Tähän lukuun on koottu eräitä oikeuskanslerin toimintaa kuvaavia kannanottoja ja puheenvuo-roja laajemmin. Tekstit on valittu periaatteellisen merkityksensä tai ajankohtaisuutensa vuoksi.
Ensimmäisenä pohditaan laillisuusvalvonnan roolia ja merkitystä. Tämän jälkeen esitellään kaksi ratkaisua, jotka otettiin tarkastushavain-tojen perusteella omina aloitteina selvitettävik-si. Ratkaisuissa on kyse kokonaisia järjestelmiä koskevien ongelmien teemakohtaisesta tarkaste-lusta. Helsingin, Sipoon ja Vantaan kuntajako-asia oli ajankohtainen keväällä. Oikeuskansleri otti asiaan kantaa sekä kantelun johdosta että ministerien esteellisyyttä koskeneena tulkintaky-symyksenä.
Syksyllä ratkaistiin Merenkulkulaitoksen menettelyn lainmukaisuutta koskenut kantelu.
Samassa yhteydessä pohdittiin, julkisuudessakin keskustelua herättänyttä kysymystä siitä, onko luotsaustoiminta voimassa olevan lainsäädän-nön mukaan valtion monopoli vai voiko myös yksityinen yritys harjoittaa sitä. Tuomaria kos-kevassa syyteharkintaratkaisussa vedetään ran-kaisemattoman ja rangaistavan menettelyn rajaa, silloin kun kyse on merkittävästä viipymisestä asian käsittelyssä.
Viranomaistoiminnan laillisuusval-vonnasta
Lyhenne oikeuskansleri Jaakko Jonkan esi-telmästä Demlan kesäseminaarissa Lahdessa 11.8.20071
Kysymyksenasettelu
Ylintä laillisuusvalvontaa koskeva normi löy-tyy perustuslaista. Oikeuskanslerin ja oikeus-asiamiehen tulee valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet,
julkisyh-1 Täydellisenä esitelmä on julkaistu oikeuskanslerinvi-raston verkkosivuilla ja Oikeus -lehdessä nro 2007 (36);
3:317–324.
teisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät vel-vollisuutensa. Tehtäväänsä hoitaessaan nämä laillisuusvalvojat valvovat perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista.
Laillisuusvalvontaan kohdistuu monenlaisia odotuksia.
On inhimillisesti ymmärrettävää, että ihminen joka kantelee laillisuusvalvojalle ja saa hänel-tä kielteisen vastauksen, tuntee katkeruutta ja pettymystä. Mutta kaikkea kriittistä palautetta ei voi kuitata pelkästään henkilökohtaisella pet-tymyksellä.
Joskus kritiikissä heijastuu se, että laillisuus-valvonnan roolia ei ole ehkä mielletty. Lailli-suusvalvonta ei tee tuomioistuimen tavoin täy-täntöönpantavissa olevia ratkaisuja, ei määrää vahingonkorvauksista, sillä ei ole käskyvaltaa eikä se voi muuttaa viranomaisten päätöksiä.
Epärealistiset odotukset voivat johtaa ajatukseen että laillisuusvalvonta laiminlyö tehtävänsä.
Tietysti on otettava huomioon sekin, että laillisuusvalvonnassa itsessään on toki myös ke-hittämisen varaa, kuten kaikessa inhimillisessä toiminnassa.
Tarkastelen seuraavassa ylimmän laillisuus-valvonnan ja erityisesti oikeuskanslerin harjoit-tamaa viranomaisvalvontaa näistä lähtökohdis-ta. Alustusta ei ole tarkoitettu kattavaksi kuvauk-seksi oikeuskanslerin toiminnasta vaan lähinnä ongelmahakuiseksi, pohtivaksi puheenvuoroksi.
Onko laillisuusvalvonta hampaatonta?
Ehkä keskeisin laillisuusvalvontaan kohdistet-tu syytös on yleensä ollut se, että seuraamukset olisivat liian lieviä. On sanottu, että laillisuus-valvojat silittävät virkamiehiä silkkihansikkail-la. Kaivataan kovempia sanktioita, ensi sijassa syytteitä.
On totta, että laillisuusvalvojat nostavat varsin vähän syytteitä, enimmillään muutaman vuosit-tain. Silti katson, että kritiikki ei tältä osin ihan osu maaliin.
62
Laillisuusvalvonta on rikosoikeudellisessakin mielessä vain täydentävä kontrollin muoto. Po-liisin ja syyttäjistön tehtävä on saattaa rikokset, myös virkarikokset, asianmukaiseen vastuuseen.
Jos laillisuusvalvojat joutuisivat nostamaan pal-jon syytteitä, olisi se merkki siitä, että normaali koneisto ei toimi asianmukaisesti.
Kritiikkiä kannattaa kuitenkin tarkastella lä-hemmin.2
Joskus on jopa väitetty, että laillisuusvalvojien syytekynnys olisi korkeampi kuin yleisillä syyt-täjillä. Ainakaan normatiivista perustetta täl-laiselle käsitykselle ei ole; syytekynnys on sama todennäköiset syyt suorittaapa syyteharkinnan kuka tahansa. Kun esitutkinta on päättynyt ja ollaan syyteharkintavaiheessa, näytön ja teon rikosoikeudellisen luonteen arviointi tapahtuu laillisuusvalvojankin harkinnassa normaalien kriteerien mukaan.
