K a n s a n t a l o u d e l l i n e n a i k a k a u s k i r j a – 1 0 0 . v s k . – 3 / 2 0 0 4
293 E S I T E L M I Ä
Julkisen talouden kestävyys ja verotus
Kommenttipuheenvuoro
Jorma Tuukkasen esitelmään 17.5.2004
Tarmo Valkonen Tutkimuspäällikkö ETLA
J
ulkisen talouden kestävyyslaskelmat osoitta- vat, että menot kasvavat pitkällä aikavälillä to- dennäköisesti nopeammin kuin tulot, jos me- noperusteet ja veroasteet pidetään nykyisinä.Voidaanko tästä tehdä johtopäätös, ettei vero- tusta pitäisi keventää lähivuosina? Tämä on aito tutkimuskysymys, johon ei ole suoraa vas- tausta käytettävissä. Sitä voidaan lähestyä esi- merkiksi pohtimalla ovatko kestävyyslaskelmat riittävän luotettavia tai aikahorisontiltaan oi- keita johtopäätösten tekemiseksi. Toinen näkö- kulma on yrittää arvioida sitä, millaisessa maa- ilmassa verotusta pannaan toimeen tulevaisuu- dessa. Jos verotuksen haittojen arvioidaan li- sääntyvän, menojen kasvun hidastaminen esi- merkiksi tuottavuuden lisäämisen tai tulonsiir- tojen tarkemman kohdentamisen kautta tulee houkuttelevammaksi kuin verotuksen kiristä- minen.
Yleisemmällä tasolla kysymys on siitä, mi- ten tulisi reagoida kestävyyslaskelmien tuotta- maan informaatioon. Kestävyyden vaihtoehto- na on sellaisten riskien toteutuminen, jotka pakottavat muuttamaan pelisääntöjä. Onko parempi, että sääntöjä muutetaan vasta riskien
realisoituessa, vai pitäisikö säännöt tehdä sel- laisiksi että ne kertovat jo etukäteen miten toi- mitaan odottamattoman toteutuessa? Vastaus riippuu ainakin siitä, voidaanko riskien suu- ruutta arvioida ja miten hyvin toimivia sääntö- jä saadaan aikaan.
Kestävyyden indikaattoreissa on parantamisen varaa
Kestävyyden mittaamisen historia on lyhyt Suomessa. Julkisen talouden suunnitteluhori- sontin pidentyminen osuu yksiin laman aiheut- taman velkaantumisen ja väestön ikääntymises- tä syntyneen keskustelun kanssa. Kolmas vai- kuttava tekijä on ollut EU:n tavoite rajoittaa vapaamatkustamista yhteisen valuutan vankku- reilla.
Useimmiten käytetty kestävyysmittari on julkisen talouden tasapainon tai julkisen velan aikauran arviointi olettaen nykylainsäädäntö menopuolella ja nykyiset veroasteet tulopuolel- la. Nettovelka yleensä kuitenkin räjähtää las- kelmissa pitkällä aikavälillä ja on siten mittari- na aikaepäkonsistentti. Käytettäessä nettovel-
294
E S I T E L M I Ä KAK 3 / 2004
kaa indikaattorina vältytään ottamasta kantaa veroasteen muutosten aiheuttamiin kannuste- vaikutuksiin. Hyöty on näennäinen, sillä glo- balisaatio ja verokilpailu vaikuttavat myös ny- kyisen veroasteen kestävyyteen. Tulevan vero- kilpailun yksi keskeinen elementti on ikäänty- miskustannusten hallinta, johon on jo otettu kantaa monissa maissa leikkaamalla tulevia elä- kemenoja ja siirtämällä riskejä eläkemaksuista etuuspuolelle.
