Julkisten hankintojen ja julkisyhteisöjen tekemien investointien määrät

Julkisia hankintoja koskevan aineiston mukaan rahamääräisesti eniten hankintoja tekevät kunnat, joiden hankintojen suuruus vuonna 2015 oli noin 10 miljardia euroa (Taulukko 1 luvussa 3.2.2). Kuntayhty-mien hankintojen arvo oli lähes 5 miljardia euroa, ja valtionhallinnon hankintojen suuruus oli myös va-jaa 5 miljardia euroa. Bruttoinvestointien eli mm. rakentaminen ja koneiden hankinnat olivat

valtionhallinnossa arvoltaan 3,6 miljardia euroa ja paikallishallinnossa (kunnat ja kuntayhtymät) 4,7 miljardia euroa. Valtionhallinnon hankintojen ja investointien kokonaismäärä oli siis 8,5 miljardia eu-roa. Kuntien ja kuntayhtymien hankintojen ja investointien kokonaismäärä oli 19,8 miljardia eueu-roa. Tut-kimuksessa käytetyn aineiston mukainen julkisten hankintojen määrä oli siis 20,0 miljardia euroa, ja bruttoinvestointien määrä oli 8,3 miljardia euroa. Hankintojen ja investointien yhteismäärä oli 28,3 mil-jardia euroa. Hankintamäärien luotettavuutta tarkastellaan seuraavaksi sekä kattavuuden että päällekkäi-syyden näkökulmista.

Aineiston kattavuus

Valtion julkisten hankintojen aineistoa verrattiin ensin kansantalouden tilinpidon valtionhallinnon väli-tuotekäyttöön. Aineiston hankintoja koskevat luvut poikkeavat julkisyhteisöjen välituotekäytöstä. Väli-tuotekäyttö oli valtionhallinnossa 6,17 miljardia euroa. VäliVäli-tuotekäyttö oli siis valtionhallinnossa 27 % suurempaa kuin tutkimuksen aineistossa. Valtionhallinnon välituotekäyttö julkiseen hallintoon, koulu-tukseen ja terveys- ja sosiaalipalveluihin oli 4,96 miljardia euroa, joka on varsin lähellä hankinta-aineis-ton 4,83 miljardia euroa, eron ollessa 2,3 %. Valtionhallinnon välituotekäyttöä on muiden muassa tekni-sissä palveluissa, tieteellisessä tutkimuksessa ja kehittämisessä, kiinteistön- ja maisemanhoidossa, ravitsemistoiminnassa, audiovisuaalisessa toiminnassa sekä muussa kiinteistötoiminnassa. Näillä toi-mialoilla toimivia muita valtionhallinnon yksiköitä ovat esimerkiksi budjettitalouden ulkopuoliset rahas-tot, yliopistot ja valtionhallinnon yksiköiden valvomat osakeyhtiöt, jotka ovat markkinattomia tuottajia (Tilastokeskus 2012). Näiden yksiköiden hankintamenot eivät sisälly NETRA-järjestelmästä kerättyyn aineistoon. Valtion hankintoja tarkasteltaessa on myös perusteltua, että niitä tarkastellaan erillään varsi-naisesta valtionhallinnosta, koska niiden ohjaus kestäviin ja vähähiilisiin hankintoihin ei ole yhtä suora-viivaista kuin varsinaisen valtionhallinnon. Toisaalta osa budjettitalouden ulkopuolisista hankinnoista on säädeltyä julkisten hankintojen lainsäädännöllä, ja siten niiden hankintoja voi olla syytä selvittää jat-kotutkimuksissa.

Valovirta ym. (2017, s. 55–56) ovat arvioineet valtionhallinnon hankintojen määriä Tilastokeskuk-sen tietojen pohjalta. Vuonna 2014 valtionhallinnon tavara- ja palveluhankinnat omaan käyttöön (väli-tuotekäyttö) olivat 5,977 miljardia euroa ja ostettu palvelutuotanto oli 0,341 miljardia euroa (5 % han-kintojen kokonaissummasta, pl. investoinnit). Tämän tutkimuksen aineistosta puuttuu mainittu ostettu palvelutuotanto. Puutetta voidaan kuitenkin pitää varsin pienenä, jos oletetaan, että vuonna 2015 ostettu palvelutuotanto on ollut samaa suuruusluokkaa kuin vuonna 2014.

