Kumuloituvat tehokkuuselementit

Kumuloituvista tehokkuuselementeistä voidaan puhua silloin, kun useat oikeus-suojakeinot yhdessä muodostavat tehokkaan oikeussuojakeinon tai -järjestelmän.

Hallintopäätökseen voidaan yleensä hakea muutosta useassa vaiheessa.

341 HE 230/2014 vp, s. 41.

342 Vuoden 2013 talousarviossa koko oikeusministeriön hallinnonalan osuus valtion menoista oli noin 1,6 % ja kaikkien hallintotuomioistuinten osuus ainoastaan 0,1 %. Luvut kuvaavat hyvin, kuinka vähin resurssein oikeusturvaa joudutaan tuottamaan (Hallinto-oikeuksien toimintakerto-mus 2013, s. 24).

343 Väätänen 2011, s. 135–136. Ks. myös Halila DL 4/2006, s. 647.

344 Ks. Kosken sosiaaliasiamiehen selvitys vuodelta 2012, s. 128.

kaisuvaatimus hallintoviranomaiselle on monessa asiaryhmässä muutoksenhaun ensimmäinen vaihe. Hallintopäätökseen tai oikaisuvaatimuksen johdosta anne tuun päätökseen voidaan hakea muutosta valittamalla hallinto

to-oikeuden päätöksestä voida

oikeuteen. Näistä päävaiheista muodostuu hallintoasian elinkaari. Oikeussuojan tarpeeseen kulloisessakin

oikeusturvan takeet on turvattu asian elin

Julkisen vallan käyttöä sisältäviä, muutoksenhakukelpoisia päätöksiä tehdään siasteen hallinnossa vuositasolla arviolta 20

lintopyramidin" perusta (kuvio

hallintotuomioistuimiin etenee noin 30 000 asiaa ja paan hallinto-oikeuteen noin 4 000 asiaa vuodessa.

tuimissa ratkaistavien muutoksenhakuasioiden määrät

keita verrattuna ensiasteen hallintopäätösten määrään, absoluuttisina luk ovat kuitenkin suuria. Yleis

joutuvat kamppailemaan täyttääkseen Euroopan ihmisoikeustuomioistu keudenkäynnin kohtuulliselle kestolle asettamat vaatimukset.

Kuvio 4. Vuosittaiset asiamäärät tutkimusjulkaisuja 1/2009, s. 32.)

345 OMML 78/2010, s. 13.

346 KHO:n tutkimusjulkaisuja 1/2009, s. 4.

347 Halila DL 1/2013, s. 93.

uvaatimus hallintoviranomaiselle on monessa asiaryhmässä muutoksenhaun ensimmäinen vaihe. Hallintopäätökseen tai oikaisuvaatimuksen johdosta anne tuun päätökseen voidaan hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen, ja halli

oikeuden päätöksestä voidaan tavallisesti vielä valittaa korkeimpaan hallinto oikeuteen. Näistä päävaiheista muodostuu hallintoasian elinkaari. Oikeussuojan tarpeeseen kulloisessakin vaiheessa vaikuttaa asian laadun ohella se, millä tavoin oikeusturvan takeet on turvattu asian elinkaaren muissa vaiheissa.³⁴⁵

Julkisen vallan käyttöä sisältäviä, muutoksenhakukelpoisia päätöksiä tehdään hallinnossa vuositasolla arviolta 20–30 miljoonaa, mistä muodostuu "ha

(kuvio 4). Hallinnon sisäisten oikaisumenettelyjen jälkeen hallintotuomioistuimiin etenee noin 30 000 asiaa ja pyramidin huipulle,

oikeuteen noin 4 000 asiaa vuodessa.³⁴⁶ Vaikka hallintotuomioi tuimissa ratkaistavien muutoksenhakuasioiden määrät eivät ole suhteellisesti keita verrattuna ensiasteen hallintopäätösten määrään, absoluuttisina luk

leisten tuomioistuinten tavoin hallintotuomioistuimetkin kamppailemaan täyttääkseen Euroopan ihmisoikeustuomioistu

keudenkäynnin kohtuulliselle kestolle asettamat vaatimukset.³⁴⁷

Vuosittaiset asiamäärät ensiasteen hallinnossa ja hallintotuomioistuimissa.

tutkimusjulkaisuja 1/2009, s. 32.)

julkaisuja 1/2009, s. 4.

