AVUSTUKSEN VÄÄRINKÄYTTÖ VUODEN 1922 KÖY- HÄINHOITOLAKIA KOSKEVASSA VARHAISEN SOSIAA- LIHUOLLON TOIMIJOIDEN AIKALAISKESKUSTELUSSA
Henna Taipale Maisterintutkielma Sosiaalityö
Yhteiskuntatieteiden ja filosofian laitos Humanistis-
yhteiskuntatieteellinen tiedekunta
Jyväskylän yliopisto Kevät 2019
VASSA VARHAISEN SOSIAALIHUOLLON TOIMIJOIDEN AIKALAISKESKUSTE- LUSSA
Henna Taipale Sosiaalityö
Maisterintutkielma
Yhteiskuntatieteiden ja filosofian laitos Humanistis-yhteiskuntatieteellinen tiedekunta Jyväskylän yliopisto
Ohjaaja: Professori Kati Närhi Kevät 2019
69 sivua + liite 3 sivua
Tutkielman tarkoituksena on tutkia työkykyisten aikuisten avunsaajien avustuksen väärin- käyttöä koskevaa aikalaiskeskustelua vuonna 1922 säädetyn köyhäinhoitolain kontekstissa.
Tutkielmassa tarkastellaan väärinkäyttöä koskevaa keskustelua tilanteessa, jossa uusi laki laajensi avunsaajien piiriä ja velvoitti kunnat antamaan apua myös työkykyisille henkilöille.
Tutkimuksen aineiston muodostaa varhaisen sosiaalihuollon toimijoiden vuosina 1922–
1928 Huoltaja-ammattilehdessä kirjoittamat ja köyhäinhoitolakia käsittelevät tekstit. Tut- kielman lähestymistapa kiinnittyy varhaisen sosiaalihuollon lainsäädännön ja kunnallisen köyhäinhoidon kontekstiin sekä osaksi sosiaalityön historiaan suuntautuvaa tutkimusta. Tut- kimuksen analyysimenetelmänä on käytetty konstruktionismiin kiinnittyvää ja teoriaohjaa- vaa temaattista analyysia.
Temaattisen analyysin tuloksena aineistoa yhdistäväksi teemaksi muodostui väärinkäyttö moraalisesti tuomittavana toimintana sekä kunnan taloudellisena rasitteena. Pääteemat ja- kautuivat kahteen teemaan, joita ovat 1) avun myöntämiseen liittyvä väärinkäyttö ja 2) ta- hallinen väärinkäyttö. Avun myöntämisen pääteema muodosti kaksi alateemaa, joita ovat avustuksen väärinkäytön mahdollistava ammatillinen toiminta sekä virheellinen ammatti- laiskäytäntö. Tahallinen väärinkäyttö jakautui kahteen alateemaan, joita olivat avunsaajan velvollisuuksien laiminlyönti sekä norminvastainen käyttäytyminen ja työhaluttomuus.
Tutkielman tuloksista voidaan päätellä, että erityisesti velvollisuuksien laiminlyönti sekä norminvastainen käyttäytyminen ja työhaluttomuus määrittyi rangaistavana ja erityisen pa- heksuttavana köyhäinhoitojärjestelmän väärinkäyttönä. Avun myöntämiseen liittyvä toi- minta kiinnittyi sosiaaliturvan toimintaperiaatteiden vastaiseen toimintaan, jolloin avustus myönnettiin harkitsemattomasti, tuen myöntämiseen liittyi alikäyttöä tai asiakas jäi vaille hänelle kuuluvaa avustusta. Tuloksista on luettavissa sekä köyhäinhoidon pyrkimys ohjata yksilöitä oikeaan suuntaan avustuksen käytössä että luokitella avunsaajia syyllisen ja syyt- tömän välillä. Jaottelu voidaan katsoa kiinnittyvän läheisesti köyhäinhoitolain humaaniin ja toisaalta kontrolloivaan lähestymistapaan, ansaitseviin ja ansaitsemattomiin köyhiin koske- vaan keskusteluun sekä laajemmin aikuisiin työkykyisiin avunsaajiin liitettävään kunnialli- sen ja kunniattoman kansalaisuuden moraalisiin arvioihin.
Avainsanat: Köyhäinhoitolaki, kunnallinen köyhäinhoito, työkykyiset avunsaajat, sosiaali- turvan väärinkäyttö, sosiaaliturvan toimintaperiaatteiden vastainen toiminta, ansaitsevuus, kansalaisuus
SISÄLLYS
TIIVISTELMÄ TAULUKOT
1 JOHDANTO 1
2 TUTKIMUKSEN TAUSTAA, KONTEKSTI JA TUTKIMUSTEHTÄVÄ 5 3 VUODEN 1922 KÖYHÄINHOITOLAKI OSANA SUOMALAISEN
SOSIAALILAINSÄÄDÄNNÖN, SOSIAALIPOLITIIKAN JA YHTEISKUNNALLISEN
HUOLLON KEHITYSTÄ 8
3.1. Itsenäistynyt Suomi, sosiaalipoliittinen ajattelu ja kunnallisen huollon
järjestäytyminen 10
3.2. Köyhäinhoitolain säätäminen ja avustusmuodot 12 3.3. Kunnallisen köyhäinhoidon kehitys ja käytännöt 17
4 AVUSTUKSEN VÄÄRINKÄYTÖN LÄHTÖKOHDAT 20
4.1. Sosiaaliturvan toimintaperiaatteiden vastainen toiminta 21 4.2. Sosiaaliturvan väärinkäytön tutkimusalueita 24
4.3. Käsitteiden täsmennys 25
5 MENETELMÄLLISET VALINNAT 27
5.1 Sosiaalitieteellisen ja historiantutkimuksen rajanvetoja ja kosketuspintoja 27
5.2. Aineiston kuvaus ja aineiston kerääminen 30
5.3. Temaattinen analyysi ja analyysin eteneminen 34
5.4. Tutkielman eettisyys ja luotettavuus 37
6 VALHEELLISET AVUNPYYTÄJÄT JA 41
MENETTELYTAPAVIRHEET 41
6.1. Avun myöntämiseen liittyvä väärinkäyttö 42
6.1.1. Avustuksen väärinkäytön mahdollistava toiminta 42
6.1.2. Köyhäinhoidon virheellinen toiminta 45
6.2. Tahallinen ja rangaistava väärinkäyttö 48
6.2.1. Velvollisuuksien laiminlyönti 48
6.2.2. Norminvastainen käyttäytyminen ja työhaluttomuus 51
7 YHTEENVETO JA POHDINTA 56
LÄHTEET 63
LIITE 1. Artikkeliaineisto 70
Taulukko 1. Aineistoon valittujen artikkelien lukumäärä julkaisuvuoden mukaan 34
Taulukko 2. Temaattisen analyysin yhdistävä teema, pääteemat ja alateemat 41
Taulukko 3. Artikkeliaineisto 70
1 JOHDANTO
Neljä vuosikymmentä – varsinkin historiallisena murroskautena – on siksi pitkä aika, että sen kuluessa ehtii ihmisten katsantokanta yhteiskunnallisten olojen kehityksen mukana monessa suhteessa muuttua. Moni seikka yhteiskuntaelämän alalla, mikä tä- män aikajakson alkaessa näyttää luonnolliselta ja oikeudenmukaiselta, voi neljän vuosikymmenen kuluttua näyttää yhteiskunnalliselta epäkohdalta.1
Historiatuntemuksella ja menneisyyteen suuntautuvalla lähestymistavalla on merkitystä so- siaalityön itseymmärryksen, teoreettisten ja metodologisten juurien sekä yhteiskunnallisen asemoitumisen kannalta (Satka 1995, 8; Soydan 2012, 468). Historioitsijoiden tuotantoa voi- daan pitää yhteiskuntatieteille arvokkaana tietovarantona: voidaan väittää, että jokainen yh- teiskuntatiede edellyttää myös historiallista käsittämistä (Mills 1992, 141). Historiallinen lä- hestymistapa vaikuttaa pitkään olleen jokseenkin marginaalisessa ja vähemmän suositussa asemassa sosiaalityön tutkimuksessa (Park 2006; 170; Satka & Skehill 2011, 191), joskin uusia avauksia tämän suhteen on tehty.2
Hyvinvointivaltion ja sosiaaliturvajärjestelmän kehitystä tutkinut Katri Hellsten (1993, 5) kirjoittaa, kuinka hyvinvointivaltion historia pitää sisällään jatkuvaa uudelleenarviointia: so- siaalipolitiikassa näkökulmat muuttuvat kunkin ajankohdan ja sitä edeltäneen politiikan ke- hyksessä. Tieteelliseen keskusteluun voidaan nähdä sisältyvän sekä tieteensisäinen, että yh- teiskunnallinen ja historiallinen ulottuvuus (Haapala 1989, 28). Historiantutkimuksen avulla voidaan osoittaa, kuinka toimijat ovat aina rakentaneet oman aikansa sosiaalisiin suhteisiin sopivan sosiaalityön opin ja käytännöt. Sosiaalityötä voidaan katsoa määrittäneen esimer- kiksi kunkin aikakauden paikalliset ja kulttuuriset olot ja niissä vallitsevat poliittisen ajatte- lutavat ja ideologiat, sosiaaliset liikkeet ja kansalaisyhteiskunta sekä sosiaalipalveluiden käyttäjät. (Satka 2017, 70.)
Yhteiskunnallisten resurssien jakamisen kysymyksiin liittyvää julkista keskustelua voidaan sanoa määrittävän merkittävällä tavalla kulloinkin vallalla oleva moraalinen logiikka eli se,
1 Sitaatti on poimittu Elli Tavastähden, myöh. Hiidenheimon (1883-1951) Huoltaja-lehteen kirjoittamasta
tekstistä (Tavastähti 1919). Tavastähti toimi köyhäinhoidontarkastajana, kansanedustajana sekä Huoltaja-leh- den toimittajana. Tavastähteä voidaan pitää keskeisenä 1920-luvun suomalaiseen sosiaalipoliitiikan vaikutta- jana ja köyhäinhoidon toimijana. (Annola 2016, 4–5.) Sitaatin voidaan katsoa kiinnittyvän Pirjo Markkolan (2016) ajatukseen siitä, kuinka jokainen sukupolvi etsii ratkaisunsa vajavaisten, epävarman, mutta kulloinkin parhaan saatavilla olevan informaation perusteella. Tematiikka viehättää minua ja siivitti tutkielmani aiheen valintaa.
2 Sosiaalityön tutkimuksen vuoden 2020 vuosikirja käsittelee sosiaalityön historiaan suuntautuvaa tutkimusta.
minkälaisena yksilön ja yhteiskunnan välinen suhde nähdään (Ahola-Launonen 2018, 292).
