Kun hankinta on toteutettu, luo palvelun tuottaja ja kunta sopimuksen, joka on luon-teeltaan yksityisoikeudellinen. Palveluntuottajasta muodostuu joko kunnan alihankkija tai palveluntarjoaja, mihin vaikuttaa se, hankkiiko kunta palvelun itselleen vai jollekin omalle asiakkaalleen. Mikäli loppukäyttäjä on kunnan oma asiakas, on kunta tilaajan roolissa. Käytännössä viranomaisroolissaan kunta ei ole elinkeinonharjoittaja, mutta palvellessaan asiakasta se on. Jos siis kunta päättää vammaispalvelulain mukaisista
103 Hyvönen ja muut 2007, s. 284.
104 Hyvönen ja muut 2007, s. 285.
105 Komulainen 2010, s. 469.
106 EOAK 899/4/08.
avustuksista, on se viranomainen, mutta suorittaessaan itse mahdolliset muutostyöt tu-lee siitä elinkeinonharjoittaja. Tilanne on tällöin sama kuin jos avustettava hankkisi pal-velut muualta. Kun kunta hankkii palpal-velut alihankkijana kaupankäynti noudattaa ”busi-ness to busi”busi-ness” –mallia, jolloin sovelletaan sitä mitä sopimuksessa on ilmoitettu sovel-lettavan.107
Kunnat ovat voineet tarjota palveluita palvelusetelin muodossa vuodesta 2004 alkaen.
Vuonna 2008 palvelusetelin käyttö laajeni kotisairaanhoitoon ja elokuusta 2009 kaikkiin sosiaali- ja terveyspalveluihin. Palveluseteli tarkoittaa kunnan palvelujen saajalle kunnan myöntämään sitoumusta korvata palvelujen tuottajan antaman palvelun kustannukset ennalta määrittelemään arvoon asti. Palvelusetelissä korostuu asiakkaan valinta ja on siten pidetty asiakaslähtöisenä tapana järjestää peruspalveluja. Setelin saaminen kui-tenkin edellyttää, että kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilö arvio hen-kilön palvelun tarpeen. Ehdotonta oikeutta palveluseteliin asiakkaalla ei ole, vaan oikeus määräytyy ensinnäkin kunnan valintaan käyttää setelimallia palveluiden järjestämisessä, ammattihenkilön arvioon soveltuvasta palvelun tarpeesta ja toimintaan varattuihin määrärahoihin. Asiakkaan sairauden tilaan voi liittyä sellaisia seikkoja, jotka käytännössä estävät palvelusetelin käyttämisen. Palveluseteli voi olla tulosidonnainen tai tasasuurui-nen, joten säännöllisessä kotihoidossa käytetään tulosidonnaista palveluseteliä. Palve-lusetelin arvo määritellään siten, että se olisi asiakkaan kannalta kohtuullinen ottaen huomioon ne kustannukset, jotka aiheutuvat kunnalle vastaavan palvelun tuottami-sesta. Ajatuksena on, että pienituloinen pääsee valitsemaan yksityisen palveluntuotta-jan. Setelin on katettava kustannukset kokonaan palveluissa, jotka ovat sosiaali- ja ter-veydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (734/1992) mukaan asiakkaalle maksut-tomia108.
Jos kyseessä on palvelusetelin käyttö, tekevät tuottaja ja asiakas kirjallisen tai suullisen sopimuksen. Ostopalveluissa tilaaja ja tuottaja tekevät ostopalvelusopimuksen, jossa
107 Muukkonen 2017, s. 17.
108 Lith 2013, s. 26.
sovitaan palvelun käyttäjää koskevista ehdoista, kuten palvelun sisällöstä. Palveluseteli-mallissa tilaaja- ja tuottaja tekevät puitesopimuksen, jossa määritellään muun muassa palveluiden sisältö, hinnat ja muut ehdot. Kunta sitoutuu maksamaan asiakkaan käyttä-mistä palveluista setelin arvon verran. Näissä toimeksiantosopimuksissa ei ole säännök-siä kohtuuttomuuden näkökulmasta, mutta hallintolaki edellyttää, että sekä ostolusopimuksissa ja palvelusetelimallia valmisteltaessa on huolehdittava siitä, että palve-lun käyttäjällä on mahdollisuus osallistua vaikuttamalla sopimuksen sisältöön.109
Yritys voi tuottaa kunnan järjestämisvastuulla olevia sosiaali- ja terveyspalveluita kun-nan toimeksiannosta, jolloin esimerkiksi ostopalveluissa kunta ja yritys tekevät ostopal-velusopimuksen, jolloin palvelujen käyttäjä ei ole sopimussuhteessa yritykseen palve-luntuottajana, eikä hän voi vedota palvelun laatupuutteiden osalta yrityksen sopimus-rikkomukseen. Kunnan vastuu ei kuitenkaan poistu, vaikka palvelu tilataan yksityiseltä.
