EU:n instituutiot

Tässä luvussa keskityn erityisesti niihin instituutioihin, jotka ovat tavalla tai toisella mukana EU:n lainsäädännön määrittelyssä. Lisäksi tarkastelen Eurooppa-neuvostoa, sillä se on tutkimukseni, ja yleisesti ottaen koko EU:n, kannalta keskeinen instituutio. Pyrin havainnollistamaan unionin toimielinten suhteita poliittisen järjestelmän problematiikan kautta, jossa keskeiseksi kysymykseksi nousee, noudattavatko unionin toimielinten suhteet parlamentaarista vai kenties jotakin muuta logiikkaa. Unionin toimielinten tarkastelun myötä on helpompi hahmottaa Herman Van Rompuyn positiota EU:n keskeisten instituutioiden viitekehyksessä, hänen toimiessaan Eurooppa-neuvoston puheenjohtajana.

Euroopan unioni on vuosien saatossa rakentanut laajan, niin ylikansallisia kuin hallitustenvälisiä elementtejä sisällään pitävän, hallinnollisten toimielinten verkoston, jonka tehtäväkenttä on moninainen. Tämän toimielinten verkoston vastuulla on yleisten ja yksityiskohtaisten politiikkapäätösten tekeminen, lakien kehittely ja omaksuminen, lakien ja politiikkojen täytäntöönpanon valvominen jäsenmaiden keskuudessa, huolehtiminen lakien ja politiikkojen yhteneväisyydestä suhteessa sopimusteksteihin sekä lukuisten muiden aktiviteettien valvominen. Toimielinten kokonaisuuden rakenne saattaa vaikuttaa ensisilmäyksellä varsin monimutkaiselta, ja sitä se tietyssä mielessä onkin. Kuitenkin lähemmin tarkasteltuna, voidaan huomata, että jokaisella seitsemällä virallisella toimielimellä on oma tehtävänsä EU:n kokonaisuuden toiminnan kannalta.

EU:n viralliset instituutiot määritellään Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa (SEU 13 artikla), jonka mukaan näitä ovat Euroopan parlamentti (jäljempänä EP), Eurooppa-neuvosto (jäljempänä EN), Euroopan unionin neuvosto (jäljempänä neuvosto), Euroopan komissio (jäljempänä komissio), Euroopan unionin tuomioistuin, Euroopan keskuspankki ja tilintarkastustuomioistuin. Artiklassa määrätään, että instituutioiden tulee pyrkiä

”edistämään unionin arvoja, ajamaan unionin tavoitteita, palvelemaan unionin, sen kansalaisten ja jäsenvaltioiden etuja sekä varmistamaan unionin politiikkojen ja toimien johdonmukaisuus, tehokkuus ja jatkuvuus”. Lisäksi artikla määrää, että jokaisen instituution tulee toimia ”sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä

13

määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti”. Instituutioiden tulee myös tehdä ”keskenään vilpitöntä yhteistyötä”. Kuten voidaan havaita, tämä artikla esittää toimielinten tehtävän ja keskinäisen vuorovaikutuksen varsin neutraalina ja ongelmattomana, mikä on omiaan piilottamaan poliittisuuden, kuten aiemmin kävi selväksi.

Seuraavaksi käyn lyhyesti läpi tämän tutkimuksen kannalta tärkeimpien instituutioiden – EP:n, EN:n, neuvoston ja komission – keskeiset piirteet. Keskeisessä roolissa on EU-sopimuksen kutakin instituutiota koskevat määräykset. Määräysten tarkastelu mahdollistaa niiden peilaamisen instituutioiden käytännöntoimintaan unionin poliittista järjestelmää käsittelevässä alaluvussa 2.5.

2.2.1 Euroopan parlamentti

EP toimii unionin lainsäätäjänä ja budjettivallankäyttäjänä yhdessä neuvoston kanssa (SEU 14 artikla.), eli EP ja neuvosto näyttäytyvät siis ikään kuin yhteistyökumppaneina. EP:n lainsäädännöllinen rooli on kasvanut huomattavasti sen ollessa nykyään tasaveroinen lainsäätäjä neuvostoon nähden tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jonka piiriin kuuluu suurin osa EU:n lainsäädännöstä (Borchardt 2010, 49). EP:n ja neuvoston budjettivalta on ylivoimainen ja EP:llä on budjettiproseduureissa viimeinen sana (Kohler 2014, 604–605).

Lisäksi EP harjoittaa poliittista valvontaa ja sillä on neuvoa-antava rooli EU-politiikassa.

