Tämän tutkielman tavoitteena on ollut muodostaa parempi käsitys siitä, miten Suomen, Ruotsin ja Norjan maankäytön suunnittelujärjestelmät sekä niitä ohjaava lainsäädäntö tukevat suunnittelun kommunikatiivisuutta, joka ilmenee konkreettisemmalla tasolla demokraattisuutena, osallistavuutena ja vuorovaikutteisuutena. Pohjoismaiset suunnittelujärjestelmät ovat olleet viime vuosina kovien muutospaineiden alla (ks. esim. Falleth & Saglie 2011; Mäntysalo ym. 2011;
Mäntysalo ym. 2015). Tämä on johtanut siihen, että hallintojärjestelmille ja niiden toiminnalle aiemmin ominaiset elementit ovat monessa tapauksessa saanet väistyä tehokkuutta ja konkreettisia tuloksia peräänkuuluttavien vaatimusten tieltä. Suunnittelutoiminnan demokraattisuuden, osallistavuuden ja vuorovaikutteisuuden turvaamisesta on tullut entistä vaikeampaa.
Demokraattisuus, osallistavuus ja vuorovaikutteisuus ovat kuitenkin käsitteitä, joiden sisältö on kovin yleispiirteisellä ja abstraktilla tasolla. Tästä syystä tutkimustehtävä oli jaettava kahteen osaan.
Ensiksi, oli muodostettava käsitys siitä, mitä osallistavuudella ja vuorovaikutteisuudella tarkoitetaan erityisesti tämän tutkielman piirissä. Päätös tukeutua kommunikatiivisen suunnitteluteoriaan on toki monella tapaa kiistanalainen, kuten jo luvussa 4.2 esiin tuotu suunnitteluteorian kritiikki osoittaa. On kuitenkin edelleen niin, että vaihtoehtoiset lähestymistavat, joilla suunnittelun demokraattisuutta, osallistavuutta ja vuorovaikutteisuutta lähestytään, näyttäytyvät monesti vain pienempinä palasina lähinnä suunnittelun ”reuna-alueilla” (Purcell 2009, 148). Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että ”perusteoksia”, joissa kehitetään ja systematisoidaan kommunikatiiviselle suunnitteluteorialle vaihtoehtoisia lähestymistapoja, ei juurikaan ole. Kommunikatiivisen suunnitteluteorian perusteella muodostettiin seitsemänosainen analyysikehikko, jonka avulla tuotiin esiin eroja osallistavuuden ja vuorovaikutteisuuden huomioinnin suhteen tutkielman aineistoksi valituissa lainsäädännön arvioinneissa. Suunnitteluteoriaa pyrittiin siis operationalisoimaan tavalla, jossa teorian avulla saataisiin tuotua esiin suunnittelun osallistavuuden ja vuorovaikutteisuuden kannalta olennaisia elementtejä. Tässä tehtävässä nojauduttiin vahvasti kahden aihepiirin osalta erittäin keskeiseksi katsottavan kirjoittajan tuotantoon. Patsy Healeyn (ks.
erit. Healey 1997) tuotanto korostuu tässä tutkielmassa hieman enemmän kuin Tore Sagerin (ks.
erit. Sager 1994). Tämä johtuu siitä syystä, että Sagerin näkökulma suunnitteluun on selkeästi toimijalähtöisempi, kun taas Healey keskittyy pääosin järjestelmä- tai systeemitason tarkasteluun, aivan kuten tämänkin tutkielman tarkoitus oli.
Toiseksi keskityttiin siihen, miten aiemmin hahmoteltujen arviointiulottuvuuksien painottamat kommunikatiivisuutta ja edelleen demokraattisuutta, osallistavuutta ja vuorovaikutteisuutta tukevat elementit ilmenevät tutkielman aineistona toimivissa lainsäädännön arvioinneissa.
Lainsäädännön arvioinneista esiin nousseita suunnittelujärjestelmiä ja suunnittelutoimintaa kehystäviä ja määrittäviä lausumia vertailtiin toisiinsa ja suhteutettiin operationalisoinnin tuloksiin sekä teoriapohjaan.
