PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 32/2013 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi esitut- kintalain ja pakkokeinolain muuttamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi
Lakivaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 19 päivänä maaliskuuta 2013 lä- hettäessään hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi esitutkintalain ja pakkokeinolain muutta- misesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi (HE 14/2013 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi lakivaliokuntaan samalla määrännyt, että perus- tuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausun- to lakivaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Jukka Lindstedt, oikeus- ministeriö
- ylitarkastaja Marko Meriniemi, sisäasiainmi- nisteriö
- esittelijäneuvos Pasi Pölönen, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia
- oikeusneuvos Ilkka Rautio, korkein oikeus - valtionsyyttäjä Mika Illman, Valtakunnan-
syyttäjänvirasto
- asianajaja, varatuomari Markku Fredman - professori Raimo Lahti
- professori Kaarlo Tuori - professori Pekka Viljanen - professori Veli-Pekka Viljanen.
Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut
— professori Tuomas Ojanen.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi vuoden
2014 alussa voimaan tulevia esitutkintalakia ja pakkokeinolakia sekä eräitä niihin liittyviä lake- ja.
Esitutkintalain säännöksiä oikeudesta käyttää avustajaa esitutkinnassa ehdotetaan täydennettä- viksi ja säännöstä velvollisuudesta saapua esi- tutkintaan ehdotetaan muutettavaksi niin, että se koskee poliisin lisäksi muitakin esitutkintavi- ranomaisia.
Pakkokeinolaissa olevia kotietsintää koske- via säännöksiä ehdotetaan täydennettäviksi.
Pakkokeinolain telekuuntelun käyttöedellytyk- siä koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavik- si niin, että mainittua salaista pakkokeinoa voi- daan käyttää myös lapsen seksuaalisen hyväksi- käytön selvittämisessä. Lupa televalvontaan voi- daan ehdotuksen mukaan myöntää myös, jos on syytä epäillä teleosoitetta tai telepäätelaitetta käyttäen tehtyä, automaattiseen tietojenkäsitte- lyjärjestelmään kohdistunutta luvatonta käyt- töä, vahingontekoa, viestintäsalaisuuden louk- kausta tai tietomurtoa tai jos on syytä epäillä lap- sen houkuttelemista seksuaalisiin tarkoituksiin.
Telekuuntelulla, televalvonnalla, tukiasematie- tojen hankkimisella ja teknisellä tarkkailulla saatua niin sanottua ylimääräistä tietoa saa ehdo- tuksen mukaan käyttää myös, jos rikoksesta sää- detty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta ja jos ylimääräisen tiedon käyt- tämisellä voidaan olettaa olevan erittäin tärkeä merkitys rikoksen selvittämiselle. Lisäksi ehdo- tetaan täydennettäviksi salaisen pakkokeinon käytöstä ilmoittamista koskevia pakkokeinolain säännöksiä.
Poliisilain muuttamista koskeva hallituksen esitys on annettu samanaikaisesti tämän esityk- sen kanssa. Pakkokeinolain säännökset salaisis- ta pakkokeinoista ja poliisilain säännökset salai- sista tiedonhankintakeinoista liittyvät kiinteästi toisiinsa.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voi- maan samaan aikaan kuin uusi esitutkintalaki ja uusi pakkokeinolaki eli vuoden 2014 alussa.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa pak- kokeinolakiehdotuksen sääntelyä laite-etsinnäs- tä, telekuuntelusta, televalvonnasta ja ylimääräi- sen tiedon käyttämisestä on arvioitu perustus- lain 10 §:n yksityiselämän suojaa ja luottamuk- sellisen viestin salaisuutta koskevien säännös- ten ja erityisesti perustuslakivaliokunnan lau- sunnon PeVL 66/2010 vp valossa. Lakiehdotuk- set voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsi- tellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Hallitus katsoo kuitenkin, että esityksestä on tar- peen pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Esityksen taustaa