Se myös valitsee komission puheenjohtajan.(SEU 14 artikla.)

EP koostuu unionin kansalaisten edustajista, joiden määrä on puhemiehen lisäksi enintään 750. Kansalaisten edustus on alenevasti suhteellinen vähimmäismäärän ollessa kuusi jäsentä jäsenvaltiota kohden. Jäsenvaltiolla voi olla enintään 96 edustajanpaikkaa. EN tekee yksimielisesti EP:n aloitteesta ja sen hyväksynnän saatuaan päätöksen, jolla määritellään EP:n kokoonpano. Jäsenten valinta tapahtuu yleisillä ja välittömillä vaaleilla, joissa valitaan jäsenet viiden vuoden pituiseksi toimikaudeksi. Lisäksi EP valitsee jäsentensä keskuudesta puhemiehen ja puhemiehistön. (SEU 14 artikla.)

Parlamentin jäsenet muodostavat poliittisia ryhmiä, jotka eivät täysin noudattele koostumuksiltaan kansallisten puolueiden linjoja. Näitä ryhmiä ovat Euroopan kansanpuolue (kristillisdemokraatit), Euroopan parlamentin sosialistit ja demokraatit,

14

Euroopan liberaalidemokraattien liitto, Vihreät/Euroopan vapaa allianssi -ryhmä, Euroopan konservatiivit ja reformistit, Euroopan yhtyneen vasemmiston konfederaatioryhmä/Pohjoismaiden vihreä vasemmisto sekä Vapaa ja demokraattinen Eurooppa. Näiden lisäksi EP:ssä on myös poliittisiin ryhmiin sitoutumattomia jäseniä.

(Borchardt 2010, 51.)

Eri aihealueita käsitteleviin valiokuntiin työskentelynsä keskittävä EP pitää viikonmittaisia täysistuntoja kerran kuukaudessa Strasbourgissa, lukuun ottamatta elokuuta. Tämän lisäksi saatetaan pitää ylimääräisiä istuntoja erityisesti budjettiin liittyen. Lyhyemmät istunnot tapahtuvat Brysselissä. Lisäksi EP voi pitää kiireellisiä istuntoja ajankohtaisista asioista, jotka vaativat nopeaa reagointia. Kaikki EP:n istunnot ovat julkisia. (Borchardt 2010, 51–

52.)

2.2.2 Eurooppa-neuvosto

EN:n tehtävänä on antaa unionille tarvittavat virikkeet sen kehittämiseksi ja määritellä sen yleiset poliittiset suuntaviivat ja painopisteet. Käytännössä tämä tapahtuu siten, että EN tekee päätöksiä ja antaa ohjeita sekä suuntaviivoja neuvoston ja komission työskentelylle.

(Borchardt 2010, 54.) Näin ollen, EN:n suhde muihin keskeisiin instituutioihin nähden on selkeän hierarkkinen. Merkittävästä roolistaan huolimatta, sillä ei kuitenkaan ole lainsäädäntävaltaa (SEU 15(1) artikla).

EN koostuu jäsenvaltioiden valtion- tai hallitusten päämiehistä sekä EN:n ja komission puheenjohtajista. Lisäksi ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja osallistuu sen työskentelyyn. EN:ssä siis kiteytyy unionin hallitustenvälisyys ja toisaalta ylikansallisuus. EN kokoontuu puheenjohtajansa kutsusta kaksi kertaa puolivuotiskaudella.

Sen jäsenet voivat päättää, että kutakin heistä avustaa ministeri ja komission puheenjohtajaa komission jäsen, jos käsiteltävät asiat sitä edellyttävät. Puheenjohtaja voi myös kutsua koolle ylimääräisen kokouksen, jos tilanne sitä vaatii. EN tekee ratkaisunsa yleensä ”yhteisymmärryksessä”. Tämä yhteisymmärryksen painottuminen antaa kyseisestä instituutiosta konsensushenkisen mielikuvan. Puheenjohtajansa se valitsee määräenemmistöllä kaksi ja puoli vuotta kestäväksi kaudeksi, joka voidaan uusia kerran.

Jos puheenjohtaja on estynyt tai syyllistynyt vakavaan rikkomukseen, EN voi päättää hänen toimikautensa samaa menettelyä noudattaen. (SEU 15(2-5) artikla.)

15

EN:n puheenjohtajan tulee toimia kokousten puheenjohtajana ja ohjata sen työskentelyä.

