Budjettisäännöt, julkisen talouden tasapaino ja finanssipolitiikka – kokemuksia Yhdysvaltain osavaltioista

(1)

Budjettisäännöt, julkisen talouden tasapaino ja finanssipolitiikka – kokemuksia Yhdysvaltain osavaltioista

Markus Haavio Tutkijaekonomisti

rahapolitiikka- ja tutkimusosasto, suomen Pankki

1. Johdanto

Budjettikuria ollaan kiristämässä euroalueella ja Eu:n jäsenmaissa. maaliskuun 2012 Eu- huippukokouksessa päätettiin, että budjetin tasapainottamista koskevat vaatimukset kirja- taan jäsenmaiden lainsäädäntöön. Näiden kaa- vailujen mukaan julkisen talouden suhdanne- korjattu alijäämä saa vastaisuudessa olla korkeintaan 0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta. saksassa nämä usein velkajarrun nimellä tunnetut säännöt on jo hyväksytty. Vuodesta 2015 lähtien saksan liittovaltion suhdannekor- jattu budjettialijäämä ei saa ylittää 0,35 prosenttia bruttokansantuotteesta; osavaltiotasolla budjettialijäämiä ei tulevaisuudessa hyväksytä lainkaan. suurista jäsenmaista myös mm. Es- panjassa on liikuttu samaan suuntaan.

myös yleiseurooppalaisten instituutioiden valtaa valvoa jäsenmaiden toimia ollaan vahvis- tamassa. joulukuussa 2011 voimaan tullut ns.

six pack -lainsäädäntöpaketti antaa komissiolle ja Eurooppa-neuvostolle aiempaa paremmat mahdollisuudet langettaa rangaistuksia jäsen- maille, jotka rikkovat budjettivajeita ja julkista velkaa koskevia sääntöjä.

tässä artikkelissa pyritään analysoimaan, miten budjettisäännöt vaikuttavat yhtäältä budjettijäämiin ja julkiseen velkaan ja toisaalta finanssipolitiikkaan suhdannesyklin eri vaiheissa. Näihin kysymyksiin haetaan vastauksia tarkastelemalla Yhdysvaltain osavaltioiden kokemuksia. kaikissa Yhdysvaltain osavaltioissa Vermontia lukuun ottamatta on käytössä budjetin tasapainottamista vaativia sääntöjä. mo- nissa osavaltioissa budjettisäännöt kirjattiin lainsäädäntöön jo 1800-luvulla.

Yhdysvalloissa liittovaltion taloudellinen rooli on huomattavasti merkittävämpi kuin sitä vastaavan ylärakenteen, Euroopan unionin, rooli Euroopassa. tämä hankaloittaa Yhdysval- toja koskevien havaintojen suoraa soveltamista euroalueen ajankohtaisiin kysymyksiin: Yhdys- valtain osavaltiot eroavat euroalueen jäsen- maista julkisen talouden tasapainon suhteen, mutta johtuuko tämä budjettisäännöistä vai Yhdysvaltain liittovaltiorakenteesta (vai kenties jostain muista seikoista).

Yhdysvaltojen ja euroalueen rakenteellisten erojen tuomiin lisähaasteisiin pyritään artikke-

(2)

lissa vastaamaan kahdella tavalla. Ensinnäkin Yhdysvaltoja verrataan muihin liittovaltioihin, joissa ei ole käytössä budjettisääntöjä osavaltio- tai aluetasolla. toiseksi Yhdysvaltain sisällä budjettisääntöjen tiukkuus vaihtelee osavalti- osta toiseen ja ajan mittaan osavaltiokohtaiset säännöt ovat myös muuttuneet. koska kaikilla osavaltioilla on vastapuolenaan sama liittovaltio, osavaltioiden keskinäinen vertailu voi tar- jota kiinnostavaa tietoa budjettisääntöjen vaikutuksista.

artikkeli koostuu kahdesta pääosasta. jaksossa 2 tarkastellaan budjettisääntöjen vaikutuksia julkisen talouden tasapainoon – budjettijää- miin ja julkiseen velkaan. jaksossa 3 analysoidaan budjettisääntöjä finanssipolitiikan kannalta. kummankin jakson sisäinen rakenne on sama: jakson alussa tehdään euroalueen jäsen- maita ja Yhdysvaltain osavaltioita koskevia yk- sinkertaisia tilastovertailuja. tämän jälkeen Yh- dysvaltoja verrataan muihin liittovaltioihin (ja jaksossa 3 tehdään lisäksi myös hieman muita kansainvälisiä vertailuja ja tarkasteluja). Lopuk- si analysoidaan hieman tarkemmin budjettisään- töjen ja budjettisäännöissä tapahtuneiden muutosten vaikutuksia Yhdysvaltain osavaltioissa.

2. Budjettisäännöt ja julkisen talouden tasapaino

2.1. Alustavia havaintoja: Yhdysvaltain osavaltiot ja euroalueen jäsenmaat Vaikuttavatko budjettisäännöt julkisen talouden tasapainoon? Yksinkertaisten tilastovertai- lujen valossa vastaus tähän kysymykseen vaikuttaisi selkeältä. Euroalueen jäsenmaat ovat suhteessa bruttokansantuotteeseen noin kymme- nen kertaa velkaantuneempia kuin Yhdysval-

tain osavaltiot . Euroalueen jäsenvaltioista vain Virossa julkinen velka on samaa suuruusluok- kaa kuin Yhdysvaltain osavaltiossa keskimää- rin.¹

myös budjettijäämien suhteen euroalueen jäsenmaat ja Yhdysvaltain osavaltiot eroavat selvästi toisistaan. Yhdysvaltain osavaltioiden budjetti on ollut tyypillisesti hieman ylijäämäi- nen. monena vuonna julkinen talous on itse asiassa ollut tasapainossa tai ylijäämäinen kaikissa 50 osavaltiossa. Havaintojaksolla 1995–

2009 poikkeuksen tästä yleissäännöstä muo- dostavat vain taantumavuodet 2001–2003 ja 2008–2009, jolloin osavaltioiden budjetit olivat keskimäärin alijäämäisiä (kuvio 1).

