Julkinen valta hallinto-oikeudessa

Mäenpää (1989) toteaa muun ohella, ettei sisällöltään ja intensiteetiltään yhtenäistä julkista

55 EOA 3257/4/08 (17.6.2009)

56 HE 1/1998 vp, s. 179

57 EOA 2807/4/07 (17.6.2009)

välittömyyden ja voimakkuuden eroja kuvastavan ryhmittelyn luonnoksen, joka perustuu julkisen vallankäytön intensiteettieroihin. Luokitus tiivistettynä:

1) Välitön pakko on tyypillistä niin sanotulle tosiasialliselle julkisen vallan käytölle.

2) Julkisen vallan yksipuolinen käyttö muodollisesti säännellyssä hallintomenettelyssä. Tällöin on kysymys lähinnä rajoittavista ja velvoitteita asettavista hallintopäätöksistä, jotka tehdään oikeudellisesti määritellyssä menettelyssä ja jotka ovat oikeudellisen kontrollin ulottuvissa.

3) Hallintotoiminta, jonka sisältönä on erilaisten (erityisesti sosiaalivaltiollisten) etujen jakaminen ja oikeuksien perustaminen. Vallan käyttäminen on edellisiä tapauksia epäsuorempaa; se liittyy muun muassa mahdollisuuteen evätä tai peruuttaa tietty etu. Osittain toiminta on säänneltyä (esimerkiksi sosiaalivakuutus), osittain se taas on niin sanottua suorittavaa hallintotoimintaa, kuten sosiaalipalvelujen jakamista.

4) Hallinnollisen mikrovallan käyttäminen, jonka muotoja ovat esimerkiksi todellisten olosuhteiden byrokraattinen yksinkertaistaminen ja monetarisointi, avustamisen ammatillistuminen, normaalistaminen tai jatkuvan valvontasuhteen perustaminen.

5) Niin sanottu tosiasiallinen hallintotoiminta, johon luetaan muun muassa suorittava hallinto, hallinnon yksityisoikeudellinen toiminta, eräät teknisluonteiset hallinnon sisäiset toimet ja muu välitöntä julkisen vallan käyttöä vain niukasti sisältävä tai kokonaan sisältämätön toiminta.⁵⁸

Edellä olevista kohdista näyttäisi kohta 2 ja jossakin määrin myös kohta 3 olevan lähimpänä ELY-keskusten toimintaa. ELY-keskusten kaikki lakisääteiset tehtävät on käsitelty tarkasti luvussa 3.

Viljanen (1990) katsoo, että virkavastuulla tapahtuvalle julkisen vallan käytölle on ominaista se, että viranomaisella on sekä oikeus että velvollisuus ryhtyä johonkin julkista vallan käyttöä sisältävään toimeen.⁵⁹

Tuori (1998) määrittelee julkisen vallan käytön seuraavasti: ”Julkista vallankäyttöä on sellainen hallintotoiminta, joka kohdistuu välittömästi hallinnon ulkopuolisen yksityisen oikeusasemaan etuja suoden, oikeuksia perustaen, velvoitteita asettaen tai pakottaen.” Tuori toteaa edelleen, että julkinen valta on julkisoikeuden keskeisiä käsitteitä ja se voidaan jakaa kahteen eri alakäsitteeseen, toimin-takäsitteeseen ja organisatoriseen käsitteeseen. Toimintakäsitteenä se esiintyy esimerkiksi vahingonkorvauslaissa ja rikoslaissa olevassa virkamieskäsitteen määritelmässä.

