Asianosaisen kuuleminen ja tiedottaminen

Oikeus tulla kuulluksi kuuluu perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan hyvän hallinnon takeisiin. Hallintolain 34 § sisältää yleisen perussäännöksen viranomaisen velvollisuudesta kuulla asianosaista ja kuulemisen alasta.

Hallintolain 34 § asianosaisen kuuleminen

Asianosaiselle on enne asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos;

1) vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti perusteettomana;

2) asia koskee palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista;

3) asia koskee hakijan ominaisuuksien arviointiin perustuvan edun myöntämistä;

4) kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle; tai

5) hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista tai kuuleminen muusta syystä on ilmeisen tarpeetonta.

201 HE 273/2009 vp, s. 97.

Asianosaisen kuulemisella on hallintoasiaa käsiteltäessä neljä perustehtävää, jotka tulevat esiin myös kuulemista koskevassa sääntelyssä. Asianosaisen oikeusturvan takaamiseksi viranomainen ei yleensä voi tehdä asianosaista koskevaa päätöstä varaamatta tälle tilaisuutta tulla kuulluksi asiassa. Päätöksenteon tasapuolisuuden turvaamiseksi asianosaisella on oikeus saada tietoonsa periaatteessa täysin sama informaatio, joka on viranomaisen käytettävissä. Tiedollista tasapuolisuutta asian käsittelyssä vahvistaa erityisesti asianosaisjulkisuus, joka oikeuttaa asianosasien saamaan tiedon myös asiakirjoista, jotka eivät ole julkisia. Selvityskeinona asianosasien kuuleminen toimii erityisesti silloin, kun asianosainen voi kuulemisen yhteydessä esittää selvitystä, joka muuten ei olisi viranomaisen tiedossa tai käytettävissä. Lisäksi koko kuulemisinstituutio tukee asian käsittelyn vuorovaikutteisuutta, koska myös asianosaisen mielipiteellä ja kannanotoilla on siinä merkitystä.²⁰² Kuulemisvelvollisuus toteuttaa myös yleistä oikeusperiaatetta, jonka mukaan viranomaisen on ennen päätöksentekoa kuultava hallinto-oikeussuhteen toistakin osapuolta eli asianosaista (audi altteram partem-periaate).

Kuulemisperiaatteen mukaan viranomaisen on varattava asianosaiselle mahdollisuus kuulemiseen, jossa asianosainen voi esittää kantansa ja mahdollisen lisäselvityksensä.

Tämä mahdollisuus on varattava aina, ennen kuin hallinnossa tehdään asianosaista koskeva päätös, jolla voi olla vaikutuksia tämän etuun, oikeuksiin tai velvollisuuksiin. Kuulemisen tärkeyden vuoksi on katsottu olevan parempi kuulla liian montaa asianosaista kuin jättää yksikin epävarma tapaus kuulematta niissä tapauksissa, joissa asianosaisten määrittely on vaikeata. Se, että asianosainen jää kuulematta, saattaa johtaa lupa-asian kumoamiseen ja asian palauttamiseen lupaviranomaiselle, ellei virhettä saada korjattua muutoksenhakuasteessa.²⁰³

Ympäristöllisellä lupamenettelyllä, johon myös kaivoslain mukaan myönnetyt oikeudet voitaneen rinnastaa, on useita tehtäviä ja ulottuvuuksia. Ensimmäisen ulottuvuuden, hakijaulottuvuuden, tehtävä on tuottaa toiminnanharjoittajalle oikeutus toimintaan eli suojata sitä mm. poistamisvaatimuksilta. Toinen ulottuvuus on viranomaisulottuvuus, jonka tehtävänä on viranomaien ennakkotarkastuksen suorittaminen toiminnan sisällön ja vaikutusten määrittämiseksi. Samalla kyse on yleisten etujen suojaamisesta. Kolmas ulottuvuus on asianosaisulottuvuus, jonka tehtävänä on hankkeen vaikutusten tarkastaminen yksityisten etujen suojaamiseksi. Yksityisiä etuja suojataan sekä viran

202 Mäenpää 2016, s. 249.

203 Kainlauri 2003, s. 611.

puolesta tapahtuvilla selvityksillä, että osallisten itsenä esittämillä vaatimuksilla.