Euroalueella tilanne on ollut päinvastainen.

Havaintojaksolla 1995–2009 euroalueen jäsen- maiden budjettijäämien keskiarvo on ollut negatiivinen joka vuosi (kuvio 1). ainoastaan Vi- rossa ja irlannissa julkinen talous on ollut sään- nönmukaisesti ylijäämäinen (ja vuonna 2008 alkaneen talouskriisin myötä julkinen talous muuttui selvästi alijäämäiseksi myös irlannissa).

2.2. Julkisen talouden tasapaino

osavaltiotasolla: Yhdysvallat ja muut liittovaltiot

Edellä esitettyjen yksinkertaisten tilastovertai- luiden pohjalta ei voida kuitenkaan tehdä kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä. Yhdysval- loissa liittovaltio vastaa monista tehtävistä, jotka kuuluvat euroalueen jäsenmaille. Näihin tehtäviin kuuluvat mm. sosiaaliturva (medicare ja medicaid), työttömyysturva, maanpuolustus,

1 Tässä artikkelissa tarkastellaan euroalueen maiden koko julkisen sektorin velkoja ja alijäämiä. Keskeiset havainnot olisivat kuitenkin pitkälti samansuuntaisia, jos tarkastelun kohteena olisivat keskushallinnon alijäämät ja velat.

(3)

keskushallinto ja monet infrastruktuurihank- keet. Lisäksi monen Yhdysvaltain osavaltion julkinen sektori saa suuren osan tuloistaan tu- lonsiirtoina liittovaltiolta. Yhdysvaltain liittovaltio on jokseenkin yhtä velkainen ja alijää- mäinen kuin euroalueen jäsenmaat.

tarvitaankin pitävämpiä todisteita budjet- tisääntöjen vaikutuksista julkisen talouden tasapainoon. Yksi luonteva lähestymistapa on verrata Yhdysvaltoja muihin liittovaltioihin.

muun muassa saksassa, Espanjassa, kanadassa, argentiinassa ja Brasiliassa on pitkälti sa- manlainen liittovaltiorakenne kuin Yhdysval- loissa. Näissä maissa osavaltio- tai aluetasolla ei ole kuitenkaan sovellettu vastaavanlaisia budjetin tasapainottamista vaativia sääntöjä kuin Yhdysvalloissa.

saksan, Espanjan, kanadan, argentiinan ja Brasilian osavaltioiden ja alueiden budjetit ovat tyypillisesti olleet alijäämäisempiä kuin Yhdys- valtain osavaltioiden budjetit. Etenkin saksan osavaltiot ovat huomattavasti velkaantuneempia kuin Yhdysvaltain osavaltiot (taulukko 1²), ja myös Espanjassa, kanadassa, argentiinassa ja Brasiliassa osavaltioiden ja alueiden velka on tyypillisesti ollut korkeampi kuin Yhdysvallois- sa (ks. esim. rodden 2006). Lisäksi saksassa, argentiinassa ja Brasiliassa liittovaltio on jou- tunut useaan otteeseen tulemaan ylivelkaantu- neiden osavaltioiden ja alueiden avuksi (bail

Kuvio 1. Keskimääräiset budjettijäämät Yhdysvaltain osavaltioissa ja euroalueen jäsenmaissa, % BKT:sta

Lähteet: US Census Bureau ja Eurostat.

BKT:sta

Lähteet: US Census Bureau ja Eurostat.

-7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Yhdysvallat euroalue

%

2 Finken ja Greinerin (2011) tuoreen empiirisen tutkimuk- sen mukaan joidenkin Saksan osavaltioiden julkinen velka saattaa olla kestämättömällä uralla.

(4)

Taulukko 1: Saksan ja Yhdysvaltain osavaltioiden julkinen velka vuonna 2008, % BKT:sta

keskiarvo maksimi minimi

saksa 28 % 62 % 5 %

Yhdysvallat 8 % 20 % 2 %

Lähteet: US Census Bureau ja Statistische Ämter des Bundes und der Länder.

out) (rodden 2006, Bordo, markiewicz ja jo- nung 2011). myös Espanjassa liittovaltio on tukenut yli varojensa eläneitä alueita (osittai- nen bail out, ks. sorribas-Navarro 2006).

Yhdysvalloissa liittovaltio kuittasi (itsenäi- syystaistelun perua olevat) osavaltioiden velat 1700-luvun lopussa, mutta tämän jälkeen liittovaltio ei ole ottanut osavaltioiden velkoja kantaakseen. monien Yhdysvaltain osavaltioiden lainsäädäntöön alettiin kirjata budjetin tasapainottamista edellyttäviä sääntöjä jo 1840-luvulla. (sargent 2011; Bordo, markiewicz ja jonung 2011; rodden 2006. )

saksan, Espanjan, kanadan, argentiinan ja Brasilian kokemukset osoittavat, että Yhdys- valtain osavaltioiden alhainen julkinen velka ja tasapainoiset tai hieman ylijäämäiset budjetit eivät todennäköisesti johdu (ainakaan pelkäs- tään) liittovaltiorakenteesta. täten Yhdysval- tain ja muiden liittovaltioiden vertailu antaa tukea näkemykselle, jonka mukaan budjet- tisäännöillä on merkitystä julkisen talouden tasapainon kannalta.

