Kansainvälinen sääntely

Rahanpesu on maailmanlaajuinen ongelma, joka ei noudata valtioiden rajoja eikä siltä ole yksikään maa tai oikeusjärjestelmä turvassa. Rahanpesun rajat ylittävän luonteen vuoksi torjuntastrategioiden tulee olla kansainvälisesti yhdenmukaisia. Rahanpesua koskevan lainsäädännön yhdenmukaisuus on paitsi koko rahanpesun torjunnan tehokkuuden edellytys, myös välttämätöntä sen estämiseksi, etteivät rikolliset ja järjestäytyneet rikollisryhmittymät voi keskittää rahanpesua niihin maihin, joiden oikeudellinen ympäristö soveltuu siihen parhaiten.²⁶ Rahanpesun torjumiseksi onkin tehty paljon kansainvälistä yhteistyötä esimerkiksi valtiosopimusten ja Euroopan unionin tasolla. Useissa maissa, kuten Suomessa, rahanpesun kriminalisoiminen on johtunut juuri kansainvälisten velvoitteiden täyttämisestä, ei niinkään kansallisesti havaitusta tarpeesta saada rahanpesu kriminalisoitua.²⁷

Tärkeimmät yleissopimukset, jotka erityisesti ovat vaikuttaneet kansallisen sääntelyn syntyyn Suomessa, ovat Wienin huumausaineyleissopimus (1988)²⁸, Strasbourgin konfiskaatiosopimus (1990)²⁹ sekä Palermon sopimus (2000)³⁰.³¹ Tämän tutkielman aihepiirin kannalta sopimusten tarkastelussa merkityksellistä on erityisesti niiden rikosoikeudellisen rangaistusvastuun ala sekä se, mitkä kohdat sopimuksissa ovat sopimusosapuolia ehdottomasti velvoittavia, ja missä seikoissa valtioiden on mahdollista käyttää omaa harkintavaltaansa sopimuksen kansallisessa täytäntöönpanossa.

Wienin huumausaineyleissopimus on kansainvälisistä sopimuksista ensimmäinen, johon sisältyy rahanpesun määritelmä. Sopimuksen 3 artiklan 1 kappaleessa sopimuspuolet velvoitetaan ryhtymään tarvittaviin toimiin määrätäkseen kansallisissa lainsäädännöissään artiklassa kuvatut teot silloin, kun niihin syyllistyminen on ollut tahallista. Sopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen b kohdassa rahanpesu on määritelty seuraavasti:

26 Durrieu 2013, s. 433.

27 Sahavirta 2008, s. 5.

28 Yhdistyneiden Kansakuntien huumausaineiden yleissopimus huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laitonta kauppaa vastaan. SopS 44/1994.

29 Rikoksen tuottaman hyödyn rahanpesua, etsintää, takavarikkoa ja menetetyksi tuomitsemista koskeva yleissopimus, SopS 53/1994.

30 Kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastainen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus.

SopS 20/2004.

31 Melander 2015, s. 410–411.

i) omaisuuden muuntaminen tai siirtäminen tietoisena siitä, että se on saatu tämän kappaleen a) -kohdan³² mukaan määritellystä rikoksesta tai rikoksista, tai osallistumisesta sellaiseen rikokseen tai rikoksiin, tarkoituksena omaisuuden laittoman alkuperän salaaminen tai peittäminen tai sellaiseen rikokseen tai rikoksiin sekaantuneen henkilön auttaminen välttämään tekojensa oikeudelliset seuraamukset;

ii) omaisuuden todellisen luonteen, alkuperän, sijainnin, hallinnan, liikkeiden, siihen olevien oikeuksien tai omistusoikeuden salaaminen tai peittäminen tietoisena siitä, että omaisuus on saatu tämän kappaleen a)-kohdan mukaan määritellystä rikoksesta tai rikoksista tai osallistumisesta sellaiseen rikokseen tai rikoksiin;

Toisin kuin myöhemmissä rahanpesua koskevissa sopimuksissa, Wienin huumausaineyleissopimuksessa esirikosten ala on rajattu koskemaan vain huumausainerikoksia. Sopimuksen mukaan rahanpesussa on siis kyse erilaisista omaisuuden salaamis- tai peittämistoimenpiteistä, jotka tehdään tietoisena siitä, että varat on saatu sopimuksen tarkoittamalla huumausainerikoksella.³³