Eri asia on, että syytekynnyksen ylittymis-tä koskevissa rajatapauksissa jää luonnollisesti yksittäistapaukselliselle harkinnalle aina jonkin verran sijaa. On periaatteessa ajateltavissa, että laillisuusvalvojat roolinsa erilaisuuden vuoksi tällaisissa rajatapauksissa painottaisivat harkin-taansa hieman eri tavoin kuin yleiset syyttäjät.
Empiiristä tukea en tälle oletukselle tosin ole löy-tänyt. En toisaalta tiedä missä määrin tällaisen seikan tutkiminen käytännössä edes on riittävän luotettavasti mahdollista.
Sitä vastoin otaksumalla, että seuraamusluon-toiseen syyttämättä jättämiseen laillisuusvalvojat saattavat toimenpidearsenaalinsa monipuolisuu-den ja roolinsa erilaisuumonipuolisuu-denkin vuoksi syyte-harkinnassaan päätyä herkemmin kuin yleiset syyttäjät, on olemassa oikeudellinen perusta.
Perinteisesti on katsottu, että laillisuusvalvojat eivät ole sidottuja rikosprosessuaaliseen lega-liteettiperiaatteeseen yhtä tiukasti kuin yleiset syyttäjät. Lainuudistuksetkaan eivät ole tuoneet tähän muutosta. Vaikka rikosasiain oikeuden-käyntimenettelyä koskevan lain seuraamusluon-toista syyttämättä jättämistä koskevat kriteerit eivät sellaisinaan velvoitakaan laillisuusvalvojaa, on niistä ilmenevillä periaatteilla laillisuusvalvo-jan syyteharkintaa tosiasiallisesti ohjaava vaiku-tus. Pidän todennäköisenä, että laillisuusvalvojat
2 Perusteellisemmin olen tarkastellut laillisuusvalvojien syyttäjänroolia artikkelissani Laillisuusvalvoja syyt-täjänä teoksessa Rikosoikeudellisia kirjoituksia VII.
Suomalainen Lakimiesyhdistys 2003 s. 103–114. Kävin artikkelia varten läpi kymmenen vuoden ajalta sekä oikeuskanslerin että eduskunnan oikeusasiamiehen nostamat virkasyytteet ja valtaosan kaikista oikeus-asiamiehen kansliassa suoritetuista syyteharkinnoista samalta ajalta.
syyteharkinnassaan etsivät niistä johtoa, tulkin-ta- ja painotuseroja saattaa yleisiin syyttäjiin ver-rattuna tosin olla.
Esitutkinnan aloittaminen laillisuusvalvojalle tehdyn kantelun perusteella on ilmeisesti kor-keamman kynnyksen takana kuin normaalissa tutkintaväylässä eli tehtäessä rikosilmoitus polii-sille. Tähän on useita syitä.
Tyypillisen kantelukirjoituksen perusteella ei esitutkintakynnyksen ylittymistä useinkaan ole mahdollista arvioida. Normaali kirjallinen selvityskierroskaan tuo harvoin lisänäyttöä ri-koksesta. On myös huomattava esitutkintaviran-omaisten erilainen tehtävä ja rooli verrattuna laillisuusvalvojiin. Edelliset tarkastelevat heille tullutta ilmoitusta rikosilmoituksena ja esitut-kintalain nimenomaisen säännöksen velvoitta-mina arvioivat esitutkinnan aloittamisedellytyk-set. Laillisuusvalvojat taas tarkastelevat kirjoi-tusta kanteluna ja suuntaavat jatkotoimet tältä pohjalta. Laillisuusvalvonnan monipuolisempi toimenpidevalikoimakin todennäköisesti vaikut-taa siihen, että tapahtuman rikosoikeudellinen puoli ja esitutkinnan aloittaminen ei ensisijaisesti tavallisesti nouse esille. Rikosepäilyn aiheita ei ehkä laillisuusvalvojalle vireille tulleissa jutuissa aina edes tunnisteta.
Oikeudellisesti asiantila ei ole ongelmallinen, koska esitutkintalain säätämä esitutkinnan aloit-tamisvelvollisuus ei sellaisenaan koske laillisuus-valvojia. Mutta jos laillisuusvalvonnan roolissa haluttaisiin painottaa syyttäjän tehtäviä, käytän-nössä voisi olla tarkistamisen tarvetta.
Laillisuusvalvonnan rooli
Laillisuusvalvonnan syvempi merkitys ja vai-kutus on kuitenkin muualla kuin syytteiden nos-tamisessa. Laillisuusvalvojan syyteoikeus on tär-keä lähinnä valvonnan viimekätisenä tehosteena, virkarikosvastuun aktuaalisena pitämisestä huo-lehtii yleinen rikosoikeudellinen koneisto.
Laillisuusvalvonnan painopiste on viranomais-toiminnan ohjauksessa ratkaisukannanotoilla, joissa on lausuttu yleistettävissä olevia käsityksiä hyvän hallinnon periaatteista. Perusoikeusuudis-tus on vahvistanut tätä kehitystrendiä.
Laillisuusvalvonta on ennemmin eteenpäin katsovaa ja viranomaistoimintaa ohjaavaa kuin taaksepäin suuntautunutta ja rankaisevaa. Lail-lisuusvalvonta on täydentävä kontrollin muoto.
Tähän toteamukseen sisältyy kaksi asiaa, jotka on erityisesti valvonnan rajallisten resurssien oikean kohdentamisen kannalta tärkeä ottaa huomioon.