2.3. Budjettisäännöt ja julkisen talouden tasapaino Yhdysvaltain eri

osavaltioissa

myös Yhdysvaltain osavaltiot eroavat toisistaan budjettisääntöjen tiukkuuden suhteen. Lisäksi budjettisäännöt ovat monessa osavaltiossa muuttuneet ajan mittaan. Vertailemalla Yhdys-

valtain osavaltioita toisiinsa saadaan lisätietoa budjettisääntöjen vaikutuksista.

Yhdysvaltain osavaltioita koskeva tarkastelu tapahtuu kahdessa vaiheessa. Ensimmäisessä vaiheessa osavaltiot jaetaan kahteen ryhmään – tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioihin ja väljempien budjettisääntöjen osavaltioihin – ja tutkitaan, eroavatko ryhmät toisistaan julkisen talouden tunnuslukujen suhteen. tehtävä ryh- mittely perustuu suhteellisen suureen määrään erilaisia budjettijäämiä ja julkista velkaa koskevia sääntöjä.

toisessa vaiheessa tarkastellaan hieman yk- sityiskohtaisemmin kolmen yksittäisen budjet- tisäännön vaikutuksia budjettijäämiin. tässä tarkastelussa pyritään erityisesti tutkimaan, mitä tapahtuu, kun osavaltiossa otetaan käyt- töön uusi budjettisääntö. Budjettisäännöissä tapahtuvien muutosten analysointi on kiinnostavaa myös euroalueen ja Eu:n jäsenmaiden tulevaisuuden kannalta.

2.3.1. Budjettijäämät ja julkinen velka tiukkojen ja väljien budjettisääntöjen osavaltioissa

tässä alajaksossa tutkitaan budjettisääntöjen tiukkuuden vaikutusta julkisen talouden tasapainoon. tarkastelua varten Yhdysvaltain osavaltiot jaetaan kahteen ryhmään. Väljempien budjettisääntöjen ryhmään kuuluu 13 osavaltioita: kalifornia, Nevada, Louisiana, illinois,

(5)

Budjettisäännöt, julkisen talouden tasapaino ja finanssipolitiikka – kokemuksia Yhdysvaltain osavaltioista

Markus Haavio Tutkijaekonomisti

Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto, Suomen Pankki

Kuvio 2. Julkinen velka, % BKT:sta, vuosien 1992–2009 keskiarvo. Harmaat pylväät: tiukat budjettisäännöt; mustat pylväät: väljemmät budjettisäännöt.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Rhode Island Massachusetts Alaska New Hampshire Vermont Hawaii Connecticut Montana Maine

New York Delaw

are Etelä-Dakota New Jersey Länsi-Virginia Etelä-Carolina Wisconsin Illinois Kentucky New Mexico Louisiana Oregon Maryland Pohjois-Dakota Missouri Michigan Oklahoma Washington Idaho Utah

Kalifornia Pennsylvania Wyoming Indiana Mississippi Ohio

Virginia Alab

ama Florida Arkansas Colorado Nevada Iowa Pohjois-Carolina Minnesota Nebraska Arizona Kansas Georgia Teksas Tennessee

Wisconsin, michigan, New York, Pennsylva- nia, maryland, massachusetts, Connecticut, New Hampshire ja Vermont. muut osavaltiot kuuluvat tiukkojen budjettisääntöjen ryhmään.

Luokittelu perustuu Bent sørensenin ja oved Yoshan (2001) analyysiin. He ovat osavaltioita ryhmitellessään pyrkineet ottamaan huomioon varsin monipuolisesti erilaisia bud- jettikuriin vaikuttavia tekijöitä. Ensinnäkin eri osavaltioiden lainsäädäntöihin on kirjattu jouk- ko sääntöjä, jotka koskevat budjettivajeita, budjetin valmistelua sekä budjetin hyväksymis- tä kansanedustuslaitoksessa. toiseksi osavaltiot eroavat toisistaan myös sen suhteen, mihin menoeriin budjettisääntöjä sovelletaan. monis- sa osavaltioissa budjetin tasapainottamista

edellyttävät säännöt koskevat lähinnä juoksevia menoja, kun taas julkisten investointien rahoit- tamiseen on mahdollista ottaa lainaa. on kuitenkin myös osavaltioita, joissa budjettisääntö- jä sovelletaan kohtuullisen tiukasti niin inves- tointimenoihin kuin juokseviin menoihinkin.

kolmanneksi osavaltioiden lainsäädännössä on julkista velkaa koskevia säännöksiä: mihin tar- koituksiin, ja millä ehdoilla, osavaltio saa ottaa velkaa? Voiko kansanedustuslaitos päättää lai- nanotosta, vai täytyykö asiasta järjestää kansan- äänestys? onko osavaltiossa käytössä velkakat- to – esim. tietty rahasumma tai tietty prosent- tiosuus Bkt:sta?

julkista velkaa ja budjettijäämiä koskevat osavaltiokohtaiset tulokset on esitetty kuviois-

Kuvio 2. Julkinen velka, % BKT:sta, vuosien 1992–2009 keskiarvo. Harmaat pylväät: tiukat budjettisäännöt; mustat pylväät:

väljemmät budjettisäännöt.

