Metsätieteen aikakauskirja
K a t s a u s
Esa-Jussi Viitala
Esa-Jussi Viitala
Kilpailuoikeus, kartellit ja raakapuu- markkinat
Viitala, E.-J. 2010. Kilpailuoikeus, kartellit ja raakapuumarkkinat. Metsätieteen aikakauskirja 4/2010: 399–424.
Markkinaoikeuden joulukuussa 2009 antaman ratkaisun mukaan Suomessa toimi vuosina 1997–
2004 valtakunnallinen raakapuun ostokartelli, johon osallistuivat kaikki alan suurimmat toimijat.
Metsäliitto, Stora Enso ja UPM-Kymmene olivat sopineet keskinäisen kilpailun rajoittamisesta ja raakapuun hinnan hallintaan tähtäävistä menettelytavoista. Markkinaoikeus määräsi ne maksamaan sakkoa kilpailunrajoituslain rikkomisesta yhteensä 51 miljoonaa euroa. Tämän katsauksen tarkoitus on esittää kyseistä kartellia ja siihen kilpailuoikeuden soveltamisen kannalta läheisesti liittyvää asfalttikartellia koskevien viimeaikaisten oikeusratkaisujen keskeinen tausta ja sisältö.
Suomen kilpailuoikeutta ja sen täytäntöönpanoa ohjaa keskeisesti Euroopan unionin normisto, minkä vuoksi artikkelissa kuvataan aluksi unionin ja Suomen kansallisten kilpailusäännösten tavoit- teita ja keskinäisiä suhteita. Yleisten kilpailuoikeudellisten puitteiden esittämisen jälkeen tarkastel- laan asfaltti- ja puumarkkinakartellien yhteisiä ja toisistaan poikkeavia piirteitä sekä vahingollisia vaikutuksia. Tämän jälkeen selvitetään kilpailuviraston kyseisten kartellien jäsenille esittämiä ja kansallisten tuomioistuimien määräämiä seuraamusmaksuja ja niiden perusteita.
Lopuksi pohditaan, millaisia välittömiä ja välillisiä vahinkoja puun ostokartellista on voinut ai- heutua metsänomistajille ja minkälaisia käytännön mahdollisuuksia heillä on vaatia metsäyhtiöiltä korvauksia näistä vahingoista. Jos kartelli olisi alentanut kantohintoja keskimäärin kymmenen prosenttia, puuta myyneet metsänomistajat olisivat voineet kärsiä 1–1,5 miljardin euron vahingot.
Vahingonkorvaukset voisivat muodostua vielä selvästi suuremmiksi viivästyskorkojen ja erilaisten välillisten vahinkojen vuoksi.
Asiasanat: kilpailulaki, kilpailunrajoitus, raakapuun ostokartelli, asfalttikartelli, vahingonkorvaus Yhteystiedot: Metla, Vantaan toimintayksikkö, 01301 Vantaa
Sähköposti esa-jussi.viitala@metla.fi Hyväksytty 24.11.2010
Saatavissa http://www.metla.fi/aikakauskirja/full/ff10/ff104399.pdf
1 Taustaa
K
ilpailuasioissa ylintä kansallista ratkaisuvaltaa käyttävät tuomioistuimet tekivät runsas vuosi sitten kaksi merkittävää päätöstä, jotka linjasivat useita keskeisiä kilpailurajoituslain tulkintakysy- myksiä. Kyseiset ratkaisut koskivat suoraan tai vä- lillisesti myös raakapuumarkkinoita ja ovat niiden myöhemmänkin toiminnan kannalta merkittäviä.Syyskuussa 2009 korkein hallinto-oikeus (KHO) antoi ratkaisun, jonka mukaan Suomessa toimi ai- nakin vuosina 1994–2002 jatkuva, valtakunnalli- nen ja kaikki urakkatyypit käsittävä asfalttikartelli, johon osallistuivat kaikki alan suurimmat toimijat.
Ne olivat sopineet Lemminkäinen Oyj:n johdolla asfalttimarkkinoiden jakamisesta ja niistä toimista, joiden avulla markkinoiden jako toteutetaan. Kartel- lin päämääränä oli poistaa toimiva kilpailu Suomen asfalttimarkkinoilta (KHO:2009:83).
Edellä mainittu ratkaisu ohjasi keskeisesti markki- naoikeutta, kun se muutama kuukausi myöhemmin, joulukuussa 2009, vahvisti kilpailuviraston kolme vuotta aikaisemmin tekemän esityksen. Sen mukaan raakapuumarkkinoilla toimi vuosina 1997–2004 kil- pailunrajoituslaissa kielletty kartelli, jonka puitteis- sa suuret metsäyhtiöt (Metsäliitto Osuuskunta, Stora Enso Oyj ja UPM-Kymmene Oyj) olivat sopineet keskinäisen kilpailun rajoittamisesta ja raakapuun hinnan hallintaan tähtäävistä menettelytavoista (MAO:614/09).
Molemmat edellä esitetyt kartellipäätökset ovat merkittäviä Suomen kilpailuoikeuden soveltamis- käytännön kannalta ensinnäkin siksi, että niissä linjattiin aivan uudenlaista kilpailusääntöjen rikko- mista koskevaa seuraamuskäytäntöä. KHO määräsi laittomaan toimintaan syyllistyneille asfalttiyhtiöille suurimmat kilpailunrikkomismaksut mitä Suomes- sa on koskaan annettu, yhteensä 82,55 miljoonaa euroa. Markkinaoikeus puolestaan määräsi Stora Enson ja Metsäliiton maksamaan valtiolle yhteensä 51 miljoonan euron seuraamusmaksut. Ilman UPM- Kymmenelle myönnettyä vapautusta ja Metsäliiton saamia alennuksia puumarkkinakartellista määrätyt sakot olisivat todennäköisesti nousseet asfalttiyhti- öidenkin saamia suuremmiksi.
Toiseksi, KHO:n asfalttikartellin kohdalla suo- rittama näytön arviointi poikkesi olennaisesti siitä,
mitä markkinaoikeus oli kaksi vuotta aikaisemmin noudattanut kyseistä tapausta koskevassa ratkaisuis- saan (ks. MAO:441/07). KHO:n päätöksen mukaan kilpailuasiassa esitetylle näytölle ei voida asettaa samoja vaatimuksia kuin näytölle rikosasiassa, vaan todistelussa voidaan rikosasioita laajemmin käyt- tää tapahtumiin, toimintamalleihin ja muihin aihe- todisteisiin perustuvaa kokonaisvaltaista päättelyä (KHO:2009:83, s. 205–207, 231).
Vaikka kilpailuviraston esittämä näyttö ei kattanut ajallisesti ja maantieteellisesti kaikkia asfalttimark- kinoiden tapahtumia tarkastelujaksolla, KHO katsoi kartellin jatkuvaksi ja valtakunnalliseksi. Peruste- luna oli muun muassa se, että toisiaan muistutta- vat tapahtumat ja toimintamallit markkinoilla sekä muut aihetodisteet voivat muun johdonmukaisen selityksen puuttuessa olla osoitus kilpailusääntöjen rikkomisesta. Oikeuden päätöksen mukaan ”Esite- tyn näytön perusteella on poissuljettua, että kysymys olisi ollut sattumalta samanaikaisesti tapahtuneista samankaltaisista menettelyistä” (s. 237).
Tapauksen käsittely oli edennyt KHO:een, koska sekä kilpailuvirasto että asfalttiyhtiöt olivat valit- taneet sinne markkinaoikeuden asiassa antamasta päätöksestä. Kilpailuvirasto perusteli muutoksenha- kuaan erityisesti sillä, että markkinaoikeus oli aset- tanut kartellista aiheutuneille vahingoille epärealisti- sen korkean näyttökynnyksen eikä ollut tarkastellut esitettyä näyttöä kokonaisuutena (KHO:2009:83, s.
142–151). Lisäksi markkinaoikeus oli sen mukaan arvioinut kartellin vahingolliset vaikutukset virheel- lisin perustein.
Vaikka edellä mainituilla oikeustapauksilla – ja erityisesti KHO:n asfalttikartellia koskevalla ratkai- sulla – on merkittävää ennakkopäätösarvoa, eräät hyvin keskeiset kilpailuoikeuden tulkintaan liittyvät kysymykset ovat Suomen oikeuskäytännössä edel- leen pääosin linjaamatta. Nämä liittyvät korvauksiin niistä vahingoista, joita toiset elinkeinonharjoittajat, kuluttajat ja julkisyhteisöt kärsivät kielletyistä kil- pailunrajoituksista.
Suomen kilpailunrajoituslakiin (KRL, 480/1992) tehtiin seuraava vahingonkorvauksia koskeva lisäys vuonna 1998:
”Elinkeinonharjoittaja, joka tahallaan tai huolimat- tomuudesta rikkoo 4 tai 6§:ssä tai EY:n perustamis- sopimuksen 81 tai 82 artiklassa säädettyä kieltoa, on velvollinen korvaamaan toiselle elinkeinonharjoit- tajalle aiheuttamansa vahingon. Vahingonkorvaus käsittää korvauksen kuluista, hinnanerosta, saamat- ta jääneestä voitosta sekä muusta välittömästä tai välillisestä vahingosta, joka kilpailunrajoituksesta on aiheutunut.” (18 a §)
Myös Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen vuosina 2001 ja 2006 tekemien päätösten mukaan Euroo- pan yhteisön perustamissopimuksen kilpailuoikeutta koskevien sääntöjen rikkomisesta vahinkoa kärsi- neillä on oikeus saada lainrikkojilta korvaus, joka vastaa vähintään aiheutuneen vahingon todellista arvoa. Toisin kuin Suomen nykyisessä kilpailun- rajoituslaissa, kyseinen oikeus ei tuomioistuimen mukaan koske ainoastaan elinkeinonharjoittajia vaan kaikkia mahdollisia vahingonkärsijöitä.
Suomen kilpailunrajoituslain ja EY-tuomioistui- men päätösten nojalla kymmenet kunnat ja valtio ovat nostaneet tai ilmoittaneet nostavansa kantei- ta, joilla ne vaativat asfalttikartelliin osallistuneita yhtiöitä korvaamaan kielletystä toiminnasta niille aiheutuneet vahingot (Asfalttikartelliasiaan... 2010).
Lisäksi ainakin Metsähallitus on ilmoittanut aiko- vansa vaatia vahingonkorvauksia kilpailulakia raa- kapuumarkkinoilla rikkoneilta metsäyhtiöiltä (Met- sähallitus... 2010).