Suomessa on kattava oikeusturvajärjestelmä ja Laajempia laillisuusvalvonnan kannanottoja
63 oikeussuojakoneisto. Laillisuusvalvonnan ei ole
syytä ryhtyä kilpailemaan näiden kanssa ja tut-kia asioita, jotka oikeammin kuuluvat näille. Sen sijaan laillisuusvalvonnan tulee seurata, että nämä järjestelmät ja koneistot toimivat tarkoitetulla ta-valla. Toinen tärkeä tehtävä on seurata oikeus-suojajärjestelmien ja kontrollin muiden muotojen katvealueita ja tuoda nimenomaan sinne oma panoksensa.
Tosiasiallisesti kantelut määräävät hyvin pit-källe sen, mitä laillisuusvalvonta tutkii ja min-kälaisiin kysymyksiin ottaa kantaa. Tutkinnan kohteet valikoituvat tällä tavoin varsin satunnai-sesti ja tutkinta on siten sirpalemaista. Pelkäs-tään kantelujen kautta joihinkin rakenteellisiin ongelmiin tai valvonnan katvealueisiin voi olla vaikea päästä kiinni. Kantelujen merkityskin laillisuusongelmien esiintuojana vaihtelee hal-linnonaloittain. Huostaanotettu lapsi ei kykene kantelemaan oikeuksiensa toteutumatta jäämi-sestä samalla tavalla kuin autoa Keski-Euroopas-ta maahantuova tulliverokohtelusKeski-Euroopas-taan.
Itse olen yhä enemmän pyrkinyt ottamaan oma-aloitteisesti tutkittavaksi laajempia teema-kokonaisuuksia mahdollisten systeemivirheiden tai järjestelmäpuutteiden selvittämiseksi. Mielestäni tällainen toiminta sopii hyvin laillisuusvalvon-nan rooliin: se voi kerätä eri tavoin havaintoja, yhdistellä niitä ja tarpeen tullen keinovalikoi-mallaan kiinnittää päättävien tahojen huomiota oikeudellisiin epäkohtiin.
Muutama esimerkki tällaisesta teemakohtai-sesta tutkinnasta. Tämän vuoden aikana olen antanut ratkaisut muun muassa kouluterveyden-huoltoa koskevista ongelmista3 sekä ensihoidon ja sairaankuljetuksen sekavaksi osoittautuneesta tilanteesta4. Molempia edelsi mittava selvitystyö ongelmien kartoittamiseksi. Pari vuotta sitten sel-vittelimme opetusministeriön ja lääninhallitusten kautta huostaanotettujen lasten perusopetuksen toteutumista, selvitystyö ulotettiin jokaiseen kuntaan ja yksittäisiin laitoksiin saakka.5 Jokai-sessa näiden esimerkkien tapaukJokai-sessa tutkinta toi esille merkittäviä puutteita lainsäädännössä ja käytännöissä. Kantelujen kautta ongelmien laajuus ja luonne ei olisi tietoomme tullut.
Jos laillisuusvalvonta keskittyy pääasiallisesti yksittäisten kantelujen käsittelykoneistoksi, se jää liian passiiviseksi. Aktiivinen, oma-aloittei-nen ote on välttämätöntä.
3 Apulaisoikeuskanslerin päätös 13.2.2007 dnro 6/50/06 s. 71.
4 Apulaisoikeuskanslerin päätös 15.1.2007 dnro 1/50/07 s. 65.
5 Oikeuskanslerin kertomus vuodelta 2005 s. 167–171.
Onkin pohtimisen arvoinen asia, olisiko lailli-suusvalvonnan painopistettä perusteltua siirtää enemmän oma-aloitteiseen, virheellisiä viran-omaiskäytäntöjä ja muun muassa systeemipuut-teita etsivään suuntaan – senkin uhalla, että voimavarojen tällaisen kohdentamisen vuoksi jokaisen kantelukirjoituksen jokainen epäilys ja esitetty kysymys ei välttämättä saisikaan yksi-tyiskohtaista vastausta.6 Kantelut miellettäisiin ennen muuta viesteiksi mahdollisista laillisuus-ongelmista. Tällaista ajattelua ehkä vierastavalle totean, että laillisuusvalvonta ei kuitenkaan voi antaa yksittäisissä kysymyksissä tuomioistuinten tavoin oikeussuojaa, mutta parhaimmillaan se voi tehokkaasti vaikuttaa hyvän hallinnon kehit-tämiseen ja käytännöissä mahdollisesti olevien vinoutumien ja oikeusturvaongelmien korjaami-seen. Tässä sanottu ei ole ristiriidassa sen kans-sa, että jokaista kantelijaa on toki aina aidosti kuultava.
Pettymystä laillisuusvalvojan ratkaisussa voi aiheuttaa sekin, että laillisuusvalvonta ei voi ryhtyä arvioimaan toiminnan tarkoituksenmu-kaisuutta eikä politiikan alueelle kuuluvia kysy-myksiä. Toisinaan joudutaan tässä suhteessa lail-lisuusvalvonnan vaikeisiin rajanveto-ongelmiin:
esimerkiksi käsittelyjen viipymisessä perimmäi-senä syynä voi olla resurssien riittämättömyys tai niiden jakautuminen, mihin laillisuusvalvonta ei sellaisenaan voi vaikuttaa mutta joutuu ehkä arvioimaan asiaa perus- ja ihmisoikeuksien to-teutumisen kannalta. Poliisitoiminnan arvioimi-sessa taas voidaan joutua laillisuuskysymyksen ja poliisitaktiikan rajapinnalle: onko kyseessä suhteellisuusperiaatetta loukkaava ylimitoitettu poliisitoimi vai esim. työturvallisuussyillä pe-rusteltavissa oleva varautuminen myös kaikkein pahimpaan.
