Esteellisyystyypit

Seuraavassa käydään läpi tiiviit luonnehdinnat hallinto- ja kuntalaissa mainituista es-teellisyysvaihtoehdoista.

1. Osallisuusjäävi

Osallisuusjääviys syntyy, kun henkilö tai hänen läheisensä¹¹¹ on asianosainen. Asian-osainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee. HL 28.1 §: Virka-mies on esteellinen, jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen.

2. Edustajanjäävi

HL 28.2 §: Virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edus-taa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai va-hinkoa. Edustajanjäävi rajoittuu yleensä edustuksen kohteena olevaan asiaan, mutta jos kysymyksessä on kokonaisvaltainen edustus kuten määräyksenvarainen holhous eli edunvalvojan tehtävä, myös jääviys on kokonaisvaltaista¹¹².

3. Intressijäävi

HL 28.3 §: Virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 28 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle lä-heiselleen. Intressijäävissä kysymys on virkamiehen erityisestä suhteesta asiaan, ei asianosaisiin¹¹³.

111 Ks. yksityiskohtainen selvitys läheisistä Heuru ym. 2008, s. 244–245.

112 Heuru ym. 2008, s. 246.

113 Heuru ym. 2008, s. 246.

4. Palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävi

HL 28.4 §: Virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Tämä peruste edellyttää voimassa ole-vaa palvelussuhdetta. Palvelussuhteen laadulla ei ole merkitystä.¹¹⁴

HL:n 28 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu palvelussuhde kuntaan ei kuitenkaan tee luottamushenkilöä taikka viranhaltijaa tai työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. Jos luottamushenkilö on palvelussuhteensa perusteella esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa, hän on kuitenkin esteellinen.

5. Yhteisöjäävi

HL:n 28.5 §: Virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen 28 §:n 2 momentin 1 kohdas-sa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Esteellisyys syn-tyy myös, jos hän tai hänen 28 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuu-luu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja ky-symys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan.

HL:n 28 §:n 1 momentin 5 kohtaa ei sovelleta kunnan luottamushenkilöön, viranhalti-jaan tai työntekijään, vaikka tämä olisi mainitussa lainkohdassa tarkoitetussa asemassa kunnallisessa liikelaitoksessa, kuntayhtymässä, kuntakonserniin kuuluvassa yhteisössä tai säätiössä. KuntaL:n 52.4 §:ssä säädetyllä poikkeuksella¹¹⁵ yhteisöjäävisäännökseen väljennetään esteellisyyssääntelyä konsernin sisällä ja pyritään täten parantamaan kunnan mahdollisuuksia konserniohjaukseen. Sama henkilö voi osallistua tytäryhteisö-jen hallintoon ja tytäryhteisöjä koskevien asioiden käsittelyyn kunnassa lukuun otta-matta kuntalain 52.4 §:ssä mainittuja tilanteita. Eturistiriitatilanne voi syntyä esimer-kiksi kuntakonserniin kuuluvan yhtiön ja kunnan välistä sopimusta käsiteltäessä. Käsi-teltäessä esimerkiksi tytäryhteisön hakemusta lupa-asiassa tai tarjousta

114 Heuru ym. 2008, s. 247.

115 KuntaL:n muutos 15.5.2007 (HE 263/2006).

asiassa tasapuolinen käsittely edellyttää, ettei yhtiön johtoon kuuluva henkilö osallistu asian käsittelyyn. Poikkeus koskee vain yhteisöjääviä. Mikäli hallituksen jäsenelle tai toimitusjohtajalle on ratkaisusta odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa esimerkiksi yhteisöoikeudellisesta vastuusta johtuen, hän on esteellinen intressijäävin perusteel-la.¹¹⁶

6. Yleislausekejäävi

HL:n 28.6 §: Virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Kyseessä on oltava myös ulkopuolisen havaitta-vissa oleva puolueettoman päätöksenteon vaarantava seikka, joista esimerkkinä on muun muassa julkinen viha- tai ystävyyssuhde. Tämä säännös on yleislauseke, jolle ei ole lainsäädäntötilanteessa annettu yksilöityä sisältöä. Muodolliselta kannalta katsot-tuna tähän perusteeseen voidaan vedota melkein minkä tahansa asian yhteydessä.

