Hallinnon 1990-luvun toimintaympäristön muutoksesta

-rat-kaisuja on tarpeellista luoda katsausta hallinnon toimintaympäristössä tuolloin tapahtuneisiin muutoksiin. Toimintaympäristön muutokset hei-jastuivat yleisiin hallinnon uudistuspyrkimyksiin sekä sitä kautta myös aluehallintoon, jota uudistettiin yhtenä osana suurempaa hallinnon-uudistusaaltoa. Aluehallinto on uudistunut hallinnon yleisen kehitys-linjan suuntaisesti aluehallinnon oman muutostarpeiston ja toiminta-ympäristön muovatessa lisäksi uudistusten sisältöä²⁹⁷.

1990-luvun hallintouudistukset ajoittuivat yhteiskuntamme kehityk-sen sisäiseen ja ulkoiseen murrosvaiheeseen. Tähän murrosvaiheeseen liit-tyvä muutostekijöiden ryhmä (kansainvälisen toimintaympäristön nopea muutos, kotimaisen talouden lama sekä hyvinvointivaltion silloinen ke-hitysvaihe) on keskeisesti hallintoreformeihin vaikuttanut kokonaisuus.

Hallinnon uudistuspolitiikan keskeiset 1990-luvun taustatekijät voi-daan luokitella kolmeen pääluokkaan:

1) Hallinnon kotimaisen toimintaympäristön muutokset, joissa useat yhtä aikaiset muutokset toimivat hallinnon uudistamistarpeiden muok-kaajana

2) Hallinnon kansainvälisen toimintaympäristön muutos, joista keskei-simpänä Suomen EU-jäsenyys

296 ks. Sisäasiainministeriö (2004, 1–3)

297 ks. yksilöidymmin aluehallinnon toimintaympäristömuutoksien eri muutos-alueista Komiteanmietintö (1992:33, 36–44)

3) Hallinnon kehittämisen kansainväliset mallit ”esikuvina”, joista kokonaisuutena nousee keskeisesti esiin New Public Management (NPM)²⁹⁸.

Osa hallinnon toimintaympäristön muutoksista oli luonteeltaan sisäisiä, kotimaisiin lähtökohtiin, yleiseen yhteiskunnalliseen ja valtiolliseen ke-hitykseen sekä muihin esiin nousseisiin ongelmiin liittyviä. Poliittis-hal-linnollisen järjestelmän luottamus alkoi horjua julkisen sektorin paisu-misen, heikon tuottavuuden ja palvelun laadussa ilmenneiden ongelmien myötä – tätä tosin tapahtui jo aikaisemmin 1980-luvulla. Julkisia hyvin-vointipalveluita ylläpitävästä järjestelmästä kehittyi monimutkainen ja sektoroitunut hallintokoneisto seuraavalle vuosikymmenelle tultaessa.

1990-luvulla hyvinvointivaltiollinen kehitys saavutti huippunsa ja jul-kisen vallan rooli lähti supistumaan. Vuosikymmenen vaihteessa Suomi ajautui taloudelliseen lamaan. Tämän seurauksena tullut pankkikriisi ja sen rahoittaminen sekä sosiaalimenojen kasvu toivat julkiseen talouteen ahdingon, jonka seurauksena puolestaan hyvinvointipalveluja joudut-tiin karsimaan ja hallintoa keventämään. Kotimaiset ”lyhyen aikavälin ongelmat” johtuivat pääosin taloudellisesta lamasta ja ”pitkän aikavälin”

ongelmat puolestaan kumpusivat hyvinvointivaltion vanhentuneiden ra-kenteiden, järjestelmien ja hallintokulttuurin uudistamistarpeista.²⁹⁹

