Hallintosopimusten sallittavuus lainopillisen tulkintadoktriinin mukaan

Olli Mäenpään mukaan nykyisin voidaan ajatella, että yksipuolisen hallintotoimen sijaan hallintotoiminnassa syntyy hallinto-oikeussuhde, joka muotoutuu osapuolten vuorovaikutuksessa. Tällainen suhdeajattelu on käyttökelpoinen myös hallinto-organisaation sisäisten ja eri viranomaisten välisten yhteyksien oikeudellisessa erittelyssä. Hallintotoiminnan muotojen monipuolistumisen myötä myös hallintoviranomaisen ja yksityisen oikeushenkilön välisen suhteen voivat hallintopäätöksen lisäksi perustaa esimerkiksi suunnitelmat, sopimusaktit sekä yleismääräykset. Tällaiset hallinnon toimet ovatkin yleisiä. Hallinto-oikeudelliseen suhteeseen voi kohdistua julkisoikeudellista vallankäyttöä, mutta Mäenpään mukaan myös tasaveroisia, bi- ja multilateraalisia sekä vastavuoroisia hallinto-oikeussuhteita voidaan pitää yhtä lailla mahdollisina.¹⁶⁸

Hallintoviranomaisten sopimustoiminnan arviointia vaikeuttaa osaltaan viranomaisten sopimustoiminnan heterogeenisyys ja siihen kohdistuneen tutkimuksen sangen vähäinen määrä. Olli Mäenpään mukaan vaikuttaa kuitenkin ilmeiseltä, ettei sopimusmenettely voi olla kaikenkattava ratkaisu ainakaan hallinnollisen sääntelyn ongelmiin. Sopimuksellisten käytäntöjen lisääntyminen hallinnossa herättää kysymyksiä muun muassa siitä, miten käytännössä voidaan sovittaa yhteen ”oikeuden formaalin rationaliteetin takaamat yhdenvertaisuuden, ennustettavuuden ja oikeusturvan vaatimukset ja toisaalta hallinnollisen

167 Mäenpää 1989 s. 51.

168 Mäenpää 1989 s. 38—39.

sääntelyn refleksiivisyyden vaatimus”.¹⁶⁹ On selvää, että sopimukset toimivat parhaiten muuta normitusta täydentävänä elementtinä.

Hallinnon uudistamista koskevia hankkeita on ollut vireillä runsaasti 1980-luvun loppupuolelta saakka. Niissä on enimmäkseen ollut kyse yksityistämisestä, liikelaitostamisesta ja keskusvirastojärjestelmän uudistamisesta, ei niinkään varsinaisista hallinto-oikeudellisista kysymyksistä.¹⁷⁰ Viranomaistoiminnan joustavuus kuitenkin lisääntyi muuan muassa vuonna 1983 voimaan tulleen hallintomenettelylain (598/1982) myötä. Hallintoviranomaisten sopimustoimintaa koskeva oikeudellinen doktriini on muotoutunut oikeusvaltiollisen sääntelymallin mukaisesti ja sen tavoitteiden puitteissa. Aikojen myötä hallinnon käytännöt ovat kuitenkin voimakkaasti muuttuneet, ja tästä syystä olisikin hedelmätöntä yrittää rajoittaa hallinnon yleistynyttä sopimustoimintaa vain tuon doktriinin osoittamiin puitteisiin.¹⁷¹

Jako julkisoikeuteen ja yksityisoikeuteen on perinteisesti muodostanut tulkinnallisen lähtökohdan oikeudellisessa doktriinissa. Yksityisoikeuden puolella merkitystä on saanut sopimusoikeudellinen lähtökohta, jossa korostetaan sopimusvapautta ja yksityisautonomialle perustuvaa molemminpuolisuutta ja vastavuoroisuutta. Vaihdannan intressien edistäminen on ollut kantava teema. Julkisoikeudelle on ollut ominaista julkisen vallan käytön ja hallinnollisen sääntelyn yksipuolisuus, velvoittavuus ja hallinto-oikeussuhteiden valta-aspektin korostaminen. Hallinnon toimintaan on korostetusti liittynyt julkisen intressin toteuttaminen.¹⁷²

Oikeussääntelyn muotoja on kategorisoitu sääntelydiskurssin mukaisesti. Sellaiset ilmiöt, jotka eivät ole tuntuneet sopivan kyseessä olevan oikeudenalan systematiikkaan, on pyritty saattamaan toisarvoiseen asemaan. Esimerkiksi yksityisoikeudessa julkinen valta esiintyy yleensä oikeussubjektina, ja julkinen vaikutus pyritään siirtämään poikkeukselliseksi rajoitukseksi. Julkisoikeudessa on päädytty ilmiöiden lainaamiseen tai muuntamiseen.

