2. Euroopan unioni kehityspoliittisena toimijana: liberaali ja normatiivinen Eurooppa
2.2. Eurooppa ja Afrikka: avunannosta kumppanuuteen
Afrikalla on erityinen asema Euroopan unionin kehityssuhteissa johtuen alueiden historiallisista suhteista ja maantieteellisestä läheisyydestä. Lisäksi suurin osa unionin kehitysavusta kohdistuu Afrikkaan ja näin ollen Euroopan unionin kehityspoliittisessa diskurssissa Afrikka on keskeisessä osassa. Euroopan ja Afrikan suhteita on vallinnut pitkään avunannon periaate sekä Afrikalle etuoikeuksia suovat kauppasuhteet. Suhteita entisiin siirtomaihin säädeltiin Yaoundén sopimuksissa 1963–1969(I) ja 1969–1975(II). 1970-luvulla komissio alkoi ottaa aktiivisempaa roolia Eurooppalaisen kehityspolitiikan luomisessa ja Marikki Stocchettin (2013) mukaan tuohon aikaan keskusteluissa esiintyi osin samoja aiheita kuin tänäkin päivänä, eli vaikeudet sovittaa jäsenmaiden ja yhteisön intressejä yhtenäiseksi politiikaksi. Vuonna 1975 46 Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren alueen valtiota yhdistyivät AKT-ryhmittymäksi, joka neuvotteli yhdellä äänellä Euroopan yhteisön kanssa Lomén sopimuksen (1975—1980). Tämä oli ensimmäinen kerta, kun kolmannen maailman valtiot yhdistyivät ajamaan omaa etuaan kansainvälisessä taloudessa ja samalla ensimmäinen sopimus, missä otettiin huomioon köyhien ja rikkaiden valtioiden eriarvoinen asema kansainvälisessä taloudessa. Euroopan yhteisö oli valmis antamaan AKT-valtioille laajempia myönnytyksiä kuin kansainvälisissä GATT-sopimuksissa oli laadittu, joten Lomén sopimus nosti AKT-maat muita kehitysmaita parempaan asemaan Euroopan kehitys- ja kauppasuhteissa.22
AKT-maita suosiva asetelma kyseenalaistettiin 1990-luvulla, mihin vaikutti erityisesti Afrikan maiden huono kehitystilanne, joka ei tuntunut paranevan myönnytyksistä huolimatta, sekä
22 Stocchetti 2013: 77—80.
14
Maailman kauppajärjestö WTO:n luominen vuonna 1995. Tiettyjä maita suosiva kauppasopimus oli vastoin WTO:n suosituimmuusperiaatetta, mistä johtuen sopimus olisi purettava tai korvattava vapaakauppasopimuksella. Sopimusta saatiin jatkaa poikkeusluvalla vuoteen 2008 asti, mikä toimi sysäyksenä uusien EPA-sopimusten luomiseen. Nämä sopimukset muodostivat osan Yaoundén ja Lomén sopimusten jatkoksi laadittua Cotonoun sopimusta. Mary Farrelin (2008) mukaan WTO:n aiheuttama paine kauppasopimusten uusimiseen toimi sysäyksenä Euroopan unionin kehitysdiskurssin muuttumiselle, missä alettiin korostaa kaupan ja kehityksen yhteensovittamista yhtenäisissä kehityssopimuksissa. Näin kauppaan liittyvät aiheet liitettiin kiinteäksi osaksi kehityspolittiikkaa, mikä vaikutti myös kehityksen sisällyttämiseksi WTO-neuvotteluihin.23 EPA-neuvotteluissa AKT-maat jaettiin pienempiin alueellisiin ryhmittymiin, joiden kanssa vapaakauppasopimuksia olisi helpompi neuvotella. Määräajan täytyttyä kuitenkin vain yksi täysimittainen EPA-sopimus saatiin neuvoteltua Cariforum-alueen kanssa, kun muut ryhmittymät joko allekirjoittivat väliaikaisen EPA-sopimuksen tai turvautuivat muihin Euroopan unionin tarjoamiin kauppaohjelmiin, kuten Kaikki paitsi aseet tai General System of Preferences.
