4.8.1 Säännöksen tarkoitus
Vesilain 3 luvun 22 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä säädetään siitä, että kalata-loudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi osoittautunutta kalatalousvelvoitetta voidaan myös tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta on mahdollisuus parantaa sen toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisäämättä.175
Vesilain 3 luvun 22 §:n 1 momentin toisen virkkeen tavoitteena on kalataloudellisen tuloksen parantaminen. Kyseessä on tavallaan kevyempi kalatalousvelvoitteen muu-tos, jossa ei siis merkittävässä määrin lisätä toteutuskustannuksia.176 Käytännössä velvoitteen muutos voi kuitenkin tarkoittaa kustannuksien jonkin asteista nousua tai myös niiden vähentymistä.
Velvoitteen tarkistaminen voi tarkoittaa esimerkiksi kalatalousvelvoitteena käytetyn istutusvelvoitteen muuttamista raha-arvoltaan vastaavaksi kalatalousmaksuksi.177 Kalatalousmaksu on esimerkiksi ennalta määrättyjä kalaistutuksia huomattavastikin joustavampi tapa ylläpitää kalakantoja sekä luvanhaltijan kannalta helpompi vaihto-ehto istutusten järjestämiseen verrattuna. Lisäksi esimerkiksi kalatie voidaan katsoa epätarkoituksenmukaiseksi velvoitteeksi, jos yläpuolisessa vesistössä ole enää edel-lytyksiä kalojen lisääntymiselle, vaikka kulkuyhteys nousuesteen ohi olisikin järjes-tetty.178.
175 Esimerkiksi Länsi-Suomen ympäristölupaviraston päätös 129/2008/3 koskee Tammerkosken voi-malaitosten kalatalousvelvoitteiden tarkistamista. Hämeen työvoima- ja elinkeinokeskus oli ympäris-tölupavirastoon 3.7.2006 toimittamassaan ja myöhemmin täydentämässään hakemuksessa pyytänyt Länsi-Suomen ympäristölupavirastoa tarkistamaan Tammerkosken voimalaitosten kalatalousvelvoit-teet. Tapauksessa kalatalousmaksut tarkistettiin tukkuhintaindeksin vuosikeskiarvojen mukaan vuo-desta 1957 vuoteen 2005. Kalatalousmaksun korotusta perusteltiin esimerkiksi Tammerkosken kalata-lousvelvoitteiden sisällöllisellä vanhentumisella ja kalatalousmaksun suuruuden jäämisellä kustannus-tason nousun alapuolelle. Täten voimalaitosten kalataloudelle aiheuttamat haitat eivät enää tulleet täysimääräisesti kompensoiduksi. Kalatalousmaksujen korotuksilla nykyisin toteutettavien istutusten tuloksellisuus saatiin kuitenkin vastaamaan vuoden 1957 tilannetta, kun ympäristölupavirasto hyväk-syi hakemuksen mukaiset korotukset.
176 Ylitalo 2014, s. 4.
177 Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos 2014, s. 45.
178 Suomen ympäristökeskus 2014, s. 32.
4.8.2 KHO 2004:98
Oikeuskäytännöstä löytyy monia eri tapauksia, joissa on sovellettu vesilain 3 luvun 22 §:n 1 momentin toista virkettä koskien kalataloudellisesti epätarkoituksenmukai-seksi osoittautuneen kalatalousvelvoitteen tarkistamista, kuten esimerkiksi korkeim-man hallinto-oikeuden päätös KHO 2004:98, jossa on voitu soveltaa vesilain sään-nöstä koskien epätarkoituksenmukaiseksi osoittautuneen kalatalousvelvoitteen tarkis-tamista.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2004:98 on kyse siis juuri epätar-koituksenmukaiseksi osoittautuneesta velvoitteesta. Tapauksessa maa- ja metsätalo-usministeriö oli hakenut alun perin vesioikeudelta, jonka sijaan ympäristölupavirasto oli myöhemmin tullut, voimalaitosyhtiöille A ja B määrättyjen, kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaisiksi osoittautuneiden kalateiden rakentamisvelvoitteiden tar-kistamista vesilain 2 luvun 22 §:n 4 momentin (553/1994) ja saman luvun 22 c §:n (553/1994) nojalla.
