toteut-taminen ja sen saa-vuttamisen hallin-non roolia osana val-tiokoneistoa
Virtanen (1994) katsoo, että hallinnollisesta tehokkuudesta huolehditaan ja toimintaprosessia aktivoidaan ihmisiä motivoimalla käyttäen hyväksi valtasuh-teita, sopimussuhteita tai moraalisia suhteita (Tuomikorpi 2005, 12). Fredericson (1997) painottaa koko julkisen hallinnon arvon ja työn arvokkuuden olevan kan-salaisten arvioinnin varassa. Tilivelvollisuuden eetos tulee näkyä kaikessa hallin-totoiminnassa. Vastuullisuus myös yhdistää kansalaisia. (Tuomikorpi 2005, 7–8).
Raadschelders (1998) pitää hallinnollista toimintaa, kuten johtamistakin, histori-allisesti tarkasteltuna inhimilliseen yhteisöön kuuluneena ilmiönä aina siitä asti, kun yhdessä toimiminen on edellyttänyt organisoitumista. Historiallisena aikana erilaiset näkökulmat ovat kiinnostaneet ihmisiä, kunnes uudet problematisoinnit ovat nousseet pintaan. (Tuomikorpi 2005, 5–6). Heady (2001) tarkastelee hallin-toa yhteistoiminnallisuuden näkökulmasta. Hän erottaa julkisen hallinnon sen ominaisuuden perusteella, että se on kytkeytynyt poliittiseen järjestelmään. Hän pitää tärkeänä tutkimuskohteena hallintoympäristön ekologiaa eli hallinnon jär-jestelmien ja poliittisen järjestelmän keskinäistä suhdetta yhteiskunnassa. (Tuo-mikorpi 2005, 8–9.)
Edellä olevan perusteella nähdään, että hallinnollinen työ voidaan ymmärtää joko johtamisena tai johtamisen lisäksi valmistelevana tai avustavana työnä.
Ammattiluokituksissa hallintotyötä on tarkasteltu tietoammatteina. Tuotannolli-nen työ erotetaan hallinnollisesta työstä. Kaivo-oja, Ahokas, Malaska ja Luukka-nen (2002) sekä Ahokas (2002) käyttävät tietoyhteiskunnan ammattirakenteiden viitekehyksenä Swytin mallia (ks. Malaska 1988), jossa tuotannollinen työ erote-taan hallinnollisesta työstä. Työvoima jaotellaan neljään kategoriaan:
– fyysinen tuotantotyö (tuotanto- ja käsityöammatit) – fyysinen palvelutyö (palveluammatit)
– henkinen palvelutyö (hallinnollisen ja kaupallinen työ, johtaminen) – henkinen tuotantotyö (asiantuntija-ammatit).
Hallinnollinen työ kuuluu tässä jäsentelyssä henkiseen palvelutyöhön, jossa korostuvat työn vaatimuksena ihmissuhdetaidot ja ammatillinen osaaminen.
Henkisessä tuotantotyö puolestaan edellyttää korkeaa koulutustasoa ja hyvää tie-totaitoa. Jaottelu palveluun ja tuotantoon on tehty suhteessa tietoon ja tiedon tuo-tantoon. Malliin sisältyvien laskentamenetelmien avulla kukin työ voidaan
sijoit-taa konstruktioon, joka otsijoit-taa huomioon sen erilaisia painotuksia. (Ahokas 2002, 10.)
Paakkolanvaara (1988) puolestaan ryhmittelee tietoammatteja informaation tuottajiin ja jakajiin, informaation käyttäjiin ja käsittelijöihin sekä tukipalveluihin (Paakkolanvaara 1988, 67–83):
– informaation tuottajat, kuten tieteenharjoittajat, asiantuntijapalvelujen tuottajat ja markkinainformaation tuottajat
– informaation jakajat, kuten opettajat, kirjasto-, arkisto- ja museotyönteki-jät, viestintä- ja kulttuurityöntekijät sekä uskonnollisen työn tekijät
– informaation käyttäjät, kuten hallinto- ja valvontatyötä tekevät
– informaation käsittelijät, kuten informaation kerääjät, sihteerit yms. toi-mistotyötä tekevät, kirjanpito- ja kassanhoitotyötä tekevät ja muuta infor-maation käsittelytyötä tekevät
– informaation tukipalvelut, kuten tietoteknisten koneiden käyttäjät, asenta-jat ja korjaaasenta-jat, graafisen alan sekä posti- ja televälityksen työntekijät.