Laillisuusvalvonnan roolia tarkasteltaessa on vielä syytä kiinnittää huomiota sen oikeudelli-sen järjestelmän uskottavuutta ylläpitävään ja viranomaistoimintaa tukevaan tehtävään. Oike-usvaltion kulmakivi on se, että julkisen vallan käyttäminen perustuu lakiin. Tärkeää on myös se, että tähän luotetaan. Vain uskottavasti val-vottu vallankäyttö voi olla aidosti luottamusta herättävää. Tässä sanotun merkitys korostuu alueilla, joissa viranomaistoiminnot eivät syystä
6 Yhdessä kantelussa voi olla useita, jopa kymmeniä kysymyksiä, joissa esim. vaaditaan selitystä joillekin virkatoimille. Ja sama kirjoittaja saattaa vähän eri muunnelmin toistaa nämä samat kysymykset useasti.
Laillisuusvalvonnan tehtävä ei kuitenkaan voi olla se-litellä viranomaisten toimia vaan arvioida niiden lain-mukaisuutta.
Viranomaistoiminnan laillisuusvalvonnasta
64
tai toisesta ole (tai eivät voi olla) kovin avoimia tai julkisia. Vallankäyttö suljetuissa laitoksissa on tästä hyvä esimerkki, samoin niin sanottu sa-lainen poliisitoiminta. Jos esimerkiksi ei luoteta, että telepakkokeinoja kyetään tehokkaasti valvo-maan, aikaa myöten aletaan taatusti epäillä näi-den pakkokeinojen käytön asianmukaisuutta.
Suojelupoliisin valvonnasta
Kuluneena kesänä on jälleen julkisuudessa keskusteltu suojelupoliisiin kohdistuvasta val-vonnasta ja esitetty kritiikkiä sitä kohtaan.
Tehdessäni vuonna 2004 poliisin sisäistä lailli-suusvalvontaa koskevaa selvitystä saatoin tode-ta, että suojelupoliisin valvonta oli ollut varsin puutteellista. Taustana on ilmeisesti ollut suo-jelupoliisin erityisasema poliisiorganisaatiossa;
raportoinninkin kerrottiin tapahtuneen ”poliisin ylijohdon yli ylemmille tahoille”. Edes ylimmät laillisuusvalvojat eivät juurikaan vierailleet suo-jelupoliisissa.
Nyttemmin suojelupoliisinkin valvonnassa on tapahtunut terävöitymistä. Suojelupoliisin, samalla tavalla kuin muunkin poliisiorganisaa-tion, valvonnassa oma sisäinen esimiesseuranta on avainasemassa. Vain se kykenee ennalta te-hokkaasti ehkäisemään virheitä ja vaikuttamaan käytäntöjä muovaaviin asenteisiin. Tietämäni mukaan tähän onkin suojelupoliisissa kiinnitet-ty huomiota.
Poliisin ylijohdosta tehdään nykyisin suojelu-poliisiin vuosittain pari tarkastusta, jotka kuiten-kin keskittyvät pakkokeinojen ja etenkuiten-kin salais-ten pakkokeinojen seurantaan. Näiden keinojen valvonta tuntuukin ainakin järjestelmätasolla olevan kunnossa. Mutta se kysymys herää, jääkö suojelupoliisin muu toiminta kuin pakkokeino-jen käyttö ylijohdon valvonnassa huomiota vail-le. Jos näin on, pidän sitä korjaamista kaipaavana puutteena ottaen huomioon suojelupoliisin teh-täväkentän kokonaisuudessaan. Nyt tosin aivan äskettäin poliisin ylijohto on käynnistänyt niin sanotun Stasi-aineiston tarkastuksen. Ehkä tästä hankkeesta saatuja kokemuksia voidaan hyödyn-tää jatkossa tarkastustoimintaa kehitettäessä.
Vielä on mainittava, että molemmat ylim-mät laillisuusvalvojat tekevät niin ikään nykyi-sin tarkastuskäyntejä, itse olin tarkastuksella suojelupoliisissa tämän vuoden tammikuussa.
Myös tietosuojavaltuutettu tarkastaa omasta nä-kökulmastaan suojelupoliisia. Eduskunnan valio-kunnatkin saavat säännöllisesti suojelupoliisilta informaatiota, jonka konkreettisuutta ja valvon-nallista hyötyä en kuitenkaan osaa arvioida.
Tällaisen moninkertaisen valvontajärjestel-män voisi odottaa saavan kaivetuksi mahdolliset ylipäänsä havaittavissa olevat virheet esille – edel-lyttäen että tarkastajilla on riittävä ammattitaito arvioida suojelupoliisin toimintaa, mikä onkin ehkä kriittisin kysymys. Suojelupoliisin tapaisen organisaation tarkastaminen on ulkopuoliselle poikkeuksellisen vaativa tehtävä.