Säännöksen asiallinen puoli näyttää keskittyvän kuitenkin pääasiassa hallinnon legiti-miteettiin (hyväksyttävyyteen).¹¹⁷

Kunnallishallinnossa samaa asiaa käsitellään useammissa toimielimissä. Asiaa voi-daan ensin käsitellä lautakunnassa, sen jälkeen kunnanhallituksessa ja edelleen val-tuustossa. Asian ratkaisuun osallistuva luottamushenkilö voi olla kaikkien mainittujen toimielinten jäsen. Kunnallishallinnossa ei sovelleta yleislausekkeeseen sisältyvää niin sanottua toisen asteen jääviä, joten osallistuminen asian käsittelyyn useissa toimieli-missä ei aiheuta esteellisyyttä. Sama henkilö voi osallistua asian käsittelyyn sen kai-kissa vaiheissa. Ainoa poikkeus on tilanne, jossa luottamushenkilö on kunnan viran-haltijana asian käsittelyn aiemmassa vaiheessa esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa, jossa kunta on asianosainen.¹¹⁸

HMenL:a valmisteltaessa¹¹⁹ toisen asteen esteellisyydellä tarkoitettiin tilannetta, jossa alemmassa viranomaisessa päätöksen tekemiseen vaikuttanut virkamies osallistuu ylemmässä viranomaisessa saman asian käsittelyyn. Jos asiaa käsittelee molemmissa

116 www.kunnat.net. Esteellisyys 24.3.2008.

117 Heuru ym. 2008, s. 247.

118 Harjula & Prättälä 2007, s. 440–441.

119 HMenL voimaan 1.1.1983.

viranomaisissa sama virkamies, on aihetta epäillä, että hän ei muuta kantaansa myös-kään toisessa käsittelyssä. Kunnallishallinnossa on vakiintuneesti sovellettu periaatet-ta, jonka mukaan päätöksenteossa ei noudateta toisen asteen jääviyttä; luottamushenki-löt voivat käsitellä useammassa asteessa samaa asiaa.¹²⁰ Tällainen toimintamalli on kunnissa hyvin yleinen. Poliittisesti aktiivisimmat ihmiset työskentelevät luottamus-henkilöinä lautakunnissa, hallituksissa, valtuustoissa, kuntakonsernin tytäryhtiöiden hallituksissa ja kuntayhtymissä. KuntaL:n yhteisöjäävin poikkeuksen yhteydessä es-teellisyydestä haluttiin poiketa asiantuntijuuden ja konserniohjauksen nimissä. Osaa-vimmat ja pätevimmät ihmiset haluttiin mukaan päätöksentekoon, mikä on niin kun-nan kuin liikelaitoksenkin etu. Mahdollisissa eturistiriitatilanteissa itsensä jääväämi-nen on päätösten laillisuuden edellytys, mutta esteellisyyden analysointi jäänee käy-tännössä poliittisten kollegoiden ja tarkkasilmäisten kuntalaisten laillisuusvalvonnan varaan.

Myös muutoksenhaussa esteellisyysnäkökulmaa olisi mahdollista avata kuntalaisiin nähden läpinäkyvämpään ja avoimempaan suuntaan. Kunnallisen muutoksenhakume-nettelyn mukaisesti oikaisuvaatimus tehdään alkuperäisen päätöksen tehneelle toimie-limelle. Mikäli kunnallinen oikaisuvaatimus käsiteltäisiin aina ylemmässä toimieli-messä, olisi kyseessä aidompi muutoksenhaku. Tällöin ei törmättäisi myöskään toisen asteen esteellisyysongelmaan.¹²¹ Vaikka kunnallishallinnon viranhoidossa ei tunneta toisen asteen jääviyttä, toisi ylemmälle toimielimelle osoitettu muutoksenhaku van-kempaa luottamusta hallinnon ja kuntalaisten välille. Hallinnon luottamuksen lisään-tyminen kuntalaisten keskuudessa voisi ihannetilanteessa aktivoida heitä muutoinkin osallistumaan oman kunnan hallintoon ja vahvistaa uskoa omiin vuorovaikutusmah-dollisuuksiin.