Useat AKT-maat ja kansalaisjärjestöt kritisoivat EPA-sopimusten liiallista vapaan kaupan painotusta ja kehitysaiheiden sivuuttamista. Ole Elgströmin (2009) mukaan Euroopan unionin painotus saada sopimukset aikaiseksi ennen määräajan päättymistä aiheuttivat kiirehtimistä ja painetta neuvotteluissa, mistä johtuen osapuolten näkemyseroista kaupan ja kehityksen yhteensovittamisesta ei kyetty sopimaan. AKT-maat olivat lisäksi huonossa neuvotteluasemassa, sillä ne ovat riippuvaisempia Euroopan markkinoista, eikä niillä ollut riittäviä resursseja tehokkaaseen neuvotteluun.24 Vaikka väliaikaisten EPA-sopimusten tulisi johtaa täysmittaisiin sopimuksiin, neuvottelut ovat edistyneet hitaasti. Stiglitzin mukaan avautuminen kansainvälisille markkinoille tuo mukanaan riskejä erityisesti kehittyville valtioille, sillä näissä yhteiskunnissa valtio ei ole kykenevä huolehtimaan riskeihin liittyvistä kustannuksista. Teollistuneissa maissa valtio kykenee vastaamaan globalisaation tuomaan epävakauteen takaamalla työttömyystukia, eläkkeitä ja terveydenhuoltoa. Kehittyvissä maissa ihmiset ovat usein omillaan ja köyhimmillä ei ole mahdollisuuksia saada ääntään kuuluviin. Stiglitzin mukaan köyhyyden poistamisessa ei voida luottaa pelkästään markkinoiden voimaan, vaan sen sijaan on kiinnitettävä huomiota taloudelliseen avunantoon, lainojen keventämiseen ja kauppasopimusten oikeudenmukaisuuteen
23 Farrell 2008: 233.
24 Elgström 2009: 31—34.
15
köyhiä valtioita kohtaan.25 Näihin päämääriin on vaikea päästä, jos neuvotteluiden osapuolet eivät ole tasapuolisessa asemassa tai neuvotteluille ei anneta tarpeeksi aikaa ja poliittista painoarvoa.
Kuinka nämä aiheet otetaan huomioon Euroopan unionin kehityspoliittisessa diskurssissa kuvaa unionin suhtautumista kaupan ja kehityksen yhteensovittamiseen kehityspolitiikassa.
Jean-Michel Severinon ja Olivier Rayn (2011) mukaan vanhat ajatusmallit Afrikasta köyhyyteen tuomittuna mantereena täytyisi unohtaa. Heidän mielestään Afrikan alikehityksessä ei ole kyse jostain tälle alueelle ominaisesta ongelmasta, vaan taloudellisiin vaihteluihin liittyvistä kriiseistä, joita Afrikka on joutunut kohtaamaan johtuen suureksi osaksi ulkoisista olosuhteista ja huonosta hallinnosta. Nyt 2000-luvulla Afrikalla on vihdoin mahdollisuuksia muodostaa kansainvälistä toimijuutta ja nuori väestö sekä mantereen raaka-aine varannot luovat mahdollisuudet menestykseen. Tässä tilanteessa Afrikalla ei ole muuta vaihtoehtoa kuin saavuttaa talouskasvua.26 Kansainvälisellä talouskriisillä on kuitenkin ollut vaikutuksia myös Afrikan talouksille pääoman paetessa ja koska niiden valmiudet vastata markkinoiden heilahteluun on heikko. Lisäksi talouskasvua hidastaa edelleen talouksien keskittyminen raaka-ainetuotantoon ja koulutetun työvoiman katoaminen ulkomaille.27
Afrikan heikkoon menestykseen löytyy syitä myös paikallisen hallinnon kyvyttömyydestä tai haluttomuudesta rakentaa yhteiskunnallista pohjaa talouskasvulle sekä Afrikan maiden heikosta asemasta kansainvälisillä markkinoilla. Globalisaatiossa nähdään mahdollisuuksia kehitykseen, mutta köyhillä mailla ei ole kykyjä hyötyjen saavuttamiseen. Tästä johtuen alueellista yhdentymistä olisi pyrittävä edistämään ja lisäämään täten valtioiden merkitystä kansainvälisissä neuvotteluissa.28 Severinon ja Rayn mukaan puhe kumppanuudesta Euroopan ja Afrikan suhteissa jää usein retoriikan tasolle, sillä Euroopan unionilla on taipumusta edelleen suhtautua Afrikkaan heikkona naapurina. Heidän mukaansa niin Yhdysvallat kuin Kiinakin tiedostavat Afrikan potentiaalin, kun taas Euroopan unioni on kääntänyt selkänsä Afrikan mantereelle. Tämä on virhe, sillä Afrikka on kasvava toimija niin energian alalla kuin kasvavien markkinoidensa vuoksi. Lisäksi Afrikan maantieteellisellä läheisyydellä on merkitystä Euroopalle väestönkasvusta johtuvien muuttopaineiden kasvaessa.29