Strasbourgin konfiskaatiosopimuksessa tai Palermon sopimuksessa esirikosten alaa ei ole rajattu, vaan rahanpesun kohteena oleva omaisuus voi olla minkä tahansa rikoksen tuottamaa hyötyä. Palermon sopimuksen 6 artiklan 2 kappaleen a kohdassa sopimusvaltiot velvoitetaan vielä nimenomaisesti soveltamaan rahanpesusäännöksiä mahdollisimman monen tyyppisiin esirikoksiin. Muutoin Strasbourgin konfiskaatiosopimuksen 6 artiklaan ja Palermon sopimuksen 6 artiklaan sisältyvät rahanpesun määritelmät eivät poikkea Wienin huumausaineyleissopimuksen määritelmästä, vaan sopimukset velvoittavat sopimusvaltiot säätämään rangaistaviksi samanlaiset rahanpesutoimet, jotka on suoritettu tietoisena omaisuuden laittomasta alkuperästä.

Niin Wienin huumausaineyleissopimuksessa, Strasbourgin konfiskaatiosopimuksessa kuin Palermon sopimuksessakin sopimusvaltioille on jätetty ehdollinen mahdollisuus jättää säätämättä tietyt teot rangaistaviksi, mikäli teon kriminalisointi loukkaisi valtion

32 Säännöksessä viitataan sopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen a kohtaan, jossa on lueteltu rahanpesun esirikoksena kyseeseen tulevat huumausainerikokset.

33 Kimpimäki 2015, s. 338.

perustuslain periaatteita tai oikeusjärjestelmän peruskäsitteitä.³⁴ Itsepesun kriminalisoinnin osalta tämä on ollut varsin tulkinnanvarainen lauseke.

Wienin huumausaineyleissopimuksessa sopimusvaltion tekijäpiirin rajoitusmahdollisuus sisältyy sopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen c kohtaan, jonka mukaan sopimuspuolet velvoitetaan ryhtymään tarvittaviin toimiin määrätäkseen kansallisissa lainsäädännöissään tietyt tahalliset teot rikoksiksi, kuitenkin sopimusvaltion perustuslain periaatteet ja oikeusjärjestelmän peruskäsitteet huomioiden:

c) Huomioon ottaen kunkin sopimusvaltion perustuslain periaatteet ja oikeusjärjestelmän peruskäsitteet:

i) omaisuuden hankkiminen, hallussapito tai käyttäminen, kun henkilö omaisuuden saadessaan on ollut tietoinen siitä, että se oli saatu tämän kappaleen a-kohdan mukaan määritellystä rikoksesta tai rikoksista tai osallistumisesta sellaiseen rikokseen tai rikoksiin;

iv) mihin tahansa tämän artiklan mukaan määriteltyyn rikokseen osallistuminen tai sellaista rikosta koskeva yhteenliittyminen tai salahanke, yritys ja avunanto, yllytys, edistäminen ja neuvominen.

Wienin yleissopimus ei siis velvoita sopimuspuolia kriminalisoimaan rahanpesuun osallistumista, salahanketta rahanpesun tekemiseksi, rahanpesun yritystä tai avunantoa, yllytystä rahanpesurikoksen tekemiseen tai rahanpesurikoksen edistämistä tai neuvomista, mikäli niiden kriminalisoiminen on sopimusvaltion oikeusjärjestelmän perustavaa laatua olevien periaatteiden vastaista. Sopimuksen tarjoamasta rajoitusmahdollisuudesta huolimatta sopimusta on tulkittu siten, että sen tarkoituksena olisi kuitenkin velvoittaa sopimuspuolet kriminalisoimaan myös esirikoksen tekijän suorittama rahanpesu. Näkemys perustuu sopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen b kohdan i-alakohtaan, jonka mukaan sopimusvaltion on kriminalisoitava omaisuuden muuntaminen tai siirtäminen tietoisena siitä, että se on saatu sopimuksessa määritellyllä rikoksella. Sopimuksessa mainitun omaisuuden ”siirtämisen” on katsottu voivan viitata ainoastaan esirikoksen tekijään, sillä rikoshyödyn vastaanottajan toimintaa ei voida kutsua siirtämiseksi. Tätä tulkintaa on perusteltu myös sillä, että vaikka samassa

34 Wienin huumausaineyleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen c kohta; Strasbourgin konfiskaatiosopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen kohdat c-d ja Palermon sopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohta.

sopimuskohdassa käytetty termi ”muuntaminen” voi tavanomaisesti tarkoittaa molempien osapuolten toimintaa, sopimuskohdan sisällöstä voidaan päätellä, ettei muuntaminen kuitenkaan kattaisi vastaanottajan menettelyä. Tällaista näkökantaa voidaan kuitenkin kritisoida, sillä 3 artiklan 1 kappaleen c kohdan i-alakohta on sopimusvaltiota vain ehdollisesti velvoittava ja sopimusvaltio voikin jättää sen toimeenpanematta vetoamalla oikeusjärjestyksensä perusperiaatteisiin.³⁵