Toinen tärkeä kokonaisuus hallinnon toimintaympäristön muutok-sessa olivat kansainväliset, ulkoiset muutostekijät. Suomen hallinnon ja tämän myötä myös aluehallinnon kannalta tärkein muutos 1990-luvulla oli liittyminen Euroopan unioniin (myöhemmin lyhenteenä EU). Hal-lintoa ei tarvinnut sinänsä muuttaa EU-jäsenyyden takia, mutta jäsenyys oli välttämättä otettava huomioon kansallista hallintoa tarkasteltaessa ja uudistettaessa. Vaikka aluehallinnon järjestäminen ei varsinaisesti kuu-lu unionin toimivallan piiriin sen ollessa jokaisen maan sisäinen asia, EU:lla on kuitenkin välillistä vaikutusta perustuen unionin käytäntöjen asettamiin vaatimuksiin jäsenmaiden hallinnon toiminnalle. Kysymys oli ennen kaikkea siitä, miten EU:n merkitys tulkitaan, ja miten päätetään muuttaa toimintatapoja uudessa tulkitussa toimintaympäristössä.³⁰⁰

298 Tätä esitellään tarkemmin seuraavassa alaluvussa.

299 ks. Temmes (1994a, 20–22); Haveri (1997, 9–12); Temmes & Kiviniemi (1997, 12–13, 15–17, 20)

300 ks. Haveri (1997, 13–14); Temmes & Kiviniemi (1997, 13–15)

Subsidiariteetti- eli läheisyysperiaate on keskeinen päätöksenteon jär-jestämistä EU:ssa ohjaava tekijä. Vaikka läheisyysperiaatteella ei suora-naisesti edellytetä esimerkiksi vahvistamaan jäsenvaltioissa tietynlaisia hallinnon rakenteita kuten kunnallista itsehallintoa tai aluehallintoa, se voidaan tulkita jäsenvaltion tasolla kehotukseksi delegoida mahdolli-simman paljon päätösvaltaa valtion keskushallinnosta alaspäin, kunnille sekä ”alueille”, esimerkiksi maakunnille. Periaate tukee siis epäsuorasti päätösvallan ja hallinnon desentralisointia.³⁰¹ EU:n läheisyysperiaate on voitu tulkita suomalaisten alueiden kohdalla kahdella eri tavalla. Ensim-mäisen tulkinnan mukaan läheisyysperiaate edellyttäisi antamaan alueil-le huomattavasti tämänhetkistä suurempaa toimivaltaa. Vastakkaisesta näkö kulmasta katsottuna läheisyysperiaate ei voi merkitä esimerkiksi paikallisen itsehallintotason (eli kuntien) yläpuolelle sijoittuvaa uutta po-liittista toimielintä. Tämä olisi vastoin juuri 1990-luvulla voimistunut-ta suomalaisen kunnallisen itsehallinnon vahvisvoimistunut-tamiskehitystä. Kyseiset näkökulmat näyttäytyivät toisilleen vastakkaisina argumentteina myös 1990-luvun aluehallinnon uudistamiskeskusteluissa.

Edellä esitettyyn liittyen monissa Euroopan maissa alettiin 1990-lu-vulla puhua enenevässä määrin regionalisaatiosta eli alueellistumisesta.

Regionalisaatiolla tarkoitetaan keskushallinnon toimivallan siirtämistä valtion aluehallintoon, alueellisen hallinnon itsenäisyyden lisääntymistä sekä alue- ja maakuntatason merkityksen korostumista. EU ja Euroopan neuvosto ovatkin halunneet tukea tätä kehityssuuntaa – yksi ulottuvuus EU:n politiikassa on niin kutsuttu ”Alueiden Eurooppa”, jossa alueet ovat tärkeitä poliittisia ja taloudellisia toimijoita valtioiden rinnalla.³⁰²

301 Ks. Pribilla (2005, 15), viitaten Ojala ja Pöyhönen (1994, 11–20). ”Läheisyysperi-aate” on toisaalta moniselitteinen ja epämääräinen käsite, jolle on löydettävissä monenlai-sia määritelmiä ja jota voidaan soveltaa laajemminkin kuin vain EU:n ja sen jäsenvaltioi-den välisiin valtasuhteisiin (mt., 15).