Kuntien ja kuntayhtymien eli paikallishallinnon välituotekäyttö kansantalouden tilinpidossa vuo-delle 2015 on 15,75 miljardia euroa. Aineiston ero on siis noin 4 %, mitä voidaan pitää varsin pienenä.

Kuntien ja kuntayhtymien hankinta-aineistosta puuttuu Valovirran ym. (2017) esittämä ostettu palvelu-tuotanto. Käytännössä kyseessä on hankintaerä asiakaspalvelujen ostot muilta palvelujen tuottajilta kuin kunnilta, kuntayhtymiltä tai valtiolta. Yleisesti ottaen asiakaspalvelut ovat kuntalaisille tarkoitettuja lop-putuotepalveluja, joita kunta tai kuntayhtymä ostaa muilta palvelujen tuottajilta (Tilastokeskus 2017f).

Valovirran ym. (2017) käyttämä ostettu palvelutuotanto oli vuonna 2014 2,99 miljardia euroa. Kuntien ja kuntayhtymien asiakaspalvelujen ostot muilta oli samana vuonna 2,82 miljardia euroa (ero 6 %). Kai-ken kaikkiaan ostettu palvelutuotanto muodostaa mainitussa raportissa noin 15 % paikallishallintojen hankinnoista (pl. bruttoinvestoinnit). Jos oletetaan, että vuonna 2015 ostetun palvelutuotannon määrä oli suhteessa kaikkiin paikallishallinnon hankintoihin sama kuin vuonna 2014, aineistosta puuttuu näin ol-len noin 3,21 miljardia euroa hankintoja eli noin 18 % hankintamenoista.

Valovirran ym. (2017) esittämistä tilastoista laskettuna valtionhallinnon ja paikallishallinnon yh-teenlasketut tavara- ja palveluhankinnat omaan käyttöön olivat vuonna 2014 22,47 miljardia euroa, os-tettu palvelutuotanto oli 3,33 miljardia euroa, ja investointien määrä oli 8,57 miljardia euroa. Yhteis-määrä oli 34,36 miljardia euroa. Tässä tutkimuksessa käytetyn aineiston yhteisYhteis-määrä 28,25 miljardia euroa, joka on samaa suuruusluokkaa. Edellä mainittujen erojen vuoksi aineiston hankintamäärät ovat hieman alhaisempi, mutta kuitenkin lähellä niitä lukuja, joita julkisista hankinnoista on viime vuosina

esitetty (ks. esim. Lith 2014). On syytä huomata, että peräkkäisten vuosien vertaileminen käyvin hin-noin aiheuttaa harhaa inflaation vuoksi. Lisäksi tarkasteluvuodet saattavat poiketa toisistaan yleisen ta-loustilanteen tai julkisia hankintoja koskevien yksittäisten päätösten vuoksi.

Kattavuuden osalta kuntien ja kuntayhtymien omistamien yhtiöiden hankinnat ovat ongelmallinen erä. Näitä hankintoja ei raportoida kuntien ja kuntayhtymien käyttötalouden kululajierittelyjen yhtey-dessä, vaikka yritykset saattavatkin olla osa kuntakonsernia. Tällaisten yhtiöiden välituotekäyttö tilastoi-daan toimialan mukaisesti yritysten sektoriluokkaan (Tilastokeskus 2012). Julkisyhteisöjen valvomien julkisten yritysten tietojen erottelu muiden yksityisten yritysten tiedoista ei ollut helposti toteutettavissa.

Mahdolliset päällekkäisyydet

Hankintojen hiilijalanjäljen arviointi perustuu euromääräisiin hankintamenoihin. Tästä syystä on tärkeää arvioida, missä määrin käytetyssä aineistossa on valtion, kuntien ja kuntayhtymien sisäisiä ja ristikkäisiä hankintoja. Mahdolliset euromääräiset päällekkäisyydet (palveluiden hankinta yhtäällä ja näiden toteut-tamiseen tarvittavat tavarahankinnat toisaalla) aiheuttavat päällekkäisyyttä päästöjen laskennassa ja näin ollen julkisten hankintojen hiilijalanjäljen ja raaka-ainekäytön yliarviointia.

Valtion kirjanpidossa on eroteltu palvelujen ostot valtion virastoilta ja laitoksilta sekä muilta ta-hoilta. Näin ollen päällekkäistä laskentaa ei valtion hallinnonalojen tarkastelussa aiheudu. Kuitenkaan ei voida varmasti poissulkea sitä mahdollisuutta, että osa valtion hankinnoista kohdistuu kuntiin ja/tai kun-tayhtymiin. Käytetyn aineiston yksityiskohtaisuus ei kuitenkaan riitä asian varmistamiseen.

