Arviot tarvittavista toimenpiteistä

Tiina Koljonen (VTT), Heikki Lehtonen (Luke), Sampo Soimakallio (Luke), Tarja Tuomainen (Luke)

Tässä raportissa on esitetty vaikutusarvioita liittyen vuodelle 2035 asetettuun hiili-neutraalisuustavoitteeseen sekä KHK-päästöjen ja -poistumien kehityksestä vuo-teen 2050 asti. Vaikutusarvioihin ei ole sisällytetty laskennallista analyysiä niistä konkreettisista toimista tai poliittisista päätöksistä, joita hiilineutraalisuustavoitteen tai vuodelle 2050 tarkasteltujen tavoitteiden saavuttaminen edellyttäisi, joten alla on esitetty joitain yleisiä johtopäätöksiä perustuen skenaariolaskelmissa tehtyihin läh-töoletuksiin. Vähäpäästöskenaarioiden taustaoletukset olivat suureksi osaksi mää-ritetty aiemman PITKO-hankkeen aikana skenaariotyöpajoissa. Tässä raportissa esitettyihin analyyseihin otettiin PITKO-hankkeen aikana luodusta skenaariomatrii-sista mukaan kuitenkin vain kaksi vaihtoehtoista polkua, joiden määrittelyitä päivi-tettiin osittain. Lisäksi vertailu-, eli WEM-skenaarioon, tehtiin pieniä päivityksiä pe-rustuen uusimpiin tilastoihin ja muihin tietoihin. Kannattaa siten huomata, että tässä raportissa esitetyt skenaariotulokset eivät ole enää vertailukelpoiset helmikuussa 2019 julkaistuihin laskelmiin erityisesti hiilineutraalisuustavoitteen saavuttamisen näkökulmasta.

Tässä raportissa esitettyjen skenaariolaskelmien perusteella hiilineutraalisuus olisi mahdollista saavuttaa WEM-skenaarion mukaisella KHK-päästöjen ja maan-käytön nettonielujen kehityksellä, l. nykytoimilla huomioiden vuoteen 2020 ulottuvat päätökset ja toimet, vuoden 2050 tienoilla. On siten selvää, että hiilineutraalisuus-tavoitteen saavuttaminen vuoteen 2035 mennessä edellyttää ripeitä toimia ja poliit-tisia päätöksiä, joilla KHK-päästöjä vähennetään kaikilla sektoreilla ja lisäksi var-mistetaan maankäytön nettonielujen suotuisa kehitys. Vähäpäästöskenaariolaskel-mien mukaan fossiilisten polttoaineiden käytön merkittävä vähennys paitsi energi-antuotannossa myös liikenteessä ja teollisuudessa vuoteen 2035 mennessä on edellytys hiilineutraalisuustavoitteeseen pääsemiseksi. Säästö-skenaariossa, jossa oletettiin laajeneva trendi metsäteollisuuden tuotannolle ja lisäksi merkittävä panos-tus korkean lisäarvon biotuotteisiin, metsänielut supistuivat vuoden 2035 tienoilla, jonka vuoksi vuotuinen päästövähennystarve kasvoi yli 20 %:in ennen vuotta 2035.

Näin merkittävä vuotuinen päästövähennys on käytännössä hyvin haastavaa toteut-taa, mikä osoittaa sen, että vuoden 2030 KHK-päästövähennystavoitetta tulisi tiu-kentaa nykyisestä (l. 39 % Suomen taakanjakosektorilla 2005 -päästöihin verrattuna ja 40 % koko EU:n tavoite vuoden 1990-tasoon verrattuna). Tämä on toisaalta lin-jassa sekä Pariisin ilmastosopimuksen edellyttämän KHK-päästövähennysuran että toisaalta EU:n ns. Green Deal-esityksen (EC 2019) kanssa. On esitetty, että EU:n tulisi pyrkiä yli 50 % KHK-päästövähennystavoitteeseen vuoteen 2030 mennessä, kun nykyinen politiikka tähtää 40 % KHK-päästövähennykseen (vertailuvuosi 1990).