Katsauksen tarkoitus
Tämän katsauksen tarkoitus on esittää asfaltti- ja puumarkkinakartelleita koskevien viimeaikaisten oi- keusratkaisujen keskeinen tausta ja sisältö. Vaikka painopiste on puun ostokartellin ja sen vaikutus- ten tarkastelussa, myös asfalttikartellia käsitellään melko yksityiskohtaisesti. Tämä johtuu siitä, että asfaltti- ja puumarkkinakartelleilla oli lukuisia yh- teisiä piirteitä, mikä on merkittävä näkökohta kil- pailuoikeusnormiston yhdenmukaisen soveltamis- käytännön kannalta. Käytännössä KHO:n asfaltti- kartellia koskeva päätös ja sen perustelut ohjasivat merkittävällä tavalla markkinaoikeutta sen antaessa puun ostokartellia koskevan ratkaisunsa muutamaa kuukautta myöhemmin.
Suomen kilpailuoikeutta ja sen täytäntöönpanoa ohjaa keskeisesti Euroopan unionin normisto, minkä vuoksi artikkelissa kuvataan aluksi Euroopan unio- nin ja Suomen kilpailusäännösten yleisiä tavoitteita ja keskinäisiä suhteita sekä säännösten viimeaikais- ta kehitystä. Tämän jälkeen tarkastellaan kilpailua koskevien periaatteiden ja sääntöjen rikkomisen oikeudellisia seuraamuksia sekä niitä taloudellisia vahinkoja, joita kartelleista on arvioitu koituvan Euroopan unionissa. Tässä yhteydessä kuvataan myös niitä ennen muuta Yhdysvaltain kilpailulain- säädännöstä johdettuja periaatteita ja toimenpiteitä, joita Euroopan komissio on viime vuosina pyrkinyt edistämään estääkseen ja vähentääkseen kyseisten vahinkojen syntymistä.
Yleisten kilpailuoikeudellisten puitteiden esittä- misen jälkeen siirrytään tarkastelemaan asfaltti- ja puumarkkinakartellien yhteisiä ja toisistaan poikke- avia piirteitä sekä mahdollisia välittömiä ja välillisiä vahingollisia vaikutuksia. Tämän jälkeen selvitetään kilpailuviraston kyseisten kartellien jäsenyrityksille esittämiä ja kansallisten tuomioistuimien määrää- miä seuraamusmaksuja ja niiden perusteita. Lopuksi pohditaan, millaisia mahdollisuuksia metsänomis- tajilla ja muilla asianosaisilla on vaatia metsäyhti- öiltä korvauksia puun ostokartellista mahdollisesti aiheutuneista vahingoista.
Myöhemmin laadittavassa toisessa artikkelissa tullaan tarkastelemaan lähemmin sitä, millaisia nä- kökohtia liittyy kartelleista yhteiskunnalle, toisille elinkeinonharjoittajille ja kuluttajille aiheutuneiden välittömien ja välillisten vahinkojen arviointiin.
Lisäksi selvitetään, millaisia lähestymistapoja kar- tellista aiheutuneiden vahinkojen arvioinnissa on yleensä sovellettu ja millaisia esimerkiksi kohden- tumiseen ja toteennäyttämiseen liittyviä kysymyk- siä asiaan liittyy erityisesti raakapuumarkkinoilla toimineen ostokartellin osalta.
2 Kilpailupolitiikan ja
-oikeuden tavoitteista ja sisällöstä
2.1 Taloudellinen tehokkuus ja tulonjako Talousteorian mukaan vapaa kilpailu johtaa useim- miten tuotantopanosten tehokkaaseen kohdentumi- seen ja sen myötä mahdollisimman korkeaan hyvin- vointiin. Kilpailun johdosta yrityksillä on kannusteet kehittää toimintojaan ja rakenteitaan, mikä heijastuu olemassa olevien hyödykkeiden ja palveluiden hin- toihin ja laatuun. Kilpailun paine ohjaa ne myös panostamaan innovointiin.
Käytännössä elinkeinonharjoittajien yksityinen etu (voiton maksimointi) ja yhteiskunnan yleinen etu (resurssien allokoinnin tehokkuus) ovat monesti ristiriidassa keskenään. Tämän vuoksi julkisvallalla on intressi puuttua yhteiskunnan kannalta tehotto- muutta aiheuttaviin tilanteisiin.
Kilpailuajattelun perustana olevassa talousteo- riassa ei tavallisesti oteta kantaa hyvinvoinnin ja- kaantumiseen eri toimijoiden kuten yritysten ja kuluttajien kesken, vaan esimerkiksi tulonjakoon ja oikeudenmukaisuuteen liittyvät kysymykset jää- vät muun yhteiskuntapolitiikan ratkaistaviksi. Sen keskeisiä keinoja ovat verotus ja muut tulonsiirrot.
Kilpailuoikeudellinen näkökulma on kuitenkin usein edellä esitettyä pelkistettyä talousteoriaa laajempi erityisesti siinä mielessä, että myös tulonjako ja siten esimerkiksi kilpailunrajoituksista aiheutuvat tulon- siirrot kuluttajilta elinkeinonharjoittajille nähdään merkityksellisinä seikkoina.
Erityisesti Yhdysvaltain kilpailuoikeudessa ko- rostuu kuluttajien edun turvaaminen (ns. kuluttaja- hyötyperiaate), mutta samanlaisia piirteitä on myös Euroopan unionin ja sen myötä Suomen kilpai- luoikeudessa (esim. Hylton 2003, s. 40; Bergh ja Camesasca 2006, s. 5–6, 16–53; KRL 1 § ja 5 §).
Tosin Euroopan unionissa myös sisämarkkinoiden toimivuuteen liittyvät tavoitteet, jotka voivat olla ristiriidassa esimerkiksi kuluttajien hyvinvointia ja oikeudenmukaista tulonjakoa koskevien näkökohtien kanssa, ovat alueen taloudellisen ja poliittisen integ- raation syventämiseen liittyvien päämäärien vuoksi tärkeitä.
2.2 Kilpailuoikeudellinen normisto ja sen kehitys
Terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaa- miseen pyritään Euroopan yhteisössä ja sen jäsenval- tioissa erityisellä kilpailuoikeudellisella sääntelyllä.
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 ja 82 artikloissa (nykyisin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 ja 102 artikloissa) on määri- telty ne kilpailuoikeudelliset puitteet, joiden pohjalta elinkeinonharjoittajien tulee toimia yhteismarkki- noilla (nyk. sisämarkkinoilla) (Euroopan... 2008).
Jäsenvaltiot ovat kyseisten periaatteiden pohjalta laatineet omat kansalliset kilpailulakinsa, joiden sisällöt kuitenkin poikkeavat eräiltä osin toisistaan (ks. esim. HE 88/2010).
Suomen kilpailunrajoituslaki (KRL) kieltää sel- laiset menettelytavat, jotka merkittävästi estävät, rajoittavat tai vääristävät kilpailua (4 §). Tällaisia ovat muun muassa yritysten väliset sopimukset, joilla vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppahintoja; rajoitetaan tuotantoa, mark- kinoita, teknistä kehitystä tai investointeja; taikka joilla jaetaan markkinoita tai hankintalähteitä. Myös eri kauppakumppaneiden samankaltaisiin suorituk- siin liittyvä diskriminointi ja määräävän markkina- aseman väärinkäyttö on kielletty (6 §).
Tietyin edellytyksin kilpailua rajoittavat sopimuk- set tai yhdenmukaiset menettelytavat voidaan kui- tenkin sallia. Näin voidaan menetellä silloin, kun ne osaltaan tehostavat tuotantoa tai tuotannon jakelua taikka edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä ja kuluttajille jää ”kohtuullinen osuus” näin saatavasta hyödystä (KRL 5 §). Järjestelyt, joihin sisältyy osa- na elinkeinonharjoittajien välistä hintayhteistyötä, ovat kuitenkin lähes aina kiellettyjä. Horisontaaliset eli kilpailijoiden väliset kartellit ovat tyypillisesti tällaisia järjestelyitä, toisinaan niitä ovat myös ver- tikaaliset eli eri tuotanto- ja jakeluportailla toimivien itsenäisten yritysten väliset erilaiset sopimukset.
Kulloinkin voimassa olevan kilpailuoikeusnormis- ton sopimusvaraista ja siten poliittista luonnetta ku- vaa osaltaan se, että ennen Suomen kansallisen kil- pailunrajoituslain uudistamista vuonna 2004 vakavat kilpailunrajoitukset voitiin sallia, jos ne tehostivat tuotantoa tai jakelua ja hyöty ”pääosaltaan” tuli asi- akkaille ja kuluttajille (HE 162/1991, HE 11/2004, Laki kilpailunrajoituslain muuttamisesta 318/2004).
Kuten edellä mainittiin, toukokuusta 2004 lähtien voimassa olleen lain mukaan kuluttajille on riittänyt
”kohtuullinen osuus”, minkä on katsottu vastaavan EY-sopimuksen 81 artiklan englanninkielistä ilmai- sua fair share.
Kilpailuoikeudellisen normiston kehitystä ku- vaa myös se, että vuonna 1992 voimaan astuneen kansallisen kilpailunrajoituslain esitöiden mukaan järjestelyt, joihin sisältyy osana hintayhteistyötä, tuotannon rajoittamista tai markkinoiden taikka han- kintalähteiden jakamista, ovat aina kiellettyjä (HE 162/1991, s. 12). Vuoden 2004 lain esitöistä vastaa- vaa mainintaa ei enää löydy. Euroopan komission ja kilpailuviraston nykyisten ohjeiden mukaan tällaiset horisontaaliset järjestelyt ovat ”lähtökohtaisesti” tai
”lähes aina” kiellettyjä (Suuntaviivat... 2001, Kilpai- luviraston... 2010a), joskin on huomattava, etteivät nämä ohjeet sido tuomioistuimia.
Edellä esitetyt esimerkit – ja Suomen kilpai- lunormiston viime vuosien kehitys yleisemminkin – liittyvät vuonna 2004 toteutettuun kansallisen kilpailulainsäädännön yhdenmukaistamiseen yhtei- söoikeuden kanssa. Tällöin yhteisön kilpailuoikeu- dessa siirryttiin entistä joustavampaan arviointiin.
Komission antamien uusien suuntaviivojen mukaan perustamissopimuksen 81 artiklan kielto ei välttä- mättä koske esimerkiksi sellaisia horisontaalisia ja vertikaalisia menettelytapoja, joiden voidaan katsoa olevan kilpailun toimivuuden ja tehokkuuden kan- nalta neutraaleja tai myönteisiä. Esimerkiksi kilpai- lijat voivat tietyin edellytyksin solmia tutkimus- ja kehitystyötä, teknologian siirtoa tai erikoistumista koskevia sopimuksia, jos nämä sopimukset edistävät taloudellista tehokkuutta ja kohtuullinen osa näin saadusta hyödystä siirtyy kuluttajille (esim. Suunta- viivat... 2001, Kuoppamäki 2006, Kilpailuviraston...
