Janne Salminen 2.4.2020 Kirjallinen lausunto
Perustuslakivaliokunta
Valtioneuvoston asetus valmiuslain 87 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käytön jat- kamisesta (M 12/2020 vp)
1. Perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä on valtioneuvoston asetus valmiuslain 87 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käytön jatkamisesta.
2. Asetuksessa on säädetty sen tulevan voimaan 14.4.2020. Asetus on voimassa 13.5.2020 asti.
3. Käsillä olevan asetuksen taustalla on valtioneuvoston 17.3.2020 antama asetus valmius- lain 87 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käyttöönotosta välittömästi (124/2020). Käyt- töönottoasetus on voimassa 13.4.2020 asti.
4. Käyttöönottoasetuksella säädettyjen toimivaltuuksien tarkoituksena on ollut turvata lää- ke- ja tarvikehuoltoa.
5. Käsillä olevalla asetuksella on tarkoitus jatkaa valtioneuvoston valmiuslain 87 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käyttöä 14,4,2020 alkaen 13.5.2020 asti
6. Perustuslain 23 §:ssä on säädetty
Perusoikeuksista voidaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja sovel- tamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen koh- distuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaa- vien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poik- keusten perusteet.
Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatetta- va viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassa- olosta.
7. Suomessa poikkeusololainsäädäntö, ja siten valmiuslakikin, pohjautuu perustuslakiin, jossa sitä ohjaa 2010-luvulla uudistettu perustuslain 23 §. Perustuslaki antaa siten mahdol-
lisuuden poiketa perusoikeuksista kansakuntaa uhkaavissa poikkeusoloissa. Poikkeuksella tarkoitetaan syvemmälle menevää kavennusta perusoikeuteen kuin tavallisella perusoikeu- teen niin sanottujen perusoikeuksien rajoitusedellytysten perusteella tehtävällä rajoituksel- la. Käyttöä rajoittavat poikkeusten välttämättömyys ja tilapäisyys. Poikkeusoloissa voi- daan poiketa perusoikeuksista tavallisella lailla ilman tarvetta turvautua poikkeuslakime- nettelyyn. Periaatteessa valmiuslaki voisi olla tällainen laki, mutta siinä on tietyin osin sel- laisia ongelmia perustuslailliselta kannalta, että se on säädetty poikkeuslakina. Vaikka pe- rustuslakia on muutettu sen jälkeen kuin nykyinen valmiuslaki on säädetty, valmiuslain ns.
poikkeuslakiluonne ei ole muutostenkaan johdosta kaikin osin poistunut.
8. Perustuslain mukaan perusoikeuksista voidaan myös tietyissä tilanteissa poiketa asetuk- sella. Tarkoitus on tältä osin antaa poikkeusololainsäädännön yhteydessä vähäisessä mää- rin muuta lainsäädäntöä laajempi valta lainsäädäntövallan delegointiin. Toisaalta dele- goinnille on asetettu tarkkoja rajoituksia. Asetuksia voidaan käyttää vain erityisestä syystä, ja niiden soveltamisalan on oltava täsmällisesti rajattu. Joka tapauksessa tilapäisten poik- keusten perusteet on säädettävä laissa. Lisäksi eduskunta on kytketty perustuslain nojalla asetusten jälkitarkastukseen. Eduskunnalle taataan mahdollisuus tarkastaa perusoikeus- poikkeuksia koskevien asetusten asianmukaisuus, välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus vä- littömästi niiden antamisen jälkeen. Näin eduskunta voi valvoa poikkeusoloja koskevan asetuksenantovallan käyttöä ja halutessaan kumota annetun asetuksen tai muuttaa sen voimassaoloaikaa.
9. Perustuslakivaliokunta on mainitussa mietinnössään käyttöönottoasetuksen johdosta, PeVM 3/2020 vp (Valtioneuvoston asetus valmiuslain 87 §:ssä säädettyjen toimivaltuuk- sien käyttöönotosta välittömästi) käsitellyt käsillä olevan poikkeusolon perustaa perustus- lain ja valmiuslain kannalta sekä esittänyt valtiosääntöoikeudelliset puitteet yhtäältä käyt- töönottoasetuksen menettelylliselle käsittelylle ja toisaalta sen materialiseksi arvioimisek- si.