Nykyistä tiukempi vuoden 2030 päästötavoite ja siihen liittyvät kansalliset toimet varmistaisivat 2035 hiilineutraalisuustavoitteen saavuttamisen kustannustehok-kaasti, koska infrastruktuurin uusiutuminen toteutuisi tasaisemmin ja muutokseen olisi mahdollista sopeutua hieman pidemmällä aikajänteellä.

Hiilineutraalisuuteen tähtäävät skenaariolaskelmat osoittivat, että päästöjen vä-hentämisen rajakustannus nousee korkeammaksi kuin mitä laskelmissa oletettu EU-päästöoikeuden hinta. Jotta tarvittavat investoinnit ja muut päästövähennystoi-met toteutuisivat, tarvitaan siten kansallista lisäohjausta, kuten vero-ohjausta, in-vestointi- ja muita tukia tai jopa kieltoja ja rajoituksia. Säästö-skenaariossa oletettiin, että energiaverotuksessa luovutaan teollisuuden veronpalautuksista ja fossiilisten polttoaineiden tuista lämmöntuotannossa ja maataloussektorilla. Lisäksi oletettiin, että energiaveroja korotetaan vähittäin vuodesta 2021 alkaen. Näillä energiavero- ja -tukimuutoksilla saavutettiin 3–4 Mt CO2 päästövähennys vuosina 2030–2035.

Päästövähennys johtui pääosin F turpeen käytön vähentymisestä, mutta myös fos-siilisen CHP-tuotannon ja fossiilisten polttoaineiden käytön vähentymisestä maata-loudessa sekä kiinteistöjen erillislämmityksessä. Säästö-skenaariossa toisaalta ole-tettiin myös, että energiajärjestelmän sähköistymistä voidaan edistää alentamalla suurten sähkönkäyttäjien (l. sähköveroluokka II) sähköverot EU:n asettamalle mini-mitasolle. Samalla palvelusektori siirrettiin Säästö-skenaarion laskelmissa alem-paan sähköveroluokkaan II. Skenaariolaskelmien tulosten perusteella voidaan ha-vaita, että alempi sähkövero kannustaa investoimaan erityisesti suuremman koko-luokan lämpöpumppuihin, aurinkosähköön ja teollisuuden sähköistymiseen. Toi-saalta suorat päästövähennysvaikutukset jäivät huomattavasti vaatimattomammiksi kuin mitä fossiilisten lämmityspolttoaineiden tuista luopumisen yhteydessä. Tässä yhteydessä tulee kuitenkin huomioida, että teräksen tuotannon ja öljynjalostuksen oletettiin siirtyvän uusiutuvan vedyn käyttöön lähtöoletusten mukaisesti (l. toteutui-vat mallilaskelmissa eksogeenisesti), joten tältä osin jää epäselväksi, missä määrin alempi sähköverotaso toimisi kannustimena investoinneille kyseisille teollisuuslai-toksille. Liikenteen ja liikkumisen ohjaustoimia kohti hiilineutraaliutta ei tässä työssä arvioitu lainkaan, vaan käyttövoimien ja liikenteen suoritteiden oletettiin kehittyvän aiempien PITKO-skenaarioiden mukaisesti. Ohjaustoimet liittyen liikenteen kasvi-huonekaasupäästöjen puolittamiseen nykytasosta vuoteen 2030 mennessä oli huo-mioitu sekä Jatkuva kasvu - että Säästö -skenaariossa energia- ja ilmastostrategian (TEM 2017) sekä KAISU:n (YM 2017) mukaisesti, mutta toisaalta päästöjen vähe-neminen nollaan vuoteen 2045 mennessä oletettiin tapahtuvan markkinaehtoisesti ja ilman lisäohjausta. On siten selvää, että liikenteen päästöjen vähenemiseen liittyy merkittävää epävarmuutta.