Kahden edellä luonnehditun tutkimustehtävän avulla pyrittiin vastaamaan johdantoluvussa esitettyihin tutkimuskysymyksiin:
86
1. Miten kommunikatiivisen suunnitteluteorian pohjalta hahmotellut maankäytön suunnittelun osallistavuutta ja vuorovaikutteisuutta tukevat elementit ilmenevät lainsäädännön arvioinneissa?
2. Mitä eroja voidaan havaita lainsäädännön arviointien välillä?
Ensimmäisen tutkimuskysymyksen kannalta oleellisten maankäytön suunnittelun osallistavuutta ja vuorovaikutteisuutta tukevien elementtien esiintymistä ja ilmenemisen tapoja on käsitelty laajasti tutkielman tulososuudessa. Keskitytään lopuksi siis pääosin havaittuihin eroihin eli toiseen tutkimuskysymykseen. Seuraavassa käsitellään vielä tiivistetysti niitä painotuseroja, jotka nousevat esiin lainsäädännön arvioinneista.
Lainsäädännön arvioinneissa esiin nousseet erot voidaan tiivistää seuraavalla tavalla (edelleen tukeutuen seitsenkohtaiseen jakoon):
1. Suunnittelutoiminnan joko substanssia tai prosessia korostavan orientaation suhteen voidaan havaita selkeitä eroja maiden välillä. Norjassa havaitaan ehdottomasti selkein prosessiorientaatio. Suomessa ja Ruotsissa puolestaan selvästi korostuneempi substanssiorientaatio. Erityisen selvä ero nähdään Suomen ja Norjan välillä. Suomessa suunnittelutoiminnan legitimaatio rakentuu pääasiassa substanssin varaan. Norjassa legitimaatio rakentuu sekä prosessin että konkreettisten suunnittelun aikaansaamien tulosten perusteella.
2. Suhtautumisessa suunnittelun arvosidonnaisuuteen ei havaita käytännössä minkäänlaisia eroja maiden välillä. Erilaiset arvottamisen ja merkityksen antamisen tavat koetaan tyypillisesti suhteellisen abstrakteina ja vaikeasti hahmotettavina asioina, sillä arvosidonnaisuuden sijaan kiinnitetään lähes aina huomiota ennemmin konkreettisiin tai fyysisiin intresseihin ja niiden huomioimiseen suunnittelussa.
3. Osallisten ja sidosryhmien laajan osallistamisen ja huomioimisen osalta voidaan havaita selkeitä eroja maiden välillä. Suomessa osallistamisen erilaisiin muotoihin kiinnitetään selvästi vähemmän huomiota kuin vertailun kahdessa muussa maassa.
Ruotsissa ja Norjassa sen sijaan korostetaan selvästi myös suunnitteluprosessien osallistamisen muotojen tärkeyttä, jotta osallisten ja sidosryhmien osallistaminen tapahtuisi mahdollisimman monimuotoisesti ja edelleen vältyttäisiin juuttumasta kaavamaisiin toiminnan muotoihin.
4. Suunnittelujärjestelmän ulkopuolisen suunnittelutoiminnan huomioimisessa havaitaan selkeitä eroja maiden välillä. Suomessa ja Norjassa suunnittelutoimintaa, joka ei ole lainsäädäntöön sidottua, tuodaan selvästi enemmän esiin kuin Ruotsissa.
Jokaisen maan osalta suhtautuminen järjestelmän ulkopuoliseen ”vapaampaan”
suunnitteluun on kuitenkin pääosin negatiivista. Suunnittelujärjestelmän ulkopuolisia suunnittelun muotoja lähestytään lähes poikkeuksetta mahdollisia riskejä painottaen
87
sekä pyrkimällä suhteuttamaan tai sulauttamaan toiminta osaksi ”virallista”
järjestelmää.
5. Suunnittelun tapauskohtaisuutta lähestytään vertailun maissa hieman eri tavoin.
Ruotsissa suunnittelun tapauskohtaista luonnetta ja kontekstisidonnaisuutta tuodaan selvästi esiin, jolloin myös suunnittelun rakentuminen tapauskohtaisuuden varaan huomioidaan paremmin kuin Suomessa ja Norjassa. Suomessa ja Norjassa näkemystä suunnittelun rakentumisesta tapauskohtaisuuden varaan rajoittaa jatkuva kokonaisvaltaisuuden painottaminen. Suomessa tämä tulee esiin esimerkiksi suunnittelujärjestelmän hierarkkisuuden painottamisena ja Norjassa sen sijaan prosessuaalisen tai menetelmällisen koordinaation painottamisena.