Lähteet: US Census Bureau, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat.

(6)

sa 2 ja 3. Näissä kuvioissa harmaat pylväät kuvaavat tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioita ja mustat pylväät väljempien budjettisääntöjen osavaltioita. kuvioista nähdään, että tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioissa julkinen velka on tyypillisesti ollut jonkin verran pienempi ja budjetti(yli)jäämät jonkin verran suurempia kuin väljempien budjettisääntöjen osavaltioissa. Vuosina 1992–2009 julkinen velka on ollut keskimäärin noin 6,5 % Bkt:sta tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioissa ja noin 9 % Bkt:sta väljempien budjettisääntöjen osavaltioissa. Vastaavasti budjetti(yli)jäämä on ollut keskimäärin 0,9 % Bkt:sta tiukkojen budjet- tisääntöjen osavaltioissa ja 0,5% Bkt:sta väl- jempien budjettisääntöjen osavaltioissa. kuvi- oita 2 ja 3 tulkittaessa on syytä huomata, että

kuvion 2 velkaluvut koskevat bruttovelkaa.

kuvioissa 3 esitettyjä budjetti(yli)jäämiä osavaltiot ovat voineet käyttää 1) bruttovelan lyhen- tämiseen tai 2) finanssivarallisuuden kerryttä- miseen.

2.3.2. Miten budjettisääntöjen käyttöönotto vaikuttaa budjettijäämiin?

Vaikka edellä esitetyt vertailut ovat sinänsä kiinnostavia ja suuntaa-antavia, niiden perusteella ei voida vielä päätellä, että aiempaa tiukemmat budjettisäännöt käyttöönottavassa osavaltiossa tai maassa julkinen talous tasapai- nottuu. on täysin mahdollista, että sekä osavaltiossa sovellettavat budjettisäännöt että julki-

Kuvio 3. Keskimääräinen budjettijäämä vuosina 1992–2009, % BKT:sta. Harmaat pylväät: tiukat budjettisäännöt; mustat pylväät: väljemmät budjettisäännöt.

Lähteet: US Census Bureau, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat.

Kuvio 3. Keskimääräinen budjettijäämä vuosina 1992–2009, % BKT:sta. Harmaat pylväät: tiukat budjettisäännöt; mustat pylväät: väljemmät budjettisäännöt.

Lähteet: US Census Bureau, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat.

-1 0 1 2 3 4 5

Etelä-Carolina Hawaii Connecticut Massachusetts Kansas Georgia Illinois Iowa Tennessee Arizona New Hampshire Michigan Maryland Vermont Indiana Alabama Rhode Island New Jersey New Mexico Kalifornia Pennsylvania Kentucky New York Washington Mississippi Virginia Louisiana Florida Nebraska Maine Colorado Minnesota Oklahoma Teksas Pohjois-Carolina Utah Arkansas Delaware Nevada Missouri Etelä-Dakota Länsi-Virginia Ohio Wisconsin Montana Idaho Oregon Pohjois-Dakota Wyoming Alaska

(7)

sen talouden tasapaino ovat osavaltiossa vallit- sevan yleisen poliittisen ja taloudellisen ilma- piirin ilmentymiä: kuvioiden 2 ja 3 ”harmaat”

osavaltiot ovat poliittiselta ja taloudelliselta il- mapiiriltään konservatiivisia ja ”mustat” osavaltiot liberaalimpia (sanan amerikkalaisessa merkityksessä). konservatiivisissa osavaltioissa karsastetaan (julkista) velanottoa ja toisaalta suhtaudutaan epäillen julkisen sektorin toimin- taan ja poliitikkojen kykyyn tehdä järkeviä pää- töksiä.

mikäli edellä hahmoteltu selitysmalli pitää paikkansa, aiempaa tiukempien budjettisään- töjen käyttöönotto vaikkapa euroalueen jäsen- maissa ei takaa, että julkinen talous tasapainot- tuu. Vaikka budjettisääntöjä tiukennetaan, julkisen talouden tasapainon kannalta keskeinen poliittinen ja taloudellinen ilmapiiri ei vält- tämättä muutu.

Edellä esitettyihin kysymyksiin ja vastaväit- teisiin voidaan ainakin osittain vastata, kun tarkastellaan eri osavaltioiden budjettisään- nöissä ajan mittaan tapahtuvia muutoksia ja näiden muutosten vaikutuksia budjettijäämiin.

siis mitä tapahtuu budjettijäämälle, kun osavaltiossa X otetaan käyttöön budjettisääntö N?