Eduskunta hyväksyi maaliskuussa 2011 uuden esitutkintalain ja uuden pakkokeinolain. Lait tu- levat voimaan vuoden 2014 alussa. Nyt käsitel- tävässä esityksessä näitä lakeja ehdotetaan muu- tettaviksi, koska laeissa on jo ennen niiden voi- maantuloa havaittu eräitä muutos- ja täydentä- mistarpeita. Perustuslakivaliokunta pitää tällais- ta menettelyä varsin erikoislaatuisena etenkin, kun muutosehdotuksia on lukuisia ja osa niistä on melko merkittäviäkin. Menettelylle ei kuiten- kaan sinänsä ole valtiosääntöisiä esteitä.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut vuoden 2014 alusta voimaan tulevia esitutkintalakia (myöhemmin: uusi esitutkintalaki) ja pakkokei- nolakia (myöhemmin: uusi pakkokeinolaki) lau- sunnossaan PeVL 66/2010 vp. Valiokunta piti tuolloin useita uuden pakkokeinolakiehdotuk- sen säännöksiä perustuslain kannalta ongelmal- lisina ja edellytti niiden muuttamista, jotta la- kiehdotus voitiin käsitellä tavallisen lain säätä- misjärjestyksessä. Huomionarvoista on, että nyt ehdotetaan muutettaviksi myös eräitä sellaisia säännöksiä, jotka saivat lopullisen muotonsa pe-
rustuslakivaliokunnan mainitun lausunnon poh- jalta. Tällaisia ovat pakkokeinolain televalvon- taa ja sen edellytyksiä koskeva 10 luvun 6 §:n 2 momentti sekä salaisella pakkokeinolla saa- dun ylimääräisen tiedon käyttämistä koskeva 10 luvun 56 §:n 1 momentti. Valiokunta toteaa, että näiden osalta tarkastelun perustana on sen asioista antama aiempi lausunto. Valiokunta pi- tää kuitenkin tarpeellisena tietyin osin täsmen- tää ja tarkistaa lausunnossa esitettyjä arvioita.
Televalvonta ja sen edellytykset
Arvioinnin lähtökohdat. Uuden pakkokeinolain 10 luvun 6 §:n 2 momentti sisältää televalvon- nan perusterikosten luettelon. Esitutkintaviran- omaiselle voidaan ehdotuksen mukaan antaa lupa kohdistaa televalvontaa rikoksesta epäillyn hallussa olevaan tai hänen oletettavasti muuten käyttämäänsä teleosoitteeseen tai telepäätelait- teeseen, jos epäiltyä on syytä epäillä teleosoitet- ta tai telepäätelaitetta käyttäen tehdystä, auto- maattiseen tietojenkäsittelyjärjestelmään koh- distuneesta luvattomasta käytöstä, vahingon- teosta, viestintäsalaisuuden loukkauksesta tai
tietomurrosta (3 kohta) taikka lapsen houkuttele- misesta seksuaalisiin tarkoituksiin (4 kohta).
Televalvonnalla tarkoitetaan uuden pakkokei- nolain 10 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan tun- nistamistietojen hankkimista viestistä, joka on lähetetty viestintäverkkoon kytketystä teleosoit- teesta tai telepäätelaitteesta taikka vastaanotettu tällaiseen osoitteeseen tai laitteeseen sekä tele- osoitteen tai telepäätelaitteen sijaintitiedon hankkimista taikka teleosoitteen tai telepääte- laitteen käytön tilapäistä estämistä.
Televalvontaa koskevia säännösehdotuksia on arvioitava perustuslain 10 §:n 2 ja 3 momen- tin kannalta. Kirjeen, puhelun ja muun luotta- muksellisen viestin salaisuus on 2 momentin mukaan loukkaamaton. Lailla voidaan kuitenkin 3 momentin perusteella säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen muun muassa yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa.
Luottamuksellisen viestin salaisuutta koske- van perustuslakisääntelyn ensisijaisena tarkoi- tuksena on suojata luottamukselliseksi tarkoite- tun viestin sisältö ulkopuolisilta. Sääntely tur- vaa jokaiselle oikeuden luottamukselliseen vies- tintään ilman, että ulkopuoliset saavat oikeudet- tomasti tiedon hänen lähettämiensä tai hänelle osoitettujen luottamuksellisten viestien sisällös- tä. Säännös ei suojaa vain viestin lähettäjää, vaan kyseessä on molempien viestinnän osa- puolten perusoikeus (HE 309/1993 vp, s. 53—
54, PeVL 19/2008 vp, s. 3 ja PeVL 59/2006 vp, s. 2/I).
Yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vaa- rantavien rikosten piiriin kuuluvat esimerkiksi huumausainerikokset, törkeät väkivaltarikokset, maan- ja valtiopetosrikokset (HE 309/1993 vp, s. 54/II) samoin kuin törkeä lapsen seksuaalinen hyväksikäyttö, törkeä vahingonteko ja tietyin edellytyksin eräät törkeät talousrikokset (PeVL 36/2002 vp, s. 4—5).