Keskustelussa yhteiskunnalliseen apuun turvautumisen syistä ja saamisesta on useita sävyjä, mutta kysymys avunsaamisen ja toisaalta yksilön ja yhteiskunnan ja palvelujärjestelmän vas- tuun rajoista tuntuu olevan ajaton, moraalisesti sävyttynyt ja historiallisesti monikerroksinen teema. Myös sosiaaliturvan väärinkäytöstä on keskusteltu niin kauan kun järjestelmällistä sosiaaliturvaa on ollut olemassa (Hellsten & Uusitalo 1999, 3; Lahti 2007, 210). Suomessa sosiaaliturvan väärinkäyttöä on selvitetty muun muassa sen mukaan, kuinka yleisestä ja laa- jasta ilmiöstä on kyse. Vähemmälle huomiolle on puolestaan jäänyt hyvinvointivaltion etuuksien ja palveluiden tuottajien, ammattilaisten ja työntekijöiden näkemykset sosiaalitur- van väärinkäytöstä ja siitä, millainen asema tällä kysymyksellä on heidän työssään (Mänty- saari & Rajavaara 1999, 81).
Tässä tutkielmassa kiinnostuksen kohteena ja tutkittavana ilmiönä on vuonna 1922 säädetyn ja vuonna 1923 voimaantulleen köyhäinhoitolain kontekstiin kiinnittyvä aikalaiskeskustelu köyhäinavustuksen väärinkäytöstä tilanteessa, jossa uusi laki laajensi avustettavien piiriä en- tiseen vaivaishoitoon verrattuna ja näin ollen velvoitti kuntaa antamaan köyhäinapua kai- kille, myös aikuisille työkykyisille henkilöille. Tutkielmassa tutkin köyhäinavun väärinkäy- tön liittyviä käsityksiä, joita varhaisen sosiaalihuollon toimijat tuottavat vuosien 1922–1928 välisenä aikana köyhäinhoitolakia käsittelevissä ja aikuisia työkykyisiä avunsaajia koske- vissa Huoltaja-ammattilehden teksteissä. Tutkielmassani sosiaaliturvan väärinkäyttö kiinnittyy toimintaperiaatteiden rikkomisen (engl. noncompliance) teoriaan ja tarkemmin sosiaaliturvan toimintaperiaatteiden vastaiseen toimintaan (Mäntysaari & Rajavaara 1999, 87; Hellsten & Tuomikoski 1999, 14; Lahti 2007, 214; Regev-Massalem 2013, 993).
Tutkielmassani sovellan sosiaaliturvan väärinkäytöstä jäsennettyä ja aikaisempiin tutkimuksiin pohjautuvaa käsitekehikkoa (Hellsten & Tuomikoski 1999) sekä tarkastelen väärinkäyttöä siihen läheisesti kytkeytyvän ansaitsevuuden ja kansalaisuuden tematiikan avulla.
Tutkielmassani näkökulma on varhaisen sosiaalihuollon toimijoiden käsityksissä. Kiinnityn Pirkko Rauhalan (2017, 144) näkemykseen aikalaistoimijoista vallitsevia oloja havain- noijina ja arvioijina. Rauhala (Mt.) kirjoittaa, kuinka aikalaistoimijat käyvät intressikamp- pailuja julkisissa keskusteluissa ja etsivät tätä kautta myös tukea uudistuksille niin poliittis- hallinnollisessa järjestelmässä kuin kansalaisyhteiskunnassakin. Köyhäinhoitolaki ja sitä koskeva aikalaiskeskustelu voidaan siis katsoa ilmaisevan omalta osaltaan sitä, miten
taloudelliseen avustamiseen ja avunsaajan käyttäytymiseen ja ominaisuuksiin on eri aikoina suhtauduttu, miten ja millä perusteilla yhteiskunnallista apua on järjestetty, miten yhteiskun- nallista järjestystä on uusinnettu sekä millaisen ihmiskuvan varaan yhteiskuntaa on tahdottu rakentaa (Markkola 1996, 7–8; Posio 2018, 17). Köyhäinhoitolaki määrittyy tässä tutkiel- massa ilmiökenttänä, kontekstina, jonka kehyksen sisällä liikun. Lainsäädännön voidaan sa- noa kuvastavan yhteiskunnan ideaalista mallia. Laki ei kuitenkaan kerro suoraan anna tietoa käytännöstä. Lain perusteella voidaan kuitenkin arvioida sitä, miten kansalaisten käyttäyty- mistä ohjattiin. (Leisti & Vähä 2001, 125.)
Asiakas on historiallisesti stigmatisoitunut palvelujen kohteeksi, tavallisista kansalaisista eroavaksi, avun tarvitsijaksi ja mahdollisesti poikkeavaksi. Stigmat voi olla vahvoja ja nä- kyviä, mutta myös myös varsin hienovaraisia ja viitteellisiä. (Payne 2005, 3; Pohjola 2018, 309.) Aikuisen työkykyisen avunsaajan kohdalla voidaan katsoa korostuvan ideologisella tasolla käytävä keskustelu yksilön ja yhteiskunnan vastuun rajoista. Yksilöiden ja yhteisöjen vastuun korostamiselle perustuva agenda kohdistuu tiukimmin nimenomaan aikuisväestöön.
(Jokinen & Juhila 2008, 8.)
Aiheen pariin minut johdatti kiinnostukseni sosiaalityön ja aikuisasiakkuuden historiaan.
Päätös historiaan suuntautuvasta tutkielmasta ei kuitenkaan syntynyt heti. Historiallisen ai- neiston pariin päädyin tutustuttuani Kansalliskirjaston internetsivuilla olleeseen mainintaan historiallisten aikakausilehtien digitoidusta aineistosta. Päädyin selaamaan sosiaalityön kan- nalta kiinnostavia Huoltaja-lehden numeroita. Kiinnostuin tässä vaiheessa köyhäinhoitola- kiin liittyvästä keskustelusta ja tätä kautta työkykyisiin avunsaajiin liittyvistä käsityksistä.
Aiheen rajaaminen ja tutkimustehtävän täsmentäminen osoittautui haasteelliseksi johtuen rajattomasta määrästä kiinnostavia aiheita, joita aineistosta olisi ollut mahdollista tutkia. Ai- neistoon tutustumisen myötä aloin kiinnittää huomiota avustuksen väärinkäyttöä koskeviin huomioihin. Sosiaaliturvan väärinkäyttöä koskevaa historiaan suuntautuvaa kotimaista tut- kimusta en kuitenkaan onnistunut löytämään. 3
Vaikka tutkimuskohteena olevassa aineistossa ei puhuta vielä sosiaalityöstä tai sosiaalihuol- losta niiden nykymerkityksen mukaisessa tarkoituksessa, on kiinnostuksen kohteena ne so- siaalityön juuret, sosiaalisen ammattilaisten aikalaistekstit ja historialliset kiinnekohdat, joilla on ollut merkitystä sosiaalityön ja erityisesti kunnallisen sosiaalihuollon kehityksessä
3 Toki väärinkäyttöä sivutaan sosiaalityön historiaan suuntautuvissa tutkimuksissa ja teoksissa.
ja uudistamisessa. Jorma Sipilän (1996, 19) mukaan kysymys siitä, milloin sosiaalityö on syntynyt, ei ole yksiselitteinen. Varhaisen sosiaalityön ja köyhäinhoidon määrittelyn paikan- tamiseen liittyy myös problematiikkaa: köyhäinhoito miellettiin sosiaalityön kentäksi vasta kun termiä alettiin käyttää caseworkin myötä (Eräsaari 1991, 27). Suomessa sosiaalityö-ter- min virallinen käyttö yleistyi 1950-luvulla (Toikko 2005, 13) ja vakiintui 1960-luvun lopulla (Eräsaari 1991, 27).
Tutkielma rakentuu seuraavalla tavalla. Luvussa kaksi avaan tarkemmin tutkielman taustaa, kontekstia ja tutkimustehtävää. Luvussa kolme luon tiivistetysti kuvaa köyhäinhoitolain si- sällöstä ja niistä yhteiskunnallisista ja poliittisista oloista ja prosesseista, joissa laki säädet- tiin. Keskeisenä aineistona on lakitekstin lisäksi köyhäinhoitolakia, sosiaalipolitiikkaa ja yh- teiskunnallista huollon kehitystä käsittelevät ja sivuavat tutkimukset ja kirjallisuus. Luvussa neljä jäsennän tutkielman kannalta keskeiset käsitteet ja viitekehyksen. Kun kysymyksessä on historiatutkimukseen ja sosiaalityön tutkimukseen kiinnittyvä lähestymistapa, on syytä kirjoittaa auki metodologiset perustelut, sekä sivuta tieteenvälistä keskustelua ja problema- tiikkaa. Tätä teemaa sivuan menetelmäluvussa viisi, jossa tuon lisäksi esiin aineiston ja ana- lyysimenetelmän sekä kuvaan analyysin kulkua ja tutkielman eettisiä ja luotettavuuteen liit- tyviä seikkoja. Analyysin tuloksia kuvaan luvussa kuusi ja luvussa seitsemän on johtopää- tösten ja pohdinnan vuoro.
2 TUTKIMUKSEN TAUSTAA, KONTEKSTI JA TUTKIMUS- TEHTÄVÄ
Miksi tutkia köyhäinhoitolakia ja avustuksen väärinkäyttöä? Yhtenä aikakauteen liittyvänä mielenkiintoisena piirteenä voidaan pitää yhteiskunnallisia ja poliittisia oloja, jossa varhai- sen sosiaalihuollon lainsäädäntöä uudistettiin. Suomen itsenäistymisen jälkeen puhkesi si- sällissota, jonka voidaan sanoa jakaneen kansan kahtia (Toikko 2005, 138). Mirja Satka (1995, 61) kuvaa sodan jälkeisen nälän, hädän ja turvattomuuden edellyttäneen järjestäyty- nyttä apua ja väliintuloa. Hädän lisäksi aikaa leimasi huoli itsenäisyyden säilyttämisestä (Pii- rainen 1974, 81). Maailmansotien välisenä aikana Suomessa talouspolitiikkaa harjoitettiin taloudellisen liberalismin ja talonpoikaisen ajattelutavan yhdistelmänä. Valtion ja julkisen vallan sosiaalisen vastuun voidaan sanoa hallitsevasta ideologiasta huolimatta kasvaneen as- teittain. (Kallioinen, Keskinen, Lähteenmäki, Paavonen & Teräs 2010, 57.)
Toinen merkityksellinen – yllä olevaan kuvaukseen läheisesti kiinnittyvä – on kunnallisen sosiaalihuollon kehittymisen ja sosiaalipoliittisen ajattelutavan muutoksen yhteys köyhäin- hoitolain säätämiseen (Toikko 2005, 140). Satka (2017, 69) arvioi sosiaalityön kansalaisso- dan jälkeisen oikeudellistumisprosessin sosiaalityön tietoperustan yhdeksi suurimmista käänteistä sotavuosia seuranneen psykologisoitumisen sekä 1970–1980-lukujen taitteeseen ajoittuneen sosiaalityön akatemisoituminen rinnalla. Timo Toikko (2005, 137) kirjoittaa, kuinka köyhäinhoitolakia voidaan pitää yhtenä virstanpylväänä kunnallisen huollon kehi- tyksessä. Veikko Piiraisen (1974, 118) mukaan 1920-luvun alkuvuosien sosiaalihuoltoon lu- ettavasta lainsäädännöstä köyhäinhoitolakia voidaan pitää ulottuvuudeltaan laajimpana ja tässä mielessä myös tärkeimpänä. Merkillepantavaa on, että köyhäinhoitolaki oli myös kan- salaisten pakollisen sosiaaliturvan peruslaki. (Mt.)