Se, että missä rajoissa yrityksellä on mahdollisuuksia tehdä muutoksia asiakkaan saa-maan palveluun, voi olla ongelmallista. Mitä väljemmin palvelu on määritelty kunnan ja yrityksen välisessä sopimuksessa, sitä suurempi on todennäköisyys palvelujen sisällön vaihteluun asiakassuhteessa. Ostopalvelusopimus ei aina estä muutoksia, jos suorituk-sen sisältöä ei ole määritelty riittävän täsmällisesti. Tilanteissa, joissa palveluntuottaja päättää tehdä muutoksia sisältöön ostopalveluasiakkaiden osalta samalla kun se muut-taa ehtoja kaikkien muidenkin asiakkaiden osalta. Esimerkiksi vanhusten asumispalve-luiden käyttäjissä on usein heikommat mahdollisuudet valvoa oikeuksia ja tehdä valituk-sia valvontaviranomaisille voivat olla rajatummat.110 Elinkeinonharjoittajan kunnan toi-meksiannosta tuottamassa sote- palveluissa sopimussuhde syntyy kunnan ja yrityksen välille eli tilaajan ja tuottajan välille. Yritys ja kuluttaja eivät ole sopimussuhteessa, jos kyseessä on ostopalvelu.
Palvelusetelin käyttäjän näkökulmasta sopimuskumppani on epäselvä, koska palveluita tuottavan elinkeinonharjoittajan ja palvelun käyttäjän välillä ei palveluseteleitä
109 Kuluttajavirasto 2006, s. 11.
110 Kuluttajavirasto 2006, s. 12
koskevien säännösten mukaan katsota olevan kuluttajansuojalain piiriin kuuluvaa sopi-mussuhdetta, vaikka tosiasiassa palvelun sisällöstä ja määrästä sovittaisiinkin suoraan.
Varsinainen sopimus tehdään kunnan viranhaltijan tekemän palvelusetelipäätöksen sekä kunnan ja palveluntuottajan välisen palvelun ehtoja koskevan puitesopimuksen ra-joissa. Liikkumavara sopimuksen sisällöstä riippuu kunnan asettamista rajoista, joten asiakkaalle voi olla epäselvää kumpi taho, palveluntuottaja vai kunta, vastaa sopimuksen asianmukaisesta täyttämisestä yksityiskohtineen.111 Kuluttajasuojan periaatteiden mu-kaan on oikeus reklamoida ja kun on kyse esimerkiksi valituksesta, on kunta luonteva vastuutaho. Mitä enemmän asiakkaiden ja potilaiden valinnanvapautta lisätään julki-sissa palveluissa, sitä tärkeämmäksi tulee sopimusehtojen rooli.112
Ostopalvelu- ja muissa toimeksiantosopimuksissa on syytä huomioida, että sopimuk-sissa tulee nimenomaisesti mainita, kenellä on oikeus päättää asiakirjan ja tiedonanta-misesta. Lisäksi sopimuksissa on oltava maininta salassapitovelvollisuudesta, kun osto-palvelusopimuksella sovitaan sosiaali- tai terveydenhuollosta tai se sisältää salassa pi-dettäviä seikkoja. Toimeksiantosuhteessa asiakirjat ovat viranomaisen asiakirjoja, joten viranomaisen on huolehdittava asiakirjatuotannon lainmukaisuudesta kuten asiakirjo-jen säilyttämisestä, suojaamisesta ja arkistoinnista.113 Palvelu-, ulkoistus- tai kumppa-nuussopimuksissa on tärkeää turvallisuusnäkökohtien ja vastuiden huomioiminen. Kaik-kien osapuolten on tiedettävä, miten poikkeamatilanteissa toimitaan. Sopimuksiin on kirjattava poikkeamien havaitsemiseen, analysointiin ja käsittelyyn liittyvät oikeudet ja velvollisuudet. Olemassa olevien, mutta vanhojen sopimusten päivitystarve on arvioi-tava silloin kun toimintaympäristöön tai sopimuksen kohteeseen tulee muutoksia. Li-säksi palveluntarjoajan vastuu tietoturvapoikkeamien ilmoittamisesta on määriteltävä.
Sopimuksista sovittaessa voi olla tarpeen täsmentää ja sovittaa yhteen lainsäädännöstä johtuvia velvoitteita. Määriteltyjen vaatimusten toteutumista on seurattava säännöllisin väliajoin palveluseurantakokouksissa tai muulla vastaavalla tavalla.114
111 Kuluttajavirasto 2006, s. 12.
112 Kuluttajavirasto 2006, s. 12-13.
113 Ahvenainen & Räty 1999: 45.
114 Valtiovarainministeriön julkaisuja 8/2017: 30.