Perustuslain sääntely antaa turvaa myös sel- laisille muillekin kuin viestin sisältöä koskevil- le tiedoille, joilla voi olla merkitystä viestin säi- lymiselle luottamuksellisena. Tällaisia ovat tyy- pillisesti esimerkiksi viestien tunnistamistiedot (HE 309/1993 vp, s. 53/II). Tunnistamistiedot
jäävät valiokunnan vakiintuneen käytännön mu- kaan kuitenkin luottamuksellisen viestin salai- suutta suojaavan perusoikeuden ydinalueen ul- kopuolelle (ks. esim. PeVL 6/2012 vp, s. 3/II, PeVL 66/2010 vp, s. 7/I, PeVL 29/2008 vp, s. 2/II). Valiokunta on tältä osin pitänyt mahdol- lisena, että tunnistamistietojen saaminen jäte- tään sitomatta tiettyihin rikostyyppeihin, jos sääntely muutoin täyttää perusoikeuksien ylei- set rajoitusedellytykset (ks. esim. PeVL 66/2010 vp, s. 7/I, PeVL 29/2008 vp, s. 2/II).
Pakkokeinolakiehdotuksen 10 luvun 6 §:n 2 mo- mentin 3 kohta. Ehdotettu 3 kohdan sääntely koskee tunnistamistietojen hankkimista sellai- sissa tapauksissa, joissa on syytä epäillä auto- maattiseen tietojenkäsittelyjärjestelmään koh- distunutta rikosta. Tässä mielessä se vastaa pe- rustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 8/1994 vp) säädetyn voimassa olevan pakkokeinolain (myöhemmin: nykyinen pakko- keinolaki) 5 a luvun 3 §:n 1 momentin 2 kohdan sisältöä. Valiokunta katsoi mainitussa ennen pe- rusoikeusuudistuksen voimaantuloa antamas- saan lausunnossa, että ehdotetun laajuinen ka- joaminen puhelinsalaisuuteen oli puuttumisval- tuuden taustalla olevan tärkeän ja hyväksyttävä- nä pidettävän merkittävän yhteiskunnallisen int- ressin vuoksi sekä menettelyyn liittyvät oikeus- turvajärjestelyt huomioon ottaen toteutettavissa tavallisessa laissa. Nyt ehdotetun sääntelyn ero- na nykyiseen pakkokeinolakiin verrattuna on se, että ehdotuksessa on erikseen mainittu ne rikok- set — luvaton käyttö, vahingonteko, viestintäsa- laisuuden loukkaus ja tietomurto — joiden yh- teydessä televalvonta voi olla mahdollista. Siten ehdotusta voidaan pitää nykyistä sääntelyä rajoi- tetumpana.
Lausunnossaan PeVL 66/2010 vp perustusla- kivaliokunta puolestaan arvioi ehdotusta, jonka perusteella televalvonta olisi ollut mahdollista, kun henkilöä on syytä epäillä mistä tahansa te- leosoitetta tai telepäätelaitetta käyttäen tehdystä rikoksesta ilman enimmäisrangaistusvaatimus- ta. Valiokunta totesi, että näin voidaan syyllis- tyä esimerkiksi kunnianloukkaukseen tai minkä tahansa rikoksen yllytykseen (s. 7/I). Tuolloin
arvioitavana ollut ehdotus, jonka edellytyksenä ei siis ollut rikoksen kohdistuminen tietojärjes- telmään, oli nyt ehdotettua — ja nykyistä sään- telyä vastaavaa — säännöstä laajempi. Tältä osin valiokunta katsoi, että ehdotetut muutokset olisivat laajentaneet televalvonnan myös sellai- siin rikoksiin, joita ei voida pitää perustuslaissa tarkoitettuina yksilön ja yhteiskunnan turvalli- suutta taikka kotirauhaa vaarantavina rikoksina.
Sen vuoksi sääntely oli rajattava koskemaan mainitun tyyppisiä tai niihin törkeysasteeltaan verrattavia rikoksia. Valiokunta ei siis ottanut kantaa siihen, olisiko nykyisen pakkokeinolain 5 a luvun 3 §:n 1 momentin 2 kohtaa vastaava sääntely ollut mahdollista säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Ehdotusta nyt arvioitaessa on ensinnäkin syy- tä todeta, että luvaton käyttö, vahingonteko, viestintäsalaisuuden loukkaus ja tietomurto ei- vät yleisesti ottaen ole perustuslaissa tarkoitettu- ja yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavia rikoksia. Niiden rangais- tusmaksimi on yksi vuosi vankeutta. Toisaalta niillä voi automaattiseen tietojenkäsittelyjärjes- telmään kohdistuessaan olla merkittäviäkin yh- teiskunnan toimintaan ja etenkin yksilöiden yk- sityiselämän suojaan ja luottamuksellisen vies- tin salaisuuden suojaan ulottuvia haitallisia vai- kutuksia.