Wienin yleissopimukseen liittyvien tulkintaongelmien vuoksi Strasbourgin konfiskaatiosopimukseen otettiin rahanpesun tekijäpiirin rajausta selventävä lauseke.³⁶ Sopimuksen 6 artiklan 2 kappaleen b kohdan mukaan sopimuspuoli voi rahanpesua koskevia sopimusvelvoitteitaan toteuttaessaan tai soveltaessaan määrätä, ettei rahanpesurikosten rangaistusvastuun ala ulotu esirikoksen tekijöihin. Vastaava rajoitusmahdollisuus otettiin myös Palermon sopimukseen. Tällöinkin edellytetään, että esirikoksen tekijän rajaus rahanpesurikoksen rangaistusvastuun alan ulkopuolelle perustuu sopimusvaltion kansallisen lainsäädännön perusperiaatteisiin.³⁷

OECD:n alainen Financial Action Task Force (myöhemmin FATF) -toimintaryhmä on tulkinnut Wienin ja Palermon sopimusten tekijäpiirin rajaussäännöstä sopimusvaltioita tiukemmin. FATF on katsonut, ettei kansallisesti noudatettu oikeudellinen traditio, jonka mukaan kätkemisrikokset ovat aina esirikoksen rankaisemattomia jälkitekoja, ole sellainen kansalliseen oikeusjärjestykseen kuuluva perusperiaate, jonka perusteella itsepesu voitaisiin jättää kriminalisoimatta. FATF onkin maatarkastuksissaan kehottanut useita sopimusvaltioita säätämään itsepesu rangaistavaksi.³⁸

Kansainväliseen ja kansalliseen rahanpesulainsäädäntöön vahvasti vaikuttavana FATF on erityisen huomionarvoinen toimintaryhmä. Alun perin FATF perustettiin vuonna 1989 tutkimaan ja torjumaan rahanpesua, mutta lokakuussa 2001 sen toimiala laajentui koskemaan terrorismin rahoituksen torjuntaa rahanpesun ohella. FATF:n tavoitteena on asettaa ylikansallisia standardeja ja edistää oikeudellisten, säädännöllisten ja operatiivisten toimenpiteiden tehokasta täytäntöönpanoa rahanpesun, terrorismin rahoittamisen ja muiden kansainvälisen rahoitusjärjestelmän koskemattomuuden uhkien torjumiseksi. FATF hyväksyi 40 uutta suositusta vuonna 2012, jotka määrittelevät sen

35 Sahavirta 2008, s. 271–272.

36 Sahavirta 2008, s. 272.

37 Sopimuksen 6 artiklan 2 kappaleen e-kohta.

38 Sahavirta 2008, s. 272–273 sekä esimerkiksi FATF Finland 2007, s. 43 ja FATF Sweden 2006, s. 33.

vähimmäistason, jolla jäsenmaiden rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevan lainsäädännön tulisi olla.³⁹ FATF onkin tärkein kansainvälinen normien asettaja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen alalla. FATF:n suositukset eivät ole virallisesti sitovia, mutta käytännössä ne huomioidaan Euroopan unionin direktiiveissä. Tällä hetkellä Euroopan komissio ja 15 unionin jäsenvaltiota ovat FATF:n jäseniä, ja loput jäsenvaltioista kuuluvat Moneyval -asiantuntijakomiteaan, joka arvioi rahanpesun vastaisia toimenpiteitä.⁴⁰

Luonnollisesti Euroopan unionin jäsenyys on asettanut velvoitteita jäsenvaltioille rahanpesun torjunnan osalta. Koska rahanpesun on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 83 artiklan 1 kohdassa todettu kuuluvan niihin erityisen vakavan rikollisuuden aloihin, jotka ovat luonteeltaan rajat ylittäviä, Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla direktiiveillä säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä. Tähän mennessä Euroopan unionissa rahanpesudirektiivejä on annettu neljä.⁴¹ Neljännen rahanpesudirektiivin täytäntöönpano johti Suomessa rahanpesun torjuntaa koskevan lainsäädännön kokonaisuudistukseen, mutta rikoslain säännöksiin se ei tuonut muutoksia.⁴² Uudistettu rahanpesulaki, laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä (444/2017), ja laki rahanpesun selvittelykeskuksesta (445/2017) tulivat voimaan 3.heinäkuuta 2017.