2010a). Komission ryhmäpoikkeusasetuksissaan sal- limat sopimukset voivat koskea myös ympäristön- suojelua, jolloin tavoitteena on vähentää saasteita tai saavuttaa tietyt ympäristötavoitteet. Edellytyksenä on, että sopimuksesta seuraa nettohyötyä kuluttajalle tai yhteiskunnalle.
Oikeuskirjallisuudessa on kuitenkin katsottu, että artiklan 81 (ja siten myös KRL 5 §:n) mah- dollistamien poikkeusten soveltaminen (paljaisiin) kartelleihin, so. menettelytapoihin, joissa kilpailijat sopivat esimerkiksi hinnoista tai tuotantomääristä taikka jakavat asiakkaita tai markkinoita, olisi poik-
keuksellista (Bergh ja Camesasca 2006, s. 179–182;
Alkio ja Wik 2009, s. 175–202). Tämä johtunee ennen muuta siitä, että kyseisillä menettelytavoilla ei yleensä saavuteta tehokkuushyötyjä – ainakaan ilman kuluttajien aseman heikentymistä.
2.3 Kilpailusääntöjen rikkomisen seuraamukset
Euroopan yhteisön (nyk. Euroopan unionin) ja yk- sittäisten jäsenvaltioiden kilpailua koskevien pe- riaatteiden ja sääntöjen rikkomisen seuraamukset vaihtelevat hieman eri valtioissa, mutta yleensä ne ovat sakkoja. Suomessa elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle voidaan määrätä seuraa- musmaksu (kilpailunrikkomismaksu), jonka suuruus voi olla enintään 10 prosenttia kunkin kilpailunrajoi- tukseen osallistuvan tahon edellisen tilikauden (mer- kityksellisestä) liikevaihdosta (KRL 7 §). Maksun määrää kilpailuviraston esityksestä markkinaoikeus, ja se tilitetään valtiolle. Markkinaoikeuden päätök- sestä on mahdollista valittaa korkeimpaan hallinto- oikeuteen.
Useissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa on käy- tössä myös rikosoikeudellinen seuraamusjärjestel- mä. Esimerkiksi Saksan, Iso-Britannian ja Irlannin lainsäädännön mukaan vakavissa kilpailunrajoi- tustapauksissa yritysten vastuuhenkilöille voidaan määrätä vankeusrangaistuksia (Bergh ja Camesasca 2006, s. 305; Alkio ja Wik 2009, s. 879; Kilpailu- laki... 2009, s. 47–50). Ruotsissa ei ole vastaavia rikosoikeudellisia seuraamuksia, mutta maan vuon- na 2008 uudistetun kilpailulain mukaan vakavista kilpailunrikkomisista vastuussa oleville luonnolli- sille henkilöille, kuten yritysten ylimmälle johdolle tai kilpailunrajoituksen ylläpitoon osallistuneille, voidaan tietyin edellytyksin määrätä 3–10 vuo- den pituisia liiketoimintakieltoja (Konkurrsenslag 2008:579).
Suomessa kilpailunrajoituslain uudistamista vuon- na 2009 pohtinut työryhmä ei esittänyt kilpailulain vastaisen toiminnan kriminalisointia eikä liiketoi- mintakiellon kaltaisten yksityisoikeudellisten seu- raamusten lisäämistä kilpailulakiin, vaikka se muu- ten ehdottikin vakavimpien ja pitkäkestoisimpien rikkomusten aikaisempaa ankarampaa sanktiointia (ks. Kilpailulaki... 2009). Voimassa olevan kilpai-
lunrajoituslain mukaan yksityishenkilö voi joutua rikosoikeudelliseen vastuuseen ainoastaan väärän todistuksen antamisesta viranomaiselle (KRL 27 §;
ks. myös Alkio ja Wik 2009, s. 883–884). Toisaalta on katsottu, että ainakin tarjouskartellit voivat tulla arvioitavaksi myös rikoslain petossäännösten nojalla (esim. HE 88/2010, s. 4).
Vaikka voimassa oleva kansallinen kilpailunra- joituslaki ei mahdollista liiketoimintakiellon mää- räämistä esimerkiksi kartellia ylläpitäneelle elinkei- nonharjoittajalle tai muulle asianosaiselle vastuu- henkilölle, niin kyseinen sanktio voidaan määrätä liiketoimintakieltoja koskevan lain (1059/1985) perusteella. Mahdollisen liiketoimintakiellon pituus on tällöin 3–7 vuotta. Jostakin syystä kilpailunrajoi- tuslain rikkomisesta ei ole kuitenkaan tähän men- nessä vaadittu liiketoimintakieltoja, mitä käytäntöä on myös arvosteltu oikeuskirjallisuudessa (esim.
Wikberg 2009, s. 358–359).
2.4 Komission ja EY-tuomioistuimen viimeaikaiset linjaukset
Euroopan unionin perustamissopimuksen kilpailua koskevat säännökset ovat varsin yleispiirteisiä. Asi- aa koskevien täytäntöönpanoasetusten (Neuvoston...
2002, Komission... 2004) perusteella Euroopan ko- missiolla onkin suhteellisen laaja harkinta- ja toimi- valta monissa keskeisissä kilpailuoikeutta koskevissa kysymyksissä. Sen päätöksistä on mahdollista valit- taa EU:n tuomioistuimiin: unionin yleiseen tuomio- istuimeen (aik. Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen) ja edelleen unionin tuomioistuimeen (aik. Euroopan yhteisöjen tuomio- istuimeen). Lähes jokaisesta komission 2000-luvun alkupuolella tekemästä sakkopäätöksestä valitettiin- kin niihin (Haukka 2006, s. 259).
Viime vuosina Euroopan komissio on pyrkinyt tehostamaan erityisesti kartellien vastaista toimin- taansa. Komission teettämän selvityksen mukaan kaikista yhteisön alueella toimivista paljaista kar- telleista (ml. kansalliset kartellit) aiheutuu elin- keinonharjoittajille ja kuluttajille vuosittain 25–69 miljardin euron välittömät vahingot (Commission...
2008). Tämän on laskettu vastaavan 0,23–0,62 pro- senttia koko alueen bruttokansantuotteesta.
Lisäksi kartelleista aiheutuu yhteiskunnalle niin
sanottuja hyvinvointitappioita (deadweight loss), joiden on selvityksessä arvioitu olevan 10–50 pro- senttia ylihintojen aiheuttamista vahingoista, sekä välillisiä vahinkoja (esim. innovaatioiden ja tuotan- toprosessien suhteellisen tehokkuuden vähenemis- tä), joiden suuruuden arviointi on erittäin vaikeaa.
Kun komission edellä mainitun selvityksen mukaan vain joka viides tai joka kymmenes kartelli paljas- tuu ja sakot ovat yleensä selvästi pienempiä kuin kartelliyritysten kielletyllä toiminnalla saamat ta- loudelliset hyödyt, on selvää, että kartellit voivat nykyisin olla houkutteleva vaihtoehto monille elin- keinonharjoittajille.
Edistääkseen EY:n perustamissopimuksen kilpai- lua koskevien sääntöjen toteutumista komissio on viime vuosina määrännyt aikaisempaan käytäntöön verrattuna huomattavan suuria sakkoja jäsenmaiden rajat ylittäneistä kartelleista. Niitä on määrätty muun muassa autonlasikartellista, akryylilasikartellista, tasolasikartellista, hissi- ja liukuporraskartellista, muovisten teollisuussäkkien kartellista, vesi-, läm- pö- ja kaasuputkien ja niiden liittimien kartelleista, maakaasukartellista, synteettisen kumin kartelleista, parafiinivahakartellista, bitumikartelleista, valkaisu- kemikaalikartellista sekä vitamiinikartellista (Eu- ropean... 2010). Suomalaisyhtiöistä suuria sakkoja ovat näissä yhteyksissä saaneet muun muassa Kone Oyj (vuonna 2007: 142 milj. €), UPM-Kymmene Oyj (2005: 57 milj. €), Outokumpu Oyj (2004: 36 milj. €) ja Kemira Oyj (2008: 33 milj. €). Suurilla sakoilla on pyritty siihen, että kartellien paljastu- miseen liittyvä pelotevaikutus säilyisi uskottavana, vaikka kiinnijäämisriski olisikin melko alhainen.
Courage- ja Manfredi-tapaukset
Vuonna 2001 Euroopan yhteisöjen tuomioistuin teki merkittävän päätöksen, joka on sittemmin linjannut eurooppalaista oikeuskäytäntöä ja merkittäviltä osin myös jäsenvaltioiden kilpailulainsäädäntöä. Tuomio- istuimen tapauksessa Courage v. Crehan antaman yksiselitteisen ratkaisun mukaan EY:n perustamis- sopimuksen kilpailuoikeutta koskevien sääntöjen rikkomisesta vahinkoa kärsineillä kansalaisilla ja yrityksillä on oikeus saada lainrikkojilta korvaus, joka vastaa vähintään aiheutuneen vahingon todel- lista arvoa (Courage... 2001; ks. myös Kuoppamäki
2006, Alkio ja Wik 2009).
Vuonna 2006 sama tuomioistuin vahvisti niin sa- notun Manfredi-tapauksen yhteydessä, että kyseinen oikeus kattaa kilpailuoikeuden vastaisesta toimin- nasta johtuneet todelliset tappiot (damnum emer- gens), menetetyt voitot (lucrum cessans) sekä koron vahingon alkamisesta lähtien (Manfredi... 2006; ks.
myös Kuoppamäki 2006, Alkio ja Wik 2009). Ky- seessä on ns. täyden korvauksen periaate eli vahin- koon liittyvillä korvauksilla ei ole mitään ennalta asetettua ylärajaa – toisin kuin esimerkiksi EU:ssa ja Suomessa käytössä olevilla seuraamusmaksuilla.
Toisaalta esimerkiksi Suomen lainsäädännön yksi keskeinen lähtökohta on se, että korvaukset eivät saa olla syntynyttä vahinkoa suurempia, ts. vahin- gonkärsijä ei saa saada perusteetonta etua (ks. esim.
Havu ym. 2010, s. 85–86). EY-tuomioistuin on kui- tenkin edellä mainitussa ratkaisussaan todennut, että kansalliset tuomioistuimet voivat ottaa tämän näkö- kohdan huomioon.
