Artikla 13: paikan päällä tehtävät tarkastukset

4.1 Artikla 13: paikan päällä tehtävät tarkastukset

Yritystukilainsäädännössä asetetaan avustuksen hakijalle ja saajalle velvoitteita, joiden noudattamiseen hän sitoutuu avustuksen myöntämisen edellytyksenä. Avus-tuksen myöntävän viranomaisen oikeus tehdä tarkastus jakautuu ennen myönteisen avustuspäätöksen tekemistä tehtävään ex-ante-tarkastukseen ja hankkeen toteutta-misen aikana tai sen jälkeen tehtävään ex-post-tarkastukseen. EU-rakennerahastoista myönnettävien tukien tarkastuksista säädettiin ohjelmakautta 2007–2013 koskien komission asetuksen (EY) N:o 1828/2006 13 artiklassa paikan päällä tehtävät tar-kastukset sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 57 artiklassa hankkeen py-syvyyssäännökseen pohjautuvat tarkastukset. Ohjelmakaudella 2014–2020 toimien pysyvyydestä säädetään neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 71 artiklassa.

Edellä mainitut säännökset asettavat tarkastusvelvollisuuden hallintoviranomaiselle eli tässä tapauksessa työ- ja elinkeinoministeriölle.

Komissio valvoo tarkastuksillaan jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestel-mien käyttöönottoa ja noudattamista. Hankkeen toteuttamisaikana tai hankkeen päättymisen jälkeen tehtäviä tarkastuksia hoitavat käytännössä kuitenkin

ELY-kes-437 HE 162/2006 vp, s. 30.

438 HE 162/2006 vp, s. 30.

439 Työ- ja elinkeinoministeriö 2010, s. 21–22.

kusten tuen maksamisesta vastaavat yksiköt. Paikan päällä tehtävien tarkastusten ja pysyvyysäännökseen pohjautuvien tarkastusten menettely kirjataan välittävän toimielimen hallinto- ja valvontajärjestelmän kuvaukseen⁴⁴⁰.

Ex-post- eli jälkikäteen tehtävät tarkastukset ja valvonta ovat tämän tutkimuksen kannalta tärkein keino havaita väärinkäytöksiä ja tukikelvottomia kustannuksia vi-ranomaissuoritteisesti. Jälkikäteen tehtävät tarkastukset suoritetaan joko hallinnol-lisina tarkastuksina tai paikan päällä tehtävinä tarkastuksina. Hallinnollinen tarkas-tus on tuen tarkastuksesta vastaavan viranomaisen tekemä tukikelpoisuustarkastarkas-tus, joka koskee kaikkia maksatushakemuksia ja joka suoritetaan asiakirjatarkastuksena viranomaisen toimitiloissa. Paikan päällä tehtävä tarkastus koskee rajattua määrää hankkeita ja suoritetaan yritystuen saajan luona.

Hakemuksen myöntämisvaiheessa kartoitetaan ennalta ehkäisevästi mahdollisia hankkeen ongelmakohtia, mutta ne eivät johda suoranaisesti takaisinperintöihin.

Hakijaa ja hanketta koskevat, ennen avustuspäätöstä tehdyt tarkastukset luovat kuitenkin pohjan avustuspäätökselle, jossa takaisinperinnän riski on tiedossa ole-vien tietojen pohjalta minimoitu. Jälkikäteisessä tarkastuksessa ja valvonnassa taas arvioidaan, ovatko hakemuksen myöntövaiheessa havaitut asiat realisoituneet siten, että ne aiheuttaisivat mahdollisen takaisinperintäriskin.

Paikan päällä tehdyt tarkastukset ovat ensisijainen ja tärkein menettely, jolla vi-ranomainen valvoo tukien sääntöjenvastaisuuksia⁴⁴¹. Hallintoviranomainen vastaa toimenpideohjelman hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta moitteettoman

varain-440 Yleisasetusten nojalla hallintoviranomainen on vastuussa sellaisesta ohjelmien hallinto- ja valvontajärjestelmästä, joka on tehokas ja joka kykenee estämään, paljastamaan ja korjaamaan virheet ja epäsäännönmukaisuudet.