Hallituksen esityksen perusteluissa (HE 14/2013 vp, s. 19) on selitetty seikkaperäisesti, miksi uuden pakkokeinolain 10 luvun 7 §:n mu- kainen suostumusperusteinen televalvonta ei käytännössä ole tietoverkossa tapahtuvien rikos- ten osalta riittävä keino rikosten selvittämiseen.
Ehdotuksen yhtenä tarkoituksena onkin mahdol- listaa se, että esitutkintaviranomainen voi saada tuomioistuimelta luvan tunnistamistietojen hankkimiseen viestistä ilman kaikkien ketjuun kuuluvien laitteen haltijoiden suostumusta. Va- liokunnan saaman selvityksen mukaan vastaa- vanlaisia tietoverkon ominaisuuksiin liittyviä ongelmia on muitakin. Yhteistä näille on se, että tietojenkäsittelyjärjestelmään kohdistunutta lu- vatonta käyttöä, vahingontekoa, viestintäsalai- suuden loukkausta ja tietomurtoa ei käytännössä
useinkaan pystytä lainkaan selvittämään tai estä- mään ilman televalvontaa.
Ehdotettu sääntely on täsmällisesti rajattu sel- laisiin perusterikoksiin, joita toteutetaan verkko- ympäristössä ja joita tehtäessä tyypillisesti tun- keudutaan tai on tunkeuduttu luvatta kohdeko- neelle tai -järjestelmään joko haittaohjelmia tai muita vastaavia keinoja käyttäen. Siten esimer- kiksi muuhun kuin tietojenkäsittelyjärjestel- mään kohdistuva luvaton käyttö ja vahingonte- ko eivät kuulu sääntelyn piiriin. Perusoikeuden rajoitukselle on tässä tapauksessa lisäksi paina- va yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjes- telmän kannalta hyväksyttävät perusteet. Rajoi- tusta voidaan pitää siinä mielessä välttämättö- mänä, että säännöksessä tarkoitettuja rikoksia ei käytännössä pystytä useinkaan selvittämään tai estämään ilman televalvontaa. Kun lisäksi on kysymys luottamuksellisen viestin salaisuutta suojaavan perusoikeuden ydinalueen ulkopuo- lelle jäävien tunnistamistietojen saamisesta, ei ehdotetulle sääntelylle ole valiokunnan mielestä perustuslaista johtuvaa estettä.
Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että uuden pakkokeinolain 10 luvun 6 §:n 2 momen- tin mukaan televalvontaan voidaan antaa lupa.
Kuten esityksen perusteluissakin mainitaan (HE 14/2013 vp, s. 21/I), asia on aina tuomioistui- men harkinnassa. Pakkokeinojen käyttöä ja pak- kokeinon käytöstä päättämistä ohjaavat sään- nökset saattavat johtaa siihen, että tuomioistuin ei myönnä lupaa televalvonnan käyttöön, vaikka rikosnimike sinänsä oikeuttaisikin käyttöön.
Valiokunta painottaa tässä yhteydessä yleisesti pakkokeinolakiin sisältyvien yleisten periaattei- den sekä salaisten pakkokeinojen käytön yleis- ten ja erityisten edellytysten merkitystä sekä esi- tutkintaviranomaisen hakiessa lupaa että tuo- mioistuimen harkitessa luvan myöntämistä (ks.
myös KKO 2007:7 ja KKO 2009:54). Erityisen tärkeää tämä on, kun kysymys on luvan hakemi- sesta ja myöntämisestä törkeysasteeltaan suh- teellisen vähäisen rikoksen tutkimiseen. Tuo- mioistuimen on näissä tapauksissa huolellisesti harkittava luvan myöntämisen tarve ja laajuus.