Kansainvälisen rahanpesulainsäädännön kehitystä tarkastelemalla voidaan havaita lainsäädännöllä suojattavien intressien jonkinasteinen muuttuminen. Wienin huumausaineyleissopimuksella pyrittiin puuttumaan huumausainerikollisuudesta saatavaan rikoshyötyyn, ja myöhemmissä sopimuksissa soveltamisala laajeni koskemaan kaikkia esirikoksia. Nyt painopiste vaikuttaisi siirtyneen yleisestä rikollisuuden torjumisesta ja talousjärjestelmän puhtaudesta ennen kaikkea

39 FATF. http://www.fatf-gafi.org/about/whatwedo/ (07.06.2016).

40 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rahanpesun torjumisesta rikosoikeudellisin keinoin. Bryssel 21.12.2016 COM(2016) 826 final, 2016/0414 (COD), s.4.

41 Ensimmäinen direktiivi rahoitusjärjestelmän rahanpesutarkoituksiin käyttämisen estämisestä annettiin vuonna 1991 (Neuvoston direktiivi 91/308/ETY). Vuonna 2001 annettiin järjestyksessä toinen direktiivi rahoitusjärjestelmien rahanpesutarkoituksiin käyttämisen estämisestä annetun neuvoston direktiivin muuttamisesta (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/97/EY). Kolmas direktiivi rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen annettiin vuonna 2005 (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/60/EY). Vuonna 2015 neljäs rahanpesudirektiivi 2015/849/EU rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2012/648/EU muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta.

42 HE 228/2016 vp, s. 50.

turvallisuuteen, sillä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjunta ovat linkittyneet vahvasti toisiinsa. Uutta direktiiviehdotusta rahanpesun torjumisesta rikosoikeudellisin keinoin perustellaan erityisesti terrorismin ja sen rahoituksen torjuntaan liittyvillä näkökohdilla. Direktiiviehdotuksen tarkoituksena on myös panna täytäntöön FATF:n suositus numero 3, jossa valtioita suositellaan kriminalisoimaan rahanpesutoimet Wienin huumausaineyleissopimuksen ja Palermon yleissopimuksen mukaisesti, sekä Varsovan yleissopimuksesta johtuvat kansainväliset vaatimukset.⁴³

Varsovan yleissopimus⁴⁴ on kattavin rahanpesun torjuntaa koskeva kansainvälinen sopimus. Sopimus sisältää määräyksiä muun muassa rahanpesun kriminalisoinnista, varojen jäädyttämisestä ja menetetyksi tuomitsemisesta sekä kansainvälisestä yhteistyöstä. Yleissopimuksessa osapuolia kehotetaan antamaan rahanpesun torjuntaa, tutkintaa ja syytteeseen asettamista sekä rikoshyödyn jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista helpottavia säädöksiä. Yleissopimus menee FATF:n suositusta pidemmälle, sillä merkitystä ei ole sillä, kuuluvatko esirikos ja rahanpesurikos saman valtion rikosoikeudelliseen toimivaltaan. Täten valtio voi soveltaa alempaa rikollisen toiminnan kynnystä, eikä rahanpesusta annettava tuomio edellytä aiemmin tai samanaikaisesti annettua tuomiota esirikoksesta tai esirikoksen täsmällistä toteamista.

Sopimuksen on allekirjoittanut Euroopan unioni sekä 26 sen jäsenvaltiota, Suomi mukaan lukien 16.12.2005, mutta toistaiseksi unioni sekä 9 allekirjoittanutta valtiota eivät ole sitä vielä ratifioineet.⁴⁵

Vaikka direktiiviehdotuksen tavoitteena on panna täytäntöön Varsovan sopimuksen ja FATF:n suosituksen mukaiset kansainväliset velvoitteet, ehdotuksessa mennään myös rangaistusmaksimin vähimmäistason ja itsepesun kriminalisoinnin osalta kansainvälisiä velvoitteita pidemmälle.⁴⁶ Itsepesun kriminalisointiehdotukseen palataan tarkemmin luvussa 7.

43 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rahanpesun torjumisesta rikosoikeudellisin keinoin. Bryssel 21.12.2016 COM(2016) 826 final, 2016/0414 (COD), s.2-4.

44 Council of Europe Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime and on the Financing of Terrorism. Council of Europe Treaty Series - No.198.

45 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rahanpesun torjumisesta rikosoikeudellisin keinoin. Bryssel 21.12.2016 COM(2016) 826 final, 2016/0414 (COD), s. 4.

46 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rahanpesun torjumisesta rikosoikeudellisin keinoin. Bryssel 21.12.2016 COM(2016) 826 final, 2016/0414 (COD), s. 4.