Voidaan ajatella, että kyseessä on eräänlai- nen koeasetelma. koeryhmään kuuluvat ne osavaltiot, joissa budjettisäännöt muuttuvat tarkastelujaksolla (1992–2008). Verrokkiryh- mään taas kuuluvat ne osavaltiot, joissa budjet- tisäännöt pysyvät ennallaan. kun tarkastellaan koeryhmän ja verrokkiryhmän budjettijäämiä alkutilassa (ennen kuin koeryhmän budjet- tisäännöt ovat muuttuneet) ja lopputilassa (sen jälkeen, kun koeryhmän budjettisäännöt ovat muuttuneet), saadaan todennäköisesti hieman aiempaa (ks. jakso 2.3.1.) luotettavampaa tietoa budjettisääntöjen vaikutuksista julkisen talouden tasapainoon.

asiaa voidaan yrittää selventää vielä yhdel- lä tavalla. Budjettisäännöille voidaan antaa ainakin kaksi erilaista tulkintaa; nämä tulkinnat eivät ole toisiaan poissulkevia (ks. esim. Wyp- losz 2011): a) Budjettisääntö kuvastaa maassa tai osavaltiossa vallitsevaa taloudellista ja po- liittista ilmapiiriä. b) toisaalta lainsäädäntöön kirjattu budjettisääntö voi osaltaan myös auttaa maata tai osavaltiota sitoutumaan tasapainoi- siin budjetteihin. Voidaan ajatella, että tiukkojen sääntöjen osavaltion ja väljempien sääntö- jen osavaltion budjettijäämien ero (x) koostuu kahdesta tekijästä: osavaltioiden poliittisten ilmapiirien eroa kuvastavasta osasta (y) ja tiukkojen budjettisääntöjen sitoutumisvaikutusta kuvastavasta osasta (z). siis x=y+z. Nyt esitet- tävällä ns. erotusten erotus -paneeliestimaatilla pyritään tavoittamaan sitoutumisvaikutusta kuvastava osa z. Harjoitusta tehtäessä oletetaan, että yleinen poliittinen ja taloudellinen ajattelutapa (osa y) muuttuu hitaasti: jos jossain osavaltiossa otetaan käyttöön uusi budjet- tisääntö vaikkapa vuonna 1996, on luontevaa olettaa, että osavaltiossa vallitsi tiukalle budjet- tikurille suopea ilmipiiri jo 1990-luvun alku- puolella.

tässä artikkelissa tarkastellaan kolmea eri budjettisääntöä:

1) kansanedustuslaitoksen hyväksymän budjetin täytyy olla tasapainossa.

2) kuvernöörin allekirjoittaman budjetin täytyy olla tasapainossa.

3) seuraavalle budjettivuodelle ei saa jättää alijäämää.

tiedot näistä budjettisäännöistä ovat peräi- sin National association of state Budget officers -järjestön julkaiseman raportin ”Budget Processes in the states” eri vuosikerroista.

Budjettisäännöistä 1) ja 2) on saatavilla tietoa vuosilta 1992, 1995, 1997, 1999, 2002 ja 2008,

(8)

kun taas budjettisääntöä 3) koskevat tiedot ovat saatavilla vuosilta 1992 ja 2008.³

Budjettisääntöjen vaikutuksia koskevat arviot perustuvat yhtälöön

(1)

selitettävänä muuttuja on bud- jettijäämä (% Bkt:sta) osavaltiossa i vuonna t.

julkisen talouden tasapainoa selittävä muuttuja saa arvon 1, mikäli osavaltio i noudattaa kyseistä sääntöä vuonna t ja

, mikäli budjettisääntö ei ole käytössä osavaltiossa i vuonna t. Harjoitukses- sa pyritään estimoimaan parametri , joka ker- too, miten paljon budjettisääntö vaikuttaa julkisen talouden tasapainoon.

Yhtälöä (1) estimoitaessa pyritään ottamaan huomioon myös erilaisia osavaltiokohtaisia ja tiettyyn ajankohtaan liittyviä tekijöitä, joista tut-

kijalla (tai tässä tapauksessa keskuspankkieko- nomistilla) ei ole suoranaisia havaintoja. Yhtä- lössä (1) esiintyvä muuttuja kuvastaa erilaisia osavaltiokohtaisia seikkoja (esim. poliittinen ilmapiiri), jotka vaikuttavat julkisen talouden tasapainoon (näiden tekijöiden oletetaan pysyvän ennallaan havaintojaksolla). muuttuja puolestaan kuvastaa ajankohtaan liittyviä tekijöitä, joiden oletetaan olevan yhteisiä kaikille osavaltioille (esim. kokonaistaloudellinen tilanne, joka vaikuttaa kaikkien osavaltioiden tuloihin ja menoihin) Viimeinen termi on residuaali.

Estimointitulokset on koottu taulukkoon 2.

koko otokseen perustuvat päätulokset on rapor- toitu taulukon ensimmäisellä rivillä. koska a) vuosien 2002 ja 2008 väliltä ei ole lainkaan havaintoja budjettisäännöistä ja b) vuosi 2008 on finanssikriisin takia melko poikkeuksellinen, ro- bustisuuden vuoksi taulukossa raportoidaan myös osaotokseen 1992-2002 perustuvat tulokset.

tulosten perusteella voidaan tehdä kaksi havaintoa. Nämä havainnot saavat tukea aiem- masta kirjallisuudesta (ks. esim. Hou ja smith 2009, Bohn ja inman 1996, debrun ja kumar 2007, imF 2009).⁴

3 Näiden kolmen säännön lisäksi National Association of State Budget Officers -järjestön julkaisemissa raporteissa

"Budget Processes in the States" on vuosikohtaista tietoa neljännestä budjettisäännöstä: 4) Kuvernöörin kansanedus- tuslaitokselle esittelemän budjetin täytyy olla tasapainossa.

Tämän säännön kohdalla havaintojaksolla 1992–2008 on kuitenkin hyvin vähän ajallista ja alueellista vaihtelua.