Ks. myös asia C-280/14 P, Italian tasavalta v. komissio, 8–13, 77 kohdat. Unionin tuomioistuin hylkäsi valituksen, joka koski Euroopan aluekehitysrahastosta alun perin myönnetyn unionin rahoitustuen vähentämistä. Vuonna 2007 komissio teki tarkastuksia, jotka koskivat kyseisestä ohjelmasta vastaavien viranomaisten käyttöön ottamia hallinto- ja valvontajärjestelmiä, ja päätyi siihen, että kyseiset viranomaiset eivät olleet ottaneet käyttöön hallinto- ja valvontajärjestelmiä, joilla varmistettaisiin EAKR:n tukitoimea koskeva moitteeton varainhoito, ja että käyttöön otetut järjestelmät eivät taanneet riittävästi maksatushakemusten virheettömyyttä, asianmukaisuutta ja tukikelpoisuutta. Tämän pohjalta komissio katsoi, ettei Italia ollut noudattanut velvoitteitaan, mikä saattoi johtaa järjestelmällisiin tukea koskeviin väärinkäytöksiin. Kaksi vuotta myöhemmin suoritetussa tilintarkastuksessa todettiin, ettei Italia ollut korjannut hallinto- ja valvontajärjestelmän puutteita, minkä seurauksena komissio vähensi Italian EAKR:n rahoitustukea 10 prosentilla kyseisen ohjelman osalta.

441 Ohjelmakaudella 2007–2013 voimassa olleen neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 2 artikla sisälsi sääntöjenvastaisuuden määritelmän seuraavasti: “yhteisön oikeuden säännösten tai määräysten rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä, jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko Euroopan unionin yleiselle talousarviolle siihen kohdistuvan perusteettoman menon vuoksi.”

Vuonna 2013 säädetyssä neuvoston asetuksessa (EU) N:o 1303/2013 sääntöjenvastaisuuden määritelmää on tarkennettu seuraavasti: ”mitä tahansa unionin oikeuden tai sen soveltamiseen liittyvän kansallisen lainsäädännön rikkomista, joka johtuu ERI-rahastojen täytäntöönpanoon osallistuvan talouden toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja joka tuottaa tai voisi tuottaa vahinkoa unionin talousarviolle siihen kohdistuvan perusteettoman menoerän vuoksi;”.

hoidon periaatetta⁴⁴² noudattaen. Hallintoviranomaisen tehtävänä on tarkastaa osarahoitettujen tuotteiden ja palvelujen toimitus ja varmistaa, että tuensaajien ilmoittamat menot ovat todella aiheutuneet ja että ne ovat unionin ja kansallisten sääntöjen mukaiset. Yksittäisien hankkeiden tarkastuksia voidaan tehdä paikan päällä otantaperiaatteella noudattaen yksityiskohtaisia sääntöjä⁴⁴³. Paikan päällä tehtäviä tarkastuksia koskevan artikla 13:n mukaan tarkastettavien toimien on tarvittaessa katettava toimien hallinnolliset, taloudelliset, tekniset ja fyysiset nä-kökohdat. Tarkastuksilla varmistetaan, että ilmoitetut menot ovat todellisia, että tuotteet on toimitettu tai palvelut on suoritettu myöntämispäätöksen mukaisesti, että tuensaajan esittämät maksatushakemukset perustuvat oikeaan tietoon ja että niin toimet kuin menotkin ovat EU:n ja kansallisten säännösten mukaisia. Tarkas-tusten tavoitteena on estää menojen rahoittaminen kahteen kertaan muista unionin hankkeista tai kansallisista hankkeista sekä muilla ohjelmakausilla.