Laillisuusvalvonta on myös uskottavuuskysy-mys. Erityisesti salaisen poliisitoiminnan valvon-ta on tässä mielessä ongelmallisvalvon-ta. Osa tällaisesvalvon-ta toiminnasta – esimerkiksi peitetoiminta ja osin myös suojelupoliisin toiminta – on niin salaista, että sen valvontakin joutuu panttaamaan julki-suudelta tietojaan. Näin valvonnan tehokkuuden arviointi ei ulkoapäin ole käytännössä mahdol-lista.7
Ymmärtääkseni hyvin pitkälti juuri tähän problematiikkaan liittyykin mm. tämän kesän ai-kana esitetty vaatimus suojelupoliisin parlamen-taarisesta valvonnasta. Tällä tavalla valvonnan auktoriteettia vahvistamalla ajatellaan ilmeisesti saatavan valvontaa uskottavammaksi (ja ehkä toi-mintaa myös paremmin demokraattisen kontrol-lin piiriin). Vaatimus tuntuu näistä lähtökohdista perustellulta. En kuitenkaan usko tällä tavalla saatavan suojelupoliisin valvontaan lisätehoa sii-nä mielessä, että sen avulla kyettäisiin kaivamaan esiin tietoja, joita nykyiset valvontamuodot eivät voisi saada esille. Nykyjärjestelmää kehittämällä valvonta on nähdäkseni ainakin ammatillistek-nisesti saatavissa niin aukottomaksi ja kattavaksi kuin tällainen valvonta ylipäänsä voi olla – jos vain todella tahdotaan siihen panostaa.
Esitin aikanaan poliisin laillisuusvalvontaa koskevassa selvityksessäni niin sanotun salai-sen poliisitoiminnan valvontaan poliisin oman sisäisen seurannan vahvistamista muutamalla tarkoin valitulla ulkopuolisella asiantuntijal-la. Näin yhdistyisi sisäisen ja ulkoisen valvonnan edut. Yhtäältä tällainen elin olisi riittävän lähellä valvottavaa toimintaa, joten asiantuntemus ja toiminnan konkreettinen seuranta varmistuisi.
Toisaalta riittävän arvovaltainen ulkopuolinen edustus toisi mukanaan valvontaan uskottavuut-ta ja arviointiin objektiivisempaa näkökulmaa.
Itse lähtisin ainakin ensi vaiheessa tällaiselta pohjalta kehittämään suojelupoliisin valvontaa.
Jos halutaan jotakin enemmän, se onkin sitten pikemmin poliittinen kuin laillisuusvalvonnalli-nen kysymys.
7 Viittaan salaisen poliisitoiminnan valvonnan erityis-piirteistä selvitykseeni Poliisin johtamisjärjestelmä ja sisäinen laillisuusvalvonta. Sisäasianministeriön julkai-suja 48/2004 erit. s. 58 ss.
Laajempia laillisuusvalvonnan kannanottoja
65
Sairaankuljetuksen ja ensihoitojärjes-telmän kehittäminen
Apulaisoikeuskansleri Jaakko Jonkan päätös sosiaali- ja terveysministeriölle 15.1.2007, dnro 1/50/07
KYSYMYKSENASETTELU
Olen eri kohteisiin tekemilläni tarkastus- ja tutustumiskäynneillä saanut tietoa sairaankulje-tus- ja ensihoitojärjestelmästä ja siihen liittyvistä epäkohdista ja ongelmista.
Pelastusopistoon vuonna 2005 tehdyn tutus-tumiskäynnin yhtenä aiheena oli ensihoidon koulutus. Tilaisuudessa tuli esille näkemys, jonka mukaan sairaankuljetuksen järjestämisessä olisi hyvä olla tiukempi keskitetty hallinnollinen oh-jaus. Opistosta myöhemmin saadussa kirjoituk-sessa todettiin lisäksi, että terveydenhuollon äkil-lisiä tilanteita koskeva lainsäädäntö on jossain määrin hajanainen ja siinä olisi selkeyttämisen varaa koskien erityisesti lääkinnällistä pelastus-toimintaa. Edelleen kirjoituksessa tuotiin esille, että koska kansanterveyslain mukaan vastuu sairaankuljetuksen järjestämisestä Suomessa on kunnilla, on olemassa ”satoja erilaisia malleja asian järjestämisessä eikä kansalaisten yhdenver-taisesta asemasta voida puhua”. Kirjoituksessa todettiin, ettei ole olemassa edes suositusluon-teisia ohjeita siitä, missä ajassa tietyntasoisesti sairastunut/vammautunut potilas tulisi tavoittaa ensihoitojärjestelmän toimesta. Edelleen kirjoi-tuksessa todettiin, että sairaankuljetuksesta vas-taavilla terveyskeskusten ja sairaanhoitopiirien vastuulääkäreillä tulisi olla tosiasiallinen mahdol-lisuus ohjeistaa, ohjata ja valvoa vastuu alueensa ensihoitotoimintaa. Kirjoituksen mukaan tämä edellyttäisi sitä, että vastuulääkäreillä olisi tehtä-vään käytettävänään enemmän aikaa.
Etelä-Suomen lääninhallituksen sosiaali- ja terveysosastolle tehdyllä tutustumis- ja tarkas-tuskäynnillä vuonna 2005 tuli esille näkemys, jonka mukaan sairaankuljetusta ja ensihoitoa koskeva lainsäädäntö on hajanaista. Käydyssä keskustelussa tuli ilmi, että sairaankuljetuksessa palvelun tuottajien taso on kirjavaa, minkä li-säksi sairaankuljetuksessa katsottiin olevan kat-tavuusongelmia ja katvealueita.