96 uvaatimus hallintoviranomaiselle on monessa asiaryhmässä muutoksenhaun ensimmäinen vaihe. Hallintopäätökseen tai oikaisuvaatimuksen johdosta anne

t-oikeuteen, ja halli n-an tavallisesti vielä valittaa korkeimpan-an hallinto -oikeuteen. Näistä päävaiheista muodostuu hallintoasian elinkaari. Oikeussuojan

vaikuttaa asian laadun ohella se, millä tavoin

345

Julkisen vallan käyttöä sisältäviä, muutoksenhakukelpoisia päätöksiä tehdään en-, mistä muodostuu "ha l-. Hallinnon sisäisten oikaisumenettelyjen jälkeen

pyramidin huipulle, korkeim-Vaikka hallintotuomioi s-suhteellisesti kor-keita verrattuna ensiasteen hallintopäätösten määrään, absoluuttisina lukuina ne

hallintotuomioistuimetkin kamppailemaan täyttääkseen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen

oi-hallintotuomioistuimissa. (KHO:n

97 Parastaikaa eduskunnan käsiteltävänä olevassa lainsäädäntöhankkeessa (HE 230/2014 vp) oikeussuojajärjestelmän toimintaa pyritään tehostamaan laajenta-malla korkeimman hallinto-oikeuden valituslupajärjestelmää samanaikaisesti, kun muutoksenhakuasian elinkaaren toisessa päässä oikaisuvaatimusjärjestelmän käyttöalaa kasvatetaan.³⁴⁸ Ehdotus noudattelee pitkälti yleiseurooppalaisia linja-uksia perustumalla näkemykseen, ettei oikeusturvan parantaminen automaattises-ti tarkoita tuomioistuinasteiden lisäämistä. Moniportainen tuomioistuinorganisaa-tio voi päinvastoin johtaa ongelmiin muutoksenhaun ajallisessa tehokkuudessa.

Oikeusturvan parantamiseksi tulisikin ennen kaikkea kiinnittää huomiota oikeus-suojajärjestelmän toimivuuteen kokonaisuutena.³⁴⁹

Esimerkiksi Ruotsin ja Saksan ylimmät hallintotuomioistuimet toimivat yleisen va-lituslupajärjestelmän pohjalta. Sen sijaan Ranskan hallintoprosessissa valituslupa-järjestelmää ei ole. Kaikissa näissä maissa on jossain muodossa käytössä hallinnon sisäinen oikaisumenettely.³⁵⁰ Kansainvälisellä tasolla merkittävää on, ettei ihmis-oikeustuomioistuinkaan ole ratkaisukäytännössään edellyttänyt valitusasian täy-simääräistä käsittelyä kahdessa tuomioistuinasteessa, vaikka se muutoin onkin painottanut tuomioistuimeen pääsyn (access to court) merkitystä osana oikeu-denmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.³⁵¹ Tähän nähden Suomen nykyinen malli, jossa valituslupajärjestelmän osittaisesta olemassaolosta huolimatta pää-sääntönä edelleen on muutoksenhakuoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen, an-taa tuomioistuimeen pääsyssä minimivaatimusta paremman oikeusturvan.³⁵²

On ymmärrettävää, että etenkin taloudellisesti vaikeina aikoina paineet oikeuslai-toksenkin toiminnan tehostamiseksi ovat kovat. Hallinto-oikeudellisen muutok-senhaun painopisteen siirtäminen mahdollisimman varhaiseen vaiheeseen asian käsittelyssä siten, että samanaikaisesti laajennetaan sekä oikaisuvaatimusjärjes-telmää että korkeimman hallinto-oikeuden valituslupajärjesoikaisuvaatimusjärjes-telmää, vaikuttaa pääl-lisin puolin hyvältä ratkaisulta. Sen lisäksi, että oikaisuvaatimusjärjestelmä seuloo osan hallinnossa esiintyvistä erimielisyyksistä ja siten vähentää tuomioistuimiin