Hankkeesta ja sen vaikutuksista tiedottaminen asianosaispiiristä riippumatta voidaan katsoa nykyisin uudeksi ulottuvuudekseen, erityiseksi osallistumisulottuvuudeksi.

Menettelyn kannalta on erotettava toisistaan asianosaset ja muut osalliset: osallistuminen tai oikeus tiedon saamiseen ei yksin synnytä asianosaisasemaa.²⁰⁴

Lupahakemuksesta tiedottaminen kaivoslaki 40 §

Lupaviranomaisen on tiedotettava malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevasta hakemuksesta kuuluttamalla siitä vähintään 30 päivän ajan ilmoitustaulullaan sekä asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla. Kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettava ainakin yhdessä toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä, jollei asian merkitys ole vähäinen tai ilmoittaminen on muutoin ilmeisen tarpeetonta. Kuulutuksesta on annettava erikseen tieto niille asianosaisille, joita asia erityisesti koskee. Kuuluttamisesta säädetään muutoin julkisista kuulutuksista annetussa laissa (34/1925).

Jos hakemuksesta on tiedotettava yli kolmellekymmenelle tiedossa olevalle henkilölle tai kun henkilöiden lukumäärää ei tiedetä, voidaan asiasta tiedottaa ilmoittamalla siitä sellaisessa sanomalehdessä, josta vastaanottajan voidaan otaksua parhaiten saavan tiedon.

Yhteisen alueen järjestäytymättömälle osakaskunnalle tiedotetaan hakemuksesta antamalla siitä tieto yhteisaluelain (758/1989) 26 §:n 4 momentissa tarkoitetulle edustajalle. Jollei tällaista edustajaa ole nimetty, tieto toimitetaan jollekin osakkaalle ja hakemuksesta tiedotetaan lisäksi 1 momentin mukaisesti kuulutuksella sanomalehdessä. Tarkempia säännöksiä kuulutuksen sisällytettävistä asioista voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Viranomaisen tiedottamisvelvollisuus on sisällöltään laaja ja yleisluontoinen. Julkisuuslain mukaan viranomaisen on tiedotettava toiminnastaan ja palveluistaan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asioissa (julkisuuslaki 20.2 §). Tiedottamisen sisältö, muodot ja ajoitus määräytyvät tiedottamistarpeen mukaan.

Asianosaisen tiedonsaantioikeuta on pyritty turvaamaan myös häntä koskevista päätöksistä. Viranomaisen on mahdollisuuksiensa mukaan tarvittaessa huolehdittava siitä, että asianosainen voi saada tiedon asiakirjan sisällöstä jo ennen sen julkiseksi tulemista (JulkL 6.3 §). Tämä tiedonantovelvollisuus ei suoranaisesti kuulu asianosaisjulkisuuden alaan.

204 Hollo 2001, s. 195.

Malminetsintälupahakemuksen jättäneellä yhtiöllä on mahdollisuus halutessaan täydentää asiasta tiedottamista. Usein näin tapahtuukin, joko yhtiön järjestämässä yleisötilaisuudessa kyseisellä paikkakunnalla tai kirjeitse. Edellä kuvattua yleisötapahtumaa voidaan pitää hyvänä vaihtoehtona, sillä kun yhtiö järjestää tilaisuuden, kiinnostuneet asianosaiset saavat vastauksia suoraan hakijalta ja näin myös yhtiön henkilöstö tulee tututuksi.²⁰⁵ Kyseinen tiedottaminen liittyy kiinteästi sosiaalisen toimilupaan.