6. Suunnitteluprosessien jatkuvan avoimuuden suhteen ei havaita suuria eroja maiden välillä. Jatkuvaa käytännöllisen tason tilivelvollisuutta ja konsultointivelvollisuutta korostetaan jokaisessa maassa. Sen sijaan suunnittelun taustalla vaikuttavien lähtökohtien, periaatteiden tai rationaliteettien avaamista ja esille tuomista ei juurikaan painoteta. Ruotsissa ja Norjassa tosin osallistamisen ajankohdan tärkeyden painottaminen näyttäytyy suunnittelun avoimuutta parantavana tekijänä, johon ei Suomessa kiinnitetä huomiota.
7. Suunnittelun inkrementaalisuuden huomioinnin suhteen havaitaan selkeitä eroja maiden välillä. Norjassa inkrementaalisuuden idea tulee selkeimmin esiin, jolloin suunnitteluprosessi nähdään asteittain rakentuvana sekä suunnittelun tietopohja osallistavuuden ja vuorovaikutteisuuden seurauksena laajentuvana. Ruotsissa asteittain rakentuvaa suunnitteluprosessia korostetaan selvästi vähemmän kuin Norjassa, joskin osallistavuus ja vuorovaikutteisuus nähdään yhtä lailla suunnittelun tietopohjan laajentajina. Suomessa näkökulma suunnitteluun on hyvin vahvasti kokonaisvaltaisuutta korostava. Tällöin inkrementaalisen suunnitteluprosessin huomiointi jää käytännössä olemattomaksi ja osallistavuuden sekä vuorovaikutteisuuden rooli suunnittelun tietopohjan rakentajana yhtä lailla selvästi vähemmälle huomiolle.
Edellä kuvailtujen painotuserojen jäsentelystä voidaan johtaa tämän tutkielman keskeisin johtopäätös, jonka mukaan Suomen suunnittelujärjestelmä ja maankäytön suunnittelua ohjaava lainsäädäntö ei huomioi demokraattisuutta, osallistavuutta ja vuorovaikutteisuutta tukevia elementtejä yhtä onnistuneesti kuin Ruotsin ja Norjan suunnittelujärjestelmät ja niitä ohjaava lainsäädäntö. Suomi jää jälkeen erityisesti osa-alueilla, jotka koskevat suunnitteluprosessien monimuotoisuutta, kontekstisidonnaisuutta ja tapauskohtaista luonnetta. Suomalaisessa suunnittelussa pidetään edelleen selvästi yllä ajattelu- ja toimintatapoja, joilla pyritään komprehensiiviseen tai kokonaisvaltaiseen hallintaan. Ruotsissa ja Norjassa taas suunnitteluprosessien moninaisten muotojen esiin tuominen, selvän kontekstisidonnaisuuden huomiointi ja myöskin inkrementaalisen suunnitteluprosessin ainakin osittainen omaksuminen
88
antavat osviittaa siitä, että näissä maissa suunta on enemmän kohden suunnittelutoiminnan monimuotoisuutta ja vähemmän kohden kokonaisvaltaista hallintaa.