Yksityisoikeudellisia käsitteitä on otettu käyttöön muuntamalla ne julkisoikeudellisesti

169 Mäenpää 1989 s. 53.

170 Kekkonen 1998 s. 135—136.

171 Mäenpää 1989 s. 42—43.

172 Mäenpää 1989 s. 5.

värittyneiksi, esimerkiksi sopimus-käsitettä käytetään muodossa ”julkisoikeudellinen sopimus”.¹⁷³

Suomalainen hallintosopimusten tulkintaa koskeva doktriini on kehittynyt vähitellen pelkästään hallinto-oikeudellisia lähtökohtia soveltavasta myös yksityisoikeudellisia näkökohtia huomioon ottavaksi¹⁷⁴. Perinteisen suomalaisen lainopillisen tulkintadoktriinin mukaan sopimussuhteet ovat viranomaistoiminnassa mahdollisia varsinkin silloin, kun molemmat osapuolet ovat muodollisesti tasa-arvoisia. Jos toisena osapuolena on yksittäinen kansalainen, on valtion siis luovuttava valta-asemastaan ja asetuttava tavallisen kansalaisen tasolle.¹⁷⁵ On kuitenkin huomioitava, että tasa-arvoinen suhde voi olla vain illuusio. Toinen samanarvoisten sopimusosapuolten välille muodostuva sopimustilanne on julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden, kuten kuntien tai valtion ja kuntien, välinen sopimus¹⁷⁶. Myös Olavi Rytkölä on teoksessaan Julkisoikeudellinen sopimus esittänyt, että ”(julkisoikeudelliset itsehallinto)yhdyskunnat ja muut niihin verrattavat oikeushenkilöt voivat oikeusjärjestyksen ja itsehallinto-oikeutensa asettamissa rajoissa turvautua ilman erityistä oikeussäännöksen antamaa valtuutustakin julkisoikeudelliseen sopimukseen keskinäisissä suhteissaan”.¹⁷⁷

Mäenpään mukaan viranomaisen esiintyessä julkisen vallan kantajana, lain toimeenpanijana ja hallinnollisen sääntelyn toteuttajana sopimussuhteita viranomaisen ja toiminnan kohteen välillä ei perinteisen tulkinnan mukaan ole pidetty sallittuina. Hallintotointa ei siis olisi yleensä mahdollista korvata sopimuksella, eikä hallinnollista sääntelyä voisi toteuttaa sopimusten avulla. Tämän näkemyksen mukaan pätevän ja oikeudellisesti sitovan hallintosopimuksen on siis perustuttava nimenomaiseen, ensisijaisesti laintasoiseen toimivaltasäännökseen.¹⁷⁸ Mäenpää kuitenkin toteaa teoksessaan toisaalla, että hallinto-oikeudellisessa doktriinissa ei ole Olavi Rytkölän vuonna 1950 esittämän analyysin jälkeen esitetty eksplisiittisesti ja oikeudellisesti perusteltua kantaa siihen, vaatiiko hallintosopimus aina nimenomaista toimivaltasäännöstä, jolla sen solmiminen sallitaan, vai onko sopimus joissakin tapauksissa

173 Mäenpää 1989 s. 6—7.

174 Ks. tarkemmin Mäenpää 1989 s. 188—194.

175 Mäenpää 1989 s. 108.

176 Mäenpää 1989 s. 109.

177 Rytkölä 1950 s. 11.

178 Mäenpää 1989 s. 109. Asiaa käsitellään tarkemmin alaluvussa 4.3 ”Viranomaisten toimivaltaisuus”

mahdollinen myös ilman tuollaista nimenomaista sääntelyä.¹⁷⁹ Tuorin mukaan viranomaisen sopimustoimivalta voi perustua myös sille annetun tehtäväkentän hoitamiseen¹⁸⁰.