58 Mäenpää 1989, s. 128

59 Viljanen 1990, s. 370–394

torisena käsite esiintyy perustuslain perusoikeussäännöksissä edustamassa tahoa, jota vastaan perusoikeudet suojaavat tai jota perusoikeussäännökset velvoittavat.⁶⁰ Apulaisoi-keuskansleri totesi vuonna 1998 antamassaan ratkaisussa seuraavasti: ”Kun virkamies käyttää julkista valtaa, häneltä vaaditaan toimissaan korostettua luotettavuutta. Virkamiehen virkavastuulla antamiin lausumiin liittyy luotettavuusolettama.”⁶¹ Oikeuskansleri siis edellyttää julkisen vallan käyttäjältä tarkkuutta, täsmällisyyttä ja korostettua luotettavuutta. Jyränki (1999) toteaa perustuslaki-valiokunnalle antamassaan lausunnossa, että julkisen vallan käyttämisellä tarkoitetaan yksilön oikeusasemaan vaikuttavien ja yksilön oikeuksiin tosiasiassa puuttuvien tointen suorittamista.⁶²

Mäenpää (2000) katsoo, että julkisen vallan käyttäminen on aina julkisen tehtävän suorittamista ja edelleen, ettei virkamiehelle voida luoda toimivaltaa julkisen vallan käyttöön hallinnon sisäisesti. Mäenpää toteaa toimivallalla tarkoitettavan hallintoelimen tai virkamiehen oikeutta käyttää julkista valtaa. Mäenpää toteaa julkisen vallan sisällön määrittämisen olevan vaikeaa, koska sen käyttämisessä on aste-eroja. Sen sisällön määrittäminen ex ante (etukäteen) ei ole täsmällisesti mahdollista.⁶³ Mäenpää (2000) määrittelee julkisen vallan käytön: Se tarkoittaa lakia soveltaen tapahtuvaa yksittäistä henkilöä (tai muuta oikeussubjektia, kuten yritystä) koskevien ratkaisujen tekemistä.

Julkinen tehtävä on toimintaa, johon liittyy tai sisältyy yleisen edun toteuttamista tai julkiselle palvelulle luonteenomaisia piirteitä.⁶⁴

Tuorin (2000) mukaan julkisen vallan käyttö tarkoittaa ydinalueellaan yksipuolista – toisin sanoen esimerkiksi sopimukseen perustumatonta – määräämistä toisen henkilön oikeuspiiristä tai puuttumista siihen. Tuori jakaa julkisen vallan käytön kahteen päämuotoon. Ensimmäisenä Tuori mainitsee määrämuotoisen päätöksenteon. Siinä on kysymys oikeusnormien asettamisesta, eli siinä tehdään lainkäyttöpäätöksiä tai hallintopäätöksiä. Toiseksi Tuori mainitsee tosiasiallisen julkisen vallan käytön, josta esimerkkinä hän esittää määräämisen toisen henkilön oikeuspiiristä tai siihen puuttumisen.

Tuori viittaa tällä tavoin Ståhlbergin vuonna 1928 käyttöön ottamiin termeihin. Tuori toteaa, että perustuslain esitöiden mukaan julkisen vallan käsitteen täsmällinen sisältö

60 Tuori 1998, s. 295–353, HE 1/1998 vp, s. 74

61 AOK 228/1/97 (9.6.1998)

62 Jyränki 1999, s. 1

63 Mäenpää 2000, s. 37 ja 154; Mäenpää 1997a, palsta 277

64 Mäenpää 2000c, s. 61

Luoto (2000) katsoo, että hallintoasian käsittely on julkisen vallan käyttöä tyypillisimmillään.⁶⁶ Luoto on myöhemmin täsmentänyt tarkoittavansa edellä hallintoasian käsittelemisellä ulkoisia hallintoasioita.⁶⁷ Julkisen vallan käsite riippuu Luodon käsityksen mukaan ainakin jossakin määrin sääntely-yhteydestä.

Sipponen (2001) määrittelee julkista valtaa toiminnalliselta pohjalta siten, että vallan käytön piiriin luetaan sellaiset norminanto-, lainkäyttö- ja hallintopäätökset, jotka tehdään yksipuolisesti ja joiden vaikutus ulottuu yksilöihin ja yksityisiin oikeussubjekteihin.

