Kunnan organisaatio ja Kuntalain 16a §:n mukainen kuntakonserni

Kuntakonserni on ainutlaatuinen organisaatiorakenne suomalaisessa yhteiskunnassa. Kunta-konsernien toiminnassa vaikuttavat sekä yksityisen- että julkisen sektorin lait. Kunnallishal-linnossa perinteinen julkisoikeuden linjaorganisaatio on väistynyt monimuotoisen yksityis- ja julkisoikeuden väliin sijoittuvan konsernirakenteen tieltä¹¹⁰. Kehitys on nähtävissä hajautu-neessa konsernirakenteessa, johon kuuluu hyvin erilaisia yhteisöjä. Samaan organisaation voi kuulua oikeudellisessa jaottelussa ääripäitä edustavia toimijoita. Osa toimielimistä on järeintä hallinnollista valtaa käyttäviä viranomaisia ja osa on täysin kilpailulainsäädännön puitteissa toimivia voittoa tavoittelevia kuntayhtiöitä. Organisaatiorakenteen monimuotoisuus asettaa omat haasteensa kunnan toiminnalle ja kunnan palveluksessa olevalle henkilöstölle.

Kuntien oikeus määrätä hallintonsa järjestämisestä nojaa vahvasti eurooppalaisen itsehallin-non peruskirjan kuudennen artiklan ensimmäiseen kohtaan. Kuudennen artiklan mukaan pai-kallisviranomaisten on saatava päättää sisäisestä hallintorakenteestaan voidakseen sovittaa sen paikallisiin tarpeisiin ja varmistaakseen tehokkaan hallinnon. Peruskirjan kuudes artikla jättää kuntakonsernien kannalta avoimeksi muutamia keskeisiä kysymyksiä. Ensimmäinen niistä liittyy artiklassa mainittuun hallintorakenteesta päättämiseen. Hallintorakenteen käsitteen alaisuuteen kuuluvaksi voidaan ymmärtää myös kuntien omistamat osakeyhtiöt ainakin silloin kun kunnalla on niissä määräysvalta. Näin olisi perustelua toimia ainakin sellaisessa vallitse-vassa yhteiskunnallisessa tilanteessa, joissa kuntayhtiöiden käyttö on merkittävä keino kun-nallisten palveluiden organisoimiseksi. Tämä tarkoittaa toisin sanoen sitä, että merkittävä osa kuntien hallintorakenteesta on kuntakonserniin kuuluvien osakeyhtiöiden alaisuudessa.

Peruskirjan kuudetta artiklaa ja sen sisältämää hallintorakenteen käsitettä on täsmennetty määritelmällä ”sisäinen”. Siihen, mitä nimenomaisesti sisäisellä hallintorakenteella on tarkoi-tettu peruskirjan yhteydessä, ei löydy juurikaan kannanottoja. Peruskirjan pohjalta säädetyn suomalaisen lainsäädännön tulkinnassa sisäistä hallintorakennetta ei kuitenkaan ole tulkittu kovin suppeasti, vaan esimerkiksi konsernirakenteesta päättäminen on kuntalain nojalla kun-nalle ja etenkin kunnanvaltuustolle kuuluva tehtävä. Kuntakonserneja ei ole hallinnollisena käsitteenä tunnustettu kuntalaissa ennen vuotta 2007.¹¹¹ Itsehallinon peruskirjan ratifiointi vuonna 1991 ei aiheuttanut muutosta tähän, mistä voidaan päätellä, että kuntakonsernin ja

110 Hannus-Hallberg, 2009, s. 17.

111 Harjula & Prättälä 2012, s. 206.

erityisesti kunnan omistamien tytäryhteisöjen toiminnasta päättäminen osana sisäistä hallinto-rakennetta ei ole kiellettyä peruskirjan mukaan. Edelleen sisäisestä hallintorakenteesta päät-tämisellä tarkoitettaneen tällöin nimenomaan kunnan päätösvaltaan kuuluvien tehtävien orga-nisoimista. Merkitystä ei siten liene kunnan ja sen alaisuudessa toimivan subjektin välisellä suhteella. Perustuipa se sitten hierarkkiseen hallintosuhteeseen tai sopimussuhteeseen.

Kunnan oma organisaatio käsittää kunnan viranomaiset, toimielimet sekä kunnan omistamat liikelaitokset. Kunnan toimielimet on mainittu kuntalain 16 §:ssä ja ne ovat kunnanvaltuusto, kunnanhallitus, lautakunnat ja johtokunnat. Oman organisaation sisällä kunta voi ohjata toi-mintaansa kuntalain puitteissa. Ohjaavat toimielimet ovat kuntalain 1 §:ssä mainittu kunnan-valtuusto sekä kuntalain 23 §:n mukainen kunnanhallitus. Oman sisäisen organisaation oh-jaamiseen on kuntalaissa sekä muussa viranomaisia koskevassa lainsäädännössä selkeät sään-nökset. Keskeisin näistä on kuntalain 13 §, jossa säädetään valtuuston tehtävistä. Edellä lue-teltujen säännösten puitteissa kunnanvaltuusto sekä kunnanhallitus voivat käyttää hallinnollis-ta ohjausvalhallinnollis-taansa eli ohjahallinnollis-ta kunhallinnollis-talain mukaisesti kunnan toiminhallinnollis-taa. Tärkeimpiä hallinnollisen ohjauksen välineitä ovat talousarvio ja johtosäännöt.¹¹²

Vuonna 2007 tehdyllä kuntalain muutoksella kunnan organisaatioon luotiin hallinnollisesti uusi oikeussubjekti, kuntakonserni. Konserni-käsitteen lakiin ottamisen puolesta esiintyi en-nen lainmuutosta asiantuntijoiden kannanottoja, jotka pitivät hallinnollisen käsitteen puutetta epäkohtana¹¹³. Vuoden 2007 kuntalain muutoksen yhteydessä kuntalakiin otettiinkin uusi 16a

§, jossa säädetään kuntakonsernista.