302 Ks. Jäntti ym. (2010, 204). Regionalisaatio voidaan ymmärtää myös laajemmas-sa merkityksessä, jolloin se kuvaa alueellisen hallinnon itsenäisyyden, organisointimuo-tojen moninaisuuden sekä yhteistyön ja toiminnan aktiivisuuden lisääntymistä yleensä (Takala & Karppi 2003, 6). Vuonna 1999 Euroopan neuvoston paikallis- ja aluehallin-toviranomaisten kongressi ”osallistui” suomalaiseen aluehallintokeskusteluun suosittele-malla painokkaasti alueiden (kuten maakuntien) roolin ja vastuun vahvistamista todeten samalla, ettei Suomella ole vielä Euroopan alueellisen itsehallinnon peruskirjaluonnok-sen mukaista alueellista itsehallintoa; ks. Karppi ym. (2010, 24). Tällä hetkellä Kainuun maakunnassa toteutettava hallintokokeilu tarjoaa kokemuksia sekä hallinnon hajautta-misesta ja alueellistuhajautta-misesta että monitasohallinnan toteuttahajautta-misesta ”EU:n hengessä” –

”Alueiden Eurooppa” muodostuikin 1990-luvulla suosituksi iskusanak-si, jota käytettiin kuvaamaan integroituvan Euroopan tulevaa kehitystä.

Yhdentymiskehityksen seurauksena alueiden osallistumisen on oletettu lisääntyvän kansainvälisissä yhteyksissä samalla, kun valtioiden erityis-asema heikentyy. Myös taloudellisen ja poliittisen kilpailun nähdään tapahtuvan yhä enemmän alueiden välillä. Alueiden Eurooppa -kehi-tyksen merkittävimpänä ilmentymänä on usein kuitenkin pidetty juuri niitä hallinnollisia muutoksia, joissa valtiovaltaa on hajautettu alemmille hallinto tasoille.³⁰³

Aluehallinnon kannalta merkityksellinen on ollut myös EU:n alue-politiikka, joka on keskittynyt pitkälti jäsenmaiden välisten erojen ma-daltamiseen, mutta jonka tavoitteet liittyvät kasvualueiden ja kehitys-alueiden välisen eron vähentämiseen ja eroista aiheutuvien ongelmien lieventämiseen. Tällöin tavoitteet ovat samantyyppisiä kuin kansallisessa aluepolitiikassa. Tarkastelematta syvällisemmin unionin ylikansallista aluepolitiikkaa voidaan kuitenkin todeta, että EU:n aluepoliittiset vaiku-tukset tai muutostarpeet ovat kohdistuneet eniten juuri aluehallintoon, aluekehityksen koordinaattoriin. EU on tuonut paineita järjestää kansal-lista aluehallintoa niin, että se on yhteistyökykyinen ja kykenee tuotta-maan muun muassa toteuttamiskelpoisia aluekehitysohjelmia.³⁰⁴

Juha Vartola³⁰⁵ esitti vision 1990-luvun alussa: ”Ehkäpä integroitumi-nen Eurooppaan ja eurooppalaisiin hallintorakenteisiin ja -käytäntöihin sitoutuminen viimein muodostuu sellaiseksi pakoksi, joka ratkaisee kysy-myksen väliportaanhallinnon perusratkaisusta Suomessa”. Näin parikym-mentä vuotta myöhemmin voimme arvioida tätä visiota tapahtuneiden muutoksien perusteella – aluehallinnon perusratkaisua ei ole löytynyt ai-nakaan 2000-luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä. Aluehallinnon ”eu-rooppalaisen ulottuvuuden” saavuttaminen edellyttäisi erityisesti selkeää alueiden roolin ja vastuun lisäämistä. Tätä on tapahtunut Suomessa hi-taasti asteittain, mutta kriittisten arvioiden³⁰⁶ mukaan todellista alueiden päätösvallan vahvistumista ei ole juurikaan tapahtunut.

esimerkiksi hallintokokeilun tavoite tehtävien ja päätösvallan siirrosta valtionhallinnolta maakuntahallintoon vastaa yleiseurooppalaista trendiä; ks. Jäntti ym. (2010, 205–206).