Julkisen vallan käyttöä on myös välitön voimakeinojen käyttäminen ulkopuolisia kohtaan – esimerkiksi poliisin toiminta, ulosotto ja verotus. Julkisen vallan alaa ei voida kuitenkaan määritellä Sipposen tulkinnan mukaan tyhjentävästi.⁶⁸

Hallintolaki (HL, 434/2003) on merkittävä viranomaisen toiminnan ohjaamisessa. Hallin-tolaissa ei kuitenkaan säännellä esittelyä, vaikka esittely liittyy usein olennaisena osana hallintopäätösten tekemiseen. Niemivuo, Keravuori-Rusanen ja Kuusikko esittävät, että hallintolakia sovelletaan hallintosopimuksen tekemiseen soveltuvin osin. Esimerkkinä kirjoittajat mainitsevat, että julkisen vallan käyttöön liittyviä sopimuksia ovat esimerkiksi maatalouden ja ympäristöhallinnon alalla myönnettäviin tukiin liittyvät sopimukset.⁶⁹

Tutkimuksen kannalta hallintolain säädöksistä 1 § on sikäli oleellinen, että siinä lain tarkoitukseksi mainitaan hyvän hallinnon ja oikeusturvan toteuttaminen ja edistäminen.

Lain tarkoituksena on myös edistää palvelujen laatua ja tuloksellisuutta. Laissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasioissa noudatettavasta menettelystä. Lakia sovelletaan muun muassa valtion virastoihin, siis myös julkisen vallan käyttöön tutkimuk-sen kohteena olevissa ELY-keskuksissa. Hallintolain 6 § edellyttää hallinnon oikeusperiaat-teena tasapuolisuutta ja toimivallan käyttämistä yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämää-rään nähden. Toimien on myös suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja

65 Tuori 2000, s. 7-8, 29

66 Luoto 2000, s. 10

67 Luoto. Sähköposti 8.10.2012

68 Sipponen 2001, s. 37

69 Niemivuo – Keravuori-Rusanen – Kuusikko 2010, s. 49, 96

odotuksia. Hallintolain 8 § edellyttää viranomaista antavan toimivaltansa rajoissa asiak-kailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä on vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Neuvonta on maksutonta. Jos asia ei kuulu viranomaisen toimivaltaan, sen on pyrittävä opastamaan asiakas toimivaltaiseen viranomaiseen. Viranomaisen on HL:n 9 §:n perusteella käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä.

Lyhyesti voidaan todeta, että hallintolain edellä mainitut säädökset määrittävät ELY-keskusten toimintaa merkittävällä tavalla (muun muassa vaatimus hyvästä hallinnosta, oikeusturvasta, tasapuolisuudesta, puolueettomuudesta, neuvonnasta ja hyvästä kielenkäy-töstä).

Julkisen vallan käsite esiintyy myös kuntalaissa (365/1995). Kuntalain 44.2 §:ssä todetaan, että tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa. Valtion virkamieslain (750/1994) esitöissä todetaan hallinnon lainalaisuusperiaatteen ja virkavastuun viittaavan välillisesti siihen, että vain virkamiesasemassa olevat voivat käyttää julkista valtaa.⁷⁰ Hirvonen ja Mäkinen (2006) esittävät kuntatasolla julkisen vallan käytöksi muun ohella tehtävät, joissa yksipuolisesti voidaan päättää yksilön oikeusasemasta puuttumalla tämän etuihin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin sekä tehtävät, joissa myönnetään julkisia etuuksia.⁷¹

Julkisuuslain (JulkL, 621/1999) 3 §:ssä edellytetään viranomaiselta avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa. Lisäksi lain tarkoituksena on antaa mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön. Laki koskee myös muita (julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä), jotka käyttävät julkista valtaa. Julkisuuslain säätämisen yhteydessä ei katsottu mahdolliseksi antaa julkisen vallan käytölle yleistä määritelmää.⁷² Julkisuus ennaltaehkäisee epäasialli-sen, puolueellisen tai mielivaltaisen vallan käyttöä.⁷³

Korkeimman oikeuden päätöksessä 2009:24 oikeus katsoi perusteluissaan, että neuvonta eri muodoissaan voi olla keskeinen tehtävä viranomaisen toiminnassa. Tällöin annettu

70 HE 291/1993 vp, s. 26 ss.; Keravuori-Rusanen 2008, s. 112; Tuori 1998, s. 309

71 Hirvonen ja Mäkinen 2006, s. 19–21

72 Keravuori-Rusanen 2008, s. 113

73 Lepistö 2008, s. 164

silloin, kun neuvo liittyy tiedusteluun henkilön laillisista oikeuksista tai velvollisuuksista.