Sekä Jatkuva kasvu - että Säästö -skenaarioissa oletettiin merkittävää teknistä kehitystä ja uuden teknologian nopeaa käyttöönottoa. Jotta kehitys toteutuisi ske-naariopolun mukaisesti, tarvitaan mittavia tutkimus- ja kehittämispanoksia. Suurim-mat päästöjen pistelähteet ovat teollisuudessa, jossa myös investointitarpeet ovat suuret. Toisaalta osa teknologioista, kuten PtX- ja vetypelkistykseen perustuva te-räksentuotanto, ovat vasta demonstraatioasteella ja teknologia kaupallistumiseen riittävän nopeasti liittyy epävarmuutta. Jatkuva kasvu -skenaariossa oletettiin erityi-sesti panostettavan digitalisaatioon ja älykkäisiin järjestelmiin, joten sähköistyminen oli vahvaa kaikilla sektoreilla, mutta erityisesti liikenteessä ja teollisuudessa. Vuo-den 2040 tienoilla oletettiin jopa pienten modulaaristen ydinreaktoreiVuo-den kaupallis-tuvan, joilla erityisesti korvattaisiin fossiilista lämmöntuotantoa suurissa kaupun-geissa.

Sekä Jatkuva kasvu - että Säästö -skenaariossa oletettiin myös merkittäviä toi-mia ja rakenteellisia muutoksia maataloussektorilla. Maataloudessa kustannusvai-kuttavimmat toimenpiteet kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi ovat suurella todennäköisyydellä turvemailla toteutettavia toimia. Koska hehtaarikohtainen pääs-tövähennys on turvemailla iso, jopa 10–30 tonnia CO2-ekv. vuodessa, on helppo osoittaa edulliset päästövähennykset mahdollisiksi turvemailla. Näin on etenkin ta-pauksissa, joissa kaikkea peltoa ei välttämättä tarvita maatalouskäytössä ja joissa metsittäminen tai kosteikon perustaminen onnistuu kohtuullisella vaivalla ja kustan-nuksilla. Turvemaiden päästöjä voidaan alentaa myös kasvipeitteisyyttä lisäämällä, muokkausta vähentämällä ja pohjaveden pintaa nostamalla (ks. lisätietoja menetel-mistä https://www.luke.fi/sompa/hyvia-esimerkkeja/). Näistä keinoista suosituimpia ja helpoimpia toteuttaa, mutta samalla vähiten tehokkaita, ovat kasvipeitteisyyden lisääminen ja muokkauksen vähentäminen sekä nurmiviljelyn lisääminen yksivuo-tisten kasvien sijaan.

Turvemaiden metsitys tai perustaminen kosteikoiksi tuottavat isot päästövähen-nykset hehtaaria kohden. Tämä voi onnistua kohtuullisin kustannuksin yksittäisillä peltolohkoilla tai ryhmässä peltolohkoja yhdellä tai useammalla maatilalla. Peltojen viljelykäytöstä luopumista tarkoittavat toimet ovat kuitenkin vaikeita ja kalliita toteut-taa maatiloilla, jotka tarvitsevat kaiken pellon maataloustuotantoon esim. tapauk-sissa, joissa on investoitu voimakkaasti korkean tuottavuuden kotieläintuotantoon.

Nämä tilat ovat tärkeitä ruokaturvan kannalta. Osalla maatiloista on kuitenkin mah-dollisuuksia osoittaa heikkotuottoisia turvepeltoja päästövähennystoimiin.

Peltolohkojen vaihdon sujuvoittaminen (tukiehtojen määrittely ym.) maatilojen kesken pitkäaikaisin vuokrasopimuksin tai muuten määräajaksi voi sekin tehdä mahdolliseksi päästövähennykset turvemailla samalla kun intensiivinen maatalous-tuotanto ohjautuisi enemmän kivennäismaille, joilla kasvihuonekaasupäästöt ovat selvästi alhaisempia turvemaihin verrattuna.