Paakkolanvaaran luokitus kattaa hyvin hallintotyön eri tehtäväalueet siten, et-tä asiantuntijoiden työ sijoittuu informaation tuottajiin tai informaation jakajiin, johtaminen informaation käyttäjiin ja avustava työ joko informaation tuottajiin tai informaation käsittelijöihin. Hallinnon sisäisissä palveluissa julkisella sekto-rilla on myös informaation tukipalveluja. Rajala (1989, 107) toteaakin, että kun-nan hallinnossa on tosiasiallisesti edustettuina lähes kaikki tunnetut ammattialat lukuun ottamatta joitakin teollisuusammatteja.
Hallinto-organisaatio
Julkiseen hallintoon kuuluu lainsäädännön nojalla avoimuus, kontrolloitavuus ja kansalaisten arvioitavuus ja arvosteltavuus (Salminen 2001). Oulasvirta (2007) on tarkastellut julkisen organisaation erityispiirteitä, joista merkittävimmät ovat julkisen organisaation yhteisöllisyys, monia vaateita asettavia intressitahot ja jul-kisen organisaation moniportainen rakenne. Nämä piirteet kuvaavat erityisesti julkista hallinto-organisaatiota, joka huolehtii (Oulasvirta 2007) palvelun tuotta-misesta.
Yhteisöllisyydessä on kyse ”yhtenäisin perustein suunnitellusta toiminnasta, joka kustannetaan pääosin yhteisin verovaroin ja joka on tarkoitettu niille henki-löille, jotka on määritelty tietyin yhteisin kriteerein” (Oulasvirta 2007, 52–53)2. Kokonaisvaltaisella organisoinnilla ja suunnittelulla pyritään turvaamaan yksi-löiden edut tasapuolisesti ja oikeudenmukaisesti. Suunnitteluideologiassa puhu-taan yksilön tarpeista, ei hänen toiveispuhu-taan tai odotuksista. Itse asiassa yhteisölli-nen näkökulma suorastaan estää täysin asiakaslähtöisen toiminnan, joskin itse palvelutilanteessa voidaan käyttää asiakaslähtöistä toimintatapaa. (Alasuutari 1996, 147; Heinonen 1999, 67–69; Oulasvirta 2007, 53). Sitä edellyttävät jo hy-vän hallinnon periaatteetkin.
Julkisen organisaation toiminnan ja johtamisen ympäristö on haasteellinen johtuen useiden intressiryhmien vaatimuksista ja kohtaamisesta. Mitkään intres-siryhmät eivät ole edes keskuudessaan välttämättä yhtä mieltä siitä, millaista palvelun tulisi olla (Oulasvirta 2007, 65). Esimerkiksi Rajala (1989) mainitsee organisaation sisäisistä intresseistä hallinnonalojen sisälle syntyneet voimakkaat vertikaaliset professionaaliset ryhmät, kuten opettajat sivistystoimessa, ja saman-aikaisen horisontaalisen eriytymisen, kuten eri alojen asiantuntijat. Professionaa-liset ryhmät löytävät Rajalan mukaan samastumiskohteensa pikemmin omasta ammattiryhmästään kuin kuntahallinnosta. Myös Oulasvirta (2007, 56) kiinnitti huomiota professionaalisiin ryhmiin, jotka hänen mukaansa eivät välttämättä alistu organisaation yleisiin tavoitteisiin ja saattavat siten vaikeuttaa päämäärä-tietoista työtä. (Intressiryhmien vuorovaikutuksesta on tarkemmin luvussa 3.2.3.) Palvelun tuottamisen näkökulmasta moniportaisella organisaatiolla tarkoite-taan sellaista organisaatiota, joka tuottaa palvelut useiden eri organisaatiotasojen välityksellä (Oulasvirta 2007). Oulasvirta pitää hallinnon moniportaisuuden vuoksi hyödyllisenä tarkastella julkisen organisaation toimintaa palveluketjuina, jotka koostuvat päätöksentekijöistä aina suorittavaan organisaatiotasoon asti.