Pakkokeinolakiehdotuksen 10 luvun 6 §:n 2 mo- mentin 4 kohta. Ehdotettu 4 kohdan sääntely koskee mahdollisuutta tunnistamistietojen hank- kimiseen sellaisissa tapauksissa, joissa epäiltyä on syytä epäillä lapsen houkuttelemisesta sek- suaalisiin tarkoituksiin. Kyseisestä rikoslain 20 luvun 8 b §:ssä rangaistavaksi säädetystä ri- koksesta voidaan tuomita rangaistukseksi sak- koa tai enintään vuosi vankeutta. Perustuslaki- valiokunta ei uutta pakkokeinolakia koskenees- sa lausunnossaan pitänyt perustuslain kannalta ongelmallisena televalvontamahdollisuuden ulottamista seksikaupan kohteena olevan henki- lön hyväksikäyttöön (rikoslain 20 luvun 8 §), josta voidaan tuomita rangaistukseksi sakkoa tai enintään kuusi kuukautta vankeutta (PeVL 66/2010 vp, s. 7). Ehdotuksessa on kysymys lap- sen erityinen suojan tarvekin huomioon ottaen selvästi sellaisesta rikoksesta, jota voidaan pitää perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitettuna yksilön turvallisuutta vaarantavana rikoksena ja jonka yhteydessä tunnistamistietojen saamisen mahdollisuus ei ole perustuslain kannalta ongel- mallista.
Ylimääräisen tiedon käyttäminen
Ylimääräisellä tiedolla tarkoitetaan uuden pak- kokeinolain 10 luvun 55 §:n mukaan telekuunte- lulla, televalvonnalla, tukiasematietojen hankki- misella ja teknisellä tarkkailulla saatua tietoa, joka ei liity rikokseen tai joka koskee muuta ri- kosta kuin sitä, jonka tutkintaa varten lupa tai päätös on annettu. Ylimääräistä tietoa saa käyt- tää uuden pakkokeinolain 10 luvun 56 §:n 1 mo- mentin mukaan rikoksen selvittämisessä, kun tieto koskee sellaista rikosta, jonka tutkinnassa olisi saatu käyttää sitä pakkokeinoa, jolla tieto on saatu. Saman momentin mukaan ylimääräi- sen tiedon käyttämisestä päättää tuomioistuin silloin, kun kyseinen ylimääräinen tieto on saatu pakkokeinolla, jonka käyttämisestä päättää tuo- mioistuin. Nyt käsiteltävänä olevan ehdotuksen mukaan momenttia täydennetään siten, että yli- määräistä tietoa saa edellä mainitun edellytyk- sen täyttymisen lisäksi käyttää myös, jos rikok- sesta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta ja jos ylimääräisen tie-
don käyttämisellä voidaan olettaa olevan erit- täin tärkeä merkitys rikoksen selvittämiselle.
Momenttia ehdotetaan täsmennettäväksi myös siten, että ylimääräisen tiedon käyttämisestä näyttönä päättää tuomioistuin pääasian käsitte- lyn yhteydessä. Lisäksi momenttiin ehdotetaan lisättäväksi viittaussäännös, jossa todetaan, että ylimääräisen tiedon käyttämisen kirjaamisesta esitutkintapöytäkirjaan säädetään esitutkinta- laissa ja ilmoittamisesta haastehakemuksessa oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetussa lais- sa.
Uuden pakkokeinolain 10 luvun 56 §:n sään- tely sai sisältönsä perustuslakivaliokunnan lau- sunnon perusteella (PeVL 66/2010 vp). Hallitus oli tuolloin esittänyt (HE 222/2010 vp), että yli- määräistä tietoa saisi käyttää rikoksen selvittä- misessä, kun tieto koskee sellaista rikosta, jonka tutkinnassa olisi saatu käyttää pakkokeinoa, jol- la tieto on saatu, tai josta säädetty ankarin ran- gaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta. Li- säksi ehdotettiin, että ylimääräistä tietoa saisi käyttää myös varkauden ja kätkemisrikoksen selvittämisessä. Valiokunta arvioi tuolloista eh- dotusta perustuslain 10 §:n 3 momentin kannal- ta, jonka mukaan lailla voidaan säätää välttämät- tömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksi- lön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka koti- rauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa. Sään- nösehdotusta pidettiin ongelmallisena ensinnä- kin sen vuoksi, että sen lähtökohtana oli yksin- omaan perusterikos, vaikka pakkokeinosta pää- tettäessä on otettava huomioon kyseistä pakko- keinoa koskevat edellytykset ja 10 luvun 2 §:ssä olevat salaisten pakkokeinojen käytön yleiset edellytykset. Lisäksi luvan myöntämisen todet- tiin olevan aina harkinnanvarainen päätös. Toi- seksi ehdotettu sääntely olisi ulottanut 10 luvun 55 §:ssä mainittujen salaisten pakkokeinojen käyttöalan huomattavasti laajemmalle kuin mitä niiden käytön edellytyksistä luvussa muutoin säädetään. Lausunnossa viitattiin esimerkin- omaisesti siihen, että telekuuntelun edellytykse- nä olevat perusterikokset ovat huomattavan va- kavia verrattuna esimerkiksi varkauteen, josta voidaan tuomita sakkoon tai vankeuteen enin- tään puoleksitoista vuodeksi. Perustuslakivalio-
kunta päätyi siihen, että säännösehdotusta oli muutettava siten, että ylimääräisen tiedon käyt- tämisestä päättää tuomioistuin silloin, kun ky- seinen ylimääräinen tieto on saatu pakkokeinol- la, jonka käyttämisestä päättää tuomioistuin. Li- säksi edellytettiin, että ylimääräistä tietoa saa- daan käyttää vain niiden rikosten tutkintaan, joi- den tutkintaan kyseisen pakkokeinon käytöstä olisi voitu päättää. Valiokunta esitti kannanot- tonsa tältä osin tavallisen lain säätämisjärjestyk- sen käyttämisen edellytyksenä.