Syiden löytäminen kaikille painotuseroille, jotka saatiin esiin lainsäädännön arviointien analysoinnilla, ei onnistu tämän tutkielman piirissä. Tämä vaatisi hyvin tarkkaa perehtymistä maiden hallintojärjestelmien kehityksen historiaan. Asiaa voidaan kuitenkin pohtia hieman vapaamuotoisemmin, jolloin mahdollisia painotuserojen syitä voidaan lähteä etsimään useasta suunnasta. Aalbu, Böhme & Uhlin (2008) tuovat esiin eroja Pohjoismaisten hallintojärjestelmien taustoissa, joiden myötä myös hallinnollista toimintaa lähestytään eri tavoin. Norjassa hallinnollisella toiminnalla on vahva linkki poliittiseen toimintaan ja näin ollen toimijoilta myös odotetaan poliittisten päätösten tarkkaa toimeenpanoa (emt.). Suomessa ja Ruotsissa sen sijaan yksittäiset hallinnolliset toimijat ovat itsenäisempiä ja niille on myös tapana antaa enemmän harkintavaltaa suhteessa yksittäiseen päätökseen (emt.). Edelleen voidaan katsoa, että Norjassa hallinnollisen toiminnan demokraattisuutta lähestytään enemmän prosessia korostavasta suunnasta, kun taas Suomessa ja Ruotsissa demokraattisuuden voi katsoa rakentuvan pikemminkin toiminnan tehokkuuden ja sen tuottamien konkreettisten tulosten varaan (emt.). Näin ollen norjalainen selvän prosessiorientoitunut näkökulma näyttäytyy selvästi oikeutetummalta tai legitiimimmältä, kun sitä tarkastellaan prosessiorientoituneen suunnitteluteorian pohjalta hahmotellun analyysikehikon avulla. Tämä johtaa myös siihen, että suomalainen selvästi substanssia korostava näkökulma vaikuttaa sen sijaan suhteellisen kyvyttömältä huomioimaan suunnitteluteorian esiin tuomia toiminnan demokraattisuutta tukevia elementtejä.
Hytösen (2016) mukaan kaikessa suunnittelutoiminnan oikeuttamisen perustojen ruotimisessa tulisi kuitenkin kiinnittää tarkkaa huomiota myös kontekstiin, koska kontekstin muuttuessa myös toiminnan legitimoinnin perusta mahdollisesti muuttuu. Suunnittelua koskevien ideoiden, käsitteiden, tekniikoiden ja määritelmien mahdolliseen kansainväliseen tai rajat ylittävään liikkuvuuteen (ks. esim. Healey 2011; Healey 2013) tulisi siis suhtautua varauksella, koska pyrittäessä istuttamaan samankaltaisia toiminnan legitimoinnin malleja kontekstista toiseen, tullaan todennäköisesti sivuuttaneeksi tietyssä paikassa vallitsevat käsitykset toiminnan demokraattisuudesta. Eriävät demokratiakäsitykset ja niiden ilmenemisen muodot näkyvät selvästi myös siinä, mitä katsotaan sisältyvän demokraattiseen suunnitteluprosessiin. Näin ollen voidaan tuoda esiin, että suomalaista selvän substanssiorientoitunutta lähestymistapaa ei kenties tulisi suoralta kädeltä tuomita kehnommin demokraattisia elementtejä turvaavaksi. Suunnittelun legitimaation perustaa tulisi yhtä lailla rakentaa konkreettisia tuloksia korostamalla, eikä keskittyä vain prosessilla oikeuttamiseen (Fainstein 2000; Mäntysalo 2002; ks. myös Mattila 2016).
Vaikka asian yksiselitteinen todentaminen vaatisi selvästi lisää tutkimusta, voidaan kuitenkin olla sitä mieltä, että monia tässä tutkielmassa havaittuja maiden välillä vallitsevia painotuseroja selittää juurikin joko substanssi- tai tulosorientoitunut näkökulma suunnitteluun. Näkökulma vaikuttaa myös demokratiakäsitykseen, joka edelleen määrittää sitä, minkälaisia elementtejä demokraattiselta suunnitteluprosessilta edellytetään (Mäntysalo ym. 2011). Deliberatiivisen demokratiakäsityksen myötä tulisi pyrkiä konsensuksen rakentamiseen yhteistyössä ja näin ollen keskittyä suunnittelun prosessuaalisen puoleen (emt.). Liberaalimman demokratiakäsityksen myötä tulisi sen sijaan keskittyä enemmän yksilön oikeuksiin ja edelleen toimeenpanon tehokkuuteen sekä konkreettisiin tuloksiin hallinnollisessa toiminnassa (emt.). Näiden kahden edellä mainitun
89
näkökulman yhtäaikainen esiintyminen Pohjoismaisissa suunnittelujärjestelmissä aiheuttaa tilanteen, jossa ristiriitaisten demokratiakäsitysten takia nähdään myös suunnittelua koskevia ristiriitaisia tavoitteenasetteluja (emt.). Tämä ristiriita näkyy myös tämän tutkielman aineistona toimineissa lainsäädännön arvioinneissa.