10. Tämän nimenomaisen käyttöönottoasetuksen osalta se on aikanaan suhtautunut kriitti- sesti valtioneuvoston esittämiin perusteluihin – tai lähinnä perustelujen esittämättömyy- teen – asetuksen välittömän soveltamisen ja kiireellisyyden osalta. Siitä ei ole kysymys nyt.
Asetuksen säännösten osalta perustuslakivaliokunnalla ei sen sijaan ole ollut huomautetta- vaa.
11. Se on kuitenkin todennut (PeVM 3/2020 vp) seuraavaa, millä katson olevan merkitystä myös käsillä olevan asetuksen arvioinnin kannalta.
Ottaen huomioon valmiuslain käyttöönotolle pandemiatilanteessa osoitettavat erit- täin painavat tavoitteet turvata terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyky ja sitä kautta torjua ihmisten henkeen ja terveyteen kohdistuvia vakavia uhkatekijöitä pe- rustuslakivaliokunta ei pidä toimivaltuuksia sinänsä oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaisina. Valmiuslain käyttöönottoasetus rajaisi toimivaltuuksien soveltamisen täs- sä vaiheessa 13.4.2020 asti, eli asetus olisi voimassa tässä vaiheessa alle kuukauden eli suhteellisen lyhyen ajan. (PeVM 3/2020 vp)
12. Nyt tarkasteltavana olevalla asetuksella on tarkoitus jatkaa toimivaltuuksien käyttöä.
13. Valmiuslain 8 § sisältää säännöksen toimivaltuuksien käytön jatkamisesta päättämises- tä.
Poikkeusolojen jatkuessa valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää II osan sään- nösten soveltamisen jatkamisesta (jatkamisasetus). Tällainen asetus voidaan antaa määräajaksi, enintään kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan.
Jatkamisasetus on välittömästi saatettava eduskunnan käsiteltäväksi.
Eduskunta päättää, saako asetus jäädä voimaan vai onko se kumottava osittain tai kokonaan.
14. Valmiuslain 9 §:ssä puolestaan on säädetty jatkamisasetuksen soveltamisesta.
Kun eduskunta on tehnyt 8 §:n 2 momentissa tarkoitetun päätöksen, saadaan jatka- misasetuksessa mainittuja tämän lain säännöksiä soveltaa siltä osin kuin eduskunta ei ole päättänyt, että asetus on kumottava kokonaan tai osittain.
Jollei eduskunta ole tehnyt päätöstä jatkamisasetuksesta ennen kuin säännösten soveltaminen voimassa olevan asetuksen mukaan päättyy, vaikka jatka- misasetus on toimitettu eduskunnalle vähintään kaksi viikkoa ennen mainittua ajan- kohtaa, saadaan kaikkia jatkamisasetuksessa mainittuja tämän lain säännöksiä sovel- taa. Eduskunnan päätettyä asetuksesta on voimassa, mitä 1 momentissa säädetään.
15. Säännökset liittyvät menettelyyn tilanteessa, jossa poikkeusolot jatkuvat ja valmiuslain mukaisia toimivaltuuksia tarvitaan kauemmin kuin käyttöönottoasetuksen voimassaoloajan (HE 3/2008 vp, s. 36).