KHO:n päätöksessä KHO:2010:68 oikeus katsoi, etteivät ritarikunnat käytä julkista valtaa antaessaan kunniamerkkejä.

Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisussa vuodelta 2011 todetaan: ”Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Laissa ei ole säännöstä, joka oikeuttaisi näihin tehtäviin sisältyvän julkisen vallan käytön siirtämisen viranomaiselta yksityisen palvelujen tuottajan työntekijälle. Kuntalain 44 § 2 momentin mukaan tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa.” Edellinen oikeusasiamies on todennut: "Mikäli julkisen vallan käyttöä sisältäviä lääkärin tehtäviä kunnallisessa terveydenhuollossa annetaan keikkalääkäreille, heidät tulee valtuuttaa tällaisten tehtävien hoitamiseen lain nimenomaisin säännöksin. Tämä edellyttää myös kuntalain 44

§ 2 momentin muuttamista sekä virkavastuun ulottamista tehtävissään julkista valtaa käyttäviin keikkalääkä-reihin.”

Kaupunki sai huomautuksen lainvastaisesta menettelystä.⁷⁴

Mäenpää (2011) toteaa, että myös etuja, oikeuksia ja palveluja koskevat hallintopäätökset kuuluvat nykyisin hallinnon lainalaisuuden piiriin, vaikka perinteisesti onkin katsottu, ettei esimerkiksi julkisten palvelujen tuottaminen kuuluisi lainalaisuusperiaatteen piiriin.

Mäenpää esittää, että hallinnon oikeudellisten perusteiden ja julkisen vallan käyttämistavan on yleensä katsottu kuuluvan myös valtiosääntöisesti määräytyvän suvereniteetin piiriin.

Edelleen Mäenpää toteaa, että työntekijöiden vapaa liikkuvuus unionissa ei koske palve-lussuhteita, joihin suoraan tai välillisesti liittyy julkisen vallan käyttäminen tai sellaisten tehtävien hoitaminen, joiden tarkoituksena on turvata valtion tai muiden julkisyhteisöjen yleiset edut.⁷⁵

Kulla (2012) määrittelee julkisen vallan käytön siksi osaksi julkisen vallan toimintaa, joka päätöksin ja muilla tavoin välittömästi kohdistuu yksityisen henkilön oikeusasemaan etuja suoden, oikeuksia perustaen, velvoitteita asettaen tai pakottaen. Kulla viittaa määritelmää esittäessään useisiin aikaisempiin kirjallisuudessa esitettyihin kannanottoihin.⁷⁶

74 EOA 3200/4/10 (15.12.2011)

75 Mäenpää 2011a, s. 69–72

76 Kulla 2012. s. 3 ja 30; Tuori 1998, s. 302–318; Keravuori-Rusanen 2008, s. 100–138;

Länsineva – Koillinen 2010, s. 455–457

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävät ja roolit päätettiin arvioida uudelleen vuonna 2012. Arviointi perustui erilliseen toimeenpanosuunnitelmaan, ja se tehtiin osana vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelman mukaisia ydintoimintoanalyysejä. Hankkeeseen nimettiin selvitysmies. Ydintoimintoanalyysit ja tehtävien uudelleenarviointi tehtiin virastoja ohjaavien tahojen yhteistyönä. Ohjaavien tahojen edustajista koostuvan johto-ryhmän tukena oli selvityshenkilöksi kutsuttu Rauno Saari. Loppuraportti asiasta valmistui 30.11.2012. Siinä esitetään muun ohella, että ELY-keskusten päälliköiden lukumäärää pitäisi vähentää.⁷⁷ Käsillä olevan gradututkielman luonnosta on hyödynnetty selvitystyös-sä.⁷⁸