Vaivaistalojen perustamiseen ja työkykyisten köyhien ojentamiseen nojannut vaivaishoi- toideologia voidaan katsoa Jaakkolan (1994, 117) mukaan saaneen vuosisadan vaihteen tie- noilla vastaansa uusia aatteita ja ajattelutapoja. Uudistusten myötä vaivaishoitoa ei pidetty enää sopivana välineenä hoitaa kaikkia ongelmia: nähtiin, että eri ryhmien ongelmilla oli omat syynsä ja sitä kautta myös erilaisen hoidon tarve. Kun ennen vaivaisten nähtiin muo- dostavan ”rasitteisen yhtenäisen joukon”, alettiin vuosisadan vaihteessa erottaa erilaisia yh- teiskunnan tukea tarvitsevia ryhmiä, kuten esimerkiksi turvattomat lapset, vanhukset,
sairaat, vammaiset, alkoholistit, normeihin sopeutumattomat ja taloudellisista vaikeuksista kärsivät. (Jaakkola 1994, 117–118.) Uusi köyhäinhoitolaki siis laajensi avunsaajien piiriä ja myönsi avun tarpeessa olevalle rajatun oikeuden saada apua (Hellsten 1993, 204). Se, kuinka väärinkäyttö käsitetään, kiinnittyy läheisesti kulttuurissa vallitsevaan ymmärrykseen lailli- suuden rajoista, arvoista ja normeista (Regev-Massalem 2013, 995). On syytä huomata, että sosiaaliturvan väärinkäyttöä koskevat määrittelyt, ilmaisut ja käsitykset kiinnittyvät aina oman aikakautensa järjestelmiin samoin kuin erilaisiin hyvinvointivaltio- ja sosiaaliturva- malleihin.
Tehtäväni kiinnittyy tässä tutkielmassa sosiaalityön historiaan kahdella tavalla. Sosiaalityön näkökulma tulee esiin varhaista sosiaalista ja yhteiskunnallista huoltotyötä tekevien tai alalla vaikuttavien toimijoiden osalta. Olen kiinnostunut niistä käsityksistä, joita sosiaalisen työn ammatilliset toimijat ja vaikuttajat teksteissään tuottavat. Markku Hyrkkäsen (2002, 19) nä- kemyksen mukaan historiallisten toimijoiden käsitykset luovat toiminnalleen tarkoituksia ja perusteita, joiden avulla historiaa voidaan tutkia ja ymmärtää.4
Sosiaalityön näkökulma tulee esiin myös niin, että ymmärrän avun väärinkäytöstä ja siihen puuttumisesta käydyn keskustelun ja käsitysten vaikuttavan ja kiinnittyvän sosiaalityön ja sosiaalipolitiikan historialliseen kehitykseen. Käsitykset ja niiden suuntaama toiminta luovat todellisuutta ja tätä kautta rakentavat historiaa. Voidaan sanoa, että kaikkeen inhimilliseen toimintaan liittyy ajatuksellinen ulottuvuus: toiminnan ymmärtäminen edellyttää toiminnan taustalla olevan ajattelun ymmärtämistä. (Hyrkkänen 2002, 9.) Käytetyt käsitteet ja niiden kantamat merkitykset jäsentävät ihmisten yhteenliittymistä ja erottautumista eli näin ollen järjestävät sosiaalista todellisuutta. Sosiaalisen järjestyksen ylläpitoon kuuluu epävirallista ja virallista vallankäyttöä, jolla on seurauksia ihmisen elämään ja yhteiskunnan toimintaan (Suurpää 2002, 24).
Käsittelyni keskiössä on yksilön ja yhteiskunnan välinen suhde, tarkemmin määriteltynä Pohjolaa (2018, 309) mukaillen yhteiskunnallinen suhde köyhäinhoidon avunsaajina oleviin ihmisiin ja näihin suhteisiin paikantuvat normatiiviset ajattelumallit. Pohjolan mukaan yh- teiskunnalliset rakenteet, hierarkiat, toimintakäytännöt ja suhteet määrittävät keskeisesti
4 Huoltaja-lehteen kirjoittivat köyhäinhoidon alalla toimivat henkilöt, kyseessä ei ollut siis sanomalehden kal-
tainen julkaisu. Tutkielmassani en ole kuitenkaan eritellyt ammattilehteen kirjoittajien asemaa suhteessa kir- joitettuun tekstiin, koska kaikki kirjoittajat eivät kirjoittaneet nimellään tai kirjoittajaa ei oltu merkitty lain- kaan. Tutkielmani tarkoituksena ei myöskään ole ollut kirjoittaa uudelleen sosiaalityön pioneerien henkilö- historiaa. Kappaleessa viisi avaan aineistoa ja lehden taustaa tarkemmin.
aikakautensa ihmisten asemaa ja auttamisjärjestelmän ja yksilön välistä suhdetta. Jotta voi- simme ymmärtää nykyistä asiakaskäsitystä, tarvitsemme historiallisten ja ideologisten mer- kityssuhteiden käsittämistä ja tunnistamista (Mt.). Vallitsevat arvot ja ideologia ovat muo- kanneet sosiaalisen työn ihanteita ja tavoitteita (Satka 2017, 264). Epäilyt avun väärinkäy- töstä ovat olleet esillä jo vaivaishoidon varhaisvaiheista lähtien (Hellsten & Uusitalo 1999, 13).
Tutkielmani tutkimuskysymys on: 1) Miten työkykyisten avunsaajien köyhäinavun väärin- käyttöä määritellään köyhäinhoitolakia koskevissa ammattilehden teksteissä? Olen kiinnos- tunut varhaisen sosiaalihuollon tai kunnallisen sosiaalisen työn varhaisten toimijoiden ja vaikuttajien tuottamista avustuksen väärinkäyttöön liitettävistä käsityksistä lain konteks- tissa. Tarkastelen käsityksiä, jotka jollain tapaa kiinnittyvät lakiin liittyvään keskusteluun.
Kun puhutaan väärinkäytöstä, on syytä avata historiallista kontekstia liittyen sosiaaliturva- järjestelmään, etuuksiin ja lainsäädäntöön sekä määritellä väärinkäyttööä koskevat käsitteet.
Historiatutkimuksen käytännön (Harjula 2012, 32) mukaisesti käytän tekstissä käsitteitä, jotka ovat johdettavissa lähdekirjallisuudesta. Minna Harjulan (Mt.) mukaan tämä käytäntö mahdollistaa kunkin aikakauden omien käsitteiden esiin tulemisen: ne kertovat omalta osal- taan aikakauden olosuhteista ja painotuksista. Historiallista taustaa avatessani tavoitteenani ei ole ollut kirjoittaa uudelleen henkilöhistoriaa. Avaan joidenkin köyhäinhoidon toimijoi- den taustaa, mikäli olen katsonut sen tekstin luettavuuden ja ymmärrettävyyden kannalta tarpeelliseksi. Nämä tarkennukset olen merkinnyt alaviitteisiin.
3 VUODEN 1922 KÖYHÄINHOITOLAKI OSANA SUOMA- LAISEN SOSIAALILAINSÄÄDÄNNÖN, SOSIAALIPOLITII- KAN JA YHTEISKUNNALLISEN HUOLLON KEHITYSTÄ
Sosiaalityön, sosiaaliturvan ja sosiaalihuollon lainsäädännön kehitystä koskevaa tai sivuavaa historiaan suuntautuvaa yhteiskuntatieteellistä tutkimusta on tehty Suomessa esimerkiksi so- siaalipalvelujen kehityksen (Rauhala 1996) ja yksilöllistävän työotteen (Eräsaari 1991) läh- tökohdista käsin. Sosiaalityön varhaisia juuria ja historiaa teoksissaan käsittelevät tai sivua- vat Kirsi Juhila (2006) ja Kyösti Raunio (2004). Juhila (2006, 19) käsittelee sosiaalityönte- kijöiden ja asiakkaiden suhteiden historiaa lähtien liikkeelle 1800-luvun loppupuolen vai- vaishoidosta rajaten tarkastelun kunnallisen järjestelmän syntymisen aikakaudelle. Juhilan (emt.) tarkastelun taustalla on luoda ymmärrystä siitä, millaisten vaiheiden kautta nykyiseen tilanteeseen on päädytty ja mitä historiallisia ulottuvuuksia nykyisestä sosiaalityöstä voidaan paikantaa. Raunio (2004, 11) jäljittää sosiaalityön perustaa perinteiden kautta: perinteitä tar- kastelemalla voidaan Raunion mukaan saada selville keskeisiä toiminnallisia perustoja sosi- aalityön alkuajoista lähtien. Raunio paikantaa sosiaalityötä modernina, ammatillisesti toteu- tettavana toimintana, jonka vuoksi ajallinen tarkastelu pohjautuu teollistumisen ja kaupun- gistuvan yhteiskunnan muotoutumiseen (Mt.).
Toikko (2005) lähestyy sosiaalityön keskeisiä elementtejä historian näkökulmasta. Toikon (2005, 13) lähestymistavan keskeinen idea on sosiaalityön käytännön ymmärtäminen toi- mintaan sisältyvien ajattelun (idean) oivaltamisen avulla. Ideat voidaan nähdä ajattomina, joten niitä on mahdollista tarkastella historian näkökulmasta. Toikon (Mt.) tavoitteena on kuvata varhaisen sosiaalityön työtapoja ja niiden taustalla olevia ideoita. Sipilä (1996, 11–
12) kuvaa teoreettisesti sosiaalityön ja yhteiskunnan suhdetta. Sipilä jäljittää sosiaalityön tarpeellista tehtävää osana yksilön, yhteisön ja yhteiskunnan suhdetta. Sipilä pitäytyy anta- masta ohjeita siitä, millaista sosiaalityön pitäisi olla, vaan keskittyy tarkastelemaan sosiaali- työtä olemassa olevana toimintana.
Jaakkolan, Pulman, Satkan, ja Urposen (1994) teoksessa Armeliaisuus, yhteisöapu, sosiaa- liturva: suomalaisen sosiaaliturvan historia muodostaa kattavan katsauksen sosiaaliturvan historiaan Suomessa. Teoksessa historiaa lähestytään sekä historian (Pulma ja Jaakkola) että sosiaalityön (Satka ja Urponen) näkökulmaa yhdistäen. Sosiaalitieteellisen tutkimuksen li- säksi historian tieteenalalla on tehty sosiaalisen työn, sosiaaliturvan ja lainsäädäntöä koske- vaa tutkimusta, jota on syytä tuoda esiin tutkielmani aiheen kannalta. Peltolan ja Markkolan
(1996) toimittamassa teoksessa Kuokkavieraiden pidot tarkastellaan erilaisuutta ja ulkopuo- lisuutta historiallisesta näkökulmasta käsin. Teoksessa käsitellään myös yhteiskuntatutki- muksen peruskysymyksiä, kuten esimerkiksi sosiaalista kontrollia. Artikkelikokoelmassa puhutaan ns. marginaalihistoriasta: kirjoittajien mukaan sen avulla voidaan pyrkiä selvittä- mään menneisyyden ajattelutapoja ja käytäntöjä. (Mt.)