Nyt hallitus ehdottaa säännöstä, jossa enim- mäisrangaistusvaatimus on täsmälleen sama — kaksi vuotta vankeutta — kuin perustuslakiva- liokunnan perustuslainvastaiseksi katsomassa aiemmassa ehdotuksessa. Tältä osin ehdotetun sääntelyn ongelmakin on siten sama kuin valio- kunnan viime vaalikaudella arvioimassa ehdo- tuksessa. Ehdotukseen sisältyvät sinänsä maini- tun lausunnon valossa myönteisinä pidettävät muutokset — varkauden ja kätkemisrikoksen pois jättäminen sekä ylimääräisen tiedon käyttä- misen edellytysten asiallinen kytkeminen uuden pakkokeinolain 10 luvun 2 §:n salaisten pakko- keinojen käytön yleisiin edellytyksiin (vaatimus siitä, että tiedon käyttämisellä voidaan olettaa olevan erittäin tärkeä merkitys rikoksen selvittä- miselle) — eivät riitä poistamaan tätä ongelmal- lisuutta.
Edellä mainitun valossa perusteltua on edel- lyttää, että ylimääräistä tietoa saisi käyttää ri- koksen selvittämisessä vain, jos tieto koskee sel- laista rikosta, jonka tutkinnassa olisi saatu käyt- tää sitä pakkokeinoa, jolla tieto on saatu. Perus- tuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota hallituksen esityksessä esitettyihin laajoihin ja pääosin asianmukaisiin perusteluihin siitä, min- kä vuoksi ylimääräistä tietoa pitäisi voida käyt- tää myös muiden rikosten selvittämisessä. Pe- rustelujen mukaan rikosten selvittämisintressin ja rikosoikeudellisen järjestelmän uskottavuu- den kannalta tyydyttävänä ei voida pitää sitä, että tiettyä vakavuustasoa olevia rikoksia ei voi- da selvittää ylimääräistä tietoa käyttäen (HE 14/2013 vp, s. 24—25). Esimerkkinä mainitaan se, että uuden pakkokeinolain 10 luvun 56 §:n 1 momentin keinokohtainen rajaus estäisi te-
lekuuntelulla saadun ylimääräisen tiedon käyttä- misen sellaisen rikoksen (törkeä pahoinpitely) selvittämiseen, josta säädetty ankarin rangaistus on kymmenen vuotta vankeutta. Tämä olisi omiaan loukkaamaan rikosten uhrien oikeuksia.
Lisäksi perusteluissa on viitattu muun muassa siihen, että ylimääräinen tieto on lähtökohtaises- ti saatu lainmukaisella salaisen pakkokeinon käytöllä (HE 14/2013 vp, s. 21/II), sekä siihen, että ylimääräinen tieto on joka tapauksessa tul- lut poliisin tietoisuuteen, eikä ole olemassa kei- noa, jolla asiantila voitaisiin jälkikäteen muut- taa (HE 14/2013 vp, s. 22/II).