303 Takala & Karppi (2003, 6) 304 ks. tästä tark. Haveri (1997, 14–15)

305 Vartola vuonna 1990 Haverin (1997, 14) mukaan

306 esim. Sisäasiainministeriö (2004); myös Niemi-Iilahti ym. (2002)

Toisaalta Markku Temmes toi juuri ennen Suomen EU-jäsenyyttä esil-le, että pelkällä EU:lla on voitu joissakin tapauksissa perustella liikaakin suomalaisen hallinnon ja aluehallinnon tehtyjä tai tekemättömiä ratkai-suja³⁰⁷ – esimerkiksi EU-integraation vaikutukset on voitu ottaa hallin-non kehittämisessä huomioon vasta jäsenyyden kynnyksellä, joten ne eivät ole ennen sitä konkretisoituneet hallintouudistusten tavoitteistossa.

Tämä ilmenee myös aluehallinnon rakenne- ja järjestelmäuudistuksissa.

Temmes myös huomauttaa, että hallintokoneistojen muutoksen lähteinä on nähty liiankin yksipuolisesti vain kansainvälinen, lähinnä taloudelli-nen muutos ja yleitaloudelli-nen teknologitaloudelli-nen kehitys. Hätaloudelli-nen mukaansa yhteis-kunnan oma kehitysvaihe ja siihen sidotut mahdollisuudet tulisi ottaa muutoksen lähteiden tarkastelussa painokkaammin mukaan. Tämä mer-kitsee Suomen tapauksessa erityisesti pohjoismaisen hyvinvointi valtion sekä EU:n kehitysvaiheen ja kehitysnäkymien monipuolisen analysoin-nin tarvetta.³⁰⁸ Tämä huomio on edelleen ajankohtainen 2000-luvun toi-sen vuosikymmenen alkua elettäessä.

Yleensä ottaen 1990-luvun suomalaiselle hallinnonuudistuspolitiikalle oli ominaista hallintouudistusten aikaisempaa välittömämpi yhteys kan-sainväliseen kehitykseen ja identifi oitavissa oleviin kansainvälisiin esiku-viin. Tämän mahdollistivat muun muassa hallintouudistusten kansain-välistä vertailua ja niitä koskevaa tiedonvaihtoa katalysoineet hallinnon kehittämisviranomaisten kansainväliset yhteistyöfoorumit. Näin perin-teisen esikuvamaan Ruotsin lisäksi voitiin seurata ja arvioida muitakin esimerkkejä. Pohjoismainen yhteistoiminta säilyi kuitenkin edelleen tärkeässä roolissa hallinnon kehittämisen yhteistyössä.³⁰⁹ Pohjoismainen yhteistyö onkin perinteisesti sisältänyt hallinnon asiantuntijoiden välistä läheistä yhteydenpitoa ja tiedonvaihtoa³¹⁰. Kansainvälisistä yhteyksistä ovat hyötyneet muun muassa hallinnon kehittämisesimerkkien ja

-ideoi-307 Temmes ja Kiviniemi (1995, 10) kuitenkin totesivat Suomen EU-jäsenyyden alku metreillä Euroopan unionin olevan mielenkiintoinen optio maamme tulevien hallinto uudistusten esikuvana ja taustatekijänä.

308 ks. Temmes (1994a, 19, 70)

309 Ks. Temmes ja Kiviniemi (1995, 10), jotka listaavat samassa yhteydessä tärkeim-miksi yhteistyöfoorumeiksi OECD:n Public Management (PUMA) -komitean sekä alan tieteelliset järjestöt IIAS:n (International Institute of Administrative Sciences), IASIA:n (International Association of Schools and Institutes of Administration) sekä näiden eu-rooppalaisen alajärjestön EGPA:n (European Group of Public Administration).

310 Temmes (1994b, 91)

den muodossa niin hallinnon kehittämisen parissa toimivat virkamiehet, poliitikot kuin hallinnon tutkijatkin. Nämä kontaktit ovat luonnollisesti tuoneet myös uusia vivahteita toimijoiden hallintoajatteluun.