Palveluketjun toiminta on riippuvainen mm. tavoitteiden ja eri
organisaatiopor-2 Ks. tarkemmin yrityksen tunnusmerkistöä kunnallisessa organisaatiossa Heinosen analyy-sistä (1999, 63–70). Vaikka kunnallinen yksikkö on yritykseen verrattavissa oleva toiminnallinen ja paikallisella tasolla palveluja tuottava yksikkö, on liiketaloudellisessa analyysissä hyvä kiin-nittää huomiota mm. tavoitteiden määrittelyyn ja selkeyteen.
taiden työnjaon selkeydestä. Pelkkä tieto siitä, mitä omaan työosuuteen palvelu-ketjussa kuuluu, ei riitä, vaan jokaisen organisaatiotason on myös suoritettava oma osuutensa palvelusta (mts. 69).
Tiedonmuodostuksen näkökulmasta intressiryhmät ovat erilaisessa asemassa.
Oulasvirta (2007, 74–75) on kuvannut organisaation toiminnasta saatavan tiedon luonnetta ja toteaa, että parhaimmat mahdollisuudet saada tietoa palvelun laadus-ta on palvelua suunnittelevilla asiantuntijoilla ja asiakaspinnassa työskentelevillä henkilöillä. Asiantuntijalle tulee tietoa sekä alemmilta organisaatiotasoilta että ylemmältä organisaatiotasolta. Ylempien organisaatiotason asiantuntijoiden tie-toa kuvataan ”käytännönläheiseksi tiedoksi palvelun laadusta työn organisoinnin näkökulmasta”. Suorittavan organisaatiotason asiakasrajapinnassa toimiville taas kertyy palvelun laadusta varsinaista kokemusperäistä tietoa. Satunnaisemmin tietoa saavat poliittiset päätöksentekijät, joilla Oulasvirran mukaan usein ei ole myöskään kokemusperäistä tietoa palvelusta. Kokemus saattaa puuttua myös or-ganisaation johdolta, jolla kuitenkin on mahdollisuus hankkia tietoa organisaati-on palveluista.
Monet edellä mainitut julkisen hallinto-organisaation piirteet voidaan tunnis-taa byrokraattisen organisaation ominaisuuksiksi. Esimerkiksi moniportainen organisaatio vastaa byrokraattista toiminnan hierarkkisuutta, missä mm. käsky-valtasuhteet kulkevat ylhäältä alas ja vastuusuhteet alhaalta ylös (Oulasvirta 2007, 67). Salmisen mukaan samanlaisten sääntöjen ja menettelytapojen sovel-taminen kaikkiin kohteisiin on osa byrokratisoitumisprosessia, jonka rakenteelli-sena seuraukrakenteelli-sena hän pitää juuri hallinnon moniportaisuutta (Salminen 2001, 56). Byrokratiaa on tutkimuskirjallisuudessa tarkasteltu mm. rationaliteettina, dysfunktiona, budjetin maksimoijana, kasvun maksimoijana, jähmeytenä, mieli-valtaisuutena, verkostona, yksityisen (yksilön) hyödyn maksimoijana, kaaokse-na, epätaloudellisuutena ja virkavaltaisuutena (Burrell & Morgan 1992 (1979), 184–189; Heady 2001, 71–76; Lane 2000 (1993), 51–71; Lane, Arvidson &
Magnusson 1986, 13–46; Salminen 2001, 54–55). Byrokratiateorian mukainen käsitys on Robbinsin (1990) mukaan selitysvoimainen nykyajan organisaatioissa siten, että: malli toimii riippumatta tuotannon sisällöstä, teknologiasta, ympäris-töstä tai ihmisistä; menestyvät organisaatiot kasvavat suuriksi ja byrokratia sopii
suureen kokoon; byrokratia on ns. luonnollinen valinta, koska se on muita tehok-kaampi; byrokratia on yhdenmukainen länsimaisen järjestyksen, hallinnan arvos-tuksen sekä tavoiteorientaation ja autoritaaristen rakenteiden kanssa; turbulenssia on liioiteltu, ja johtamisella voidaan laimentaa ympäristön epävarmuuden koke-musta; malli on osoittautunut muuntautumiskykyiseksi tietoyhteiskunnassa; by-rokratia ylläpitää kontrollia ja on siten ylimmän johdon suosiossa. (ks. Huczyns-ki & Buchanan 2001, 503–504.)
Byrokraattisuudessa nähdään sekä hyvää että huonoa (taulukko 5).
Taulukko 5. Byrokratian positiiviset ja negatiiviset seuraukset (Huczynski &