Keski-Uudenmaan pelastuslaitokselle vuonna 2005 tehdyllä tutustumiskäynnillä sairaankulje-tukseen ja ensihoitoon liittyvänä oikeudellisena ongelmana tuli esille sairaankuljetuksen asema pelastustoimessa, minkä lisäksi
sairaankuljetuk-sen oikeudellista sääntelyä pidettiin jälkeenjää-neenä ja aukollisena.
Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoi-meen vuonna 2006 tehdyn tutustumis- ja tarkas-tuskäynnin yhteydessä tuli ilmi sairaankuljetuk-seen ja ensihoitoon liittyvä tiedonsaantiongelma.
Hätäkeskuslaissa ei ole mainittu terveysviran-omaisia laissa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä, minkä johdosta terveysviranomaiset eivät saa tietoonsa tilastotietoja hätäkeskuksiin tehdyistä ilmoituksista.
Sairaankuljetus- ja ensihoitojärjestelmän toi-mivuudella on ihmisten turvallisuuden kannalta tärkeä merkitys. Alustavat tiedot järjestelmään liittyvistä ongelmista antoivat aiheen epäillä, että niillä voisi olla myös perustuslaissa suojattuun yhdenvertaisuuteen ulottuvia vaikutuksia. Tä-män vuoksi päätin selvittää asiaa ja otin omana aloitteena tutkittavaksi sairaankuljetuksen ja en-sihoidon järjestämisen.
ALUSTAVA SELVITYS
Asian selvittämiseksi oikeuskanslerinvirastos-sa on ollut käytettävissä muun muasoikeuskanslerinvirastos-sa sosiaali- ja terveysministeriön asettaman Ensihoitotyöryh-män muistio 1997:16 ja Sairaankuljetuksen luvan myöntämistä ja taksan vahvistamista koskevien käytäntöjen kehittämistä selvittäneen (SAKU) työryhmän muistio 2000:8, Ensihoito- ja sai-raankuljetuspalvelut Päijät-Hämeen sairaanhoi-topiirin alueella -niminen selvitys, Ensihoidon ja sairaankuljetuksen alueellinen järjestäminen (Keski-Uudenmaan sosiaali- ja terveydenhuol-lon yhteistoiminnan kehittämishanke) -niminen esitys sekä Kaakkois-Suomen ensihoidon kehit-tämisstrategia vuoteen 2010 -raportti (Kymen-laakson ammattikorkeakoulun tutkimuksia ja ra-portteja, sarja B, No:27). Lisäksi käytettävissä on ollut poikkeusolojen terveydenhuollon neuvotte-lukunnan ensihoito- ja koulutusjaoston ja sosiaa-li- ja terveysministeriön terveysosaston välisestä kokouksesta tehty kokousmuistio 21.3.2005 sekä STM:n eduskunnan oikeusasiamiehelle antama 24.5.2006 päivätty lausunto (STM/697/2006).
Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin Hel-singin ensihoidon vastuulääkäri osastonylilääkä-ri Teuvo Määttä ja projektisihteeosastonylilääkä-ri Jukka Pappi-nen Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin Hyvinkään sairaanhoitoalueelta ovat toimitta-neet myös muuta asiaan liittyvää materiaalia.
Lisäksi asiasta on hankittu puhelimitse tie-toa edellä mainitulta Teuvo Määtältä, Helsingin terveyskeskuksen hallintoylilääkäri Jukka Pelli-Sairaankuljetuksen ja ensihoitojärjestelmän kehittäminen
66
seltä, Etelä-Suomen lääninhallituksen sosiaali-neuvos Kirsti Riihelältä, Lapin sairaanhoitopii-rin ensihoidon vastuulääkäri osastonylilääkäri Merja Kurkiselta, Länsi-Pohjan sairaanhoito-piirin ensihoidon vastuulääkäri osastolääkäri Outi Nybergiltä ja ensihoitolääketieteen dosentti projektipäällikkö Maaret Castrénilta. Castrén on ollut myös keskustelemassa asiasta oikeuskans-lerinvirastossa joulukuussa 2006 järjestetyssä tapaamisessa.
Seuraavassa on esitetty asiaa selvitettäessä eri lähteistä ilmi tulleita sairaankuljetukseen ja ensi-hoitoon liittyviä havaintoja ja huomioita. Ne on pyritty luettavuuden ja selkeyden parantamiseksi jaottelemaan eri otsikoiden alle, vaikka esitellyt asiat liittyvät toisiinsa.
ENSIHOITO- JA SAIRAANKULJETUS-JÄRJESTELMÄN PUUTTEITA JA ONGEL-MIA KOSKEVIA HUOMIOITA
Sääntely/ohjeistus
Erityisesti ongelmaksi on saaduissa tiedois-sa koettu se, että valmiutiedois-saikaa, jonka kuluestiedois-sa sairaankuljetusyksikön on hälytyksen saatuaan lähdettävä liikkeelle, ei ole määritelty missään.
Saatujen tietojen mukaan kuntien palveluntuot-tajien kanssa tekemissä sopimuksissa on sovittu lähtövalmiusajoista, jotka voivat olla välittömäs-tä lähtövalmiudesta 15:een, jopa 30 minuuttiin.