16. Aikaisempaa käytäntöä jatkamisasetuksista ja niiden käsittelystä ei ole.
17. Käsitykseni mukaan valmiuslain tarkoittamien toimivaltuuksien käytön jatkamisen valtiosääntöoikeudelliseen arviointiin sopivat muutettavat muuttaen samat kriteerit kuin käyttöönoton arvioinnillekin. Kysymys ei käsitykseni mukaan voi lähtökohtaisesti olla sii- tä, että edellytyksiä käytön jatkamiselle voisi tarkastella joko kevyemmin kriteerein tai an- karammin kriteereihin. Siihen valmiuslainsäädäntö ei havaintojeni mukaan viittaa. Toki käyttöönottoasetuksen ja jatkamisasetuksen voimassaololle asetetut määräajat voivat antaa jotakin osviittaa siitä, millaisissa puitteissa lainsäätäjä on ylipäätään arvioinut, että poik- keusolojen pitäisi valmiuslakin mukaisten toimivaltuuksien puitteissa olla hallittavissa. Ne ovat kuitenkin ennen kaikkea olemassa eduskunnan toimivallan turvaamiseksi, koska mää- räajan päättyminen ja mahdollinen uuden asetuksen antaminen aktivoi eduskunnan jälki- tarkastusoikeuden. Perusteluvelvollisuus jatkamisasetuksen tarpeesta on luonnollisesti val- tioneuvostolla ja sen on esitettävä jatkamiselle asianmukaiset perusteet. Valmiuslain aika- määreihin nähden olennaisesti pitkittynyt poikkeusolo edellyttää vielä monipuolisemmat perustelut tilanteessa, jossa poikkeamisen mahdollistavaa jatkamisasetusta arvioidaan. Li- säksi olisi huomattava mahdolliset kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista tulevat rajoit- teet.
18. Näillä perusteilla voi muotoilla seuraavia edellytyksiä (a-e) perustuslakivaliokunnan käyttöönottoa koskevista mietinnöistä.
Valmiuslain toimivaltuuksia voidaan käyttää a) vain, jollei tilannetta voida hallita viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin. Valmiuslain mukaisten toimival- tuuksien käyttöönotolle ja myös niiden jatkamiselle on b) erittäin korkea kynnys.
Kuten ei käyttöönottoa, myöskään käytön jatkamista ei tule tehdä kevein perustein tai varmuuden vuoksi.
Viranomaiset voidaan lisäksi oikeuttaa poikkeusoloissa käyttämään c) vain sellaisia toimivaltuuksia, jotka ovat välttämättömiä ja oikeasuhtaisia 1 §:ssä säädetyn tarkoi- tuksen saavuttamiseksi. Valmiuslain tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan poikkeus- oloissa muun muassa suojata väestöä sekä turvata sen toimeentulo ja maan talous- elämä, ylläpitää oikeusjärjestystä, perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia. Nämä kaikki seikat koskevat välttämättä myös toimivaltuuksien käytön jatkamista.
Myös käytön jatkamisesta päätettäessä valmiuslain d) 4 §:n säännöksiä toimival- tuuksien käyttöperiaatteista voi pitää keskeisinä perusoikeusrajoitusten suhteelli- suusvaatimuksen näkökulmasta: periaatteet rajoittavat myös toimivaltuuksien käy- tönjatkamista.
Toimivaltuuksien käytön jatkamisesta päätettäessä on toisin kuin käyttöönotosta päätettäessä mahdollista olla selkeämpää tietoa siitä, e) onko toimivaltuuksien käy- töllä voitu saavuttaa poikkeamisen perusteena olevaa hyväksyttävää tavoitetta.
19. Asetuksen perustelumuistiosta ilmenevän valossa vaikuttaa siltä, että nämä edellytyk- set täyttyvät. Käsitykseni mukaan valtioneuvoston esittelymuistiossa olisi asianmukaisesti perusteltu jatkamisen tarvetta välttämättömyyden, tarkoituksenmukaisuuden ja suhteelli- suuden kannalta. Muistiosta saatavan selvityksen perusteella tarve tälle sääntelylle on suo- rastaan kasvanut.
20. Esittelymuistion perusteella lääkkeiden ja hoitotarvikkeiden saatavuuden turvaaminen edellyttää myös valmiuslaissa säädettyjen valtuuksien käytön jatkamista. Tämä liittyy ko- ko terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttämiseen. Sillä puolestaan on perus- tuslakivaliokunnan ilmaisemin tavoin ” perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuu- teen turvata jokaisen oikeus elämään sekä turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riit- tävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti) ja jo- ka oikeuttaa poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia.”