Hän huolehtii ”yhteistyössä” komission puheenjohtajan kanssa ja yleisten asioiden neuvoston työskentelyn pohjalta EN:n kokousten valmistelusta ja sen työskentelyn jatkuvuudesta. Tämä yhteistyö -puheen korostuminen EU:n johtajien välillä piilottaa kyseisten toimijoiden keskinäisen vuorovaikutuksen poliittisuuden, eli EU -politiikkaan kuuluvan valtakamppailun ja vastakkainasettelun. Puheenjohtajan tehtävänä on myös edistää johtamansa toimielimen yhteenkuuluvuutta ja yhteisymmärrystä. Hänellä näyttäisi näin ollen olevan sovittelijan rooli johtamansa instituution toiminnassa. Puheenjohtajan tulee lisäksi antaa EP:lle kertomus jokaisesta EN:n kokouksesta, joten hän on tietyllä tapaa sidoksissa EU:n parlamentaariseen osaan. Hänen tulee myös huolehtia unionin ulkoisesta edustuksesta yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa asioissa, siten, ettei hän kuitenkaan rajoita korkean edustajan toimivaltaa. Tämä on varsin hämärä ja tulkinnanvarainen määritelmä, eikä erityisemmin selkeytä näiden toimijoiden välistä vallanjakoa. EN:n puheenjohtajan ja unionin korkean edustajan roolit ovat todella limittäiset. Toimiessaan EN:n johdossa, puheenjohtaja ei myöskään saa hoitaa kansallista tehtävää. (SEU 15(6) artikla.)

2.2.3 Neuvosto

Neuvosto toimii siis yhdessä EP:n kanssa lainsäätäjänä ja budjettivallankäyttäjänä. Sen tehtävänä on määritellä ja sovittaa yhteen EU:n politiikkoja perussopimuksissa määrättyjen edellytysten mukaisesti. Neuvosto koostuu jäsenvaltioiden ministereistä, joita on yksi kustakin jäsenvaltiosta. Päätöksensä se tekee useimmiten määräenemmistöllä. (SEU 16(1-3) artikla.)

Neuvosto kokoontuu eri kokoonpanoissa, riippuen käsiteltävästä asiasta. Yleisten asioiden neuvoston tulee huolehtia neuvoston eri kokoonpanojen työskentelyn johdonmukaisuudesta. Se valmistelee EN:n kokoukset ja toteuttaa niistä aiheutuvat jatkotoimet pitäen yhteyttä EN:n puheenjohtajaan ja komissioon, kuten jo aiemmin kävi selväksi. Ulkoasiainneuvosto puolestaan muotoilee unionin ulkoista toimintaa EN:n määrittelemien strategisten linjausten mukaisesti, mikä ilmentää kyseisten toimijoiden valtasuhdetta. Jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komitean tehtävänä on puolestaan huolehtia neuvoston työskentelyn valmistelusta. (SEU 16(6-7) artikla.)

16

Neuvoston istunnot ovat julkisia sen käsitellessä säädösesityksiä tai äänestäessä niistä.

Jokainen neuvoston istunto on jaettu kahteen osaan, joista toisessa käsitellään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät unionin säädökset ja toisessa muut kuin lainsäädäntöasiat. Neuvoston jäsenvaltioiden edustajat toimivat sen kokoonpanojen puheenjohtajina vuorollaan kuuden kuukauden ajan. (SEU 16(8-9) artikla.) Poikkeuksen muodostaa ulkoasiainneuvosto, jonka istuntoja johtaa korkea edustaja. Neuvoston puheenjohtaja (joko jäsenvaltion edustajat tai korkea edustaja) laatii väliaikaisen agendan kullekin kokoukselle. Jäsenvaltioiden äänet ovat painotettuja kunkin valtion väkiluvun mukaan. (Borchardt 2010, 58–60.)

2.2.4 Komissio

Komission tehtävänä on ajaa unionin ”yleistä etua” ja tehdä tätä varten tarvittavat aloitteet.

Tämä muotoilu antaa ymmärtää, että unionilla olisi todellakin jokin yhteinen etu, mikä niin ikään korostaa unionin konsensusluonnetta. Komission tulee myös huolehtia siitä, että perussopimuksia sekä toimielinten niiden nojalla hyväksymiä toimenpiteitä sovelletaan.

Lisäksi se valvoo unionin oikeuden soveltamista EU:n tuomioistuimen valvonnassa.