Lähtövalmiusaikoja pidetään liian pitkinä ja on esitetty, että niistä tulisi olla säädetty/ohjeistettu valtakunnallisesti. Esille tuli, että lähtövalmiu-den tulisi olla välitön. Erään puheenvuoron mu-kaan ”sillä, kuinka nopeasti hätäkeskus vastaa hätäpuheluun ei ole silloin suurta merkitystä, jos ambulanssille varattu lähtöaika on 30 mi-nuuttia”. Edelleen on todettu, että ”mikäli tietyn alueen sisällä toisessa paikassa on välitön lähtö-valmius ja toisessa paikassa lähtövalmiudessa on 15–30 minuutin viive, niin järjestelmää ei voida pitää tasapuolisena”. Järjestelmää ei saatujen tie-tojen mukaan pidetä yhdenvertaisena.
Saaduissa selvityksissä on tullut myös esille, että sairaankuljetusta tarvitseva henkilö ei ny-kyisten säädösten mukaan ole potilas vielä siinä vaiheessa, kun kuljetusta pyydetään hätäkeskuk-sesta. Kuitenkin hätäkeskus tekee tosiasiallisesti henkilön hoidon tarpeen arviointia esimerkiksi päättäessään siitä lähetetäänkö ambulanssi pai-kalle. Esitettyjen näkemysten mukaan hoitoket-jun tulisi alkaa jo hätäkeskukseen tulevasta soi-tosta, jolloin hätäkeskus asioisi potilaan kanssa
ja avun tarvitsijaa koskisivat potilaslainsäädän-nön säännökset. Sairaankuljetusta tarvitsevan aseman selkiyttämistä pidettiin tärkeänä hänen oikeusturvansa kannalta.
Puutteena on pidetty myös sitä, että sairaankul-jetusta hoitaville henkilöille ei ole lainsäädännössä määritelty kelpoisuusvaatimuksia. Aineistossa on tullut esille, että ensihoidossa toimii henkilöitä, joilla ei ole terveydenhuollon ammatillista kou-lutusta ja ensihoitotehtävissä toimivien oikeudet lääkkeen antamiseen ja toimenpiteiden suoritta-miseen ovat epäselvät. Eräässä puheenvuorossa todettiin, että ”ensihoidossa esimerkiksi suonen-sisäistä lääkitystä antavat muut kuin sairaanhoi-tajat, vaikka sairaalaoloissa voi olla hyvin tarkas-ti määrätty kuka sitä voi antaa ja missä”.
Ensihoitoa- ja sairaankuljetusta sääteleviä sää-döksiä pidetään yleisesti sekavina ja ongelmaksi on koettu sekin, ettei ensihoidossa käytettyjä käsittei-tä ole riitkäsittei-tävästi määritelty. Esille on tullut, ettei esimerkiksi sellaisia käsitteitä kuin ensivaste ja ensiauttaja ole määritelty säädöstasolla. STM:n Ensihoitotyöryhmän mietinnön mukaan ensivas-tetoiminnalla tarkoitetaan terveydenhuollon pal-velujärjestelmässä ensimmäisenä tilanteeseen tai onnettomuuspaikalle lähetettävissä olevaa muuta kuin terveydenhuollon yksikköä. SAKU-työryh-män muistion mukaan yksikkö voi olla esimer-kiksi pelastustoimen tai poliisin yksikkö. Muis-tion mukaan ensivastetoiminnassa koulutuksen saanut muu kuin terveydenhuollon yksikkö lä-hetetään ensin paikalle antamaan hätäensiapua siihen asti kunnes sairaankuljetuksen yksikkö saapuu tapahtumapaikalle. Ensivastetoiminnan tarkoituksena on täyttää niin kutsuttua ambu-lanssityhjiötä eli ensivasteyksikköjä käytetään pääsääntöisesti tehtävissä, joissa riski on suuri, keskisuuri tai tuntematon. SAKU-työryhmän muistiossa on todettu, että ”ensivastetoiminnas-ta ei ole säännöksiä, mikä osal”ensivastetoiminnas-taan joh”ensivastetoiminnas-taa siihen, että toimintaperiaatteet ovat kirjavia erityises-ti niissä tapauksissa, joissa toiminnasta ei ole sovittu terveyskeskuksen ja palvelun tuottajan kanssa”. Edelleen muistiosta käy ilmi, että ”sää-döspohjan ja ohjeiden puuttuminen aiheuttaa myös epäselvyyksiä ensivastetehtäviä suorittavi-en hsuorittavi-enkilöidsuorittavi-en toimivaltuuksissa ja vastuukysy-myksissä sekä vahingonkorvaus- ja tietosuoja-kysymyksissä.” Asian selvittämiseksi hankitusta aineistosta tuli esille, että ensivastetoiminnan on katsottu laajentuneen hallitsemattomasti ja on esitetty, että sen kehykset tulisi määritellä sää-döstasolla.
Esille on tullut myös, että lääkinnällinen pelas-tustoimen johtaminen ja johtaja tulisi olla määri-Laajempia laillisuusvalvonnan kannanottoja
67 teltynä. Saatujen selvitysten mukaan
käytännös-sä tehtävään voi tällä hetkellä joutua esimerkiksi
”henkilö ensimmäisenä onnettomuuspaikalle tulleesta sairaankuljetusyksiköstä”.
Sairaankuljetuksen järjestämisvastuu
Käytettävissä olleiden selvitysten ja tietojen mukaan kuntia yleisesti pidetään liian pieninä yksiköinä hoitamaan sairaankuljetusta ja ensi-hoitoa. Maassa on tällä hetkellä menossa/kehit-teillä erilaisia alueellisia kokeiluja. Asian tarkas-telussa on tullut esille muun muassa näkemys, jonka mukaan sairaankuljetuksen ja ensihoidon järjestämisen lähtökohdan ei tulisi olla kunnalli-nen vaan alueellikunnalli-nen.