Hallintoviranomaisen suorittamat, artikla 13:n mukaan tehtävät hallinnolliset ja paikan päällä tehtävät tarkastukset ovat osa organisaation normaaleja, päivittäiseen toimintaan kuuluvia sisäisen valvonnan menettelyjä⁴⁴⁴, joilla organisaatio varmistaa vastuullaan olevien tehtävien asianmukaisen toteutumisen. Artikla 13:n mukaisil-la tarkastustoimenpiteillä valvotaan, että tuensaajalle myönnetty julkinen tuki on käytetty käyttötarkoitukseensa päätöksessä mainituilla ehdoilla.⁴⁴⁵ Kansallisen lain-säädännön mukaan käytännön vastuu paikan päällä tehtävistä tarkastuksista kuuluu välittävälle toimielimelle ja sen tuen maksamisesta vastaavalle yksikölle (rakennera-hastolaki [1401/2006] 44 § ja 49 §). Yritystukien välittävä toimielin on ELY-keskus, jonka maksatusyksiköllä on käytännön vastuu sekä hallinnollisista tarkastuksista että paikan päällä tehtävistä tarkastuksista. Rakennerahastojen hallintouudistuksen myötä vuodesta 2014 alkaen yritystukien myöntö- ja maksatusprosessit hoidetaan neljällä eri suuralueella, joita kutsutaan RR-ELYiksi. Kukin suuralue vastaa toimin-ta-alueensa paikan päällä tehtävistä tarkastuksista.

442 Moitteettoman varainhoidon periaate on määritelty neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 7 luvun 30 artiklassa: ”Määrärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteen eli taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti.” Kumottu Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettava varainhoitoasetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002 27 artikla sisälsi asiasisällöltään vastaavan määritelmän moitteettoman varainhoidon periaatteesta.

443 Komissio hyväksyy 103 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti otantaperiaatteen.

444 Neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 32 artiklan mukaan sisäisellä valvonnalla tarkoitetaan prosessia, jota sovelletaan hallinnon kaikilla tasoilla ja jonka avulla on tarkoitus saada riittävä varmuus siitä, että seuraavat tavoitteet saavutetaan: a) toimien tehokkuus, vaikuttavuus ja taloudellisuus, b) raportoinnin luotettavuus, c) varojen ja tietojen turvaaminen, d) petosten ja sääntöjenvastaisuuksien ehkäisy, havaitseminen, korjaaminen ja seuranta, e) tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyvien riskien riittävä hallinta ottaen huomioon ohjelmien monivuotisuus ja suoritettavien maksujen luonne. Kumottu Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettava varainhoitoasetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002 28 a artikla sisälsi asiasisällöltään vastaavan sisäisen valvonnan määritelmän.

445 Työ- ja elinkeinoministeriö 2009a.

Artikla 13 mahdollistaa paikan päällä tehtävien tarkastusten otannan sillä edelly-tyksellä, että hallintoviranomainen dokumentoi perusteet, joilla otanta suoritetaan.

Hallintoviranomaisen on määriteltävä otannan koko, jotta siihen kuuluvien mak-sujen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta voidaan saada riittävä varmuus. Samalla sen on otettava huomioon hallintoviranomaisen määrittämä, kyseiseen tuensaaja- ja toimityyppiin liittyvä riskitaso. Sen on tarkistettava otantamenetelmää joka vuosi.

Yritystukien osalta otanta koostuu kaksivaiheisesta tarkastussuunnitelmasta. Työ- ja elinkeinoministeriö laatii yritystukien hallintoviranomaisena vuosittain tarkastus-suunnitelman seuraavana vuonna paikan päällä tarkastettavista hankkeista⁴⁴⁶.

Tarkastussuunnitelma sisältää kuvauksen perusteluineen, joiden pohjalta otanta on suoritettu⁴⁴⁷. Tarkastussuunnitelma sisältää myös yhteenvedon välittävän toimi-elimen edellisenä vuonna suorittamista paikan päällä tehdyistä tarkastuksista. Jos otannan perusteita muutetaan edellisvuoteen verrattuna, perustelut tulee kirjata tarkastussuunnitelmaan. Välittävä toimielin lisää työ- ja elinkeinoministeriön tar-kastusotantaan hankkeet, jotka se katsoo muulla perusteella tarpeellisiksi tarkastaa paikan päällä. Välittävän toimielimen tulee perustella tarkastussuunnitelmaan lisäämiensä hankkeiden valinnat. Vuosittainen tarkastussuunnitelma sisältää hal-lintoviranomaisen laatiman otannan⁴⁴⁸, välittävän toimielimen aiempien vuosien tarkastushavaintojen pohjalta tai muulla perusteella lisäämät hankkeet ja aiempina vuosina tarkastamatta jääneet hankkeet. Huomioitavaa on, että otantaa voidaan käyttää vain, kun tarkastetaan paikan päällä yksittäisiä toimia. Hallinnollinen tar-kastus koskee sen sijaan tuensaajan kaikkia maksatushakemuksia.⁴⁴⁹