On kuitenkin edelleen kysyttävä, onko jänniteasetelma yhtäältä konkreettisia tuloksia korostavien ja toisaalta prosessuaalista puolta korostavien lähestymistapojen välillä riittävä selitys kaikille ristiriidoille, joita havaitaan Pohjoismaisten suunnittelujärjestelmien taustalla? Hytönen (2016) tuo esiin, että huolimatta markkinatoimijoiden merkittävästä asemasta suomalaisessa suunnittelussa, on edellä mainitun kaltainen jänniteasetelma liian yksinkertaistettu ja riittämätön tapa lähteä arvioimaan suunnittelutoiminnan legitimiteettiä Suomessa. Todelliset ongelmat sijaitsevat pikemminkin syvemmällä rakenteellisella tasolla sekä Suomessa että yleisemmin Pohjoismaissa (emt.). Hytösen (emt.) esiin tuomasta ei käy yksiselitteisesti ilmi, mitä näillä syvemmän rakenteellisen tason ongelmilla tarkoitetaan. Monessa tapauksessa kyse lienee kuitenkin hallinnollisen ja poliittisen toiminnan suhteesta, jonka on mahdollista ottaa erilaisia kontekstiriippuvaisia muotoja.
Hallinnollisen ja poliittisen suhdetta voidaan lähestyä Heinilän (2017) tavoin oikeusvaltion ja hallintovaltion käsittein. Oikeusvaltioajattelussa on perinteisesti korostettu oikeusvarmuutta, hallinnollisen toiminnan lainsäädäntöön sitomista ja yksilöiden nauttimaa oikeusturvaa (emt.).
Hallintovaltioajattelululla viitataan suuntaan, jossa hallintoviranomaisille pyritään antamaan mahdollisimman suuri harkintavalta suhteessa yksittäisiin tapauksiin ja mahdollisuus ikään kuin luoda oikeus suhteessa yksittäiseen tapaukseen (emt.) Tämän myötä hallinnollinen toiminta saa myös selvän poliittisen elementin. Hallintovaltiollisessa ajattelussa ihanteena on toiminnan tehokkuus, jonka vuoksi voidaan havaita selkeitä yhtymäkohtia myös vallalla olevien uuden julkisjohtamisen oppien kanssa (emt.). Edelleen voidaan katsoa, että hallintovaltiollinen ajattelutapa on hyvin pitkälti samoilla linjoilla myös kommunikatiivisen suunnitteluteorian esiin tuomien ideaalien kanssa, joiden myötä erityisesti tapauskohtaisuus ja toiminnan muovaaminen suhteessa yksittäiseen tapaukseen saavat merkittävän roolin.
Hallinnollisen ja poliittisen toiminnan lähentämiseen tähtäävät pyrkimykset ovat tässä tutkielmassa esiin tuodun perusteella selvimmin esillä Norjassa. Ruotsissa yksittäisten tapausten korostaminen ja hallinnollisen toiminnan selvän kontekstisidonnaisuuden painottaminen vie kehitystä samaan suuntaan kuin Norjassa. Asetelman ristiriitaisuus nousee esiin siinä, miten yhtäältä tuetaan kommunikatiivisen suunnitteluteorian esiin nostamia tapauskohtaisuuden ideaaleja ja toisaalta annetaan tilaa uuden julkisjohtamisen malleille sekä uusliberaaleille ja tai manageristisille tendensseille. Näin ollen voidaan todeta, että vaikka Suomi on hieman perässä maankäytön suunnittelun monimuotoisuuden edistämisessä, on Suomi hieman perässä myös hallintovaltiollisten sekä uusliberaalien ajattelutapojen omaksumisessa. Eräänlaisella hallinnosta hallintaan siirtymisellä ei kuitenkaan ole pelkästään positiivisia vaikutuksia, joten hienoinen ”perässä hiihtäminen” saanee tässä myös positiivisen vivahteensa.
90