Tukes kaivosviranomaisena ei tilastoi malminetsintälupahakemusten asianosasten kokonaismäärää, mutta heiltä saadun tiedon mukaan keskimäärin maanomistajia / malminetsintälupahakemus on noin 50 maanomistajaa. Tiedottaminen tapahtuu 60 % kirjeellä maanomistajalle kotiin ja 40 % yleistiedoksiantona lehdessä.²⁰⁶

Kaivostoiminnalla on kaikissa sen toiminnan vaiheissa merkittäviä sosiaalisia vaikutuksia, jotka toisinaan aiheuttavat kiivasta keskustelua julkisuudessa. Ennen kaivoksen rakentamista tapahtuvan malminetsinnän ja kaivoksen suunnitteluvaiheen aikana korostuvat paikallisten asukkaiden epätietoisuus ja lähinnä taloudellisesta näkökulmasta ymmärrettävä ”Not in MyBackYard” eli NIMBY –ajattelu.²⁰⁷ Sosiaalisten vaikutusten arvioinnille on ilmeinen tarve, sillä ei kuitenkaan ole selkeästi omaa sääntelykehystä lainsäädännössämme.

Casper Herler on tuonut esiin sosiaalisen toimiluvan merkitystä malminetsinnässä ja kaivostoiminnassa. Herlerin mukaan sosiaalinen toimilupa osoittaa kaivoshankkeella olevaa yhteiskunnallista tukea ja sidosryhmien hyväksyntää hanketta kohtaan. Sosiaalinen toimilupa on yksi kansainvälisiltä kaivoskentiltä Suomeen rantautunut käsite. Sen tärkeyttä on ehkä helpompi kuvata negatiivisella määrittelyllä – sosiaalisen toimiluvan puutteen aiheuttamat seikat, kuten pitkittyneet lupaprosessit, kielteinen julkisuus, vaikeudet rahoituksen järjestämisessä sekä lisääntynyt paine sääntelyn lisäämiselle ja tiukentamiselle ovat asioita joita jokaisen vastuullisesti toimivan kaivosyhtiön on syytä välttää. ²⁰⁸

Kaivoshanke sisältää elinkaarensa aikana tosiasiassa varsinaisen kaivostoiminnan rinnalla monia sosiaaliseen kestävyyteen liittyviä prosesseja, vaikka niiden paikkaa ei voida täsmällisesti määrittää. Virallisissa kaavoitus, YVA- ja SVA menettelyissä tapahtuva eri toimijoiden osallistuminen ja vuorovaikutus ovat tärkeässä asemassa kaivoshankkeen

205 Tukes 2016. Kaivoslainmukainen malminetsintä; Kaivosviranomaisen käsikirja.

206 Tukes, Ilkka Keskitalo 2017.

207 Kauppila- Räisänen- Myllyoja 2011, s. 90-91.

208 Oksanen LM 2013, s. 775 – 776.

alkuvaiheessa. Lakisääteisten osallistumis- ja vuorovaikutusprosessien lisäksi sosiaalisen toimiluvan hankina ja ylläpito itsesääntelyn keinoin edesauttavat paikallisen kestävän kehityksen saavuttamista.²⁰⁹ Kaivoslain 48.2 §:n nojalla kaivosluvan esteenä voi olla muun muassa se, että kaivos aiheuttaa huomattavia vahingollisia ympäristövaikutuksia tai heikentää merkittävästi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä mainittua vaaraa tai vaikutuksia voida lupamääräyksin poistaa.

Hakijan kuuleminen 42 §

Kuulemisperiaatteeseen liittyy kaivoslain 42 §.

Hakijalle ja muille asianosaisille on varattava tilaisuus selityksen antamiseen sellaisista lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Selityksen johdosta asianosaisille on varattava tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jos selitys saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun. Kysymyksessä on hakijan ja muiden asianosaisten oikeudesta vastata hakemuksesta tehtyihin lausuntoihin ja muistutuksiin siltä osin kuin niissä on esitetty vaatimuksia tai selvityksiä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.²¹⁰ Mäenpään mukaan asianosaisen selityksellä tarkoitetaan mitä tahansa asianosaisen kuulemisen yhteydessä esittämää omaa selvitystä, vaatimusta sai asiassa esitetyn selvityksen arviointia.²¹¹

5.4 Malminetsintäluvan oikeusvaikutukset