21. Perustuslakivaliokunta on käyttöönottoasetusta aikanaan arvioidessaan kiinnittänyt oi- keasuhtaisuusarviossa huomiota siihen, että käyttöönottoasetus on säädetty olemaan voi- massa lyhyen ajan. Nyt lyhyttä aikaa jatketaan vastaavalla, verraten lyhyellä ajalla. Tämän johdosta toimivaltuuksien käytön aika ei kuitenkaan muodostu edelleenkään erityisen pit- käksi. Samalla on huomattava, että valtioneuvoston asetuksen esittelymuistiossa ennakoi- daan tilanteen ja mahdollisesti toimivaltuuksien käytön tarpeen jatkuvan myös asetuksen uudenkin voimassaoloajan jälkeen. Kun käyttöönottoasetus on alun perin ollut voimassa vain lyhyen ajan, joudutaan jatkamisasetuksen käsittelyyn verraten pian, eikä välttämättä ole erityisesti tarkentunutta tietoa toimenpiteiden tehokkuudesta. Kun käyttöönottoasetuk- sen voimassaoloajan päättyminen on lähellä, toimivaltuuksien jatko ei myöskään vaikuta
tarpeettomalta tai varmistelevalta. Jatkamisasetuksen antamisen ajankohtaan vaikuttaa myös valmiuslain 9.2 §:n säännös.
22. Myös käytön jatkamisen yhteydessä voidaan huomata, että jatkamisasetuksen muotoilu kyseisten valtuuksien soveltamisesta on mahdollistava. Edelleen on painotettava, että val- miuslain toimivaltuuksia voidaan käyttää vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi ja oikeassa suhteessa toimivaltuuden käyttämisellä tavoi- teltavaan päämäärään nähden. Valmiuslain 11.1 §:n mukaan poikkeusolojen päättyessä on voimassa oleva jatkamisasetus kumottava. Valmiuslain 11.2 §:n mukaan jonkin valmius- lain II osan säännöksen soveltamisedellytyksen lakatessa jatkamisasetusta on vastaavasti muutettava. Valtioneuvoston on seurattava tarkkaan valmiuslain ja siinä säädettyjen val- tuuksien käytön soveltamisedellytysten täyttymistä sekä soveltamisessa mahdollisesti ha- vaittavia ongelmia. Erityisesti tämä velvollisuus korostuu poikkeusolojen jatkuessa.
Lisäksi on korostettava, että valtioneuvoston tulisi samaan aikaan rinnalla selvittää, missä määriin tavalliseen lainsäädäntöön voitaisiin tehdä sellaisia tarkistuksia, joiden perusteella nyt käsillä oleva sääntely tulisi mahdollisuuksien mukaan tarpeettomaksi.
23. Käsillä oleva asetus vastaa 1 §:n säännöksen muotoilun osalta jatkamisasetusympäris- töön sovellettuna perustuslakivaliokunnan ohjausta. Säädösteknisesti kiinnittää kuitenkin huomiota se, että 1 §:ssä säädetään ”toimivaltuuksien jatkamisesta”. Parempi ja valmiusla- kia vastaava muotoilu olisi ”toimivaltuuksien käytön jatkamisesta” (vastaa valmiuslaissa jatkamisasetusta koskevaa säännöksen otsikkoa). Samoin säädösteknisesti jatkamisasetuk- sen kyseessä olleen 1 §:ssä voisi olla asianmukaista ilmaista paitsi jatkamisasetusluonne, kuten on tehty, myös se mihin asetukseen/asetuksiin tarkoitettu toimivaltuuksien käyt- töönotto puolestaan perustuu. Lisäksi huomaan, että asian M 13/2020 vp johdosta (Valtio- neuvoston asetus valmiuslain 87 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käyttöönotosta) sään- telykokonaisuus ei säily erityisen selkeänä säädöstasolla.
24. Valmiuslain 8.2 §:n mukaan jatkamisasetus on välittömästi saatettava eduskunnan kä- siteltäväksi. Eduskunta päättää, saako asetus jäädä voimaan vai onko se kumottava osittain tai kokonaan. Jatkamisasetus on toimitettu eduskunnalle ajoissa ottaen huomioon valmius- lain 9.2 §:n säännös jatkamisasetuksen soveltamisesta.
25. Näillä perusteilla jatkamisasetus voinee jäädä voimaan.