Kuntakonserni muodostaa yläkäsitteen kaikille kunnan organisaatioon kuuluville julkisoikeu-dellisille ja yksityisoikeujulkisoikeu-dellisille toimielimille ja yhteisöille. Kuntakonserniin kuuluvat kun-talain 16a §:n mukaisesti vain emokunta ja sen tytäryhtiöt. Kirjanpidollisesti kuntakonserniin kuuluvat kuitenkin myös muut kunnan omistamat yhteisöt. Lähtökohtaisesti kuntalain 16a § muodostaa perustan sille, mitä kuntakonsernilla ymmärretään. Aina kunnissa ei ole kuiten-kaan selvää se, mitä konserniin katsotaan kuuluvaksi ja mitä käsitteellä tarkoitetaan; tämä käy ilmi muun muassa kuntayhtymien tapauksessa. Tutkimuksen kannalta kuntalain 16a § on kui-tenkin se perusta, jonka päälle kuntakonsernien ohjaamiseen liittyvä sääntely kokonaisuudes-saan rakentuu.

112 Prättälä, 2004 www.kunnat.net. Jäljempänä luvussa 4.

113 Mm. Prättälä, 2004 www.kunnat.net.

Kuntalain 16a §:

Yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta, on kunnan tytäryhteisö. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Mitä tässä laissa säädetään kunnan tytäryhteisöstä, sovelletaan myös kunnan määräysvaltaan kuuluvaan säätiöön

Tällä säännöksellä kuntakonserneista tuli kirjanpidollisten yksiköiden lisäksi myös juridisia yksiköitä¹¹⁴. Kuntalain muutoksen hallituksen esityksessä todetaan, että käytännössä kunnat käyttivät kuntakonsernin käsitettä jo ennen kuin siitä lain muutoksella tehtiin hallinnollinen käsite¹¹⁵. Tässä suhteessa kuntakonsernin määritteleminen kuntalaissa ei aiheuta muutoksia kuntakonsernien oikeudelliseen asemaan. Kuitenkin kuntakonsernin käsitteen ottaminen kun-talakiin hallinnollisena käsitteenä sekä vahvistaa konsernien oikeudellista asemaa, että sel-kiyttää vallitsevaa oikeuden tilaa poistamalla tulkinnanvaraisuutta ja sitomalla kuntakonsernin hallinnollisen käsitteen kirjanpitolain määritelmään. Käytännössä muutos paransi huomatta-vasti myös lainsäädännön koherenssia, mitä tulee kuntakonserneja koskevaan sääntelyyn.

Kuntakonserneja koskevan vuoden 2007 hallituksen esityksessä huomautetaan konsernikäsit-teen moninaisuudesta. Hallituksen esityksen mukaan kuntakonsernilla tarkoitetaan yleensä niiden yhteisöjen kokonaisuutta, jotka on sisällytettävä kunnan konsernitaseeseen. Tässäkin yhteydessä hallituksen esityksen konsernikäsitteestä nousee esille vahva sidonnaisuus kirjan-pidolliseen käsitteeseen. Hallituksen esityksessä todetaan, että kuntakonserni voi tarkoittaa muutakin kuin edellä mainittua yhteisöjen kokonaisuutta. Esimerkkinä mainitaan tilanteet, joissa kuntakonsernilla voidaan tarkoittaa kunnan johtamisjärjestelmää kuvaavaa kokonai-suutta. Tällöin kuntakonsernin käsite ei välttämättä ole yhteneväinen kirjanpidollisen käsit-teen kanssa¹¹⁶. Kuntakonsernin ymmärtäminen eri tavoin eri yhteyksissä tukee väitettä, että käsitteen sisällyttäminen kuntalakiin myös hallinnollisena käsitteenä selkiyttää voimassa ole-vaa oikeuden tilaa.

Kuntalain 16a §:n merkitys korostuu, kun tarkasteluun otetaan mukaan valtuuston ja kunnan-hallituksen tehtävät. Vuonna 2007 muutettiin kuntalain 13 §:ssä olevia valtuuston tehtäviä siten, että kuntakonsernien toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista päättäminen sekä konserniohjauksen periaatteista päättäminen tuli valtuuston nimenomaiseksi tehtäväksi. Tämä muutos ei olisi ollut mahdollinen ilman kuntakonsernin määrittelemistä kuntalaissa.

114 Niskakangas & Pönkä & Hakulinen & Pönkä, 2011 s. 13.

115 HE 263/2006, s. 3.

116 HE 263/2006, s. 3.