Mallia Yhdysvaltain lainsäädännöstä
Osana EY:n perustamissopimuksen sääntöjen ja EY:n tuomioistuimen sitä koskevien päätösten toi- meenpanoa komissio on viime vuosina pyrkinyt edistämään sitä, että kilpailuoikeuden rikkomisesta kärsineet elinkeinonharjoittajat ja kuluttajat saisivat täyden korvauksen heille laittomasta toiminnasta ai- heutuneista vahingoista (esim. Green Paper... 2005, White Paper... 2008). Oikeussuojaan liittyvien nä- kökohtien ohella merkittävänä vaikuttimena tälle politiikalle on ollut se, että yksityisoikeudellisten vahingonkorvauskanteiden katsotaan osaltaan lisää- vän kilpailusääntöjen rikkomiseen liittyvää pelote- vaikutusta ja siten ennaltaehkäisevän muun muassa kartelleja.
Mallia yhteisön kilpailupolitiikan uudistamiseen on otettu ennen muuta Yhdysvalloista, jonka kilpai- lulainsäädäntöä ja sen toimeenpanoa pidetään yleen- sä huomattavasti vaikuttavampana kuin Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden.
Yhdysvaltain oikeusjärjestyksen keskeinen kilpai- lulaki kartellien osalta on jo vuonna 1890 säädetty Sherman Act (15 U.S.C. §§ 1–7), joka on liittoval- tiotason laki ja siten voimassa kaikkialla Yhdys- valloissa. Kyseisen, aikoinaan muun muassa niin
kutsuttujen rosvoparonien hillitsemiseksi säädetyn kartellilain rikkominen on rikos, josta voi seurata sakkoa ja/tai vankeutta. Vuonna 2004 seuraamusjär- jestelmää muutettiin ankarammaksi siten, että luon- nolliselle henkilölle voidaan määrätä sakkoa enin- tään miljoona dollaria ja oikeushenkilölle enintään 100 miljoonaa dollaria (§§ 1–3). Tietyissä tilanteissa nämäkin sakkomaksimit voidaan ylittää (ks. esim.
Bergh ja Camesasca 2006, s. 306). Vankeusrangais- tuksen enimmäispituus on 10 vuotta.
Toinen merkittävä ero Euroopan unionin kilpai- luoikeuden täytäntöönpanoon verrattuna on se, että Yhdysvaltain käytäntö on jo pitkään mahdollista- nut rangaistusluonteiset, aiheutuneisiin vahinkoi- hin nähden kolminkertaiset vahingonkorvaukset (treble damages). Pääosin vuonna 1914 säädettyyn Clayton Actiin (15 U.S.C., erityisesti § 15) pohjau- tuvan käytännön taustalla lienee etupäässä vanha englantilainen vahingonkorvauksiin liittyvä perinne (Hovenkamp 2005, s. 666). Modernin talousteorian näkökulmasta käytännön voidaan kuitenkin katsoa pohjautuvan myös ajatukseen siitä, että paljastuneil- le kartelleille määrättyjen seuraamusten tulisi ylittää kartelleista yhteiskunnalle aiheutuneet kustannukset ja ottaa huomioon kiinnijäämisen todennäköisyys (esim. Posner 2001, s. 269). Jos yksittäisen kar- telliyrityksen kielletyllä toiminnalla aikaansaamat vahingot ovat esimerkiksi miljoona euroa ja kiin- nijäämisen todennäköisyys on 0,33, niin vahingon- korvausten tulisi tämän ajattelutavan mukaan olla kolme miljoonaa euroa (1 milj. €/0,33). Tällöin kaikki toimijat oletetaan riskineutraaleiksi.
Samantyyppinen, lähinnä optimaalisesta sakko- teoriasta johdettu tulkinta kolminkertaisille vahin- gonkorvauksille on se, että hallinnollisten ja yksi- tyisoikeudellisten seuraamusten (sakkojen ja vahin- gonkorvausten) odotusarvon tulee ylittää kartellin jäsenen saama hyöty, jotta sanktioilla olisi riittävä pelotevaikutus (ks. esim. Heikinsalmi 2009).
Todellinen vahingonkorvaus on Yhdysvalloissa usein edellä mainittua tasoa selvästi alhaisempi.
Tämä johtuu oikeusprosessia koskevista säännöistä (mm. plea bargain -sopimukset) ja siitä, että toi- sin kuin EY-oikeudessa ja Suomessa, korvaukselle maksetaan korkoa vasta tuomiosta alkaen. Jälkim- mäinen seikka voi lieventää kolminkertaistamisen vaikutusta oleellisestikin, jos kartellit ja niitä kos- kevat oikeuskäsittelyt kestävät kauan. Oikeuskirjal-
lisuudessa onkin esitetty, että Yhdysvalloissa käy- tetyt kolminkertaiset korvaukset eivät keskimäärin ehkä täysin vastaa edes normaalia täyttä korvausta ja että Suomessa korvaustaso on rahan reaaliarvolla mitattuna samaa luokkaa kuin Yhdysvalloissa (Kal- liokoski 2007; ks. myös Lande 1993, s. 115; Connor 2008, s. 412).
Edellä esitetyistä varauksista huolimatta Yhdys- valtain kilpailulainsäädäntö ja sen tulkinta yhdessä ryhmäkanteen tehokkaan käyttömahdollisuuden ja osavaltioiden syyttäjäviranomaisille kansalaisten puolesta annetun kanneoikeuden (parens patriae, ks. Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvement Act) kanssa ovat saaneet aikaan sen, että yksityisoikeu- delliset vahingonkorvaukset muodostavat Yhdys- valloissa yleensä merkittävimmän taloudellisen seuraamuksen kartellitapauksissa (esim. Connor 2008, s. 410–413; Heikinsalmi 2009, s. 68). Anka- ralla yksityisoikeudellisella seuraamuskäytännöllä on pyritty saamaan aikaan riittävä pelotevaikutus ja estämään se, että kilpailuoikeuden rikkojat pää- sisivät hyötymään teoistaan esimerkiksi siksi, että monet vahinkoa kärsineet eivät eri syistä nosta kor- vauskanteita niitä vastaan.
Kanteiden nostamiseen liittyvää problematiikkaa Pääosin Yhdysvaltain oikeuskäytännön perusteella Euroopan komissio on arvioinut, että kilpailuoike- uden rikkomisesta vahinkoa kärsineille maksetut vuotuiset korvaukset voisivat olla EU:n alueella 6–23 miljardia euroa nykyistä suuremmat, jos va- hingonkorvauksia koskeva oikeusjärjestelmä olisi yhtä vaikuttava ja tehokas kuin Yhdysvalloissa ja käytössä olisi vahinkojen yhdenkertainen korvaus- periaate (Commission... 2008, s. 15–16; ks. myös Making... 2007, s. 11).
Komissio on toisaalta kiinnittänyt huomiota sii- hen, että kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvien vahingonkorvauskanteiden nostaminen jäsenvaltioi- den tuomioistuimissa edellyttää usein hyvin moni- mutkaisten tosiseikkojen ja taloudellisten tekijöiden analysointia. Tämä saattaa aiheuttaa kantajille mit- tavia taloudellisia rasitteita, minkä vuoksi unionin alueella vahinkoa kärsineet ovat tähän mennessä pääosin jättäneet kanteet nostamatta (White Paper...
2008).
Lisäksi vahinkoa kärsineiden voi usein olla vai- keaa saada haltuunsa tärkeää todistusaineistoa, ku- ten kartelliin osallistuneiden yritysten kirjanpito- ja liikeasiakirjoja, koska vastaajat pyrkivät yleensä estämään niiden käytön vedoten esimerkiksi lii- ke- tai ammattisalaisuuksiin. Vaikeudet korostuvat erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa vahinkoja koskevat vaikutusketjut ovat pitkiä. Syy-yhteyksien osoittaminen voi olla hankalaa myös silloin, kun se vaatii yksityiskohtaista tietoa lukuisten tarkastel- tavalla toimialalla toimivien yritysten tuotanto- tai jakeluprosesseihin liittyvistä yksikkökustannuksista, tuotoista ja markkina-asemasta.
Komissio on erityisesti pyrkinyt löytämään ratkai- suja sellaisiin tilanteisiin, joissa vahinkoa kärsineet ovat yksittäisiä kuluttajia taikka pieniä tai keskisuu- ria yrityksiä. Näillä toimijoilla ei monestikaan ole vahingon vähäisyyden, korkeiden oikeudenkäynti- kulujen ja oikeuskäytäntöön liittyvän epävarmuuden johdosta riittäviä taloudellisia kannusteita ryhtyä vaatimaan kartellien jäseniltä vahingonkorvauk- sia tuomioistuimissa. Eräs mahdollinen ratkaisu oikeusturvan vahvistamiseksi on ryhmäkanteiden salliminen Yhdysvaltain tapaan, mutta asiaa kos- keva lainsäädäntö on tällä hetkellä hyvin erilaista Euroopan unionin eri jäsenvaltioissa (An analysis...
2007, HE 88/2010).
Toisinaan tilanne voi olla myös se, että pienet yri- tykset eivät halua nostaa vahingonkorvauskanteita kartelliyhtiöitä vastaan. Kanteet voisivat vaarantaa tärkeän liikesuhteen yhtiöön, jolla saattaa lisäksi olla määräävä tai muuten vahva asema markkinoilla.
3 Asfaltti- ja puumarkkina- kartellit
3.1 Yhteiset piirteet
Edellä esitetyt eurooppalaiseen lainsäädäntöön ja oikeuskäytäntöön sekä niiden yhdenmukaistami- seen liittyvät näkökohdat olivat keskeisesti esillä, kun KHO ja markkinaoikeus antoivat asfaltti- ja puukauppakartelleja koskeneet päätöksensä vuoden 2009 loppupuolella.
Ennen kuin siirrytään tarkastelemaan näiden oikeusratkaisujen sisältöä, on hyödyllistä verrata edellä mainittujen kartellien ominaispiirteitä. Tämä vertailu auttaa osaltaan arvioimaan, missä määrin KHO:n ja markkinaoikeuden tulkinnat ovat keske- nään samansuuntaisia esimerkiksi näytön arvioinnin ja seuraamusmaksujen määrittämisen osalta. Lisäksi se voi antaa viitteitä siitä, missä määrin mainittu- jen kartellien toiminnan johdosta nostetut vahin- gonkorvauskanteet voivat pohjautua samanlaisiin näkökohtiin esimerkiksi aiheutuneiden vahinkojen laajuudesta, suuruudesta ja kohdentumisesta samoin kuin toteennäyttämiseen liittyvistä seikoista.
Vakavimpia kilpailunrajoituksia
Molemmat kartellit olivat niin sanottuja paljaita kar- telleja (hard core cartels), joita pidetään kilpailunra- joituksista kaikkein vakavimpina ja haitallisimpina.
Niiden ainoana tai pääasiallisena tarkoituksena on hintatasoon vaikuttaminen ja sitä kautta kilpailun- rajoitukseen osallistuvien yritysten hyödyttäminen, eikä niihin yleensä liity mitään merkittäviä hyötyjä asiakkaille tai kuluttajille.