Tapauksessa KHO 2004:98 oli kyse tarkemmin siitä, että voimalaitosyhtiö A:lle ja B:lle oli määrätty kalateiden rakentamisvelvoitteet vuosina 1937 ja 1945 annettujen vesioikeudellisten rakentamislupapäätösten yhteydessä, eli ennen vuoden 1962 vesi-lain voimaantuloa. Voimalaitosyhtiö B ei ollut rakentanut vesi-lainkaan kyseisen lupapää-töksen edellyttämää kalatietä ja voimalaitosyhtiö A oli rakentanut aikanaan velvoit-teen perusteella kalahissin, mutta se ei ollut kuitenkaan ikinä toiminut.
Perusteluna epätarkoituksenmukaiseksi osoittautuneille kalateiden rakentamisvel-voitteille on KHO:n linjauksen mukaan se, että vaikka kalatiet mahdollistaisivatkin vaelluskalojen nousun voimalaitosten yläpuolisille vesialueille, toimivien kalateiden rakentamiseen liittyy kuitenkin sellaisia epävarmuustekijöitä, jotka voivat aiheuttaa sen, että kalojen nousu saattaisi jäädä vähäisenlaiseksi. KHO:n mukaan asiassa on myös huomioitava se seikka, että esimerkiksi riittämättömien poikastuotantoalueiden sekä vuorokausisäännöstelyn aiheuttaman vedenkorkeuden vaihtelun takia vaelluska-lojen lisääntyminen ei tulisi todennäköisesti onnistumaan. Tästä johtuen asiassa on katsottu, että kalatalousvelvoitteet ovat epätarkoituksenmukaisia VL 3:22.1:n toisen
virkkeen mukaisesti ja että kalatalousvelvoitteiden tuloksia on mahdollista parantaa ilman toteuttamiskustannuksien merkittävää nousua. Täten kalatievelvoitteiden muu-tosten edellytykset olivat olemassa KHO:n perusteluiden mukaan.
KHO:n päätöksen linjauksen mukaan kyseessä oli siis kalataloudellisesti epätarkoi-tuksenmukaisiksi osoittautuneet kalateiden rakentamisvelvoitteet, jotka voitiin pois-taa ja määrätä voimalaitosyhtiöt A ja B maksamaan kalastolle sekä kalastukselle ai-heutuvien vahinkojen estämiseksi ja vähentämiseksi ympäristölupaviraston päätök-sen mukaiset kalatalousmaksut.179
4.8.3 Oikeuskanslerin päätös OKV 562/1/2007
Vesilain 3 luvun 22 §:n 1 momentin toista virkettä koskien kalataloudellisesti epätar-koituksenmukaiseksi osoittautuneen kalatalousvelvoitteen tarkistamista on sovellettu myös oikeuskanslerin päätöksessä OKV 562/1/2007.
Kyseisestä päätöksestä selviää, että Kemijoen merialueella on vallinnut jo pitkään epäilyksiä siitä, että vesitalouslupapäätösten osaksi määrättyjen kalatalousvelvoittei-den toteuttamiseksi laaditulla istutussuunnitelmalla ei päästäisi tavoitteisiin, joihin velvoitepäätöksillä on pyritty. Kalanistutusvelvoitteiksi Kemijoen merialueella on määrätty siianistutusvelvoitteita. Syynä siihen, että pyrittyihin velvoitetavoitteisiin ei ole päästy, on pidetty siikaistukkaiden heikkoa kuntoa ja tarkemmin sanottuna niiden liian pientä kokoa.