Koska turvemailla voidaan päästä alempiin päästövähennyskustannuksiin kuin monilla muilla sektoreilla yhteiskunnassa (esim. päästöoikeuden hinta päästökaup-pasektorilla on noin 20 eur/tonni CO2-ekv. vuonna 2019), päästövähennysten tuot-taminen turvemailla tulisi nähdä mahdollisuutena viljelijöille. Päästövähennyksistä palkitseminen kannustinjärjestelmineen ei ole kuitenkaan aivan helppo toteuttaa.

Se edellyttää reiluiksi koettuja pelisääntöjä, turvemaan ja sen paksuuden täsmäl-listä määrittelyä (pitkäaikaiset toimet tarkoituksenmukaista kohdentaa vain paksu-turpeisille turvemaille), tehtyjen toimien todentamista, neuvontaa ja ennen kaikkea resursseja. Viljelijöiltä saatujen kokemusten mukaan on myös tärkeää, että kannus-timet päästövähennysten tuottamiseksi eivät heikennä kannustimia ruuantuotan-toon, vaan viljelijöiltä tulisi edellyttää markkinakelpoisten maataloustuotteiden tuot-tamista eikä pelkkää peltojen viljelykunnossa pitämistä maataloustukien saa-miseksi. Asteittain aleneva tuki (esim. aleneva kansallinen tukiosuus) pitkäaikaisille viljelemättömille peltolohkoille voisi olla tällainen kannustin.

Toistaiseksi peltoalalle maksettavien maataloustukien menettämisen mahdolli-suus pitää likimain kaiken peltoalan tukijärjestelmän edellyttämässä viljelykun-nossa. Tämä jarruttaa myös päästövähennysten tuottamista turvemailla metsityk-sen ja kosteikkojen tapauksissa, koska maataloustukia ei voida maksaa metsitetylle

alalle, eikä niille kosteikkokasveille, jotka eivät ole ennestään tukien piirissä. Tämän asetelman muuttamiseksi tarvitaan uudenlaisia kannustimia päästövähennysten tuottamiseen, sekä osin nykyisten tukiehtojen uudelleenarviointia. Yksi mahdolli-suus olisi määritellä maataloustukijärjestelmästä riippumaton tuki tai palkkio kasvi-huonekaasupäästöjen vähentämiseen. Huonotuottoisten tai vesitaloudeltaan huo-nojen peltojen metsittäminen tai muuttaminen kosteikoiksi tuottaisi merkittäviä päästövähennyksiä hehtaaria kohden, joista viljelijöitä palkittaisiin. Esimerkiksi met-sityksestä voitaisiin maksaa tuntuva kertakorvaus, mikä kompensoisi maataloustu-kikelpoisuuden menetystä. Palkkio voisi tulla myös yksityisiltä hiilikompensaatio-markkinoilta. Tällöin päästövähennyspalkkioihin kuluvat varat eivät olisi pois muista sinällään perustelluista maataloustuista (tätä tilannetta viljelijät eivät toivo). Pitäisi kuitenkin pystyä välttämään tilanne, jossa toisaalla metsitetään ja toisaalla raiva-taan uusia peltoja. Näin etenkin, jos alueella on ennestään peltoja vajaakäytössä.

Kaikelle metsänhävitykselle on jo ehdotettu maankäytön muutokseen kohdistuvaa maksua, minkä ansiosta metsityspalkkio ei yhtä helposti johtaisi samanaikaisesti metsitykseen ja pellonraivaukseen (Kärkkäinen et al. 2019).