Taulukko 2: Budjettisääntöjen vaikutus budjettijäämiin Yhdysvaltain osavaltiossa

kansanedustuslaitoksen kuvernöörin seuraavalle budjettivuodelle allekirjoittaman budjetin allekirjoittaman budjetin ei saa jättää alijäämää täytyy olla tasapainossa täytyy olla tasapainossa

1992–2008 0,99*** 0,24** 0,35***

1992–2002 0,70*** 0,30*** Na

taulukon lukujen tulkinta: kun otetaan käyttöön budjettisääntö N, budjettijäämä nousee keskimäärin prosenttiyksiköllä . ***, ** tilastollisesti merkitsevä 1 % ja 5 % tasolla. mukana osavaltiodummyt ja vuosi- dummyt.

4 Hou ja Smith (2009) ja Bohn ja Inman (1996) tarkastele- vat Yhdysvaltain osavaltioita. Debrun ja Kumar (2007) ana- lysoivat tietyissä EU:n jäsenmaissa käyttöön otettuja budjet- tisääntöjä ja budjetointikehyksiä. IMF:n (2009) tarkastelus- sa käytetään 80 maan kansainvälistä otosta.

(9)

1) Budjettisääntöjen käyttöönotto näyttäisi kasvattavan budjettijäämiä (siis budjettiylijää- mä kasvaa tai alijäämä pienenee). Budjettisään- töjen 1–3 keskeisenä tavoitteena on estää bud- jettialijäämien synty. Vaikutukset näyttäisivät olevan tämän tavoitteen mukaisia.⁵

2) Vaikutusten suuruus näyttäisi riippuvan budjettisäännöstä: saatujen tulosten mukaan säännön 1 käyttöönotto kasvattaa budjettijää- miä selvästi enemmän kuin säännön 2 tai 3 käyttöönotto. Yhdysvaltain osavaltioissa bud- jettivalta on siis ehkä pikemminkin kansan- edustuslaitoksella (sääntö 1) kuin kuvernööril- lä (sääntö 2). Budjettisääntöä 3 koskevat estimointitulokset saattavat ainakin osaltaan joh- tua siitä, että budjettisäännöstä on havaintoja vain kahdelta vuodelta (1992 ja 2008).

myös aiemmassa tutkimuksessa on havaittu, että budjettisääntöjen muotoilulla ja kohdentu- misella on merkitystä (ks. esim. Hou ja smith 2009, Bohn ja inman 1996). kirjallisuudessa on esitetty mm. seuraavanlaisia havaintoja:

– Budjetin valmisteluvaihetta koskevilla säännöillä ei näyttäisi olevan kovin paljon vaikutusta budjettijäämiin. Näihin valmisteluvaihetta koskeviin sääntöihin kuuluvat mm. vaatimukset, joiden mukaan virkakoneiston valmisteleman ja/

tai kuvernöörin esittelemän budjetin täytyy olla tasapainossa.

– Päätöksentekovaihetta – ts. budjetin hy- väksymistä – koskevilla säännöillä on huomattavasti enemmän merkitystä kuin budjetin valmistelua koskevilla säännöillä.

– tarkasti määritellyt, yksiselitteiset sään- nöt vaikuttavat budjettijäämiin huomattavasti enemmän kuin väljät ja monitulkintaiset säännöt.

– sillä, onko budjettisäännöt kirjattu perustuslakiin vai onko niistä säädetty ase- tuksilla, ei välttämättä⁶ ole kovin paljon merkitystä.

saatujen estimointitulosten perusteella budjettisääntöjen käyttöönotto näyttäisi siis pienentävän budjettialijäämiä korkeintaan noin yhden prosenttiyksikön verran. mikäli nämä arviot antavat oikeansuuntaisen kuvan Eu:ssa kaavailtujen budjettisääntöjen vaikutuksista, näyttäisi siltä, että sääntöjen käyttöönotto ei vielä tasapainottaisi budjetteja suuressa osassa euroalueen jäsenmaista. toki monessa maassa päästäisiin melko lähelle maksimiksi ilmoitet- tua 0,5 prosentin alijäämää – ja mahdollisesti myös kestävälle julkisen velan uralle.

Edellä esitettyjä arvioita kohtaan voidaan esittää ainakin kahdenlaisia – ja kahdensuun- taisia – varaumia. Ensinnäkin budjettisääntöjen keskeisenä tavoitteena on estää mittavien bud- jettialijäämien synty. tällöin voidaan ehkä pe- rustellusti väittää, että budjettisääntöjen käyt- töönotolla saattaa olla merkittävämpi vaikutus budjettijäämiin euroalueen jäsenmaissa, missä budjetit ovat tyypillisesti alijäämäisiä, kuin Yh- dysvaltain osavaltioissa, missä budjetit ovat olleet yleensä hieman ylijäämäisiä. sama argu-

5 Jos tulkitaan sääntöjä 1 ja 2 kirjaimellisesti, näiden bud- jetin tasapainottamista vaativien sääntöjen pitäisi tietysti ehkäistä myös merkittävien ylijäämien syntyä. Poliittisessa prosessissa, jota mitkään budjettisäännöt eivät kahlitse, bud- jetin alijäämäisyys on kuitenkin usein todennäköisempi tulema kuin budjetin ylijäämäisyys. Täten on syytä olettaa, että budjettisäännöillä on merkittävämpi vaikutus alijää- miin kuin ylijäämiin. Tästä näkökulmasta katsottuna saadut estimointitulokset ovat siis odotusten mukaisia.