EU on lanseeraamassa uudeksi kestävyys- mittariksi sellaista kertamuutosta veroasteessa tai menoasteessa, jolla julkinen talous on pysy- västi tasapainossa (sustainability gap). Tämä täsmentää tavoitetta, mutta herättää samalla ainakin kaksi lisäkysymystä. Toinen on mitta- rin herkkyys lähtökohtaoletuksille ja toinen on vaaditun vero- tai menoastemuutoksen tehok- kuus- ja tulonjakovaikutukset. Herkkyysana- lyysiä voidaan tehdä vaihtoehtoislaskelmilla.
Niiden ongelmana on kuitenkin valittujen vaih- toehtojen sattumanvaraisuus, joka pahimmil- laan voi ohjata odotuksia väärään suuntaan.
Toisaalta tehokkuus- ja tulonjakovaikutusten arviointi edellyttäisi yleisen tasapainon mallin käyttöä.
Moderni kestävyysanalyysi on mallipohjaista
Heller (2003) listaa modernin kestävyysanalyy- sin välineiksi stokastiset ennusteet, sukupolvi- tilinpidon ja numeeriset sukupolvimallit. Näis- tä ensin mainitun ideana on rakentaa stokasti- nen malli keskeisille muuttujille ja käyttää sen simuloinnista saatuja arvoja syötteenä julkisen talouden laskentamallissa. Menetelmä tuottaa kestävyysmittareille todennäköisyysjakaumat.
Sukupolvitilinpidossa arvioidaan yksityiskoh- taisesti eri syntymäkohorttien aiheuttama net-
torasite (maksetut verot ja maksut miinus saa- dut tulonsiirrot ja julkiset palvelut) julkiselle taloudelle. Numeeriset sukupolvimallit ovat kotitalouksien elinkaarihyödyn maksimointiin perustuvia yleisen tasapainon malleja, jotka tuottavat muun muassa markkinat tasapainot- tavat hintaurat ja julkisen talouden tasapainot- tavat veroasteet. Tällainen välineistö puuttuu toistaiseksi sekä valtiovarainministeriön että EU:n arsenaalista.
Alho ja Vanne (2001) kombinoivat kaksi ensimmäistä lähestymistapaa ja tekivät toden- näköisyysjakaumia tuottavan sukupolvitilinpi- don, jossa stokastisina muuttujina ovat väestö, talouskasvu, korkotaso ja osakemarkkinoiden tuotto. Vastaavasti stokastisten väestömallien otospolkuja on yhdistetty ETLAssa sukupolvi- malliin. Kuvatuilla välineillä voidaan arvioida riskien suuruuden lisäksi erilaisten politiikka- sääntöjen vaikutuksia julkiseen talouteen liit- tyvään riskien uudelleenjakoon sukupolvien si- sällä ja niiden välillä. Esimerkkeinä tutkituista yksittäisistä politiikkasäännöistä ovat väestö- epävarmuuden huomiointi eläkkeiden (Lassi- la ja Valkonen 2001) ja sosiaali- ja terveysme- nojen (Lassila ja Valkonen 2004) rahastoinnis- sa. Uusin tutkimusväline on stokastiset suku- polvimallit, joissa tulevaisuuden epävarmuus vaikuttaa suoraan kotitalouksien käyttäytymi- seen ja hyvinvointiin (Määttänen 2004).
Kestävät strategiat helpottavat suunnittelua
Politiikkasääntöjen analyysi mahdollistaa kes- tävien strategioiden luomisen, ks. Alho, ym.
(2004). Kestävästä strategiasta esimerkkinä on Ruotsissa käyttöön otettu nimellisten tilien elä- kejärjestelmä, jossa pyritään maksujen ja etuuk- sien vastaavuuteen muun muassa meillekin
295 T a r m o V a l k o n e n
käyttöön tulevan elinaikakertoimen avulla.
Automaattinen indeksointimekanismi takaa viime kädessä sen, että eläkemaksut voidaan pitää pysyvästi nykytasolla hyvin suurella to- dennäköisyydellä (Settergren 2001), jos poliit- tiset riskit eivät toteudu.