Maatalouden biokaasutuotannon laajamittainen lisääminen, joka johtaisi edellä esitettyjen skenaarioiden mukaisesti maatalouden energia-omavaraisuuden kas-vuun ja energiakustannusten vähenemiseen, edellyttäisi mittavia julkisia resursseja biokaasulaitosten investointitukiin, jotka nykyisin noin 40 prosentin tasolla hyväksyt-tävistä kustannuksista. Edellytyksenä laajamittaiselle biokaasutuotannon lisäämi-selle on muuttuvien kustannusten osalta kannattava biokaasun, ravinteiden kierrä-tyksen ja kotieläintilojen toiminnan kokonaisuus. Tällöin investoidulle pääomalle saadaan tarvittava tuotto koko investointipääoman takaisin maksamiseksi kohtuu-ajassa (alle 10 vuotta). Biokaasutuotannon ja ravinnekierrätyksen kokonaisuutta ja mahdollisuuksia ovat arvioineet mm. Tampio et al.(2019) ja Luostarinen et al.

(2019).

Maatalouden tuottavuuden kehittäminen sekä kasvin- että kotieläintalouden osalta johtaisi kasvihuonekaasupäästöjen vähenemiseen tuotettua yksikköä kohti.

Tähän suuntaan vaikuttavat kasvin- ja kotieläinjalostuksen ohjelmat sekä tuotanto-teknologian ja maatilojen johtamisen kehittäminen. Tutkimus ja neuvonta ovat tär-keitä, jotta maatalouden toiminta suuntautuu enemmän ilmastoviisaaseen suun-taan.

Elintarvikkeiden kulutuksen ohjaaminen kasvispainotteiseen suuntaan esim. ve-roin ja/tai verohelpotuksin voi myötävaikuttaa siihen, että kotimaista kulutusta vas-taava tuotanto voidaan tuottaa selvästi aiempaa pienemmällä peltoalalla, kuten edellä esitetyt skenaariot osoittavat. Tarvittavan muutoksen aikaansaaminen kulut-tajakäyttäytymisessä tuskin kuitenkaan toteutuu yksin veroilla tai verohelpotuksilla (joiden tulisi olla suuruudeltaan varsin merkittäviä, jolloin ne voivat aiheuttaa ongel-mia alimpien tuloluokkien kotitalouksille), eikä niiden käyttö takaa sitä, että ravitse-mus muuttuisi automaattisesti terveellisempään suuntaan. Ruokavaliomuutos vaatii suurella todennäköisyydellä ennen muuta pitkäjänteistä tiedollista ohjausta ja kas-vispainotteisemman ruokakulttuurin johdonmukaista edistämistä joukkoruokailussa.

Maankäyttöä ohjataan kaavoituksella, jolloin se on luonteva väline vaikuttaa rat-kaisuihin myös ilmastonäkökulmasta. Rakentamista voidaan ohjata alueille, joilla

muutoksesta on vähäisemmät vaikutukset päästöihin. Kysymys ei ole pelkästään siitä, rakennetaanko uusi asuinalue metsään vai pellolle, mutta myös kuinka tiheään rakennetaan, ja millaisia rakennuksia (esim. omakotialue vs. kerrostaloalue). Li-säksi niin metsäalueen rakentamista kuin metsän raivausta pelloksi voidaan hillitä kielloilla tai maksuilla. Vaikka esitetyissä skenaariossa metsityksellä ei saavutettu merkittävää nielun lisäystä, on se pitkällä aikavälillä ilmastonkannalta myönteistä toimintaa.

LULUCF-sektorilla sekä skenaarioiden laadinnassa että päästöjen laskennassa on useita tunnistettuja kehittämistarpeita. Tulevaisuuden maankäyttöä ja maankäy-tön muutoksia arvioidaan nyt pitkälti historiatiedon valossa, joskin tässä raportissa esitettyihin skenaariohiin on jo jossakin määrin sisällytetty myös muilta sektoreilta kuin maataloudesta tulevia maankäyttöön vaikuttavia oletuksia. Maankäyttöä tulisi tarkastella alueellisesti niin, että skenaariot eivät jäisi teoreettisiksi laskelmiksi ilman alueellisten erikoispiirteiden huomioon ottamista.