Toiseksi, molemmat kartellit toteuttivat useampaa kiellettyä horisontaalista kilpailunrajoitusta samaan aikaan: hinta- ja tarjousyhteistyötä, markkinoiden jakamista ja luottamuksellisten tietojen luovuttamis- ta kilpailijoille. Tätä on pidetty oikeuskäytännössä raskauttavana tekijänä.
Asfaltti- ja puukauppakartelleihin osallistuneiden yritysten tarkoitus oli kaikkien edellä mainittujen menettelytapojen avulla vaikuttaa markkinoilla val- litsevaan hintatasoon ja sitä kautta kasvattaa voit- tojaan. Tähän olikin hyvät mahdollisuudet, sillä molemmat markkinat ovat vakiintuneita ja molem- milla toimialoilla yritysten kustannusrakenteet ovat keskenään hyvin samankaltaisia. Lisäksi tarjotut hyödykkeet ja tuotannontekijät ovat varsin homo- geenisia kilpailijoiden kesken, jolloin hinta nousee tyypillisesti ratkaisevaan asemaan urakkaa tai kaup- paa koskevan sopimuksen syntymisen kannalta.
Puukauppakartellin tapauksessa kielletty toimin- ta tapahtui käytännössä siten, että yhtiöiden met- säpäälliköt ja aluejohtajat ilmoittivat säännöllisesti toisilleen omia ostohintojaan ja yhdessä vertailivat niitä maksettuihin keskihintoihin (MAO:614/09).
Vertailuja tehtiin yleensä metsäkeskusalueittain ja puutavaralajeittain, mutta toisinaan myös kunnittain.
Samalla saatettiin sopia puun hintoja koskevista yh- teisistä alennustavoitteista, tavoitehinnoista ja enim- mäishintatasosta. Metsäyhtiöt vaihtoivat keskenään tietoja myös siitä, miten niiden sopimusneuvottelut etenivät Metsähallituksen kanssa ja millä puun hin- tatasolla se oli valmis tekemään niiden kanssa puun toimitussopimuksia. Myös puunhankinnan kustan- nustietoja vaihdettiin yhtiöiden edustajien kesken, jopa tehdaskohtaisesti.
Markkinoiden jakoa koskevat järjestelyt toteutet- tiin muun muassa siten, ettei toisen yhtiön metsä- palveluasiakkaista kilpailtu.
EY-sopimusten vastaisia
Kolmanneksi, molemmat kartellit olivat valtakunnal- lisia, jatkuvia, pitkäkestoisia ja niissä olivat mukana toimialojen kaikki merkittävimmät yritykset. Lisäk- si kartellit toimivat jokseenkin samaan aikaan.
Koska kilpailunrajoitukset olivat laaja-alaisia ja niihin osallistui suuria yrityksiä, joilla on erilaisia kansainvälisiä toiminnallisia ja omistuksellisia yh- teyksiä, kiellettyjen toimintojen katsottiin myös vai- kuttaneen tai voineen vaikuttaa tuntuvasti Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tällä perusteella molemmat kartellit katsottiin myös EY:n perustamissopimuksen vastaisiksi.
Kartellien pitkäkestoisuutta edisti se, että molem- mat olivat hyvin organisoituja ja järjestelmällisiä.
Kilpailuviraston mukaan raakapuukartellista tiesi ainakin UPM-Kymmenen ja Metsäliiton ylin joh- to (Kilpailuviraston... 2006, s. 103; MAO:614/09, s. 10) ja myös asfalttikartelli oli ainakin kaikkien siihen osallistuneiden yritysten asfalttitoiminnan ylimmän johdon tiedossa (esim. Kilpailuviraston...
2004, s. 93, 97, 103; KHO:2009:83, s. 241). Lisäksi sääntöjen noudattamista valvottiin tarkasti ja niiden noudattamatta jättämiseen liittyi sanktioita. Yhtiöt pyrkivät niin ikään aktiivisesti salaamaan lainvas- taisen toimintansa ja jopa hävittämään todistusai- neistoa. Osin tämän seurauksena kilpailuvirasto ei pystynyt osoittamaan asfalttikartellin tarkkaa al- kamisajankohtaa ja myös raakapuun ostokartellin päättymisajankohtaan liittyi jonkin verran epävar- muutta.
Keskittyneet markkinat
Lisäksi molemmat markkinat ovat hyvin keskit- tyneet, mikä yleensä edistää kartellien syntymistä ja pysyvyyttä. Metsäliiton, Stora Enson ja UPM- Kymmenen osuus kotimaasta ostetusta raakapuusta oli tarkastelujaksolla 77–79 prosenttia ja asfaltti- kartelliin osallistuneiden yhtiöiden noin 70 pro- senttia asfalttimarkkinoiden kokonaistuotannosta (Kilpailuviraston... 2006, s. 99; MAO:614/09, s.
7; KHO:2009:83, s. 244). Paikallisesti markkinat ovat yleensä vieläkin keskittyneempiä, koska kuu- maa asfalttimassaa ei ole taloudellisesti kannatta- vaa kuljettaa yli 150 kilometriä (KHO:2009:83, s.
235) eikä raakapuutakaan yleensä kannata ostaa tätä kauempaa.
Markkinoiden keskittymistä lisäsi edelleen se, että monet pienet asfalttiyhtiöt toimivat paikallisesti tai alueellisesti ja metsäyhtiöistäkin vain Metsäliitto osti tarkastelujaksolla puuta koko maassa (esim.
Kilpailuviraston ratkaisu... 2000; Suomen puu- markkinoiden... 2009, s. 31). Asfalttimassan tuonti ei ole yleensä mahdollista ja raakapuun myyntikin ulkomaille on ehkä Länsi-Lappia lukuun ottamatta erittäin vaikeaa.
Molemmilla kartelleilla oli myös hyvät mahdol- lisuudet valvoa sitä, että kaikki niiden jäsenet nou- dattivat sovittua hinnoittelua ja markkinoiden jakoa.
Suurin osa päällystystöistä on julkisia, valtion tai kuntien tekemiä hankintoja. Julkisen sektorin tar- jouskilpailujen jälkeen yritykset voivat saada selvil- le, kuka urakan on saanut ja mihin hintaan. Lisäksi kilpailuviraston mukaan alan yritysten yhteistyöjär- jestö, Asfalttiliitto ry, edesauttoi kartelliyritysten lai- tonta tietojenvaihtoa (esim. Kilpailuviraston... 2004, s. 111–112).
Myös suurilla metsäteollisuusyhtiöillä on hyvät mahdollisuudet saada selville toistensa hinnoittelu.
Etenkin kuitupuulla on monin paikoin vain muutama ostaja, puuta vaihdetaan paljon eri ostajien välillä ja yhtiöillä oli tarkastelujaksolla myös yhteisiä tuo- tantolaitoksia (mm. Metsä-Botnia Oy:n ja Sunila Oy:n sellutehtaat). Lisäksi raakapuun hintatilastot ovat varsin kattavia ja tiedot toteutuneista kantohin- noista kerää jäsenyrityksiltään toimialan etujärjestö, Metsäteollisuus ry. Sen suurimpia jäsenyrityksiä ja rahoittajia ovat Metsäliitto, Stora Enso ja UPM- Kymmene.
Toisin kuin Asfalttiliiton, kilpailuvirasto ei kat- sonut Metsäteollisuus ry:n syyllistyneen kilpailun- rajoituslain vastaiseen toimintaan, vaikka myös sen rooli kartelliin osallistuneiden metsäyhtiöiden väli- sessä laittomassa tietojenvaihdossa oli varsin kes- keinen. Etujärjestö tuotti jäsenyrityksilleen muun muassa Me ja muut -tilastoja, joista toisinaan nä- kyivät erillisinä kunkin kolmen metsäyhtiön mak- samat kantohinnat ja ostomäärät alueittain (esim.
MAO:614/09, s. 75).
Vaikutukset hinnoitteluun toimialalla
Yhteistä kartelleille oli edelleen se, että niiden kil- pailulakia rikkoneet menettelytavat vaikuttivat myös muiden samoilla toimialoilla toimineiden yritysten hinnoitteluun. Asfalttikartelliin osallistuneet yhtiöt pyrkivät kontrolloimaan pienten kartellin ulkopuo- listen yritysten toimintaa muun muassa asfalttimas- san myyntisopimusten avulla (Kilpailuviraston...
2004, KHO:2009:83). Tämä oli tehokas keino, koska pienillä yrityksillä ei usein ole omia asfalttimassan tuotantoasemia. Mikäli pienet yritykset ostivat as- falttimassan kartellin varsinaisilta jäseniltä, ne olivat pakotettuja yhteistoimintaan. Muussa tapauksessa massan hintaa korotettiin huomattavasti tai massaa kieltäydyttiin myymästä.
Samantapainen tilanne voi syntyä helposti myös raakapuumarkkinoilla. Sellaisten itsenäisten saho- jen, joilla on oma puunhankintaorganisaatio, voi olla vaikea noudattaa suurista metsäyhtiöistä poikkeavaa puun hinnoittelua, koska ne joutuvat yleensä myy- mään ostamansa kuitupuut sekä sahauksen yhtey- dessä syntyvän hakkeen lähialueella toimiville mas- sa- ja paperitehtaille – käytännössä kolmelle suurelle metsäteollisuusyhtiölle tai niiden yhteisyrityksille.
Paljon potentiaalisia vahingonkärsijöitä
Olennainen yhteinen piirre kartelleissa oli myös se, että kielletystä kilpailunrajoituksesta mahdollisesti vahinkoa kärsineiden joukko on huomattavan suuri.
Asfalttikartellin kohdalla se koostuu valtion ja sen laitosten (mm. Ilmailulaitos) ohella sadoista kun- nista, kaupungeista ja yksityisistä toimijoista; puu- markkinoiden kohdalla taas kymmenistä tai sadoista
tuhansista metsänomistajista.
Muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta näiden oikeushenkilöiden asema on huomattavan heikko useimpiin kartelliyrityksiin verrattuna, kun arvi- oidaan esimerkiksi vahingonkorvauksia koskeviin tuomioistuinkäsittelyihin käytettävissä olevia re- sursseja. UPM-Kymmene, Stora Enso ja Metsäliitto ovat liikevaihdoltaan Suomen suurimpia konserneja ja Lemminkäisenkin konserniliikevaihto oli vuonna 2009 noin kaksi miljardia euroa (Lemminkäinen...
2010).
3.2 Kartellien toisistaan poikkeavat piirteet Kartellit erosivat toisistaan ehkä eniten siinä, et- tä vaikka molemmat voidaan luokitella hinta- ja tarjouskartelleiksi, niin asfalttiyhtiöt ylläpitivät myyntikartellia, kun taas metsäteollisuusyhtiöiden kohdalla kyse oli ostokartellista. Metsäyhtiöillä ei siten ollut samanlaista kannustinta rajoittaa kartellin avulla tuotantoaan tai ostojaan kuin asfalttiyhtiöil- lä. Päinvastoin, metsäyhtiöiden voidaan ehkä katsoa pyrkineen ostamaan metsänomistajilta sen verran puuta kuin niiden tuotantolaitosten tarpeet (tuottei- den kysyntä) edellyttivät.