Katri Hellstenin (1993) tutkimuksessa jäsennetään ajallisesti ja käsitteellisesti hyvinvointi- valtiokehitystä ja sosiaaliturvajärjestelmän muotoutumista Suomessa. Hellsten tuo esiin, kuinka hyvinvointivaltion osajärjestelmillä on takanaan vähintään sadan vuoden historia, vaikka hyvinvointivaltiota voidaan pitää suhteellisen tuoreena ilmiönä. Monet keskeiset ideat ovat syntyneet ennen kuin hyvinvointivaltio institutionalisoitiin. Hellstenin tutkimuk- sen tarkoituksena on etsiä hyvinvointivaltion taustalla olevia keskeisiä ideologioita ja ide- oita, sekä tarkastella sitä koskevaa problematiikkaa ja keskustelua. Kiinnostuksen kohteena on valtiollisia järjestelyjä ja niiden hyväksymistä koskevat käsitykset, uskomukset sekä pe- rustelut ja argumentit. Kysymys on hyvinvointivaltion legitimoinneista tai siihen liittyvistä vasta-argumenteista. (Mt.)
Sosiaalityön ja sosiaalilainsäädännön historiaan suuntautuvan yhteiskunnallisen lähestymis- tavan kannalta tärkeä lähde on Satkan (1995) väitöskirja, jossa tutkitaan Dorothy Smithin teoretisointiin tukeutuen sosiaalityön historiaa toimivien subjektien näkökulmasta: tutki- muksen kohteena ovat suomalaisten sosiaalityön pioneerien kirjoitukset ja elämä. Satka ei erottele sosiaalityön tieteellistä ja käytännöllistä ulottuvuutta, vaan näkee nämä toisiinsa kie- toutuneina (Satka 1995; 2000, 36). Satka (2000, 46) tutki tekstejä, käsitteitä ja teorioita osana ammatillisia ja byrokraattisia käytäntöjä teoreettis-metodologisen viitekehyksen oh- jaamana. Satkan analyysin kohteena on kirjoittavat yksilöt, joilla on ollut merkittävä asema sosiaalialan opillisten perusteiden kehittymisessä. Lähestymistapa mahdollistaa analyysin kohteena olevien tekstien linkittymisen osaksi aikaa ja paikkaa sekä osaksi hallinnallisia ja yhteiskunnallisia suhteita. (Mt.)
Lisäksi hyödynnän tutkielmasani soveltuvin osin van Aerschotin (1996) oikeustieteellistä väitöstutkimusta Köyhät ja laki – toimeentulotukilainsäädännön kehitys oikeudellistumis- prosessin valossa, jossa oikeudellistumista käsitellään pitkällä aikavälillä yhteiskunnan ja tarkemmin toimeentulotukijärjestelmän kehityksen näkökulmasta käsin. Oikeudellistumi- sella viitataan rakenteiden, tilanteiden ja tapahtuminen juridisoitumiseen sekä oikeudellisten elementtien lisääntymiseen ja leviämiseen. (Mt., 2.)
Seuraavaksi tarkastelen tiivistetysti itsenäistyneen Suomen yhteiskunnallisia ja poliittisia oloja sosiaalihallinnon syntymisen, sosiaalisia ongelmia ja sosiaalista kysymystä koskevan kirjallisuuden ja yhteiskunnallisen huollon kehittymisen näkökulmista. Toisessa alaluvussa avaan köyhäinhoitolain säätämiseen ja voimaantulon sekä lakiin liittyviä erityiskysymyksiä.
Viimeisessä alaluvussa tarkennan vielä katseen kunnallisen köyhäinhoidon käytäntöihin ja avustusmuotoihin. Rajaukseni koskee aikuisia työkykyisiä avunsaajia koskevia teemoja.
Kirjallisuuskatsauksessa olen pitäytynyt aikuisten elämää koskettavissa muutoksissa, pää- töksissä ja yhteiskunnallisessa kehityksessä. En ole pyrkinyt luomaan kokonaiskuvaa lain säätämisen aikaisesta suomalaisesta yhteiskunnasta ja köyhäinavusta, vaan olen keskittynyt sellaisiin teemoihin, jotka ovat osaltaan vaikuttaneet siihen politiikkaan ja ilmapiiriin, miten avun väärinkäyttöön suhtauduttiin.
3.1. Itsenäistynyt Suomi, sosiaalipoliittinen ajattelu ja kunnallisen huol- lon järjestäytyminen
1800-luvun lopulta 1900-luvun alkuun suomalaisen yhteiskunnan sosiaaliset ongelmat kie- toutuivat köyhyyden, torpparikysymyksen, puutteellisten asunto-olojen, yleisen koulutusta- son ja kansanterveyden heikon tason, luokkaerojen, työolojen ja alueellisten erojen ympä- rille (Rauhala 2017, 146). Sisällissodasta seurasi teollisuuden toiminnan seisaus, joka lisäsi työttömien määrää. Samaan aikaan elintarvikepula kiristyi keväällä ja kesällä 1918. Talou- dellisten vaikeuksien rinnalla vaikuttivat myös poliittiset vaikeudet. Köyhäinhoitohallituk- silla oli vaikeuksia täyttää näissä olosuhteissa vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksen pykälien asettamia tai uudenlaisen ajattelutavan pohjalta esitettyjä vaatimuksia. (Piirainen 1974, 58.) Suomen Pankin ohella talouspolitiikkaa harjoittivat eduskunta, valtioneuvosto ja taloudelli- set järjestöt. Huomattavaa oli, ettei kunnilla ollut talouspoliittista roolia sosiaalipoliittisten tehtävien lisääntymisestä huolimatta. (Ahvenainen & Vartiainen 1988, 179.) 1920-luvulla taloutta johdettiin keskustapolitiikan tai kokoomushallituksen johdolla. Sosiaalidemokraat- tinen puolue oli suurin puolueista, mutta se oli hallitusvastuussa ainoastaan vuosina 1926- 1927. (Mt., 181.)
Niilo A. Mannio (1967, 48) kuvaa muistelmissaan, kuinka itsenäistymisen jälkeen hallitus- piirin ensimmäisiä tehtäviä olivat purkaa suurlakon jälkeen syntynyt sosiaalilainsäädäntöä koskeva ruuhka. Useat eduskunnan hyväksymät sosiaaliset lait olivat jääneet hyväksymättä keisarin toimesta. Senaatin sosiaalitoimituskunta ja uusi keskusvirasto (sosiaalihallitus) pe- rustettiin vuonna 1917. (Mt.) Heikki Waris (1980, 30) arvioi välttämättömäksi koettujen
toimenpiteiden viivästymisen synnyttäneen aktiivisen sosiaalipolitiikan tarpeen. Waris (Mt.) kuvaa, kuinka uuden hallinnonalan, sosiaalihallinnon, muodostuminen merkitsi ”uuden ai- kakauden” alkua. Sosiaalitoimituskunnan käsittelyyn kuuluivat muun muassa työväen suo- jelua, työnvälitystä, työttömyyttä, köyhäinhoitoa ja raittiuden edistämistä koskevat kysy- mykset (Ahvenainen & Vartiainen 1988, 185). Sosiaalihallinto aloitti säännöllisen työsken- telyn sodan päätyttyä. Sosiaalihallitukseen perustettiin köyhäinhoitotarkastusosasto, ylitar- kastajan ja köyhäinhoidon naispuolisen tarkastajan apulaistarkastajan virka sekä neljä köy- häinhoidon piiritarkastajan virkaa, myöhemmin vuonna 1919 myös viides piiritarkastaja.
Organisaatio säilyi sotien välisen ajan. (Haatanen 1993, 100.)
Vaikka itsenäistyneessä Suomessa oli suuri tarve sosiaaliturvalle, ei poliittisen tilanteen ja niukentuneiden voimavarojen vuoksi ollut mahdollista toteuttaa jo 1900-luvun alussa suun- niteltuja reformeja (Rauhala 2017, 147). Urponen (1994, 186) kuvaakin itsenäisyyden alun julkisia sosiaalipoliitiisia järjestelyjä hajanaisiksi ja huoltopainotteisiksi. Järjestelyt pe- rustuivat kansalaisten omalle vastuulle ja edellyttivät kansalaisten yhteistoimintaa sekä keskinäistä apua. Urposen mukaan kansalaisyhteiskunnan aktiivisuudella paikattiin julkisen vallan passiivista roolia. (Urponen 1994, 186.) Taustalla oli itsenäistyneen valtion kiireelli- set ja kustannuksia vaatineet tehtävät esimerkiksi hallintokoneiston rakentamiseksi. Näin ol- len julkinen valta hoiti vain osan huolenpitotehtävistään. (Mt.)
Vuonna 1920 kunnallisissa sosiaalihallinnon elimissä siirryttiin palkattuihin pää- ja sivutoi- misiin virkamiehiin, joiden tehtäväksi määrittyi kunnallisten lautakuntien alaisuudessa vas- tata laajentuneen sosiaalihallinnon paikallisista tehtävistä, kuten köyhäinhoidosta (Waris 1980, 30). Samaan aikaan köyhäinhoitolain kanssa säädettiin muun muassa työsopimuslaki ja työsääntölaki (1922) (Mt., 31). 1920-luvulla elettiin myös kieltolain aikaa. Raittiusliikeen vaatimuksen omaksunut ensimmäinen yksikamarinen eduskunta (1907) hyväksyi kieltolain, mutta sen vahvistaminen lykkääntyi vuoteen 1917. Laki tuli voimaan 1919 ja oli 1920-luvun ajan julkisen mielipiteen keskeinen kiistakysymys, kunnes se kumottiin vuonna 1931. (Mt., 1980, 31–32.)
Vaikka 1920-luvulla tehtiin useita lakiuudistuksia, voidaan Haatasen (1993, 31) arvion mu- kaan Suomen sosiaalipoliittisen kehityksen jääneen sotienvälisenä aikana jälkeen Ruotsin tilanteeseen verrattuna. Jaakkola (1994, 120) näkee, että lainsäädäntöuudistusten viivästy- misen taustalla vaikuttivat Suomen ja Venäjän suhteen kriisiytyminen, maailmansota sekä virkamiesten erimielisyydet uudistusten toteuttamisen muodoista. (Mt.)
Suomi vaurastui vähitellen ja pyrki saamaan lainsäädäntöään Ruotsin tasolle, mutta tosiasi- assa erityisesti sosiaaliturvan osalta Suomen voidaan katsoa tulleen perässä. Valtion koko- naismenoista sosiaalimenojen osuus oli 1920-luvulla ja vielä lähes 1930-luvun ajan vain 1,2–1,9 prosenttia, kun esimerkiksi Ruotsissa luku oli 7,2 prosenttia. (Haatanen 1993, 31.) Kustannuksia edellyttävät sosiaalipoliittiset tehtävät ohjautuivat kuntien hoidettavaksi, jotka nekin pyrkivät minimoimaan kustannuksiaan (Urponen 1994, 186).
