että toimivaltuuksien käytöllä voidaan saavuttaa hy-väksyttävä tavoite.

Valmiuslaista otettiin keväällä käyttöön sen 86, 87, 88, 93, 94, 95–103, 109 ja 118 §. Valmiuslain toi-mivaltuudet koskivat varhaiskasvatusta, perusopetusta, lukioita, ammatillisia oppilaitoksia, korkea-kouluja ja vapaata sivistystyötä, sosiaali- ja terveydenhuollon hallinnonalaa, työelämää sekä liikku-misen rajoittamista Uudellamaalla. Kaikki valmiuslain nojalla annetut asetukset perustuivat val-miuslain 3 §:n 5 kohtaan, jonka mukaan käyttöönotto edellyttää vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavaa hyvin laajalle levinnyttä vaarallista tartuntatautia.

Opetuksen järjestämistä ja keskeyttämistä sekä työvelvoitteita koskevien toimivaltuuksien käyttöä jatkettiin asetuksilla toukokuun puoleenväliin asti. Uudenmaan sulku toteutettiin liikkumisrajoituk-sia väestön suojaamiseksi koskevan toimivaltuuden käyttöönotolla. Sulku päätettiin kumoamisase-tuksella huhtikuun puolessavälissä. Sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköiden toimintaa, so-siaali- ja terveyspalvelua ja terveydensuojelua, muun terveydenhuollon ohjaamista, palvelusuhteen ehdoista poikkeamista sekä irtisanomisoikeuden rajoittamista koskevien toimivaltuuksien käyttöä jatkettiin asetuksilla, kunnes valtioneuvosto totesi valmiuslain 3 §:n 5 kohdan mukaiset poikkeuso-lot päättyneiksi. Poikkeusolojen päättyminen ja valmiuslain toimivaltuuksien käyttöä koskevat ku-moamisasetukset tulivat voimaan 16.6.2020. Yhteensä poikkeusolojen aikana annettiin 12 asetusta valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönottamiseksi ja käytön jatkamiseksi, 11 niihin liittyvää sovelta-misasetusta ja niiden jatkasovelta-misasetusta sekä kolme niihin liittyvää kumoasovelta-misasetusta. Soveltamis-asetukset koskivat varhaiskasvatuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuutta koskevia väliaikaisia rajoituksia, poikkeamisia vuosilomalain, työaikalain ja työsopimuslain säännöksiin sekä poikkeami-siin kiireettömän hoidon määräajoista.

Muu lainvalmistelu

Myös muilta osin vuotta 2020 leimasivat koronaviruspandemian torjunnasta aiheutuneet sääntely-tarpeet. Valtiopäivien 2020 aikana hallituksen esityksiä annettiin eduskunnalle kaikkiaan 264, joista 86 liittyi koronavirusepidemian hoitamiseen. Epidemian johdosta hallituksen esitysten valmistelu

Maaliskuun puolenvälin jälkeen eduskunnalle annettiin 86 koronavirusepidemian torjuntaan liit-tyvää hallituksen esitystä, joista 50 annettiin kevätistuntokaudella ja 36 syysistuntokaudella. Nämä esitykset kattoivat 136 lakiehdotusta, joista 101 liittyi väliaikaiseen lainsäädäntöön (ehdotuksia väli-aikaisiksi lakimuutoksiksi, väliväli-aikaisiksi laeiksi tai väliaikaisten lakien muuttamiseksi). Lisätalousarvi-oesityksiä annettiin seitsemän.

Hallitus käsitteli 9.6.2020 epidemiatilanteen edellyttämien toimien toimeenpanoa normaaliolojen lainsäädäntöä kehittämällä. Käsittelyn pohjana olivat lainvalmistelun kehittämisen yhteistyöryh-män ja valtioneuvoston kanslian selvitykset. Hallitus varautui selvityksessään koronavirustilanteen vaatimiin toimenpiteisiin normaaliolojen lainsäädäntöä kehittämällä. Myös valmiuslain uudelleen käyttöönottoa selvitettiin.

Normaalilainsäädäntöä kehittämällä ja määräaikaisilla poikkeuksilla on vastattu koronavirusepide-miasta johtuvan akuutin kriisin aiheuttamiin ongelmiin ja luotu edellytyksiä yhteiskunnan toimivuu-delle pandemiaolosuhteissa. Lainsäädäntömuutokset ovat liittyneet seuraaviin kokonaisuuksiin:

− työmarkkinat ja sosiaaliturva

− yritysten toimintaedellytykset (tuet, rahoitus)

− julkinen talous (valtio ja kunnat)

− elinkeinovapauden rajoittaminen (ravitsemisliikkeet, mahdollisuus yksityisten tilojen sulkemiseen)

− epidemian hallinta (Koronavilkku-mobiilisovellus, testausten Kela-korvattavuus)

− lääkehuolto

− peruskoulutus, ammatti- ja korkeakouluopetus

− kausityövoiman saatavuuden varmistaminen

− liikenne

Lisäksi on säädetty määräaikaisia muutoksia erilaisiin hallinnollisiin käsittelyaikoihin ja muihin mää-räaikoihin oikeusministeriön, maa- ja metsätalousministeriön ja liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonaloilla.

Lait on lähtökohtaisesti säädetty määräaikaisina. Lait ovat tyypillisesti olleet voimassa kesäkuun tai joulukuun loppuun. Epidemian pitkittyessä määräaikaisten säädösten voimassaoloa on jatkettu tai ne on annettu uudelleen. Vuoden 2021 alussa on käynnistetty useamman määräaikaisen säännök-sen jatkamisäännök-sen valmistelu.