Ongelmaksi on koettu myös se, että kunnilla ei välttämättä ole keskinäisiä sopimuksia niiden välisestä yhteistoiminnasta niin, että kuntarajoista huolimatta olisi tarvittaessa mahdollista käyttää lähinnä olevaa sairaankuljetusyksikköä. Asia liit-tyy edellä valmiusajoista todettuun. Esille tuli muun muassa, että ”kunnat eivät halua välttä-mättä laittaa ambulanssia kunnan rajalle, koska silloin sitä voisi käyttää naapurikunta”.
Järjestelmän ohjaus, valvonta ja seuranta
Sairaankuljetuksen ja ensihoidon ohjauksen osalta saatujen selvitysten mukaan epäkohta-na on se, että terveyskeskusten ensihoidosta ja sairaankuljetuksesta vastaavilla lääkäreillä ei välttämättä ole ammattitaidollisia eikä ajallisia valmiuksia huolehtia toiminnan ohjeistamisesta ja valvonnasta. Lisäksi on tuotu esille, että kun-tien ja sairaanhoitopiirien vastuulääkäreiden roolit ja tehtävät ovat määrittelemättä. Ohjauksen on joidenkin näkemysten mukaan katsottu olevan
”pirstoutunutta” ja ohjauksen ja valvonnan ole-van ”retuperällä”. Ohjausta ja vastuuta ohjauk-sesta pidetään myös sekavana. Asia liittyy aina-kin jossain määrin siihen, että sairaankuljetuksen ja ensihoidon luonne on muuttunut; aikaisemmin potilas kuljetettiin saamaan hoitoa terveyden-huollon toimintayksikköön ja nykyisin ensihoito on erikoissairaanhoitoa, jossa hoitotoimenpitei-tä suoritetaan jo kenthoitotoimenpitei-täolosuhteissa.
Terveydenhuollon hätäkeskuksiin suuntautu-van ohjausvastuun osalta on katsottu, että sen tulisi kohdistua myös sisäiseen toimintaan eikä ainoastaan hälytysohjeisiin.
Sairaanhoitopiiri ei saatujen tietojen mukaan voi antaa kuntia velvoittavia määräyksiä,
vaik-ka se havaitsisi sairaankuljetukseen liittyvien toimintojen alueellisessa yhtyeensovittamisessa ongelmia.
Käytettävänä olleista tiedoista tuli ilmi muun muassa sellainen näkökohta, jonka mukaan sai-raankuljetuksen järjestämiseen osallistuvalla (kenttä) organisaatiolla ei ole sellaista tahoa, minne ilmenevistä ongelmista voisi olla yhtey-dessä ja saada ongelmiin ohjeistusta (”pitäisi olla instanssi, johon voisi ottaa yhteyttä ja viedä on-gelmat, mutta sellaista ei ole”). Lääninhallitus-ten osallistuminen sairaanhoidon ja ensihoidon ohjaukseen on saadun selvityksen mukaan vaih-televaa ja se riippuu ”kiinnostuksesta ja intres-seistä”. Esille nousi myös se, ettei lääninhallituk-sella ole lainsäädännön nojalla mahdollisuutta puuttua yksityisen sairaankuljetuspalvelun tuot-tajan toimintaan silloinkaan, kun toiminta jopa vaarantaa potilaan hengen. Useammalta taholta tuotiin esille tarve keskushallinnon ohjauksesta.
Toisaalta tuli myös esille näkemys, jonka mukaan tiukempaa ohjausta ainakaan ministeriön tahol-ta ei koettu tahol-tarpeelliseksi.
Ohjauksen ja valvonnan osalta tuli Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimeen tehdyllä tutustumis- ja tarkastuskäynnillä esille tiedon saantiin hätäkeskuksista liittyvä ongelma (ks.
edellä kohdassa 1). Samaan seikkaan on kiinni-tetty huomiota muissakin esiin tulleissa puheen-vuoroissa. Tietojen saaminen on osaltaan saatu-jen tietosaatu-jen mukaan vaikeuttanut sairaankulje-tusjärjestelmän seurantaa ja sairaankuljetuksen ohjeistamista. (Asiaa on käsitelty myös edellä mainitussa kokousmuistiossa 21.3.2005.)
Valvontaan ja seurantaan liittyen on tullut esille myös, että ensihoitoon liittyviä kanteluita tehdään vain vähän. Tämän on arveltu johtuvan ainakin osittain siitä, etteivät sairaankuljetuk-seen ja ensihoitoon liittyvät valitukset/kantelut löydä oikeaan osoitteeseen. Järjestelmään ei si-sälly selkeää kantelutietä.
Yksityisten palveluntuottajien liikennelupa Liikennelupakäytäntöä pidetään saatujen tie-tojen mukaan vanhentuneena. Lisäksi on tuotu esille, että sen vuoksi pelastustoimi, yksityiset palveluntuottajat ja terveystoimen omat en-sihoidon yksiköt ovat eriarvoisessa asemassa.
Sairaankuljetusluvasta säädetään luvanvarai-sesta henkilöliikenteestä tiellä annetussa laissa (343/1991). Myös SAKU-työryhmän muistiossa on tuotu esille, että laki ei aseta sairaankuljetus-yrittäjälle nimenomaisia kelpoisuusehtoja eikä Sairaankuljetuksen ja ensihoitojärjestelmän kehittäminen