6 Perustuslakiin kirjattujen sääntöjen roolista on kirjallisuu- dessa esitetty hieman toisistaan poikkeavia näkemyksiä.

(10)

mentti voidaan ilmaista myös hieman toisin:

taulukossa 2 esitetyt arvioit kuvaavat uusien budjettisääntöjen käyttöönoton vaikutuksia Yhdysvaltain osavaltioissa, joissa on jo ennes- tään suhteellisen tiukka budjettikuri; tällöin uudet säännöt täydentävät jo aiemmin käytössä olleita sääntöjä. Euroopassa aloitetaan enem- män puhtaalta pöydältä, ja käyttöön otettavien sääntöjen vaikutus voi olla suurempi.

toisaalta voidaan esittää kuitenkin myös vastakkaiseen suuntaan viittaavia varaumia.

Yhdysvaltain osavaltiot ovat itse päättäneet ottaa käyttöön budjettisäännöt, ja säännöillä on todennäköisesti myös kansalaisten – tai ainakin poliittisten eliittien – tuki takanaan. sen sijaan suurimpaan osaan euroalueen jäsenmaista bud- jettisäännöt ovat tulossa ulkoapäin, Eu-instituutioiden sekä suurimpien jäsenmaiden – erityisesti saksan – painostuksesta. jos säännöillä ei ole kansalaisten ja kansallisten poliittisten eliittien kannatusta, niiden käytännön merkitys voi jäädä vähäiseksi.

3. Budjettisäännöt ja finanssipolitiikka 3.1. Alustavia havaintoja

3.1.1. Finanssipolitiikan mittarina budjettijäämä

kuten edellä todettiin, budjettisäännöistä voi olla apua, jos halutaan pienentää budjettialijää- miä. toisaalta budjettisäännöt voivat ainakin periaatteessa haitata finanssipolitiikan harjoittamista. Esimerkiksi perinteisen keynesiläisen näkemyksen mukaan julkisen talouden pitäisi olla alijäämäinen laskusuhdanteen aikaan; jos

otetaan käyttöön tiukat budjettisäännöt, vas- tasyklinen politiikka ei ole enää välttämättä mahdollista.

tietyissä Yhdysvaltain osavaltioissa budjet- tijäämillä mitattu julkisen talouden viritys onkin pysynyt vuodesta toiseen melko vakioisena.

Esimerkiksi alabaman osavaltion budjetti on ollut lähes joka vuosi noin prosentin ylijäämäi- nen riippumatta talouden tilasta. samaten myös mm. Louisianassa, missisipissä, Nebras- kassa ja Pohjois-dakotassa julkisen talouden tasapaino on riippunut huomattavan vähän kokonaistaloudellisesta tilanteesta.

kuitenkin – budjettisäännöistä huolimatta – monessa Yhdysvaltain osavaltiossa on harjoitettu vastasyklistä finanssipolitiikkaa. tällöin budjettijäämät ovat siis kehittyneet myötäsyk- lisesti, mikä on todennäköisesti osaltaan tasan- nut suhdannevaihteluita: Vahvan talouskasvun vuosina on kerätty puskureita ja budjettiylijää- mät ovat olleet tavallista suurempia. Hitaan kasvun vuosina budjetti on saattanut olla lie- västi alijäämäinen. suurista osavaltioista vas- tasyklistä politiikkaa ovat harjoittaneet mm.

kalifornia, illinois, New York ja teksas.

Euroopan unionissa maastrichtin sopimuk- sen velvoitteita ei ole käytännössä valvottu eikä noudatettu, joten jäsenvaltioilla on halutessaan ollut vapaat kädet harjoittaa vaikkapa suhdanteita tasaavaa, vastasyklistä finanssipolitiikkaa.

Näin onkin tehty useassa jäsenmaassa. Yhtenä esimerkkinä voidaan mainita ranska. ranskan valtiontalouden alijäämät ovat olleet tyypillisesti suurimmillaan hitaan kasvun vuosina. ripeän kasvun aikoina ranska ei ole päässyt plussan puolelle, mutta julkinen talous on kuitenkin ollut vähemmän alijäämäinen. Euroalueen suurista jäsenmaista myös saksassa ja italiassa ali- jäämät ovat olleet suurimmillaan hitaan kasvun

(11)

Kuvio 4. Korrelaatio: budjettijäämä (% BKT:sta) ja talouskasvu suhdannesyklin eri vaiheissa, otos 1996–2005. Mitä suurempi (positiivinen) korrelaatio, sitä vastasyklisempää politiikka on ollut.

Mustat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, väljemmät budjettisäännöt; harmaat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, tiukemmat budjettisäännöt; vaaleanharmaat pylväät + tähdet : euroalueen jäsenmaat.

-0,8 -0,6 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

Saksa Kansas Georgia Arizona Teksas Ranska New York Washington Nevada Wisconsin Kalifornia Viro Connecticut Illinois Virginia Alankomaat Michigan Etelä-Carolina New Hampshire Colorado Pohjois-Carolina Massachu

setts Italia

Minnesota New J

ersey Iowa Florida Pennsylvania Utah Vermont Länsi-Virginia Delaware Slovakia Missouri Luxemburg Montana Oregon

Maine Indian

a Maryland Kypros Idaho Oklahoma Irlanti Ohio Arkansas Tennessee Mississippi Louisiana Wyoming Espanja Nebraska Alabama Portugali

*

* *

*

* *

*

Belgia Pohjois-Dakota Slovenia Kreikka Rhode Island Etelä-Dakota Suomi Kentucky New Mexico Hawaii Itävalta Alaska

vuosina ja finanssipolitiikka on ollut tässä suhteessa vastasyklistä.

joissain euroalueen jäsenmaissa finanssipolitiikka on kuitenkin ollut pikemminkin myö- täsylistä. tästä ehkä selkein esimerkki on itä- valta. siellä julkinen talous on ollut pari viime vuosikymmentä joka vuosi alijäämäinen. Lisäk- si 1990-luvulla ja 2000-luvun alkuvuosina ali- jäämät olivat tyypillisesti suurimmillaan nopean kasvun vuosina. Hieman samantapaisia piirteitä on ollut myös mm. suomen ja kreikan budjettijäämien kehityksessä.⁷

myötäsyklisen finanssipolitiikan taustalla voi olla useita tekijöitä. Yhtäältä valtion ja tai

osavaltion voi olla helpompi saada lainaa mark- kinoilta, kun taloudellinen kehitys on vahvaa.