Sosiaalipolitiikan laajeneminen ja itsenäisyyden ensimmäisen vuosikymmenen sosiaalipo- liittinen lainsäädäntö voidaan Wariksen mukaan määrittää olleen vain ulkokuorta: poliittista elämää ja teollisissa suhteita määritti koko 1920-luvun ajan tasaantumisesta huolimatta si- sällissodan aiheuttamien epäluulojen varjo (Waris 1980, 32). Voidaan väittää, että vaikea yhteiskunnallinen kriisi osaltaan hidasti kansakunnan eheytymistä ja kehitystä. Sodan jä- lkeinen elämäntapa ja kulutustottumukset muuttuivat. Muutokset eivät lopulta poistaneet köyhyyttä, eivätkä varmistaneet kaikille aikakauden yleisen tason mukaista toimeentuloa.
(Urponen 1994, 186.) Vuoden 1930 lamaa edeltänyt vuoden 1925 taantumaa seurannut työt- tömyys kavensi ihmisten toimeentuloa (Peltola 2008, 161).
Suomalaisen hyvinvointivaltion liikkeellelähtö eteni siis hitaasti. Viipymisestä huolimatta elintason voidaan sanoa nousseen erityisesti sotien välisenä aikana, joka tarkoitti esimerkiksi ammatissa olevien reaaliansioiden kasvua. (Haatanen 1993, 31.) Kehittymättömän sosiaali- vakuutuksen vuoksi sosiaalimenot olivat alhaisia. Tavoitteltiin omavaraista, onnellista ja rai- tista maatalousyhteiskuntaa, jollaisena Suomen myös arveltiin säilyvän. Tämän näkemyksen voidaan sanoa ohjanneen vallitsevaa yhteiskuntapolitiikkaa. Haatanen arvioi maatalousval- taisuuden tarkoittaneen sekä maatalousväestön osuutta koko väestöstä että vallitsevaa ajat- telutapaa. Maatalouspainoitteisen elinkeinorakenteen aikana palkkatyöväestöä koskevan ja sosiaaliministeriön kehittämiskohteena olevan kaupunkilaisen sosiaalipolitiikan voidaan sa- noa jääneen alakynteen. (Mt., 34.)
3.2. Köyhäinhoitolain säätäminen ja avustusmuodot
Vuoden 1922 köyhäinhoitolakia edeltäneessä vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksessa korostui jokaisen velvollisuus huolehtia itsestään ja perheestään. Asetuksen ideologinen tausta voi- daan paikantaa Englannin vuoden 1834 köyhäinhoitolakiin. Kunta oli velvollinen avusta- maan ainoastaan alaikäisiä, sairaita, vammaisia ja vanhuksia, kun taas työkykyisten avusta- minen oli harkinnanvaraista. (Jaakkola 1993, 26–27.) Köyhäinhoidon uudistamiseen
liittyvien uusien ajattelutapojen esiintulo johti kuitenkin pian pyrkimyksiin uudistaa vanhaa lainsäädäntöä (Jaakkola 1994, 118).
Vaivaishoitoasetuksen uudistamiseen liittyvässä lainsäädännön uudistamistyön ensimmäi- sessä vaiheessa senaatti asetti vuonna 1904 vaivaishoidontarkastaja Gustaf Adolf Helsin- giuksen5 johtaman komitean, jonka tehtävänä oli arvioida vaivaishoitoasetusta mainitun aloitteen sekä muiden osa-alueiden osalta. Mietintö valmistui vuonna 1907.6 Komitea totesi muun muassa, kuinka vaivaishoitoasetuksen tavoitteet avunsaajien määrän vähentämisen ja kustannuksen alentumisen osalta eivät olleet toteutuneet. (Jaakkola 1994, 118; van Aerschot 1996, 129–130.)
Vuoden 1907 mietintö olisi laajentanut avunsaajien piiriä niin, että jokaisella kuntalaisella olisi mahdollisuus tulla köyhäinhoidon avunsaajaksi (Haatanen 1992, 97). Tarkoituksena ei ollut niinkään lisätä köyhäinhoitorasitusta. Katsottiin, ettei sen tarpeetonta käyttöä estetä hoidon laajuutta koskevilla säädöksillä, vaan ratkaisevampana pidettiin sitä, millä tavoin ja millä ehdoilla köyhäinhoitoa annetaan (Hellsten 1993, 173).
Vuoden 1879 asetuksessa kunta oli voinut avustaa ketä tahansa kuntalaista, mutta ilman vel- vollisuutta siihen. Komitean ehdotuksessa jaottelu pakolliseen ja vapaaehtoiseen köyhäin- hoidon suhteen esitettiin hylättäväksi. Mietintöön liitettiin viisi vastalausetta, muun muassa komitean puheenjohtaja Helsingiuksen laaja kirjoitus, jossa Helsingius pohtii ehkäisevän köyhäinhoidon eurooppalaisia juuria esikuvanaan Baijerin köyhäinhoitolainsäädäntö. Hel- singius ehdottaa, että uuteen lakiin sisältyisi tarkkoja määräyksiä ehkäisevästä köyhäinhoi- dosta sen sijaan, että se toteutettaisiin vapaahtoisena toteutuksena kunnissa. (Haatainen 1992, 97–98; Pajukoski 2006, 55.) Komitean mietintö ei vielä sellaisenaan johtanut lainsää- tämiseen (van Aerschot 1996, 130).
Vuonna 1917 senaatti asetti köyhäinhoitokomitean, jonka toimeksiantona oli laatia uusi mie- tintö pohjautuen edellisen komitean avausten pohjalle. Komitean puheenjohtajaksi tuli aluksi entinen prokuraattori Lorenzo Kihlman ja myöhemmin vaivaishoidontarkastaja Väinö Juusela. (Haatanen 1992, 99.) Komitea julkaisi mietinnön vuoden 1918 lopulla. Mietinnössä köyhäinhoidon yleistehtäväksi määrittyi elatuksen ja hoidon turvaaminen niille
5 Gustaf Adolf Helsingius (1855-1934) oli ensimmäinen sosiaalihuollon valtion virkamies. Helsingius toimi
vaivaishoidon tarkastajana vuosina 1889–1915, jonka aikana hän aloitti muun muassa kuntien vaivaishoidon valtiollisen ohjaus- ja tarkastustoiminnan, uudisti köyhäinhoitoajattelua ja tuki hyväntekeväisyystyötä. (Jaak- kola 1995, 97.)
6 Joissain lähteissä mainitaan myös vuosiluvut 1908 ja 1909 (van Aerschot 1996, 129).
puutteenalaisille jotka eivät voineet saada sitä muulla tavoin. Mietinnössä pidettiin tärkeinä säännöksiä siitä, miten ja milloin apua olisi annettava. (Piirainen 1974, 103, 107.) Komitea pohti myös ehkäisevän köyhäinhoidon ja yhteiskuntapolitiikan välistä suhdetta, mutta kysy- mys jäi avoimeksi. Komitea ehdotti ehkäisevää köyhäinhoitoa koskevia säännöksiä kootta- vaksi yhteen pykälään, mutta ehdotus ei johtanut vaivaishoitoasetuksen muuttamiseen. (Pa- jukoski 2006, 55.)
Vuonna 1919 sosiaaliministeriö kehotti korkeinta hallinto-oikeutta antamaan lausunnon ko- mitean ehdotuksesta, joka valmistui vielä samana vuonna. Eduskunnalle annettiin hallituk- sen esitys köyhäinhoitolaiksi vuoden 1921 valtiopäivillä. (Saarialho 1935, 3–4.) Hallituksen esitys poikkesi joitain osin komitean ehdotuksesta ja se muuttui eduskunnan käsittelyssä (Van Aerschot 1996, 144). Köyhäinhoitolaki vahvistettiin 1.6. vuonna 1922 ja tuli voimaan 1.1.1923. Laki kumosi yleisestä vaivaishoidosta vuonna 1879 annetun asetuksen. Samalla kumottiin kaikki köyhäinhoitolain kanssa ristiriidassa olevat säädökset. (Saarialho 1935, 4.) Laki sisälsi aikaisemmasta vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksesta poikkeavia periaatteita (Ur- ponen 1994, 179). Urposen mukaan laki korosti inhimillisyyttä apua todella tarvitsevia koh- taan. Laki kohteli ankarammin niitä, joiden ei katsottu huolehtivan ahkeruuden kautta omasta tai huoltovelvollisensa elatuksesta. Uudessa laissa säädettiin täsmällisemmin myös kunnallisista työlaitoksista ja niihin passitettavista. Köyhäinhoitolakia voidaan pitää yleisla- kina, joka sääti huollon toimeenpanosta tarkoituksenmukaisesti. Laki rajoitti kuntien päätän- tävaltaa köyhäinhoitoa koskevissa asioissa. Laissa myös määrättiin kunnille velvollisuus köyhäinhoitolautakunnan perustamiseen. Velvollisuuden toimeenpanoa asetettiin valvo- maan valtion viranomaiset. (Urponen 1994, 179.)
Köyhäinhoitolaissa tärkein muutos oli kunnan avustusvelvollisuuden laajentaminen: Kun- nan velvollisuus laajeni koskemaan kaikkia kunnan asukkaita (van Aerschot 1996, 144).
Köyhäinhoitolain ensimmäisessä ja köyhäinhoidon tehtäviä koskevassa pykälässä tulee ilmi kunnan velvollisuus antaa köyhäinhoitoapua kaikille sitä tarvitseville, joskin pykälään sisäl- tyy edellytys siitä, että avunsaajalta puuttuu mahdollisuus saada hoitoa ja elatusta muulla tavoin (Ahava 1922, 5). Köyhäinhoitolain tulkitsemista koskevassa kommentissa Ahava (Mt., 6) toteaa, kuinka köyhäinhoito antaa avustusta vasta kun muut apukeinot, kuten muu- alta saadut varat ja yksityinen elatusvelvollisuus, eivät ole estäneet puutteeseen joutumista.
Köyhäinhoito määrittyy laissa täydentäväksi avun muodoksi. Avunsaajien piirin
laajeneminen tulee esiin myös velvollisuutena auttaa niitä työkykyisiä henkilöitä, jotka eivät todistetusti saa toimeentuloa ilman köyhäinhoidon apua. (Mt., 6.)
Laki sisälsi säännöksen ehkäisevästä köyhäinhoidosta, mikä oli uutta köyhäinhoitolainsää- dännössä (van Aerschot 1996, 144). Köyhäinhoitolain ennaltaehkäisevä apu tulee ilmi en- simmäisessä pykälässä, jossa todetaan: ”Estääkseen varatonta joutumasta elatuksen tahi hoi- don puutteeseen voi kunta myöskin antaa avustusta” (Ahava 1922, 5). 21 ja 22 pykälässä säädetään köyhäinavun antamisen ja avustusmuotojen perusteista: 21 pykälässä mainitaan kunnan velvoite (on annettava) antaa avustusta niin, että ” työkykyinen avunsaaja voi, mikäli mahdollista, itse ruveta elättämään itsensä.” (Mt., 28). 22 pykälässä säädetään köyhäinhoi- don avun muodoista. Sen mukaan köyhäinhoitoa annetaan kotiavustuksena, kotona yksityis- kodissa tai laitoshoidossa. Pykälässä kielletään ruotuhoidossa elättäminen. Laissa myös vel- voitetaan, että jokaisessa kunnassa tulee olla köyhäinhoito-ohjesääntö, jossa mahdollistuu lain mukaan köyhäinhoidon soveltaminen paikallisiin oloihin. Ohjesäännön hyväksyy lain mukaan kunnanvaltuusto köyhäinhoitolautakunnan ehdotuksen mukaisesti. (7§). (Ahava 1922, 14, 26.)