348 Pidemmän aikavälin tavoitteista ks. OMML 16/2013, s. 14 ja 21–22.

349 Halila DL 6/2013, s. 968.

350 HE 230/2014 vp, s. 33–36.

351 Ks. esim. EIT:n ratkaisu Golder v. Iso-Britannia (21.2.1975).

352 Halila DL 1/2013, s. 93–94.

98 saapuvien valitusten määrää, oikaisuvaatimusmenettelyn läpikäyminen voi työstää ja selkeyttää muutoksenhakuasiaa, jolloin asia jatkaessaan matkaa tuomioistuinkä-sittelyyn saapuu hallinto-oikeuteen ikään kuin valmiiksi pureskeltuna.³⁵³

Tässä kohtaa tulee kuitenkin muistaa, että oikaisuvaatimusjärjestelmään kohdis-tuvat oikeusturvaodotukset kasvavat entisestään, jos muutoksenhakua toisaalla rajoitetaan.³⁵⁴ Oikaisuvaatimusjärjestelmän kehittämistä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 226/2009 vp) on todettu, että oikaisuvaatimusjärjestelmän edut hallinnollisten riitaisuuksien ratkomisessa ja muutoksenhakuasioiden selkeyttä-misessä edellyttävät toteutuakseen sitä, että asian käsittely oikaisuvaatimusvai-heessa muodostuu mahdollisimman perusteelliseksi ja muutenkin moitteettomak-si.³⁵⁵ Näin onkin tapahtunut esimerkiksi välittömässä verotuksessa, jossa valitus-lupajärjestelmän laajentamisen ehtona pidettiin sitä, että oikaisumenettelystä muodostetaan varsinaisen muutoksenhaun kaltainen vaihe asian käsittelyssä.³⁵⁶

Yleisesti ottaen on epätodennäköistä, että oikeusturva paranisi jatkamalla sitä asi-an elinkaaren yhdessä päässä ja supistamalla toisessa. Ratkaisun saaminen muu-toksenhakuasiassa ehkä nopeutuu, mutta muut (lainkäyttömenettelyyn olennai-sesti liittyvät) oikeusturvatakeet vastaavasti heikkenevät. Muun muassa Halila on todennut, ettei oikaisuvaatimusjärjestelmää voida rinnastaa lainkäyttöön. Hallinto-tuomioistuinjärjestelmä on oikaisuvaatimusjärjestelmästä huolimatta edelleen kaksiportainen ja yleisten tuomioistuinten järjestelmä kolmiportainen, mikä tulisi ottaa huomioon myös korkeimman hallinto-oikeuden valituslupasääntelyä kehitet-täessä.³⁵⁷ Oikaisuvaatimusjärjestelmän laajentamisesta syntyvät taloudelliset sääs-töt ja tuomioistuinten työtaakan keveneminen voivat myös jäädä arvioitua vähäi-semmiksi, kun otetaan huomioon muutoksenhakujen määrän lisäksi asioiden laa-tu. Siinä missä oikaisuvaatimusvaiheen voidaan odottaa karsivan muutoksenhaku-ja suhteellisen yksinkertaisissa asioissa, laajemmat asiakokonaisuudet muutoksenhaku-ja vaike-ammat oikeudelliset tulkintatilanteet ohjautunevat jatkossakin tuomioistuimille.³⁵⁸

353 HE 226/2009 vp, s. 41.

354 Halila 2006b, s. 90.

355 HE 226/2009 vp, s. 41.

356 LAVO 4/1993, s. 9.

357 Halila DL 6/2013, s. 984.

358 HE 230/2014 vp, s. 49.

99 Hallintoviranomaisille suunnatussa kyselyssä oikaisuvaatimusjärjestelmän on myös katsottu madaltavan muutoksenhakukynnystä ja siten lisäävän viranomais-ten työmäärää.³⁵⁹