3.4.2.1 Hallintosopimusten sallittavuuden viimeaikainen kehityskulku

Klassinen oikeusvaltiollinen sääntelymalli on vähitellen muuttunut sosiaalivaltiollisen tai hyvinvointivaltiollisen sääntelymallin vaatimusten mukaiseksi. Muutokset kietoutuvat toisiinsa ja ne ovat asteittaisia. Hyvinvointivaltiollinen sääntelymallikin on muutoksessa, pääasiassa sen ylläpitämiseen tarvittavien kustannusten vuoksi. Mäenpää on hahmotellut meneillään olevaa muutosta kutsuen sen tulosta tai nykyistä vaihetta moderniksi hallinnoksi. Modernille hallinnolle on ominaista muun muassa sääntelyn purkaminen, joustavuuden lisääntyminen sekä kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisääminen.¹⁸¹ Hallintotoiminta ei ole enää niin tiukasti normisidonnaista kuin aiemmin ja sopimusten käyttö länsimaisessa hallintokulttuurissa on tullut mahdolliseksi. Hallinnon toimeenpanoluonne on myös heikentynyt puitelainsäädännöllä toteutetun lainsäädäntövallan delegoinnin myötä. Myös hallintotoiminnan valtaelementti on kokenut muutoksen, kun hallintotoiminnan kohteiden vaikutusmahdollisuudet hallintotoimintaan ovat kasvaneet. Hallinto on aiempaa avoimempaa ja osapuolia huomioivampaa. Hallintopäätökset ovat usein kompromisseja, jotka on saavutettu eri etutahojen, kuten ay-liikkeen tai muiden etujärjestöjen, kanssa neuvoteltaessa. Näyttäisi siltä, että tämän johdosta osapuolet ovat aiempaa tasavertaisempia. Toisaalta johtopäätös voi olla hätiköity, koska samalla viranomaiset ovat tulleet aiempaa riippuvaisemmiksi esimerkiksi erilaisista keskusjärjestöistä tai muista vastaavista toimijoista. Hallintotoiminta on siis aiempaa enemmän sidoksissa yhteiskunnan muihin toimintoihin. Tämän kehityksen valossa sopimusten käyttöönottaminen hallintotoimintaan on luontevaa, sillä sopimussuhteissakin syntyy eriasteisia keskinäisiä riippuvuussuhteita. Yksittäinen hallintotoimi ei enää ole ainoa hallinnon toteuttamiskeino, samoin hallintotoimen muotosidonnaisuus on väljentynyt. Näin ollen hallintotoimen muotoseikat eivät enää muodostu ensisijaiseksi esteeksi sopimuksen tekemiselle.¹⁸²

179 Mäenpää 1989 s. 125.

180 Tuori 1983 s. 47.

181 Mäenpää 1991b s. 51.

182 Marttinen 1996 s. 22.

Myös Olli Mäenpää toteaa teoksessaan Hallintosopimus (1989), että hallintotoiminnan muutos ja eritellympi oikeudellinen systematiikka ovat tuoneet doktriiniin mukanaan uusia piirteitä.

Tämän seurauksena hallintosopimusten sallittavuuden periaate on tullut niiden lähtökohtaisen kieltämisen tilalle. Edellä mainittujen lisäksi Mäenpää erittelee tämän linjauksen mukaisia näkökohtia seuraavasti:

1. sopimussuhde ei hallinnossakaan ole välttämättä täysin vastavuoroinen eikä se välttämättä perusta luontoissuoritusvelvollisuutta hallinnollisessa sääntelyssä

2. julkisoikeudelliseen toimintaan voi edelleen kuulua mahdollisuus yksipuoliseen julkisen vallan käyttöön, mutta se ei ole enää ainoa julkisoikeudellisen toiminnan tunnusmerkki

3. hallintotoiminnasta ei enää voida osoittaa sellaisia luonteenpiirteitä, jotka estäisivät sopimuksen käyttämisen toiminnan muotona

4. viranomaisilla voi olla heikko oikeussubjektius, joka mahdollistaa myös hallintosopimuksen osapuolena esiintymisen

5. hallintosopimuksen käyttäminen voi olla joissakin tapauksissa mahdollista vain nimenomaisen toimivaltasäännöksen nojalla.

Näin ollen tämän uuden tulkintalinjan mukaisesti sopimusten käyttämistä hallintotoiminnassa voidaan yleensä pitää sallittuna, elleivät erityiset oikeudelliset syyt tai nimenomaiset perusteet estä sitä. Mäenpään mukaan tätä yleistä luonnehdintaa on kuitenkin täsmennettävä muun muassa hallinnon lainalaisuuteen liittyvien vaatimusten vuoksi.¹⁸³