Sääntelyn arvioinnissa on keskeisesti kysy- mys siitä, millaisia rajoituksia luottamukselli- sen viestin salaisuuteen lailla voidaan tällaises- sa yhteydessä säätää. Perustuslakivaliokunta pi- tää selvänä, että kaikki sinänsä laillisella salai- sella pakkokeinolla saatu ylimääräinen tieto ei voi olla rajoituksetta käytettävissä minkä tahan- sa rikoksen selvittämiseen.1 Tältä osin on syytä toistaa se, että luottamuksellisen viestin salai- suutta turvaavan säännöksen ensisijaisena tar- koituksena on suojata luottamukselliseksi tar- koitetun viestin sisältö ulkopuolisilta. Viestin si- sältö ei menetä perustuslain suojaa pelkästään sen perusteella, että esimerkiksi telekuuntelun avulla on saatu tieto siitä. Perustuslain 10 §:n sääntely rajoittaa viestin sisällön käyttöä tämän jälkeenkin. Tämä on olennaista myös sen vuok- si, että salaisen pakkokeinon kohteeksi voi jou- tua kuuntelun varsinaisen kohteen lisäksi myös ulkopuolinen henkilö. Lisäksi on huomattava, että ylimääräisen tiedon käytön salliminen mui- den vakavuusasteeltaan vähäisempien rikosten kuin kunkin telepakkokeinon perusterikosten selvittämiseen merkitsee eräänlaista välillistä te- lepakkokeinon käytön rajoittamisen väljennystä.
Sääntelyn arvioinnissa on perustuslakivalio- kunnan mielestä syytä ottaa huomioon yhtäältä perustuslaissa turvattu luottamuksellisen viestin
1 Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä huomata, että yli- määräistä tietoa saa uuden pakkokeinolain 10 luvun 56 §:n 2 momentin mukaan lisäksi käyttää aina rikok- sen estämiseksi, poliisin toiminnan suuntaamiseksi ja syyttömyyttä tukevana selvityksenä.
salaisuuden suoja ja toisaalta tämän oikeuden tietynasteista rajoittamista puoltavat vakavien rikosten selvittämisintressiin ja rikosoikeudelli- sen järjestelmän uskottavuuteen liittyvät hyväk- syttävät ja yhteiskunnallisesti painavat perus- teet. Tästä näkökulmasta ei valiokunnan mieles- tä ole välttämätöntä pitäytyä yksinomaan siihen, että ylimääräisen tiedon käyttämisen edellytyk- senä on, että tieto koskee sellaista rikosta, jonka tutkinnassa olisi saatu käyttää sitä pakkokeinoa, jolla tieto on saatu. Hyväksyä voidaan myös sel- lainen hallituksen esityksessä ehdotettu säänte- lytapa, jossa käytön salliminen sidotaan myös ri- koksesta annettavan enimmäisrangaistuksen ta- soon.
Ehdotettu kahden vuoden enimmäisrangais- tusvaatimus toisi sääntelyn piiriin kuitenkin useita sellaisia rikoksia, joita ei voida pitää pe- rustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitettuina yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta tai koti- rauhaa vaarantavina rikoksina. Sääntely merkit- sisi myös sitä, että ylimääräistä tietoa voitaisiin käyttää sellaistenkin rikosten selvittämisessä, joista käytännössä useimmiten seuraa vain sak- korangaistus. Näiden seikkojen vuoksi perustus- lakivaliokunta pitää välttämättömänä, että edel- lytyksenä oleva enimmäisrangaistusraja on täl- laisessa yhteydessä korkeampi kuin kaksi vuotta vankeutta. Hyväksyttävänä voidaan pitää sitä, että ylimääräistä tietoa saa käyttää, jos rikokses- ta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kol- me vuotta vankeutta. Estettä ei ole myöskään sil- le, että säännöksen piiriin otetaan joitakin sellai- siakin yksittäisiä rikoksia, joiden enimmäisran- gaistus on kaksi vuotta vankeutta mutta jotka kuitenkin vakavuusasteeltaan rinnastuvat edellä mainittuihin rikoksiin ja jotka täyttävät perus- tuslain 10 §:n 3 momentissa asetetut vaatimuk- set. Tällaisia voivat valiokunnan mielestä olla erityisesti rikoslain 21 luvun sellaiset henkeen ja terveyteen kohdistuvat rikokset, joiden rangais- tusmaksimi on kaksi vuotta vankeutta (pahoinpi- tely, kuolemantuottamus, törkeä vammantuotta- mus, tappeluun osallistuminen, vaaran aiheutta- minen ja heitteillepano), rikoslain vapauteen kohdistuvia rikoksia koskevan 25 luvun vastaa- vat rikokset (vapaudenriisto, laiton adoptiosuos-
tumuksen hankkiminen, lapsikaappaus, laiton uhkaus ja pakottaminen) samoin kuin rikoslain 17 luvun 1 a §:ssä tarkoitettu järjestäytyneen ri- kollisryhmän toimintaan osallistuminen, rikos- lain 24 luvun 2 §:ssä tarkoitettu törkeä kotirau- han rikkominen, rikoslain 31 luvun 3 §:ssä tar- koitettu kiristys ja rikoslain 34 luvun 9 §:ssä tar- koitettu yleisvaarallisen rikoksen valmistelu.