Oikeuskanslerin päätöksessä OKV 562/1/2007 viitataan entisen oikeuskanslerin Paa-vo Nikulan 23.1.2003 sekä 1.5.2006 antamiin päätöksiin koskien siikaistutusten tu-loksellisuutta Perämerellä. Selvityksen mukaan tilanne siikaistukkaiden kunnon tai elinkelpoisuuden osalta ei näy muuttuneen viimeisten istutuskausien aikana.
179 KHO:n päätöksestä KHO 2004:98 selviää myös se, että asian ensimmäinen päätös ympäristölupa-viraston toimesta oli perusteltu siten, että kalatalousmaksu antaa tapauksen voimalaitoksil-le kalatalousvelvoitetta paremmat mahdollisuudet koordinoida kaikkien luvanhaltijoiden hoitotoimen-piteitä ja että kalatalousmaksu on katsottava olevan tässä tapauksessa myös sen joustavan käyttömah-dollisuuden vuoksi kalatalousvelvoitetta tarkoituksenmukaisempi.
Päätöksessä todetaan, että velvoitepäätöksillä tavoiteltujen oikeustilojen toteutumatta jääminen merkitsee sitä, että käytännössä tällöin syntyy lainvastainen olotila. Siitä huolimatta, että velvoitteiden tavoitteiden toteutumatta jäämiseen on voinut vaikuttaa monet eri istutustoimintaan liittyvät syyt, päätöksessä todetaan, että on silti perustel-tua epäillä, että keskeinen syy tälle on istukkaissa. Päätöksessä sanotaan myös, että jos istutuksiin on mahdollista käyttää lupaehtojen rajoissa poikasia, jotka eivät ole elinkelpoisia pienestä koostaan huolimatta, vika on tällöin tällaisen toiminnan salli-vissa lupaehdoissa. Päätöksen mukaan avoimia lupaehtoja voidaan pitää epätarkoi-tuksenmukaisina, jos niiden täytäntöönpanossa voidaan päätyä kalatalousvelvoittei-den tarkoituksen kannalta kielteiseen lopputulemaan.
Päätöksessä todetaan myös, että kalatalousvelvoitteet ovat voimassa toistaiseksi. Eli ne ovat siinä mielessä pysyviä, että laissa eikä lupapäätöksissä ole määrätty niiden tarkistamisesta määräajoin. Toisaalta päätöksen mukaan kerran asetettuja kalatalous-velvoitteita tulee saada tarkistaa, jos niiden soveltaminen eikä täytäntöönpano johda velvoitteilla pyrittyyn lopputulokseen. Päätöksessä viitataan myös siihen, että kalata-lousvelvoitteiden muuttamis- ja tarkistamismenettelystä säädetään vesilain 3 luvun 22 §:ssä. Lisäksi päätöksen mukaan vesilain 19 luvun 10 §:n mukaisesti vanhan vesi-lainsäädännön nojalla annettuja vastaavia kalatalousmääräyksiä sovelletaan VL 3:22:n mukaisesti ja että mainittu vesilain säännös sivuaa osaltaan hallintolain 6 §:n mukaista luottamuksensuojanperiaatetta. Hallintolain 6 §:n viimeisen virkkeen mu-kaisesti viranomaisen tulee suojata oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odo-tuksia, mutta luvanhaltijalla ei ole tästä huolimatta kuitenkaan perusteita edellyttää lupaehdoilta pysyvyyttä sellaisessa tilanteessa, jossa vesilain 3 luvun 22 §:n 1 mo-mentin soveltamisedellytykset täyttyvät.
Oikeuskanslerin päätöksen linjauksen mukaan tapauksen lupaehtojen asettamisesta on kulunut huomattavasti aikaa. Täten oikeuskansleri katsoo päätöksessään, että on perusteltua olettaa, että siianistutusten onnistumiseen vaikuttavista tekijöistä, kuten istukkaiden kunnosta on kertynyt päätökseen mennessä tietoa, vaikka joistakin yksi-tyiskohdista saattaa kuitenkin olla epäselvyyttä.