Laki painotti ensisijaisesti auttamisen muotona kotiavustusta. Laitoshoitoon tuli turvautua vasta silloin, kun elämäntilannetta ei voitu muuten korjata (Urponen 1994, 180). Köyhäin- hoidon avustus oli velka ja se tuli maksaa takaisin. Perintä oli tiukka järjestelmä, johon liittyi vapaudenriistoon uhka. (Haatanen 1993, 36.)
Köyhäinhoitolaissa määritellään köyhäinhoidon saajan asemaa, avustuksen väärinkäyttöä ja korvausvelvollisuus. Luvun VII pykälässä 5 lausutaan, kuinka ”Köyhäinhoitoa nauttiva on velvollinen alistumaan köyhäinhoitolautakunnan valvonnan alaiseksi” (Ahava 1922, 19).
Lain mukaan kunnassa tuli olla köyhäinhoitolautakunta, jonka toimintaa ohjasi köyhäin- hoito-ohjesääntö. Kunnat tuli jakaa köyhäinhoitopiireihin, joiden toiminnasta vastasi kait- sija. Kaitsijan tehtävä kaupungissa oli palkattu, maaseudulla luottamustoimi. (Peltola 2008, 159–160.) Köyhäinhoitolain tulkinta jäi viime kädessä köyhäinhoitolautakunnan, kaupun- ginhallituksen ja kaupunginvaltuuston tehtäväksi (Mt. 160).
Kotiavustuksen väärinkäytöstä säädetään pykälässä 23: ”Kotiavustus kiellettäköön kuiten- kin, jos sellaista avustusta on käytetty väärin” (Ahava 1922, 28). Näin ollen avustuksen vää- rinkäyttöä seurasi lain mukaan kotiavustuksen menettäminen. Pykälän mukaan köyhäinhoi- tolautakunnan tuli valvoa, että kotiavustusta käytetään oikein. (Mt., 26, 30.) Lakia kommen- toivassa tekstissään Ahava (Mt., 54) tarkentaa, kuinka köyhäinhoito tuottaa saajallensa
erilaisia seuraamuksia, joita ovat valvonta pykälien 58 ja 26 mukaan sekä holhouksenalai- suus pykälissä 59 ja 60.
Laissa tarkoitetulla työvelvollisuudella pyrittiin etupäässä kahteen päämäärään, joista en- simmäinen liittyy köyhäinhoidon korvaamiseen. Pääpaino laissa oli kuitenkin siinä, että ela- tusvelvollinen taivutetaan täyttämään velvollisuutensa. Työvelvollisuus lakkasi lain mukaan viimeistään silloin, kun korvaus oli kokonaan suoritettu tai vaihtoehtoisesti köyhäinhoito- lautakunnan harkinnan perusteella. Viimeistään työvelvollisuus katsottiin päättyneeksi, kun työssäpitämistä oli kestänyt kolme vuotta. Tavoitteena oli toive siitä, että työlaitos totuttaisi työvelvollisen säännölliseen työhön. (Ahava 1922, 54.)
Mikäli työvelvollinen ei noudattanut köyhäinhoitolautakunnan määräystä saapua työhön, voitiin pyytää virka-apua työlaitokseen tuomiseksi poliisiviranomaiselta. Mikäli korvausvel- vollisuus ei ollut vielä lainvoimainen, voitiin vahvistus saada maaherralta. Mikäli oli vaa- rana, että työvelvollinen karkaa tai piileskelee, oli mahdollisuus saada niin ikään poliisivi- ranomaiselta virka-apua hänen pidättämisekseen. (Mt., 53.)
Piiraisen (1974, 118) arvion mukaan köyhäinhoitolakia voidaan pitää erityisenä ja omalaa- tuisena, etenkin koska sen voidaan katsoa ”kartoittaneen omaa maailmaansa”. Tällä ilmauk- sella Piirainen (Mt.) viittaa muun muassa laista tyystin puuttuviin huomioihin koskien sosi- aalivakuutuksen mahdollisen laajenemisen seurauksia köyhänhoitoon. Omalaatuisuudesta kertoo Piiraisen mukaan myös se, kuinka sekä lain valmistelussa että itse laissa köyhiä ryh- miteltiin moraalisin perustein kunnallisiin ja pahantapaisiin sekä yhteiskunnan jäseniä ela- tusvelvollisuutensa täyttäviin ja täyttämättä jättäviin. Piiraisen näkökulman mukaan puut- teenalaisuuden luontoperäiset ja sosiaaliset syyt eivät olleet suunnittelun lähtökohtana.
Syynä voi olla se, ettei köyhyyden syistä oltu yksimielisiä köyhäinhoidon asiantuntijoiden keskuudessa. (Piirainen 1974, 118–119.)
Köyhäinhoitolakia muutettiin vuonna 1933. Uudistuksen syinä olivat huono taloudellinen tilanne ja muut lainsäädäntöuudistukset. (van Aerschot 1996, 147.) Vuonna 1936 säädetyissä ja vuonna 1937 voimaantulleissa sosiaalihuollon peruslaeissa yhden lain sijasta sosiaali- huolto sai normiperustansa usealla erillislailla. Tämä oli selkeä periaatteellinen ero. Laissa koskien kunnallista huoltolautakuntaa sosiaalihuolto annettiin kunnallisten huoltolautakun- tien tehtäväksi. (Urponen 1994, 195). Lainsäädäntö määritteli siis aiempaa perusteellisem- min huoltotoiminnan ja loi perustan myös sosiaalioikeudelliselle toiminnalle.
Huomionarvoista kuitenkin on, ettei uusi lainsäädäntö olennaisella tavalla muuttanut toi- meentulo-ongelmista kärsivien huoltoa, vaan nämä säädökset jäivät voimaan. (Urponen 1994, 195–196.) Köyhäinhoitolaki kumottiin lopullisesti vuoden 1956 huoltoapulailla (van Aerschot 1996, 147).
3.3. Kunnallisen köyhäinhoidon kehitys ja käytännöt
Karisto, Takala ja Haapala (1988, 126) ovat jakaneet köyhäinhoidon kauden Suomessa kah- teen erilliseen ajanjaksoon. Ensimmäisen 1800-luvun puoliväliin kestäneen vaivaishoidon jakson aikana perinteinen talonpoikainen lähiyhteisö vastasi vaivaisten hoidosta.Kyseisen jakson viimeisinä vuosikymmeninä näkyi säätyväestön innostus hyväntekeväisyyteen sekä ihmisystävällinen ja patriarkaalinen sävy virallisissa köyhäinhoidon säädöksissä. Toinen köyhäinhoidon jakso voidaan sanoa kiinniittyvän sekä perinteisten talonpoikaisten yhteisö- jen hajoamiseen että taloudellisen liberalismin aatteiden leviämiseen. Köyhäinhoidossa alet- tiin soveltamaan samoja yksilön vapautta ja omavastuuta korostavia periaatteita kuin laa- jemmin yhteiskunnalliseen elämään. Uuden rahatalouden tarpeet sanelivat tässä suhteessa myös köyhäinhoidon järjestämisen perusteet. (Karisto ym. 1988, 126.)
Taloudelliset ja yhteiskunnalliset muutokset, kuten palkkatyön leviäminen ja yleistyminen johtivat työttömyyden käsityksen ja luonteen muuttumiseen. Kausityön vähentyessä ja ko- koaikatyön yleistyessä yleistyi myös jaottelu työssä oleviin ja työttömiin. (van Aerschot 1996, 135.) Haatanen (1993, 36) arvioi, kuinka valtion osuus köyhäinhoitomenoista lisääntyi sotienvälisenä aikana. Pyrittiin köyhäinhoidon yhdenmukaistamiseen ja lisääntyvään val- vontaan. Tästä huolimatta köyhäinhoidon sosiaalipoliittinen tehtävä säilyi kunnilla. (Haata- nen 1993, 36.)
Haatasen (1993, 35) mukaan ruotuhoito ja huutolaisuus olivat 1900-luvun alkuun saakka säilyneitä menetelmiä. Vähitellen niiden rinnalle syntyi laitoshoito, vaivaistalot, jotka olivat ahtaita ”kaikenlaisen köyhän väen sekalaisia sijoituspaikkoja”. Vaivaishoitoideologia, joka nojasi vaivaistalojen perustamiseen ja työkykyisten köyhien kaitsemiseen, sai vuosisadan vaihteessa haastajakseen uusia ajattelutapoja. Köyhyys alettiin nähdä yhä enemmän yksilöl- lisen huonouden sijasta myös yhteiskunnallisten epäkohtien ja köyhistä itsestään riippumat- tomista tekijöistä johtuvaksi. Vaivaishoitoideologiaan perustuvan ajattelutavan muutos tuli esiin vaivaishoito-nimen vähittäisestä korvautumisena köyhäinhoito- käsitteellä. Käsite yleistyi viralliseen käyttöön 1900-luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä. Sosiaalista
kysymystä koskeva keskustelu, yksityinen hyväntekeväisyystoiminta ja vaivaishoidon jul- kinen arvostelu heijastivat uutta sosiaalipoliittista ajattelua. (Jaakkola 1994, 117–118.) 1910-luvulta alkaen periaatteeksi muodostui käytännöllinen köyhäinhoito, johon liittyi yk- silöllistämisen periaate (Piirainen 1974, 40). Piirainen (Mt.) kuvaa vaivaishoidonneuvoja Bruno Sarlinin7 edustaneen edellä mainittua pyrkimystä ja köyhäinhoidon humanisointia voimakkaasti: Sarlin peräänkuulutti vuonna 1911 huoltajan ja huollettavan välisen vuoro- vaikutussuhteen merkitystä. Vuorovaikutuksen huomioiminen edellytti Sarlinin kirjoituk- sissa yksityisen hyväntekeväisyyden menettelytapojen omaksumista, köyhäinhoidon toi- meenpanon suuresta keskityksestä luopumista sekä yksilöllistynyttä toimintatapaa tutkimuk- sen, hoidon ja tarkastuksen osalta. Tämän vuoksi köyhäinhoidon toimeenpano oli siirrettävä kunnallislautakunnilta monijäsenisen köyhäinhoitohallituksen asiaksi. Piirainen kirjoittaa, kuinka köyhäinhoitohallituksen jäsenten avuksi tuli valita maalaiskuntien oikeamielisiä köy- häinkaitsijoita, jotka muodostaisivat vuorovaikutussuhteen holhokkiensa kanssa. (Mt., 40.) Vaivaishoidon alan kunnallinen virkamieskunta kuuli uusista huoltoperiaatteista neuvottelu- ja koulutustilaisuuksissa 1880-luvun lopulta alkaen sekä kunnissa että valtakunnallisesti.
Köyhäinhoidon kysymyksiä käsiteltiin myös kuntien köyhäinhoitovirkamiesten ja vapaaeh- toisjärjestöjen aktiivisuuden myötä mahdollistuneissa köyhäinhoitokonferensseissa 1900- luvun alussa. Käsiteltävät asiat liittyivät laajasti köyhäinhoidon kysymyksiin ja niissä tuotiin esiin uutta sosiaalipoliittista ajattelua. Konferenssien myötä perustettiin köyhäinhoitoliitto vuonna 1910. (Piirainen 1974, 40.)