Kyseisellä erolla voi olla merkitystä kartelleista mahdollisesti koituneiden määrävaikutusten ja si- ten hyvinvointitappioiden ja niiden kohdentumisen kannalta. Ainakin periaatteessa puumarkkinakar- telli on voinut vaikuttaa jopa siihen suuntaan, että puun ostomäärät kotimaasta olisivat kartellijaksolla lisääntyneet kilpailulliseen tilanteeseen verrattuna.
Näin olisi tapahtunut, jos kartelli olisi parantanut kotimaisen puunjalostusteollisuuden hintakilpailu- kykyä ja sitä kautta lisännyt sen tuotantomääriä ja edelleen raakapuun ostomääriä kotimaassa. Vaikutus olisi ollut samansuuntainen myös siinä tapaukses- sa, että halventunut kotimainen puuraaka-aine olisi korvannut tuontipuuta metsäteollisuuden tuotanto- prosesseissa.
Toinen olennainen ero kartellien välillä liittyy kiellettyjen kilpailunrajoitusten ylläpitämisen me- nettelytapoihin. Kilpailuvirasto ei katsonut metsä- yhtiöiden estäneen tai vaikeuttaneen kartelliin kuu- lumattomien yritysten toimintaa tai uusien yritysten tuloa markkinoille, painostaneen ulkopuolisia yrit- täjiä liittymään kartelliin taikka uhanneen tuotan-
tolaitteiden myyjiä liikesuhteiden katkaisemisella, mikäli nämä myyvät laitteita kartellin ulkopuolisille tai uusille yrittäjille. Näihin seikkoihin liittyneitä joidenkin asfalttiyhtiöiden toimintatapoja se piti osin törkeinä (Kilpailuviraston... 2004, s. 111).
3.3 Vahingolliset vaikutukset
Kilpailunrajoituslaki perustuu kieltoperiaatteelle eli laissa määritellyt kilpailunrajoitukset (mm. kar- tellit ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttö) on suoraan kielletty seurannaisvaikutuksista riip- pumatta. Näin ollen lakia soveltavan viranomaisen, kilpailuviraston, ei tarvitse tutkia ja näyttää toteen minkään yksittäisen kartellin vahingollisuutta.
Koska asfalttikartellin tapauksessa oli kilpailuvi- raston mukaan kuitenkin kyse yhteiskunnalle erityi- sen haitallisesta kartellista, se pyrki arvioimaan ky- seisen kilpailunrajoituksen aiheuttamia vahingollisia vaikutuksia. Nämä arviot ovat kiinnostavia, koska niillä oli merkitystä seuraamusmaksuja määrättäessä ja koska niillä on luultavasti merkitystä myös vahin- gonkorvauskanteita koskevien oikeuskäsittelyiden yhteydessä.
Asfalttikartellin vaikutukset
Kilpailuviraston hyvin varovaiseksi luonnehtiman- sa arvion mukaan laittomat kilpailunrajoitukset asfalttialalla nostivat urakkahintoja keskimäärin 10 prosenttia kilpailutilanteeseen verrattuna. Tällä perusteella se laski kartellin aiheuttaneen vuosit- tain noin 30 miljoonan euron välittömät vahingot asfalttiyritysten yksityisille ja julkisille asiakkaille (Kilpailuviraston... 2004, s. 102; KHO:2009:83, s.
151).
Kilpailuviraston mukaan sen arvio kartellin hin- toja nostaneesta vaikutuksesta on pikemminkin alakantissa. Helsingin kaupungin edustaja arvioi, että asfalttikartellin perimä ylihinta olisi ollut kes- kimäärin 30 prosenttia, ja kartelliin osallistuneen yhtiön toimitusjohtaja arvioi sen olleen Kuopion alueella 10–30 prosenttia (KHO:2009:83, s. 249).
Kilpailuviraston muiden todistajien mukaan kar- tellin hintaa korottava vaikutus oli Turun seudulla 20–25 prosenttia ja pääkaupunkiseudulla 25–35
prosenttia (s. 249).
Valtionvarainministeriö arvion perusteella asfalt- tikartelli olisi merkinnyt yli 400 miljoonan euron lisälaskua asiakkaille, jos se olisi nostanut hintoja 20 prosenttia (KHO:2009:83, s. 151; ks. myös Ta- louspolitiikan... 2006). Kilpailuviraston mielestä tätäkin voidaan pitää maltillisena arviona ottaen huomioon, että kansainvälisissä tutkimuksissa kar- tellien perimän ylihinnan on arvioitu olevan keski- määrin 30–40 prosenttia ja että Euroopan komission teettämien selvitysten mukaan keskimääräinen kar- telli korottaa markkinoiden hintatasoa 29 prosenttia (KHO:2009:83, s. 151).
Asiakkaille koituvien vahinkojen lisäksi kartel- leista aiheutuu välittömiä vahinkoja myös muulle yhteiskunnalle. Näitä syntyy esimerkiksi kartellin tehottoman tuotannon ja tuotannontekijöiden vajaa- käytön seurauksena. Kilpailuviraston mukaan tut- kimuksissa on osoitettu, että tästä allokatiivisesta tehottomuudesta yhteiskunnalle aiheutuvat välittö- mät vahingot (hyvinvointitappiot) ovat noin ¼–½ kartellin asiakkaille aiheuttamista taloudellisista vahingoista (KHO:2009:83, s. 152).
Lisäksi asfalttikartellista aiheutui välillisiä va- hinkoja – esimerkiksi siksi, että valtio ja kunnat joutuivat ylihintojen takia vähentämään vuotuisten päällystetöidensä määrää budjettirajoitteidensa mu- kaisesti. Tämän seurauksena päällysteiden uusimis- kierto piteni merkittävästi, esimerkiksi päätieverkol- la yli kaksinkertaistui 7 vuodesta 18 vuoteen, mikä puolestaan johti tiestön kunnon heikkenemiseen (Kilpailuviraston... 2004, s. 102). Vaihtoehtoisesti valtio ja kunnat saattoivat joutua vähentämään joi- denkin muiden tuottamiensa palveluiden määrää, esimerkiksi terveydenhuollon tai koulutoimen alu- eella (KHO:2009:83, s. 152).
Raakapuukartellin välittömät vaikutukset
Merkille pantavaa on, että raakapuukartellin koh- dalla kilpailuvirasto ei esittänyt mitään arviota sen vahingollisista vaikutuksista. Näin siitä huolimatta, että kyseisen kartellin aiheuttamat vahingot saat- toivat hyvinkin olla samaa suuruusluokkaa tai jopa suuremmat kuin asfalttikartellilla, jonka vaikutusten arviointia virasto perusteli sen erityisellä haitalli- suudella.
Jos metsäyhtiöiden kartelli olisi laskenut kan- tohintoja esimerkiksi 10 prosenttia kilpailulliseen tilanteeseen verrattuna, UPM-Kymmenelle, Stora Ensolle tai Metsäliitolle ajanjaksolla 1/1999–4/2004 puuta myyneiden yksityisten metsänomistajien voidaan arvioida kärsineen kartellista yli miljardin euron välittömät vahingot. Luku on laskettu yksi- tyismetsien puukauppamäärien ja niihin liittyvien korjauskertoimien, keskimääräisten kantohintojen sekä kilpailuviraston ilmoittaman kartelliyhtiöiden yhteenlasketun keskimääräisen markkinaosuuden perusteella (Metinfo... 2010a, Laatuseloste... 2010).
Mikäli kartelli olisi alentanut vastaavalla tavalla myös muiden puunostajien maksamia kantohintoja (nk. sateenvarjovaikutus), yksityismetsänomistajien kärsimä välitön vahinko olisi ollut runsaan viiden- neksen edellä esitettyä suurempi.
Kartelleja koskevan kirjallisuuden perusteella kymmenen prosentin hintavaikutusta voidaan pitää varsin varovaisena, joskin empiiriset tutkimukset ovat keskittyneet lähinnä myynti- ja tarjouskartel- leihin (esim. Connor ja Bolotova 2006, Connor ja Lande 2006, Quantifying... 2009). Ostokartellien osalta asetelma saattaa olla ainakin osin hieman toinen.
Edellä esitetyissä laskelmissa ei ole otettu huomi- oon korkoa. Jos metsänomistajat olisivat saaneet ra- hapääomalleen viiden prosentin (nimellisen) tuoton puukauppasopimusten solmimisesta (1997–2004) kanteiden esittämiseen eli esimerkiksi vuoteen 2011 asti, välittömät vahingot nousisivat noin 1,5 miljardiin euroon. Jos oikeusprosessi kestäisi kuusi vuotta ja korkolain (633/1982) mukainen viivästys- korko olisi tuona aikana kymmenen prosenttia, va- hingonkorvausten kokonaismääräksi saataisiin noin 2,5 miljardia euroa. Tulos kuvaa sitä mittakaavaa, jota pitkäkestoisilla ja valtakunnallisilla raakapuu- kartelleilla voi Suomessa olla.
Mikäli kymmenen prosentin hintavaikutus olisi kohdistunut yksinomaan kuitupuuhun, metsänomis- tajien kärsimät välittömät vahingot olisivat olleet noin 400 miljoonaa euroa – saamatta jääneen ra- hapääoman menetetty tuotto huomioon ottaen noin 650 miljoonaa euroa.
Ostokartellin välilliset vaikutukset
Puun ostokartellista on saattanut aiheutua myös mit- tavia välillisiä vahinkoja. Tämä johtuu ennen muuta siitä, että tilastoituja puun kantohintoja käytetään eräänä keskeisenä laskentaperusteena silloin, kun määritetään metsätilan arvo. Näitä arvoja käytetään paitsi metsäkiinteistöjä koskevien hintapyyntöjen lähtökohtina, myös erilaisissa korvaus- ja lunastus- tilanteissa.
Esimerkiksi vuosina 2001–2004 omistajaa vaih- toi niin sanotuilla edustavilla kaupoilla vuosittain noin 2 700 metsätilaa (Metinfo... 2010b). Edustaviin kauppoihin luetaan yksinomaan metsätalousmaata sisältäneet vähintään kahden hehtaarin kiinteistö- kaupat, jotka eivät ole sukulaisten välisiä ja joissa kaupan kohde on rakentamaton. Näistä noin 1 500 kauppaa oli sellaisia, joissa metsäkiinteistö oli yli 10 hehtaarin suuruinen, jolloin sen arvon voidaan olet- taa määräytyvän pääasiassa tulevien puunmyyntitu- lojen perusteella. Tällaisia metsäkiinteistöjä myytiin edellä mainitun jakson aikana vuosittain keskimää- rin 80 miljoonalla eurolla (Metinfo... 2010b).