Komissio myös toteuttaa talousarvion ja hallinnoi ohjelmia. Se hoitaa yhteensovitus-, täytäntöönpano- ja hallinnointitehtäviä perussopimusten määräämien edellytysten puitteissa. (SEU 17(1) artikla.) Komissiota voi siis luonnehtia instituutiona, joka edustaa erikoislaatuista toimeenpanovallan hallinnollisen ja poliittisen aspektin yhdistelmää (Decker & Sonnicksen 2011, 172). Lisäksi sen tehtävänä on huolehtia unionin ulkoisesta edustuksesta, yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia lukuun ottamatta. Se myös tekee aloitteet unionin vuotuisten ja monivuotisten ohjelmien laatimiseksi tähdäten toimielinten välisiin sopimuksiin. (SEU 17(1-2) artikla.) Vaikka komission toimeenpanovalta EU:n lainsäätämisjärjestyksessä on varsin vahva, muut toimielimet voivat kuitenkin pyytää komissiota tekemään lakialoitteita (Borchardt 2010, 64).

Komission jäsenet valitaan jäsenvaltioiden kansalaisista viisi vuotta kestävälle kaudelle heidän yleisen pätevyytensä ja Euroopan asiaan sitoutumisensa perusteella henkilöistä, joiden riippumattomuuden tulee olla kiistaton. Koska komission tulee hoitaa tehtäväänsä täysin riippumattomana, jäsenet eivät saa pyytää eivätkä ottaa ohjeita miltään hallitukselta,

17

toimielimeltä, elimeltä tai laitokselta. Lisäksi heidän tulee pidättäytyä kaikesta, mikä on ristiriidassa heidän velvollisuuksiensa ja tehtäviensä hoitamisen kanssa. Tämä määräys antaa komissiosta melko ihanteellisen, puolueettoman ja neutraalin kuvan, ikään kuin kyseinen instituutio tai sen yksittäiset jäsenet eivät todellisuudessa ottaisi ulkoapäin minkäänlaisia vaikutteita. Komission kokoonpanoon kuuluu yksi kansalainen kustakin jäsenvaltiosta, mihin luetaan mukaan komission puheenjohtaja ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja, joka on yksi varapuheenjohtajista. (SEU 17(3-5) artikla.) Komission päämaja sijaitsee Brysselissä (Borchardt 2010, 63).

Komission puheenjohtajan tehtävänä on määritellä suuntaviivat, joiden mukaisesti toimielin hoitaa tehtäväänsä. Hänellä on siis varsin samanlainen rooli suhteessa instituutioonsa, kuin EN:llä suhteessa unionin kokonaisuuteen. Lisäksi puheenjohtajan tulee päättää komission sisäisestä organisaatiosta varmistaakseen komission toiminnan johdonmukaisuuden, tehokkuuden ja kollegiaalisuuden. Hän myös nimittää komission jäsenten keskuudesta sen varapuheenjohtajat, korkeaa edustajaa lukuun ottamatta.

Komission jäsenen, mukaan lukien korkean edustajan, on erottava, jos komission puheenjohtaja sitä häneltä pyytää. (SEU 17(6) artikla.)

EN, jonka tulee ottaa huomioon EP:n vaalit, ehdottaa määräenemmistöllä EP:lle ehdokasta komission puheenjohtajaksi. EP valitsee tämän ehdokkaan jäsentensä enemmistöllä. Jos ehdokas ei kuitenkaan saa taakseen vaadittua enemmistöä, EN ehdottaa määräenemmistöllä kuukauden kuluessa uutta ehdokasta, jonka EP valitsee saman menettelyn mukaisesti. Neuvosto hyväksyy ”yhteisymmärryksessä” valitun puheenjohtajan kanssa luettelon muista henkilöistä, jotka se aikoo nimittää komission jäseniksi. Heidät valitaan jäsenvaltioiden tekemien ehdotusten pohjalta. EP äänestää komission puheenjohtajan, unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ja muiden komission jäsenten hyväksymisestä yhtenä kokoonpanona. Hyväksynnän jälkeen EN nimittää komission määräenemmistöllä. (SEU 17(7).)

EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT 234 artikla) mukaan komissio on yhtenä kokoonpanona vastuussa EP:lle ja EP voi antaa komissiolle epäluottamuslauseen. Jos epäluottamuslause annetaan, kaikkien komission jäsenten on samalla kertaa erottava tehtävistään ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan on erottava niistä tehtävistä, joita hän on hoitanut komissiossa. (SEU 17(8) artikla.) EP:n

18

epäluottamuslause ei siis toimi siten, että yksittäisen komission jäsenen voisi erottaa sen myötä.