Yritystukihankkeita koskevasta paikan päällä tehtävien tarkastusten otannasta tulee pitää erillään tarkastettavaa aineistoa koskeva otanta ja siihen liittyvä riittä-vän varmuuden vaatimus. Hankkeita koskevien menojen, tulojen ja rahoituksen tosiasiallisuus varmistetaan kirjanpitoaineistolla sekä muulla hankkeeseen liittyvällä asiakirja-aineistolla. Tarkastuksen suorittavan virkamiehen tulee saada riittävä

var-446 Työ- ja elinkeinoministeriössä rakennerahasto-ohjelmien hallintoviranomaisena toimii alueiden kehittämisyksikön rakennerahastojen hallinnointiryhmä (RAHA).

447 Otannan tekevät RAHAn vuosittain vahvistamien kriteerien pohjalta työ- ja elinkeinoministeriön sähköisten palvelujen ryhmä SÄP sekä Etelä-Savon ELY-keskuksen yhteydessä toimiva alueen ICT-yksikkö.

448 Ohjelmakauden 2007–2013 yritystukia koskeva otanta sisälsi kaikki julkiselta rahoitukseltaan yli 500 000 euron suuruiset hankkeet, korkeaan riskiluokkaan arvioidut hankkeet, ja lopuista hankkeista paikan päällä oli tarkastettava otannalla vähintään 50 %. Lisävaatimuksina esitettiin, että 50 %:n otanta toteutuisi myös euromääräisesti mahdollisimman lähelle tavoitetasoa ja että otanta olisi riittävän kattava eri tuensaaja- tai projektityyppien osalta. Hallintoviranomaisen tekemän otannan lisäksi välittävä toimielin valitsi hankkeita itse valittujen kriteerien pohjalta tai aina, kun siihen oli aihetta. Välittävä toimielin pystyi käyttämään harkintavaltaansa valitessaan paikan päällä tarkastettavia hankkeita. Hallintoviranomainen kehotti kiinnittämään huomiota hankkeiden valinnassa sellaisiin hanketyyppeihin, joissa oli havaittu poikkeuksellisen paljon sääntöjenvastaisuuksia. Tällaisissa tapauksissa otantaa tuli laajentaa aiemmin esitettyjen kriteerien lisäksi. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2009a.)

449 Työ- ja elinkeinoministeriö 2009a.

muus siitä, että ilmoitetut kustannukset ovat tosiasiallisesti syntyneitä ja kuuluvat hankkeelle, hankkeelle kuuluvat tuotteet on toimitettu ja palvelut on suoritettu, maksatushakemukset ovat oikeellisia, toimet ja kustannukset ovat EU:n ja kan-sallisen lainsäädännön sekä muiden sääntöjen mukaisia ja kustannukset eivät tule rahoitetuiksi kahteen kertaan.⁴⁵⁰

Tarkastettavien tositteiden määrästä päätettäessä tulee ottaa huomioon hanketta ja tuensaajaa koskevat aikaisemmat havainnot sekä hankkeen myöntämisvaiheessa annettu riskiluokitus. Vaikka tarkastuksen otanta määritellään etukäteen, niin otantaa voidaan laajentaa. Jos tarkastuksessa ilmenee virheitä, joiden pohjalta on perusteltua syytä olettaa, että virheitä esiintyy otoksen ulkopuolisessakin aineis-tossa, tulee tarkastusta laajentaa riittävän varmuuden saamiseksi.⁴⁵¹ Huomioitavaa on, että koko hanketta koskevan aineiston tarkastaminen on mahdollista erityisesti niissä tilanteissa, joissa tarkastettavien tositteiden lukumäärä sekä muu aineisto ovat vähäisiä. Otantaa voidaan käyttää perustelluissa tilanteissa ja edellytyksellä, että tarkastuksen jälkeen viranomaisella on riittävä varmuus siitä, että tuki on käytetty myöntöpäätöksen mukaisesti.