Jos metsäyhtiöiden kartelli alensi kantohintoja keskimäärin 10 prosentilla ja jos metsän hinta yli 10 hehtaarin edustavissa metsätilakaupoissa mää- räytyy Tapion summa-arvomenetelmän aputaulu- koiden (ks. Paananen 2007) perusteella, kyseisten metsätilojen myyjien voidaan arvioida kärsineen tai kärsivän kartellista 60–65 miljoonan euron vahingot.
Korot huomioon ottaen vahingot nousevat selvästi suuremmiksi. Vaikutukset koskevat ajanjaksolla 1998–2014 tehtyjä tai tehtäviä kauppoja, koska Tapion aputaulukoiden yhtenä laskentaperusteena käytetään edellisen kymmenen vuoden keskimää- räistä kantohintaa. Tällä perusteella suurimmat va- hingot (pl. korot) kohdistuisivat metsätiloja vuosina 2003–2009 myyneisiin.
Edellä esitetyt luvut ovat aliarvioita, koska Tapi- on summa-arvomenetelmän aputaulukoita käytetään metsän arvonmäärityksessä myös muissa kiinteistö- kaupoissa sekä erilaisissa korvaus- ja lunastustilan- teissa. Ensin mainitut sisältävät paitsi 2–10 hehtaa- rin edustavat metsäkiinteistökaupat, myös sellaiset kaupat, joihin sisältyy metsän ohella esimerkiksi maatalousmaata, rakennuksia tai tontteja; jälkim- mäiset puolestaan esimerkiksi luonnonsuojelualu- eita sekä sähkö- ja tielinjoja koskevat korvaukset
ja lunastukset.
Muita metsää sisältäviä kiinteistökauppoja, korva- uksia ja lunastuksia on määrällisesti enemmän ja ne myös kattavat selvästi suuremman metsäpinta-alan kuin yli kymmenen hehtaarin edustavat metsäkiin- teistökaupat. Tällä perusteella arvioiden kartellista aiheutuneet välilliset vahingot korkoineen voisivat nousta yli 200 miljoonaan euroon. Vahinkojen tark- ka arviointi on kuitenkin vaikeaa, koska se edel- lyttäisi tietoa siitä, missä määrin metsän kauppa-, korvaus- ja lunastushinnat ovat määräytyneet Tapion summa-arvomenetelmän aputaulukoiden tai vastaa- vien, toteutuneet kantohinnat huomioon ottavien laskentaperusteiden mukaan.
Suurin osa metsätiloista vaihtaa omistajaa su- kulaisten kesken perintönä, lahjana tai kauppana (Karppinen ym. 2002, s. 31). Mikäli kartelli alensi kantohintoja, myös monet metsänomistuksistaan luopuneet kuolinpesien ja perikuntien osakkaat ovat voineet kärsiä merkittäviä taloudellisia vahinkoja.
Kyseessä on kuitenkin siinä mielessä tulonjakoky- symys, että metsätiloja ostaneet tai niitä perintönä tai lahjana saaneet olisivat vastaavasti hyötyneet kartellista.
Yhteiskunnalle tappioita on voinut aiheutua myös puun myyntiin, varainsiirtoon, luovutusvoittoihin, perintöihin ja lahjoihin liittyvien verotulojen me- netyksistä. Perinnöissä ja lahjoissa metsäomaisuus tosin arvostetaan siinä määrin varovaisuusperiaat- teella, etteivät pienet muutokset arvostuksessa muu- ta kovin paljon verokertymää.
Metsäyhtiöiden todistelusta
Stora Enso vakuutti vastineissaan kilpailuvirastolle ja markkinaoikeudelle, ettei sen menettelytavoilla ollut minkäänlaisia vaikutuksia raakapuun hintaan, hintakehitykseen tai muutoinkaan markkinoiden toi- mintaan (MAO:614/09, s. 39, 45–49). Yhtiö vetosi raakapuumarkkinoiden erityispiirteisiin ja varsinkin siihen, ”ettei myyjäosapuolella ole useinkaan mitään erityistä tarvetta ajoittaa puun myyntiään tiettyyn ajankohtaan, kun taas raakapuuta käyttävällä teol- lisuudella on pakottava tarve saada jatkuvasti tietty määrä raakapuuta teollisen toimintansa turvaami- seksi” (s. 51).
Erityispiirteillä Stora Enso viittasi myös myy-
jien kilpailunrajoituslain vastaiseen toimintaan raakapuumarkkinoilla (s. 37–38) eli käytännössä metsänhoitoyhdistysten mahdollisuuksiin ohjata puuntarjontaa. Yhdistysten vaikutukseen ja neu- votteluvoimaan esimerkiksi valtakirjoin käytäväs- sä puukaupassa liittyy kuitenkin runsaasti epävar- muutta tilanteessa, jossa kaikki suuret metsäyhtiöt ja näin ollen 80 prosenttia raakapuun kysynnästä on kartellin piirissä.
Omistajiensa eli jäsentensä (metsänomistajien) va- rallisuuden kasvattamista tavoitteleva Metsäliittokin (Tietoa Metsäliitosta 2010) katsoi vastineessaan, että
”voidaan selvästi osoittaa, ettei metsäyhtiöiden vä- lisellä yhteystyöllä ollut minkäänlaisia vaikutuksia raakapuun hintaan tai muutoinkaan markkinoiden toimintaan” (MAO:614/09, s. 29). Osuuskunnan mukaan kilpailuviraston näkemys tapahtumista pe- rustui pitkälti kielletyssä toiminnassa aloitteenteki- jänä ja organisoijana toimineen UPM-Kymmenen antamiin liioitteleviin ja tarkoitushakuisiin lausun- toihin (s. 15, 20).
Edellä kuvatun kaltaisen todistelun painoarvo jou- dutaan luonnollisesti punnitsemaan erityisen huolel- lisesti tapauksissa, joissa lainvoimaisen päätöksen mukaan kartelli oli paljas, jatkuva, valtakunnallinen ja kesti yhteensä ainakin runsaat seitsemän vuotta.
Ei voitane pitää kovin uskottavana, että elinkeinon- harjoittajat ilmeisen tietoisesti ja osin myös todistei- ta hävittäen rikkoisivat kilpailunrajoituslakia ja EY:n perustamissopimuksen sääntöjä ja siten altistuisivat mahdollisesti huomattavillekin seuraamusmaksuil- le, vahingonkorvausvaateille ja ehkä jossain määrin myös maineen menetykselle, jos niillä ei vastaavasti olisi mahdollisuutta hyötyä merkittävästi kielletystä toiminnasta.
Tässä yhteydessä merkitystä lienee myös sillä, että EY:n tuomioistuinten kilpailuasioita koskevan oi- keuskäytännön mukaan tutkinnan kohteena olevalla on oikeus olla myötävaikuttamatta omaan tuomioon- sa. Toisin sanoen elinkeinonharjoittajan ei tarvitse myöntää epäiltyä kilpailusääntöjen rikkomusta.
Kyseisen oikeusperiaatteen (itsekriminointisuo- jan) soveltaminen ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei elinkeinonharjoittajalla olisi velvollisuutta vastata tosiasioita koskeviin kysymyksiin taikka toimittaa komission, kilpailuviraston tai tuomioistuinten vaa- timia asiakirjoja siinäkin tapauksessa, että tällaisia tietoja saatetaan käyttää sitä tai toista elinkeinonhar-
joittajaa vastaan (Ruohoniemi 2004; Savola 2006;
Kilpailulaki... 2009, s. 101–102; KHO:2009:83, s.
189; HE 88/2010).
Sittemmin kilpailuvirasto on tutkinut Stora Enson ja Metsäliiton markkinaoikeuskäsittelyn yhteydes- sä esittämät väitteet siitä, että raakapuun myyjien organisaatiot (MTK ry, metsänomistajien liitot ja metsänhoitoyhdistykset) olisivat ohjanneet kilpai- lulain vastaisesti raakapuun tarjontaa. Tutkimuksis- saan virasto ei löytänyt sellaista näyttöä myyjäor- ganisaatioiden harjoittamasta raakapuun tarjonnan rajoittamisesta, joka olisi antanut aihetta jatkotoi- menpiteisiin (Kilpailuviraston... 2010).
3.4 Seuraamusmaksut
Suomen kansallisen kilpailunrajoituslain mukaan seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu) mää- räytyy rikkomuksen laadun, laajuuden ja keston perusteella (KRL 7 §). Lisäksi kilpailunrajoituslain säätämistä koskevan, vuonna 1991 annetun hallituk- sen esityksen mukaan lain rikkomisesta koituvan seuraamusmaksun määrän tulisi ylittää kilpailunra- joituksesta mahdollisesti saatu hyöty (HE 162/1991, s. 12; ks. myös Kuoppamäki 2006, s. 58–59). Siten esimerkiksi kartelliin osallistuminen ei saisi ol- la yritykselle taloudellisesti kannattavaa, mikä on myös useimpien asiaa koskevien sakkoteorioiden lähtökohta. Hallituksen esityksessä on kiinnitetty huomiota myös rikkomuksen elinkeinoelämälle ai- heuttamaan vahinkoon.
Kartellien aiheuttaman vahingon tai kartelliyritys- ten laittomalla toiminnalla saaman hyödyn selvittä- mistä on pidetty vaikeana, koska tällöin joudutaan arvioimaan muun muassa kartelliyritysten hyödyk- keestään perimää ylihintaa (tai tuotannontekijästä maksamaa alihintaa) ja myös kiinnijäämisen toden- näköisyyttä. Mahdollisten allokatiivisten ja välillis- ten vahinkojen arvioiminen edellyttää lisäksi tar- kasteltavan hyödykkeen kysynnän hintajouston (tai tuotannontekijän tarjonnan hintajouston) selvittä- mistä sekä mahdollisten korvaavien ja täydentävien hyödykkeiden (tai tuotannontekijöiden) kysynnän ja tarjonnan analysointia (ks. esim. Carlton ja Perloff 1994, Quantifying... 2009).
Hyötyjen ja vahinkojen selvittämiseen liittyvien vaikeuksien vuoksi seuraamusmaksujen määrittä-
miseksi on kehitetty erilaisia, lähinnä merkityksel- liseen liikevaihtoon perustuvia kohtalaisen suoravii- vaisia menetelmiä. Merkityksellisellä liikevaihdolla tarkoitetaan tässä yhteydessä kilpailunrajoitukseen liittyvien hyödykkeiden tai tuotannontekijöiden myyntiin (tai ostoon) liittyvää liikevaihtoa, joten kä- sitteen voidaan katsoa olevan läheisessä yhteydessä kartelliin osallistuneiden yritysten saaman hyödyn suuruuteen. On kuitenkin huomattava, että kartellis- ta aiheutuneet vahingot voivat olla merkittävästi kar- tellin jäsenten saamia hyötyjä suurempia erilaisten allokatiivisten ja välillisten vaikutusten takia.