25 Stiglitz 2006: 11–12, 14–16.
26 Severino & Ray 2011: 64–88.
27 Carmody 2010:129—143.
28 Spechler 2011:30–37, Yongo-Bure 2011: 69–85.
29 Severino & Ray 2011: 255–261.
16
Viime vuosina Euroopan unioni on kuitenkin ottanut askeleita yhteistyön tiivistämiseksi ja vuonna 2007 Euroopan ja Afrikan unionit julkaisivat yhteisen Afrikka-EU-strategian, jonka tarkoituksena on parantaa toimijoiden välistä yhteistyötä kehityksen edistämiseksi. Ensimmäistä kertaa Euroopan unioni ja Afrikka ovat pyrkineet määrittelemään keskinäistä suhdettaan ja vastaamaan yhdessä siihen liittyviin haasteisiin. Afrikan strateginen merkitys kansainvälisellä kentällä on kasvanut johtuen sen parantuneista kehitysmahdollisuuksista sekä raaka-aine varannoista. Afrikka onkin tärkeä tekijä Euroopan unionin energia- ja turvallisuuspolitiikassa.30 Strategian agenda kattaa laajasti kehityksen eri osa-alueita, mukaan lukien rauha ja turvallisuus, demokraattinen hallinto ja ihmisoikeudet, alueellinen taloudellinen yhdentyminen, kauppa ja infrastruktuuri, vuosituhattavoitteet, ympäristönmuutos, energia, muuttoliike ja työllisyys sekä tiede, informaatioyhteiskunta ja avaruus. Yhteistyö perustuu foorumeissa sovittuihin toimintastrategioihin, joiden laatimisessa kuullaan myös ei-valtiollisia toimijoita ja jotka toimivat suuntaviivoina kehitysyhteistyön tehostamiselle.
Hitaan alun jälkeen yhteistyö on tiivistynyt ja Jack Mangalan (2013) mukaan strategian ansioita ovat dialogin ja yhteistyön laajentuminen uusille aloille, Afrikan oman äänen vahvistuminen osapuolten keskinäisessä toiminnassa sekä jossain määrin yhteisten mielipiteiden muodostaminen kansainvälisellä tasolla. Haasteena on kuitenkin edelleen eri politiikanalojen yhdenmukaistaminen ja koordinointi, Afrikan rajalliset resurssit vastata yhteistyön haasteisiin sekä riittämätön poliittinen tahto saada todellisia tuloksia aikaan. EPA-neuvotteluja ei ole käsitelty Afrikka-EU-strategian puitteissa, vaan ne ovat yhteistyöstä erillinen prosessi. Täten kehitysyhteistyön merkittävä osa-alue on siirretty pois poliittisen keskustelun piiristä virkamiesten hoidettavaksi.31 Euroopan unionissa kaupasta vastaavalla komissaarilla on laajat valtuudet neuvotella kauppasopimuksista, kun kehityskomissaari jakaa vastuuta jäsenmaiden kanssa. Komissio on jatkuvasti pyrkinyt yhtenäistämään ulkopolitiikkaansa ja parantamaan kehityspolitiikan asemaa ja johdonmukaisuutta muiden politiikanalojen kanssa. Tässä tutkimuksessa analysoin Euroopan unionin kehityspoliittisen diskurssin lisäksi sen ilmenemistä Afrikka-EU-kumppanuudessa. Tämän analyysin avulla kehityspoliittista diskurssia voidaan määrittää sen mukaan, kuinka se ilmenee kehitysyhteistyössä.
30 Mangala 2013a: 5–7.
31 Mangala 2013b: 246–248.
17