Köyhäinhoidon piiriin kuuluneiden kansalaisten osuus lisääntyi 1920-luvulta 1930-luvulle.
Ilmiön syynä pidettiin ”kansan rappeutumista”, etenkin kun maa vaurastui, mutta köyhäinhoitomenot edelleen kasvoivat. (Haatanen 1993, 36.) Huollontarpeen pääasiallisena syynä pidettiin köyhyyttä, joten huollon tarpeen johteena oli vähävarainen työväestö niin kaupungeissa kuin maaseudulla (Heinonen 2015, 39). Sekä lain että käytännön tasolla olivat vahvasti olemassa niin sanotut jaot kunniallisiin ja kunniattomiin köyhiin. Vuoden 1918 ta- pahtumat voidaan katsoa antaneen jaottelulle uusia merkityksiä. ”Kunniattomien” kuriin saamiseksi ja valvomiseksi perustettiin 1920-luvulla työlaitosverkosto. (Peltola 2008, 163.) Taustalla vaikutti elatusvelvollisuutensa laiminlyöneiden ja moraalisesti poikkeavaksi
7 Bruno Sarlin (1878-1952) toimi muun muassa Huoltaja-lehden toimittajana ja 1930-luvulla myös päätoimit-
tajana, sotaorpojen huollon ohjaajana sosiaalihallituksessa, köyhäinhoidontarkastajana ja yhteiskunnallisen korkeakoulun opettajana sekä kansanedustajana ja myöhemmin sosiaaliministerinä (1935-1936). (Eduskun- nan internetsivut 2019).
määriteltyjen henkilöiden korvausvelvollisuus sekä oman että perheenjäsentensä saamasta köyhäinavusta (Satka 1994, 273). Köyhäinhoitolain säätämisen jälkeen kiinnostus työlaitok- siin kasvoi. Tämä näkyi vuosien 1923–1929 välillä perustettujen laitosten määrässä. (Pii- rainen 1974, 121.)
Vaikka kotiavustus määritettiin laissa ensisijaiseksi avustustusmuodoksi, lisääntyi laitos- huolto koko maailmansotien välisen ajan. Suosion syynä lienee ollut mahdollisuus kontrol- loida elämäntapaa ja ohjata avunsaajat elättämään itse itsensä. Maaseudulla kunnalliskodit ja muut hoitolaitokset olivat 1920–1930-luvuilla maatiloja, joissa asukkaat osallistuivat maataloustöihin. Köyhäinapua sai lain perusteella sotien välisenä aikana noin neljä prosent- tia väestöstä. Pääasiallisia avun myöntämisen perusteita olivat vanhuus, sairaus sekä työttö- myys. (Urponen 1994, 180.)
Vuoden 1926 köyhäinhoidon käsikirjassa (Tavastähti 1926, 11) on jäsennetty syyperustei- sesti köyhäinapua saavia aikuisia avunsaajia. Vanhuuden heikkouden (28,5 %), kivulloisuu- den (27,5 %) ja mielisairauden (10,5 %) vuoksi apua saavat muodostivat suurimman avun- saajien ryhmät. Aviopuolison kuoleman (5,8 %), työnpuutteen tai työriidan (0.2 %) sekä laiskuuden, irstaan elämän ja juoppouden (4.1 %) mukaan avunsaajat muodostivat margi- naalin köyhäinavun saajista. (Mt.) Huolenpidon toteuttaminen laitoskeskeisenä toimintana sai osakseen vahvaa kannatusta. Laitoksiin toimitettujen oli pakon edessä opeteltava elä- mään holhouksenalaisena. (Urponen 1994, 181–182.)
Heinosen (2015, 38) mukaan vanhan huoltotyön aikana ei voida katsoa kehittyneen varsi- naisia sosiaalityön menetelmiä, vaan kyseessä oli vaivaishoidon järjestelmä ja hallinnolli- seen perinteeseen pohjautuva hallinnollinen huolenpidon linja. Järjestelmän keskeisinä to- teuttajina toimivat ensin seurakunnat, sitten kunnat ja vaivaishoitohallitukset. Työ oli lailli- suuteen perustuvaa järjestelmäkeskeistä toimintaa. (Mt., 38–39.) Köyhäinhoito oli merkittä- vässä asemassa vielä maailmansotien välisellä ajanjaksolla. Köyhäinhoito oli tärkeä yhteis- kunnallisesti organisoidun sosiaalisen turvan muoto etenkin taloudellisen laman kohdatessa.
Sosiaalipoliittisen työn painopisteen siirtyessä teollisten ammattien ongelmiin, säilyi vanha köyhäinhoito lähinnä maaseudun eläjien viimeisenä mahdollisuutena toimeentuloturvaan.
(Karisto ym. 1988, 126.)
4 AVUSTUKSEN VÄÄRINKÄYTÖN LÄHTÖKOHDAT
Jo varhainen köyhäinhoitolainsäädäntö, kuten Iso-Britannian köyhäinhoitolaki vuodelta 1834, suorasti tai epäsuorasti tekivät erottelua sen mukaan, kuka ansaitsee tulla autetuksi.
Jaottelussa ansaitseviksi määrittyi ikääntyneet, sairaat ja heikkokuntoiset sekä lapset. An- saitsemattomaksi taasen luokiteltiin työttömät, liikkuvaa elämäntapaa viettävät ja työkykyi- set. (Gans 1995, 14; van Oorschot 2000, 35.) Gans (1995, 14) kirjoittaa, kuinka köyhiin ihmisiin liittynyt stigmatisoiva tapa voidaan sanoa olleen olemassa niin kauan, kuin hierar- kiaan perustuvia yhteiskuntia on ollut olemassa. Sosiaaliturvan väärinkäyttöä koskevat seli- tykset voidaan sanoa kytkeytyvän esimerkiksi arvomuutosten, yhteiskunnallisen eriarvoi- suuden, sosiaaliturvan anteliaisuuden kuten myös sosiaaliturvajärjestelmän vaikeaselkoisuu- den kysymyksiin (Heikkilä, Leppänen & Lahti 1999, 49). Väärinkäytöksien tarkastelu rik- komuksena voidaan katsoa kiinnittyvän käsitykseen oikeustajusta ja sosiaalisesta kontrol- lista (Lahti 2007, 221).
Sosiaaliturvan väärinkäytöstä käytävä keskustelu voidaan aika ajoin sanoa toistuvan sosiaa- lipoliittisessa ja julkisessa keskustelussa. Kasvavat sosiaalihuollon kustannukset, julkiseen talouteen liittyvät ongelmat sekä työttömyys herättävät keskusteluissa aika ajoin huolta avustusten väärinkäytöstä. (Hellsten & Uusitalo 1999, 13.) Mielipiteissä esiintyvät erot ja mielipiteiden voimakkuus kuitenkin vaihtelevat, koska kattavaa tietoa väärinkäytön muo- doista ja määrästä on vaikea saada. Sosiaaliturvan väärinkäytöllä on erilaisia muotoja ja sitä myös määritellään eri tavoin eri yhteyksissä (Hellsten & Uusitalo 1999, 13; Mosegaard-Sjo- berg 2018, 113).
Suomalaisessa keskustelussa käytetään yleensä termiä sosiaaliturvan väärinkäyttö. Kansain- välisessä tutkimuksessa ovat olleet käytössä esimerkiksi käsitteet welfare fraud (Regev- Massalem 2013), social security fraud (Dean & Melrose 1996) ja benefit fraud (Mosegaard- Sjoberg 2018). Tutkielmassa käytän selvyyden ja luettavuuden vuoksi yleiskäsitettä sosiaa- liturvan väärinkäyttö, joskin jäsennän ja täsmennän käsitekokonaisuutta oman tutkielmani kannalta jäljempänä.
Seuraavaksi jäsennän tarkemmin avun väärinkäyttöön liittyviä käsitteellisiä paikannuksia.
Ensimmäisessä alaluvussa jäsennän sosiaaliturvan väärinkäyttöön liittyviä keskeisiä käsit- teellisiä jäsennyksiä sekä sivuan tematiikkaan läheisesti kiinnittyviä lähikäsitteitä, kuten
ansaitsevuutta ja kansalaisuutta. Toisessa alaluvussa käsittelen sosiaaliturvan väärinkäyttöä koskevaa tutkimusta palvelujärjestelmän ja asiakkaan suhteisiin sekä puhetapojen ja media- tekstien kiinnittyvien tutkimusalueiden kautta. Viimeisessä alaluvussa on vielä syytä tarken- taa ja täsmentää käsitteen käyttöä oman tutkielmani lähtökohdista käsin.
4.1. Sosiaaliturvan toimintaperiaatteiden vastainen toiminta
Sekä viimesijaisen toimeentuloturvan myöntäminen ja vastaanottaminen, että tuen väärin- käyttö ovat koko sosiaalihuollon historian ajan esiin nousseita, moraalisesti ladattuja ja aika ajoin poliittisen kiistelyn kohteena olevia kysymyksiä (Mäntysaari & Rajavaara 1999, 81;
Posio 2018, 120). Suomessa sosiaaliturvan väärinkäyttöä koskeva keskustelu on ajoittain ollut vilkkaampaa poliittisen ja mediajulkisuuden myötä, mutta se ei ole saavuttanut yhtä suuria mittasuhteita kuin esimerkiksi Englannissa ja Yhdysvalloissa. Lähtökohdiltaan sosi- aaliturvan väärinkäyttö voidaan paikantaa keskusteluun ansaitsevista (engl. deserving) ja an- saitsemattomista (engl. undeserving) köyhistä, samoin kuin esimerkiksi keskusteluun avun väärinkäytöstä ”valtiolta varastamisena”. (Heikkilä 2001, 548–549; Chunn & Cavigan 2004.)
Hellsten ja Uusitalo (1999, 15) paikantavat väärinkäytön käyttäytymisenä, joka toimii tar- koitusta vastaan mutta ei välttämättä ole kaikissa tapauksissa lainvastaista. Tällöin kyse voi olla sanktioita aiheuttavasta ja säännösten vastaisesta toiminnasta. Toisalta kyse voi olla myös lain tarkoituksen vastaisesta toiminnasta. Raja hyväksyttävänä ja toisaalta vääränä pi- detyn toiminnan välillä on häilyvä ja liukuva. (Mt.)
Sosiaaliturvan väärinkäyttö ei palaudu vain yhteen käsitteeseen tai teoreettiseen lähtökohtaan. Väärinkäyttöä koskevissa tutkimuksissa väärinkäyttöä on perinteisesti jäsennetty sellaisten ilmiöryhmien mukaan, joita on ollut tapana tarkastella sosiaaliturvan väärinkäytön käsitteen alla. (Lahti 2007, 214.) Sosiaaliturvan väärinkäyttö kytkeytyy osaksi laajempaa toimintaperiaatteiden rikkomisen (engl. noncompliance) teoriaa ja tutkimusta (Mäntysaari & Rajavaara 1999, 87; Regev-Massalem 2013, 993), jolloin väärinkäytön kokonaisuutta voidaan tarkastella sosiaaliturvan toimintaperiaatteiden vastaisena toimintana (Hellsten & Tuomikoski 1999, 14; Lahti 2007, 214).