Kuntien ja kuntayhtymien kohdalla päällekkäiset hankinnat ovat selkeästi isompi ongelma. Ensiksi, kuntien ja kuntayhtymien käyttötalouden kululajitilastoinnista ei ole puhdistettu (ainakaan kokonaisuu-dessaan) liikelaitosten välituoteostoja ja kunnan tai kuntayhtymän maksamia palvelumaksuja tai vuokria liikelaitoksille. Tällaiset sisäiset ostot ja myynnit merkitään käyttötaloustietoihin, mikäli ostomeno ja myyntituotto ovat eri tehtäväluokilla (Tilastokeskus 2017f). Tämä on tilanne muun muassa tukipalve-luita tarjoavilla liikelaitoksilla. Käyttötaloustilaston perusteella kuntien osalta tällaiset sisäiset päällek-käisyydet saattavat olla jopa 22 % kaikista hankintamenoista (pl. bruttoinvestoinnit). Vastaavasti kun-tayhtymillä sisäiset päällekkäisyydet ovat 17 %:n luokkaa.

Toiseksi, hankintamenojen päällekkäisyyttä aiheuttavat kuntien palveluhankinnat toisilta kunnilta ja kuntayhtymiltä sekä kuntayhtymien palveluhankinnat toisilta kuntayhtymiltä ja kunnilta. Käyttötalousti-laston analyysin pohjalta voidaan arvioida, että käytetyssä aineistossa kuntien palvelujen ostoista 6 % kohdistuu kuntien ja 16 % kuntayhtymien myymiin palveluihin aiheuttaen päällekkäisyyttä. Vastaavasti kuntayhtymien palvelujen ostoista kuntien suuntaan allokoituu 10 % ja kuntayhtymien suuntaan 3 %.

Kaiken kaikkiaan päällekkäisyyksien osuus kuntien hankinnoissa (pl. bruttoinvestoinnit) voi olla jopa noin 3,72 miljardia euroa eli noin 37 %:ia. Kuntayhtymissä päällekkäisyydet voivat olla 1,19 mil-jardia euroa eli noin 24 %:ia hankinnoista.

Yhteenvetoa

Tässä tutkimuksessa käytetty aineisto kuvaa varsin kattavasti julkisia hankintoja investoinnit mukaan lukien. Verrattuna Valovirran ym. (2017) raporttiin nyt käytetystä aineistosta puuttuu valtion ja kuntien sekä kuntayhtymien ostettu palvelutuotanto. Lisäksi aineistosta puuttuu muiden valtionhallinnon yksi-köiden hankintatiedot. Tutkimuksessa käytetty aineisto kuitenkin sisältää selkeimmin ohjattavissa ole-van osan hankinnoista. Etenkin kuntien ja kuntayhtymien hankintamenoissa on tilastointimenetelmään liittyviä ongelmia, joiden ratkaiseminen edellyttää käyttötaloustilastoinnin kehittämistä Tilastokeskuk-sessa.

Ostetun palvelutuotannon hiilijalanjäljen ja raaka-ainekäytön laskeminen olisi vaikeaa, mikäli nämä hankintamenot olisivat mukana käytetyssä aineistossa. Tilastoituja palvelumenoja ei ole tarkemmin eri-telty, jolloin jouduttaisiin turvautumaan huomattaviin karkeistuksiin päästökerrointa arvioitaessa. Tämä aiheuttaisi epävarmuutta tuloksissa.

Päällekkäisyyksien euromääräinen suuruusluokka on pystytty arvioimaan, mutta päällekkäisen hii-lijalanjäljen ja raaka-ainekäytön arvioiminen on käytettävissä olevien tietojen perusteella vaikeaa. Kui-tenkin tiedetään, että päällekkäisyys kohdistuu erilaisten palveluiden ostamiseen. Palveluiden päästöker-toimet ovat tarvikehankintojen kertoimia alhaisemmat (pl. rakentamispalveluiden RMR-kerpäästöker-toimet).

Voidaan siis olettaa, että hiilijalanjälki ja raaka-aineiden käyttö eivät pienenisi samassa suhteessa han-kintamenojen kanssa, vaan vähennys jäisi edellä mainittuja prosenttitasoja alhaisemmiksi.

3.2.2 Julkisten hankintojen kasvihuonekaasupäästöt ja raaka-aineiden käyttö