Oikeuskansleri esitti päätöksessään, että maa- ja metsätalousministeriön tulisi harkita sitä, onko tapauksessa riittävästi oikeudellisesti päteviä perusteita, jotta ympäristölu-pavirastolle voidaan tehdä hakemus Kemijoen kalatalousvelvoitteiden muuttamisek-si.
4.8.4 Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston lupapäätös 17.12.2004 nro 109/04/1
Joissakin tapauksissa vesilain 3 luvun 22 §:n 1 momentin toisen virkkeen soveltami-nen ei tule kuitenkaan kysymykseen. Tällöin kyseessä on siis sellaisoveltami-nen vesitalouslu-van lupamääräysten tarkistaminen, johon ei ole perusteita VL 3:22.1:n toisen virk-keen mukaisesti. Tällainen tilanne esiintyy esimerkiksi Pohjois-Suomen ympäristölupa-viraston lupapäätöksessä 17.12.2004 nro 109/04/1.
Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston lupapäätös 17.12.2004 nro 109/04/1, koskee VL 3:22.1:n toista virkettä koskien epätarkoituksenmukaiseksi osoittautuneen kalata-lousvelvoitteen tarkistamista, mutta päätös on hieman erilainen kuin esimerkiksi ai-emmin mainittu KHO 2004:98. Asiassa oli kyse Muhosjokea, Oulujärveä sekä Hy-rynsalmen ja Sotkamon reittiä koskevissa säännöstely- ja voimalaitoslupapäätöksissä määrättyjen kalatalousvelvoitteiden muuttamisesta kalatalousmaksuiksi. Hakijoina olivat maa- ja metsätalousministeriö, Fortum Power and Heat Oy, Kainuun Voima Oy, UPM-Kymmene Oyj sekä Graninge Kainuu Oy. Ympäristölupavirasto kuitenkin hylkäsi hakemuksen, eikä kalatalousvelvoitteita muutettu kalatalousmaksuiksi.
Hakemus hylättiin, koska perusteita vesilain 3:22.1:n toisen virkkeen mukaiselle tar-kistamiselle ei ollut. Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto perustelee hakemuksen hylkäämistä sillä, että asiassa ei ole voitu osoittaa sitä, että voimassa olevat velvoit-teet olisivat kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaisia.
Ympäristölupavirasto katsoo ensinnäkin, että säännöstely- ja voimalaitoslupapäätök-sissä määrätyt kalatalousvelvoitteet koskien Muhosjokea, Oulujärveä sekä Hyryn-salmen ja Sotkamon reittiä ovat melko joustavia ja että niiden puitteissa voidaan siir-tyä kalalajista ja hoitomuodosta toiseen. Toisekseen, ympäristölupavirasto katsoo, että kalatalousvelvoitteiden muutoksista voidaan sopia niin, että asiaa ei tarvitse käsi-tellä ympäristölupavirastossa, huomioiden kuitenkin sen, että velvoitteiden
muutok-sista sovittaessa tulee kuulla vesialueen omistajia. Kolmanneksi, asiassa ei ole voitu osoittaa sitä, että vanhastaan voimassa olleen kalatalousvelvoitteen (istutusvelvoite ja kalatalousmaksu) tarkistaminen pelkäksi kalatalousmaksuksi parantaisi millään ta-voin kalataloudellista tulosta.
Viimeisenä perustelunaan ympäristölupavirasto toteaa päätöksessään, että ”Kun muutoinkin toimenpide on velvoitteena vesilain 2 luvun 22 §:n 1 momentin mukai-sesti ensisijainen kalastolle tai kalastukselle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemisessä tai vähentämisessä ja vesialueen omistajatkin ovat muuttamista vastustaneet, on ha-kemus hylättävä.”