Yhteiskunnan eri toimijoilla on eri syitä minkä vuoksi julkisen talouden kestävyys kiin- nostaa. Kotitalouksien koulutusvalinnat sekä säästämis- ja työmarkkinapäätökset edellyttävät pitkää suunnitteluhorisonttia. Kestävyys vai- kuttaa myös sukupolvien väliseen tulonjakoon.
Sijoittajia kiinnostaa valtioiden luottokelpoi- suus ja politiikan ennustettavuus. Tulevat ve- roratkaisut vaikuttavat yritysten investointi- ja sijaintipäätöksiin. Politiikkasäännöillä saatai- siin vakautta ja läpinäkyvyyttä julkiseen talou- teen ja siten helpotettua yksityisen sektorin tu- levaisuudensuunnittelua. Näennäistarkkojen veronalennuslaskelmien sijaan olennaisempaa olisikin varautua epävarmaan tulevaisuuteen määrittelemällä etukäteen toimintatavat odot- tamattomien kehityskulkujen varalle. Vakaan veroasteen tavoitetta puoltaa suunnittelunäkö- kulman lisäksi verotuksen vaihtelusta aiheutu- va hyvinvointitappio, ks. Barro (1979).
Kestävyys on vain yksi julkisen talouden ta- voitteista ja siihen voidaan päästä monenlaisil- la strategioilla. Tarvitaankin lisätutkimusta sii- tä, millaisilla toimintamalleilla voidaan ottaa muut tavoitteet, kuten tehokkuus ja tulonjako yhtä aikaa huomioon (ks. esimerkiksi Alho, ym.
2003). Tällainen tutkimus laajentaa kysymyk- sen veronalennuksen varasta muotoon lisääkö veronkevennys hyvinvointia. Vastauksen anta- minen on vaikeampaa, mutta jo sen tutkiminen mistä lopputulos riippuu, tuottaa lisätietoa päätöksentekoon.
Kirjallisuus:
Alho, J.M., S.E.H. Jensen, J. Lassila ja T. Valkonen (2003): Controlling the Effects of Demographic Risks: The Role of Pension Indexation Schemes.
DP 2003-12, Centre for Economic and Business Research, Kööpenhamina.
Alho, J.M., J. Lassila ja T. Valkonen (2004): ”De- mographic Uncertainty and Evaluation of Sus- tainability of Pension Systems”. Julkaistaan teok- sessa R. Holzmann ja E. Palmer (toim.): Non-Fi- nancial Defined Contribution (NDC) Pension Schemes: Concept, Issues, Implementation, Pros- pects. The World Bank, 2004.
Alho, J.M. ja R. Vanne (2001): ”On Predictive Dis- tributions of Public Net Liabilities”. Esitelmä seminaarissa International Meeting on Age Struc- ture Transitions and Policy Dynamics: The Allo- cation of Public and Private Resources Across Generations. Taipei 6.–8.12.2001.
Barro, R. J. (1979): ”On the Determination of Pub- lic Debt.” Journal of Political Economy, vol. 87, s. 940–971.
Heller, P. S. (2003): Who Will Pay? Coping with Aging Societies, Climate Change, and Other Long-Term Fiscal Challenges.International Mon- etary Fund.
Lassila J. ja T. Valkonen (2001): ”Pension Prefund- ing, Ageing and Demographic Uncertainty”, In- ternational Tax and Public Finance, vol. 8, s. 569–589.
Lassila J. ja T. Valkonen (2004): ”Prefunding Ex- penditure on Health and Long-term Care under Demographic Uncertainty”, Geneva Papers on Risk and Insurance – Issues and Practice, vol. 29, s. 621–640.
Määttänen, N. (2004): Demographic uncertainty and pension systems. Julkaisematon käsikirjoitus.
Settergren, O. (2001): ”The Automatic Balance Mechanism of the Swedish Pension System – a non-technical introduction”. Riksförsäkringsver- ket. http://www.rfv.se/english/pdf/aut0107.pdf