Viime vuosina kilpailuvirasto on pyrkinyt esityk- sissään siihen, että etenkin vakavista kartelleista määrättäisiin aikaisempaan käytäntöön verrattuna huomattavasti ankarampia sanktioita. Muuttuneen menettelyn taustalla on ollut pyrkimys seurata eri- tyisesti Euroopan komission omaksumaa kilpailu- oikeuden täytäntöönpanoa. Komission määräämät sanktiot ovat 2000-luvulla selvästi ankaroituneet, erityisesti silloin, kun kilpailusääntöjä on rikottu erittäin vakavasti. Kuten aiemmin on todettu, paljaat kartellit ovat lähes aina tällaisia menettelyjä.
Euroopan komission kilpailuoikeuden täytäntöön- panoa koskevan käytännön seuraamista on osaltaan helpottanut se, että komissio on tarkentanut sovelta- miaan sakkojen määräytymisperusteita. Komission vuosina 1998 ja 2006 antamissa sakkojen määräyty- mistä koskevissa suuntaviivoissa korostetaan kilpai- lurajoituksen taloudellisten vaikutusten huomioon ottamista (Suuntaviivat... 1998, 2006). Sakkoa voi- daan korottaa, jotta se ylittäisi rikkomisella saavute- tun ansaitsemattoman voiton. Sitä voidaan korottaa myös pelotevaikutuksen turvaamiseksi erityisesti niiden yritysten osalta, joilla on huomattavan suuri liikevaihto siitä riippumatta, kuinka suuri osa siitä kertyy rikkomiseen liittyvien tavaroiden ja palve- lusten myynnistä.
Toisaalta oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että vähäistä kiinnijäämisriskiä ei voida kompensoida liikaa korottamalla seuraamusmaksuja, koska tämä voi johtaa kohtuuttomiksi katsottuihin ja epätoivot- tuihin vaikutuksiin, kuten kartellien aikaisempaa tehokkaampaan salaamiseen sekä kartelliyritys- ten konkursseihin ja siten kilpailun vähenemiseen (esim. Posner 2001, s. 267; Heikinsalmi 2009, s.
24, 61–62).
Asfalttiyhtiöille määrätyt sakot
Kilpailua koskevan oikeustilan vakiintumattomuutta Suomessa kuvaa osaltaan se, että kilpailuvirasto esit- ti asfalttiyhtiöille alun perin yhteensä noin 97 mil- joonan euron seuraamusmaksuja (Kilpailuviraston...
2004). Markkinaoikeus päätti kolme vuotta myö- hemmin (äänestyksen jälkeen) alentaa ne runsaaseen 19 miljoonaan euroon (MAO:441/07). Vähemmis- töön jääneet kaksi lainoppinutta olisivat alentaneet niitä vieläkin enemmän, 10–13 miljoonaan euroon eli noin kymmenesosaan kilpailuviraston esittämäs- tä. Lopulta KHO (2009:83) määräsi sakoiksi 82,55 miljoonaa euroa, mikä sen mukaan vastasi pääpiir- teittäin lainsäädännön sallimissa enimmäisrajoissa kilpailuviraston vaatimia summia (taulukko 1).
Merkittävin näkemysero koski kartellin johtaja- na toimineelle Lemminkäiselle määrättyjä sakko- ja. Markkinaoikeuden mukaan 14 miljoonaa euroa oli säännösten edellyttämä ja laillisuusperiaatteen mahdollistama seuraamusmaksu, kun sen sijaan kilpailuvirasto ja KHO päätyivät yli neljä kertaa suurempaan summaan, 68 miljoonaan euroon.
Taulukko 1. Asfaltti- ja metsäyhtiöille esitetyt ja määrätyt kilpailunrikkomismaksut, milj. €. Lähteet: Kilpailuviraston...
2004, 2006; MAO:441/07, MAO:614/09, KHO:2009:83.
Kilpailu- Markkina- Korkeimman viraston oikeuden hallinto-oikeuden esitys 1 päätös 2 päätös Asfalttikartelli
Lemminkäinen Oyj 68 14 68
Valtatie Oy (VLT Trading) 12,7 2,5 4,8
Skanska Asfaltti Oy 11 1,4 4,5
Interasfaltti Oy (NCC Roads) 4,6 1,4 4,6
SA-Capital 0,5 0,075 0,5
Muut 0,212 0,04 0,15
Yhteensä 97,012 19,415 82,55
Puukauppakartelli
Stora Enso Oyj 30 30 –
Metsäliitto Osuuskunta 21 21 –
UPM-Kymmene Oyj 0 0 –
1 Asfalttikartellin osalta vuonna 2004, puukauppakartellin osalta vuonna 2006.
2 Asfalttikartellin osalta vuonna 2007, puukauppakartellin osalta vuonna 2009.
Erot tuomioistuinten ratkaisuissa johtuivat siitä, että ne arvioivat erityisesti näyttöön ja seuraamus- maksujen määrittämiseen liittyneet oikeudelliset puitteet hyvin eri tavoin. Määrätessään kartelliyri- tyksille lähes vuonna 1991 voimaan astuneen kil- pailunrajoituslain sallimat enimmäissakot KHO:n voidaan katsoa merkittävällä tavalla lähentäneen Suomen kilpailulainsäädännön soveltamiskäytäntöä Euroopan yhteisön vastaavaan.
Vaikka asfaltti- ja metsäyhtiöiden katsottiin rik- koneen myös EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artikloja, KHO ja markkinaoikeus eivät määränneet näistä sanktioita. Tämä johtui siitä, että vuoden 2004 huhtikuun loppuun asti voimassa olleen kilpailun- rajoituslain mukaan kansallisilta viranomaisilta ja tuomioistuimilta puuttui toimivalta tältä osin. Sit- temmin lakia on muutettu.
Metsäyhtiöiden sakot ja UPM-Kymmenen erityis- kohtelu
Metsäyhtiöille kilpailuvirasto esitti yhteensä 51 mil- joonan euron seuraamusmaksuja, jonka esityksen markkinaoikeus hyväksyi sellaisenaan. Tästä Stora Enson osuus oli 30 miljoonaa ja Metsäliiton 21 mil- joonaa euroa. Metsäliiton sakkorangaistusta alennet- tiin 30 prosentilla, koska sen katsottiin avustaneen kilpailuvirastoa kilpailunrajoituksen selvittämisessä – tosin vasta siinä vaiheessa, kun kilpailuvirasto oli toimittanut sille esitysluonnoksen seuraamusmaksun määräämiseksi eli kun asian tutkiminen oli jo päätty- nyt. Metsäliiton näkemyksen mukaan sille määrättyä sakkoa olisi tullut alentaa selvästi enemmän eli 75 prosenttia (MAO:614/09, s. 36).
Kiellettyyn toimintaan Stora Enson ja Metsäliiton mukaan kaikkein aktiivisimmin osallistunut UPM- Kymmene vapautettiin sakoista muun muassa sen johdosta, että yhtiö oli vuonna 2004 antanut kil- pailuvirastolle tietoja, joiden perusteella virasto puuttui kartelliin. Lisäksi yhtiö toimi yhteistyössä viraston kanssa koko kilpailunrajoituksen selvittä- misen ajan.
UPM-Kymmene toimitti ensimmäiset tiedot kar- tellista nimettömänä asiamiehensä välityksellä kil- pailuvirastoon 3.5.2004 eli käytännössä heti, kun erityinen sakkovapautusjärjestelmä (leniency) oli astunut voimaan Suomessa (MAO:614/09, s. 13).
Yhtiön tarkoitus oli ilmeisesti aluksi tarkistaa, oliko jokin toinen kartellin jäsen jo käynyt tunnustamassa saman kilpailunrajoituksen, koska vain yksi kartellin jäsen voi saada täyden vapautuksen eli immunitee- tin seuraamusmaksuista (HE 88/2010, Kilpailu- viraston... 2010b). Kaksi päivää myöhemmin yhtiö toimitti kilpailuvirastolle sellaisia tietoja, joiden perusteella virasto ryhtyi tutkimaan tapausta.
Ilmiantamalla muut metsäyhtiöt UPM-Kymmene pääsi ainakin ensi vaiheessa hyötymään mahdolli- sista kartellivoitoista, joita se oli kerännyt vuosina 1997–2004. Toisaalta vapautuakseen sakoista se joutui antamaan kilpailuvirastolle kaiken asiaan liittyvän todistusaineiston. Kyseisen aineiston luo- vuttamisen jälkeen yhtiön voi olla vaikea vastustaa siihen kohdistettavia vahingonkorvausvaateita.
UPM-Kymmenen toimiva johto ja muut vastuu- henkilöt joutuivat ennen kartellin paljastamista luon- nollisesti punnitsemaan huolellisesti sitä, kompen- soisiko kilpailunrikkomismaksuista vapautuminen mahdollisen vahingonkorvausvelvollisuuden aiheut- tamat kustannukset. Yhtiön päätös viittaa siihen, et- tä hallinnollisista sanktioista vapautumista pidettiin tärkeämpänä kuin mahdollisten yksityisoikeudellis- ten vahingonkorvausten välttämistä. Tällä voi olla jotakin tekemistä sen kanssa, että kilpailuoikeudel- liset vahingonkorvaukset ovat olleet Suomessa har- vinaisia eikä niitä tässäkään tapauksessa välttämättä pidetty kovin vakavasti otettavana uhkana. Yhtiön päätöksiin ovat tietenkin saattaneet vaikuttaneet myös muut syyt, esimerkiksi maine luotettavana sopimuskumppanina.
Raskauttavat ja lieventävät seikat
Sekä asfalttiyhtiöille että metsäyhtiöille vuoden 2009 loppupuolella langetetut kilpailunrikkomis- maksut olivat Suomen aikaisempaan oikeuskäytän- töön verrattuna erittäin korkeita. Tämä johtui muun muassa siitä, että kyseessä olivat valtakunnalliset ja pitkäkestoiset paljaat kartellit. Asfalttikartelliin liittyi myös muita raskauttaviksi katsottuja seikkoja, kuten pienten kilpailijoiden painostaminen ja uh- kaileminen osallistumaan laittomaan toimintaan, uusien yrittäjien alalle tulon estäminen ja hanka- loittaminen sekä valvonta- ja sakkojärjestelmän luominen sovitussa pysymiseksi. Lisäksi kyseisen