Pakkokeinolakiehdotuksen 10 luvun 56 §:n 1 momentista on joko poistettava sen toinen vir- ke tai sääntelyä on muutettava edellä esitetyn mukaisesti, jotta lakiehdotus voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos laki- valiokunta pitää välttämättömänä laajentaa edel- lä mainittua perusterikosten luetteloa, on asia saatettava uudelleen perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi.
Valiokunnalla ei ole valtiosäännön näkökul- masta huomautettavaa säännöksestä, jonka mu- kaan ylimääräisen tiedon käyttämisestä näyttö- nä päättää tuomioistuin pääasian käsittelyn yh- teydessä. Sääntely ei tältä osin ole ongelmallista myöskään Euroopan ihmisoikeustuomioistui- men käytännön kannalta (ks. esim. Khan v. Yh- distynyt kuningaskunta, 12.5.2000, erityisesti tuomion kohdat 34—35). Perustuslakivaliokun- ta esittää kuitenkin lakivaliokunnan harkittavak- si myös sitä vaihtoehtoa, että päätös ylimääräi- sen tiedon hyödyntämisestä tehtäisiin jo ennen pääkäsittelyä.
Kuuntelupakkokeinon käytön keskeyttäminen Uuden pakkokeinolain 10 luvun 58 § koskee ti- lanteita, joissa käy ilmi, että telekuuntelu, tekni- nen kuuntelu tai tekninen laitetarkkailu on koh- distunut sellaisten tahojen viestintään, johon pakkokeinoa ei ole tarkoitettu käytettävän. Täl- laisessa tilanteessa pakkokeinon käyttö on kes- keytettävä ja kuuntelulla saadut tallenteet on heti hävitettävä. Esityksessä ehdotetaan pykälää täy- dennettäväksi säännöksellä, jonka mukaan en- nen pakkokeinon käytön keskeyttämistä saatuja tietoja saadaan kuitenkin käyttää samoin edelly- tyksin kuin ylimääräistä tietoa saadaan käyttää 56 §:n mukaan.
Pykälässä ei — toisin kuin ylimääräisen tie- don osalta — ole kysymys laillisesti käytetyn sa-
laisen pakkokeinon sivutuotteesta, vaan pakko- keinolla saadun tiedon käytöstä tilanteessa, jo- hon pakkokeinoa ei ole hyväksytty käytettävän.
Tällaisessa tilanteessa saatua tietoa ei valiokun- nan mielestä voida rinnastaa ylimääräiseen tie- toon. Lisäksi pykälä näyttäisi olevan sisäisesti ristiriitainen sen vuoksi, että ensin edellytetään tallenteiden välitöntä hävittämistä, mutta myö- hemmin kuitenkin sallitaan tietojen käyttö tie- tyin edellytyksin. Ehdotettu pakkokeinolaki- ehdotuksen 10 luvun 58 §:n viimeinen virke on siksi poistettava.
Lopuksi
Teknologiset muutokset ja järjestäytyneen rikol- lisuuden muodot ovat perustuslakivaliokunnan mielestä omiaan vaikuttamaan telepakkokeino- jen sääntelyn tarpeeseen ja sisältöön. Valiokun- ta pitää tärkeänä, että sääntelyn toimivuutta ja
kehittämistarpeita arvioidaan tulevaisuudessa tästä näkökulmasta. Samalla on syytä huolehtia siitä, että telepakkokeinojen käyttöön liittyvän oikeussuojajärjestelmän — etenkin tuomioistui- men lupamenettelyn, viranomaisten sisäisen val- vonnan ja oikeusasiamiehen laillisuusvalvon- nan — toimivuus varmistetaan sekä säädöstasol- la että käytännössä.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä, 2. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valio- kunnan sen 10 luvun 56 §:n 1 momentis- ta tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.
Helsingissä 20 päivänä marraskuuta 2013
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Johannes Koskinen /sd
vpj. Outi Mäkelä /kok jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd
Tuija Brax /vihr
Eeva-Johanna Eloranta /sd Maarit Feldt-Ranta /sd Ilkka Kantola /sd Pia Kauma /kok Kimmo Kivelä /ps
Anna Kontula /vas Markus Lohi /kesk Elisabeth Nauclér /r Tom Packalén /ps
Vesa-Matti Saarakkala /ps Tapani Tölli /kesk Anu Urpalainen /kok vjäs. Kimmo Sasi /kok.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Petri Helander.