Osana toimintaperiaatteiden rikkomisen tutkimusaluetta väärinkäyttöä on perinteisesti tutkittu pelottelun (vapaasti suomennettuna, engl. deterrence), yksilön moraalin (engl.
personal morality) sekä sosiaalisten normien (engl. social norms) käsitteiden kautta (Regev- Massalem 2013, 993). Pelotteluun perustuvassa mallissa ulkopuoliset tekijät, kuten tietoi- suus varmasta ja riittävän kovasta rangaistuksesta ennaltaehkäisevät yksilön tottelematto- muutta. Sen sijaan normatiivisuuteen perustuvassa mallissa ihmiset eivät reagoi niinkään ulkopuolisiin yllykkeisiin, vaan yksilöiden käyttäytyminen ja toiminta määrittyy heidän omista näkemyksistään moraalisina toimijoina. Toimijat arvioivat toimintaansa myös sen mukaan, toimivatko he oikein vai väärin. Tämän näkökulman mukaan avunsaajat saattavat käyttäytyä toimintaperiaatteiden vastaisesti, mikäli he uskovat tämän käyttäytymisen olevan moraalisesti oikeutettua. Toisaalta saatetaan kyseenalaistaa moraaliset arvot joidenkin tiet- tyjen sosiaaliturvalakien osalta ja määritellä käyttäytyminen yhteneväiseksi yhteisön arvojen kanssa. Näin ollen joissakin tapauksissa olisi siis hyväksyttävää väärinkäyttää avustusta tai etuutta, mutta toisaalta samaan aikaan tuomita kaikki muu rikollinen toiminta. (Regev-Mas- salem 2013, 994.)
Sosiaaliturvan väärinkäyttöön liittyy läheisesti arviot siitä, kuka ansaitsee tulla autetuksi.
Avun ansaitseminen voidaan katsoa siis kiinnittyvän käsitteellisesti keskusteluihin sosiaali- turvan väärinkäyttöön osana sosiaaliturvan kohdennuksen problematiikkaa (Hellsten & Uu- sitalo 1999, 13). Arviot ansaitsevuudesta ovat myös kytköksissä moraalisiin arvioihin yksi- löstä, eli siihen katsotaan kuuluvan avunsaajan käyttäytyminen moraalisesti hyväksyttävänä tai ei-hyväksyttävänä (Feather 1999, 26). Tuomo Laihiala tiivistää väitöskirjassaan ansait- sevuutta kahden toisiinsa liittyvän termin avulla. Avunsaajan ansaitsevuudella tarkoitetaan ulkoista käsitystä avunsaajan moraalisesta oikeutuksesta vastaanottaa apua. Vastaavasti avun ansaittavuudella viitataan yleensä yhteiskunnan tai muun tahon tarjoaman avun, tuen tai palvelun vastaanottamisen oikeutukseen. (Laihiala 2018, 36.)
Hellsten ja Uusitalo (1999, 15–16) tuovat esiin sosiaaliturvan väärinkäyttöä koskevasta tut- kimuksesta kolme ilmiöryhmää, jotka voidaan paikantaa väärinkäyttökäsitteeseen. Varsinai- nen väärinkäyttö (engl. fraud) on rikollista toimintaa tapauksissa, joissa henkilö saa talou- dellista hyötyä lainvastaisella tavalla esimerkiksi antamalla vääriä tietoja tai jättämällä tie- toja ilmoittamatta. Hyväksikäytöllä (engl. abuse) viitataan tapauksiin, jolloin henkilö sopeut- taa käyttäytymisensä etuuden saamista koskevien sääntöjen mukaiseksi maksimoidakseen etuuksien määrän tai keston. Etuuden perusteeton tai liikamaksu voi olla tuloksena myös viranomaisen toiminnan tai puutteellisen lainsäädännön seurauksena, jolloin se voidaan kä- sittää järjestelmävirheenä. (Mt.)
Hellsten ja Uusitalo (1999, 16) ovat jäsentäneet sosiaaliturvan toimintaperiaatteiden vastai- sen toiminnan aiempiin sosiaaliturvan väärinkäyttöä käsitteleviin tutkimuksiin pohjautuen neljään kategoriaan: Varsinainen väärinkäyttö, tahaton väärinkäyttö, sosiaaliturvasuunnit- telu ja järjestelmävirheet. Varsinainen väärinkäyttö perustuu jäsennyksessä tahallisuuteen tavoitteena oikeudeton (taloudellisen edun) saaminen. Varsinainen väärinkäyttö voi myös täyttää rikoksen tunnusmerkistön ja siihen on säädetty rangaistus. (Mt.)
Tahaton väärinkäyttö paikantuu tahattomuuteen ja tietämättömyyteen tai ymmärtämättö- myyteen. Sosiaaliturvasuunnittelusta puhutaan, kun käyttäytymistä muutetaan etuuksien saamiseksi ja sosiaaliturvaa käytetään lain tarkoituksen vastaiseksi. Järjestelmävirheestä on kyse, kun tukea myönnetään liikaa, sosiaaliturvaan liittyy yli- tai alikäyttöä ja kun avunsaa- jan sosiaaliset oikeudet jäävät toteutumatta. (Mt., 16.) Näin ollen sosiaaliturvan väärinkäyttö kiinnittyy läheisesti kansalaisuuden tematiikkaan. Kansalaisuus on varsin laaja ja moneen suuntaan avautuva käsitekokonaisuus, jota on syytä tässä kohtaa tarkentaa käsitteen käyttöä tutkielmani tematiikan näkökulmasta käsin.
Kansalaisuudella viitataan asemaan, joka liittyy yhteiskunnan ja valtion täysjäsenyyteen ja oman yhteiskunnan toimintaan osallistumiseen (Koskiaho 1986, 158; Sihvo 1991, 3). Valtio takaa kansalaisille vapausoikeuksia, poliittisia oikeuksia ja sosiaalisia oikeuksia. Sosiaalisiin oikeuksiin liittyy kansalaisten oikeus sosiaalihuoltoon. (Sihvo 1991, 3.) Sosiaaliturvan vää- rinkäytön kansainvälinen tutkimuksessa väärinkäyttö kytkeytyy läheisesti sosiaalisen kan- salaisuuden tematiikkaan: Esimerkiksi Regev-Massalen (2013, 993) hylkää tutkimuksessaan väärinkäytön pelkästään yksilön moraalisesti tai laillisesti tuomittavana käyttäytymisenä ja tuo sosiaaliturvan väärinkäyttöön poliittisesen ulottuvuuden. Tästä lähtökohdasta käsin kirjoittaja ehdottaa, ettei sosiaaliturvan väärinkäyttö tulisi määrittää ainoastaan avun tai etuuden saamisen laittomasti, vaan osana kansalaisuuden ja kuulumisen rajoja ja kamppailuja (Mt., 998).
Poliittisen tarkastelukulman avulla kuvautuu perusteluihin liittyvien valintojen tekemisen, henkilökohtaisen moraalin ja sosiaalisten normien tarkastelun lisäksi ideologiset perusteet väärinkäytön toteuttamiselle. Väärinkäytön oikeutus perustellaan kunniattoman ja kunniallisen köyhän uudelleenmäärittelyn kautta. Väärinkäyttö perustellaan sen mukaan, mitä etuudensaajat moraalisesti katsovat olevan oikeutettua. (Regev-Massalem 2013, 994.) Myös Dean & Melrose (1996) pohtivat mahdollisuutta, jonka mukaan sosiaaliturvan
väärinkäyttö voitaisiin käsittää kiinnittyvän osaksi hyvinvointiyhteiskunnan kansalaisen oikeuksien ja velvollisuuksien kudelmaa.
4.2. Sosiaaliturvan väärinkäytön tutkimusalueita
Väärinkäyttöä on tutkittu palvelujärjestelmän näkökulmasta esimerkiksi työntekijöiden il- moitusvelvollisuuden (Mosegaard-Sjoberg 2018) ja toimeentulotuen väärinkäyttöä koske- vien näkemyksien (Mäntysaari & Rajavaara 1999) näkökulmasta käsin. Sosiaaliturvan vää- rinkäyttöä on myös tutkittu etuuksia jollain tapaa väärinkäyttävien etuuksiensaajien näkö- kulmasta (esim. Lahti 2007; Regev-Massalem 2013), sekä julkisuudessa tuotettujen puheta- pojen ja diskurssien lähtökohdista käsin (Lundström 2013; Renvall & Valtonen 1999).
Sirpa Posion (2018) väitöskirjassa väärinkäyttöä tarkastellaan osana toimeentulotukiasiak- kaan yksityisyyden ja kontrollin määräytymistä valtiopäiväasiakirjoissa vuosina 1997–2014.
Posion tutkimuksen näkökulma toimeentulotukiasiakkaan asemasta ja oikeuksista sekä yk- sityisyyden ja kontrollin välisestä suhteesta muodostuu osana institutionalismin, uuslibera- lismin ja kriittisestä teoriasta muodostettua kuvaa (Posio 2018, 213). Tutkimuksessa huomio kiinnittyy toimeentulotukilakia ja sosiaalihuollon asiakkaan asemaa ja oikeuksia koskevaa lakia käsittelevään poliittiseen keskusteluun. Posion tutkimuksessa puolueet erosivat toisis- taan sen suhteen, mikä niiden kannanotoissa oli uusliberalistisen, institutionaalisen ja kriit- tisen teorian määrä ja keskinäinen suhde. Posio kirjoittaa, kuinka 1990-luvun lopulla alka- neella murroskaudella voidaan poliittisessa keskustelussa sanoa yleistyneen puhe, johon liit- tyy moralisoiva, syyllistävä ja leimaava sävy etenkin oikeiston piirissä. Työnteon edistämi- nen nähdään poliittisen päätöksenteon keskeisenä tehtävänä. (Posio 2018, 225, 229.)
Mosegaard-Sjoberg (2018) tutkii sitä, miten tanskalaisen kunnan työntekijät reagoivat heille asetettuun velvollisuuteen raportoida asiakkaidensa epäiltyä sosiaaliturvan väärinkäyttöä.
Mosegaar-Sjobergin mukaan merkittävä tutkimuksen tulokseksi voidaan lukea tutkimuk- seen osallistuneiden ja vastausten vähäinen määrä. Tutkimus osoittaa, kuinka väärinkäyttöön liittyvää ilmoitusvelvollisuus voidaan nähdä johtavan eräänlaisen työstä vieraantumiseen.
Se, missä työntekijät työskentelivät, oli myös merkityksellinen velvollisuuden soveltami- sessa käytäntöön. (Mosegaard-Sjoberg 2018.) Mäntysaari ja Rajavaara tarkastelevat sitä, millä tavoin väärinkäyttöön liittyvät seikat tulevat esiin kuntien toimeentulotukityössä. Ar- tikkelissa tulee esiin, kuinka työntekijät tulkitsevat väärinkäyttöä eri tavoin paikallisesta kontekstista käsin. (Mäntysaari & Rajavaara 1999, 104.)