Heikompina aikoina rahoituksen hankkiminen on vaikeampaa. toisaalta myös poliittiset teki- jät voivat osaltaan johtaa siihen, että budjetti on huomattavan alijäämäinen nopean kasvun oloissa. Esimerkiksi vaalien alla alijäämäisellä

7 Suomi ja Kreikka siis muistuttavat jonkin verran toisiaan tässä suhteessa. Budjettijäämien tason suhteen Suomi ja Kreikka tietysti eroavat toisistaan huomattavasti. Myös käy- tettävä mittari vaikuttaa tuloksiin. Jaksossa 3.1.2. finanssi- politiikan viritystä mitataan julkisten menojen kasvulla.

Tämän vaihtoehtoisen mittarin mukaan Suomi ja Kreikka edustavat kahta ääripäätä.

Kuvio 4. Korrelaatio: budjettijäämä (% BKT:sta) ja talouskasvu suhdannesyklin eri vaiheissa, otos 1996–2005. Mitä suurem- pi (positiivinen) korrelaatio, sitä vastasyklisempää politiikka on ollut. Mustat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, väljemmät budjettisäännöt; harmaat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, tiukemmat budjettisäännöt; vaaleanharmaat pylväät + tähdet : euroalueen jäsenmaat.

Lähteet: US Census Bureau, Eurostat, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat.

(12)

budjetilla voidaan pyrkiä kiihdyttämään talouskasvua.

Yksinkertainen tapa luonnehtia finanssipolitiikan viritystä on laskea budjettijäämien ja talouskasvun välinen korrelaatio. jos korrelaatio on positiivinen, budjettijäämät ovat kehittyneet myötäsyklisesti ja politiikka on ollut vastasyklistä – ts. suhdannevaihteluita vaimen- tavaa. jos korrelaatio on negatiivinen, budjet- tijäämät ovat kehittyneet vastasyklisesti ja politiikka on ollut myötäsylistä, ts. suhdannevaihteluita voimistavaa. kuviossa 4 nämä korrelaatiot on esitetty Yhdysvaltain osavaltioille ja euroalueen maille; euroalueen jäsenmaat on merkitty tähdellä. tarkastelujakso kattaa vuodet 1996–2005. Liitteen kuviossa 6 on esitetty vastaavat korrelaatiot jaksolle 1996–2009.⁸ 3.1.2. Finanssipolitiikan mittarina

julkisten menojen kasvu

Budjettijäämien lisäksi toinen usein käytetty finanssipolitiikkaa kuvaava mittari on julkisten kokonaismenojen kasvu. Finanssipolitiikka on vastasylistä, jos julkisten menojen kasvu korre- loi negatiivisesti Bkt:n kasvun kanssa ja myö- täsyklistä, jos korrelaatio Bkt:n kasvun kanssa on positiivinen.

julkisen vallan verotulot muuttuvat jokseenkin automaattisesti suhdannetilanteen mukaan, ja tämä puolestaan vaikuttaa budjettijää- miin. täten julkisten menojen kehitys eri suhdannetilanteissa voi mahdollisesti antaa bud- jettijäämiä tarkemman kuvan päätösperäisestä finanssipolitiikasta.

mittarin valinta vaikuttaa siihen kuvaan, joka muodostuu yksittäisten maiden tai osavaltioiden harjoittamasta politiikasta. Esimerkiksi budjettijäämiin perustuvan mittarin mukaan suomen finanssipolitiikka on ollut myötäsyklis- tä. julkisten menojen kasvuun perustuvan mittarin mukaan suomi on kuitenkin harjoittanut erittäin vastasyklistä politiikkaa: julkiset menot ovat kasvaneet nopeimmin lama-aikoina.

mittarinvaihdos ei kuitenkaan muuta euroalueen jäsenmaiden ja Yhdysvaltain osavaltioiden esiin nousevia perushavaintoja. sekä euro- alueelta että Yhdysvalloista löytyy esimerkkejä niin myötäsyklisestä kuin vastasyklisestäkin politiikasta. Euroalueella vastasyklistä politiikkaa ovat harjoittaneet (julkisten menojen kasvuun perustuvan mittarin mukaan) suomen lisäksi mm. Hollanti ja irlanti. myötäsyklistä politiikka ovat harjoittaneet mm. kreikka ja Portugali. Yhdysvalloissa esimerkkejä vastasyk- listä politiikkaa harjoittaneista osavaltioista ovat mm. New York, illinois ja New jersey.

myötäsyklistä finanssipolitiikkaa on taas harjoitettu mm. Virginiassa, Pohjois-Carolinassa ja Floridassa.

kuviossa 5 on esitetty julkisten menojen kasvun ja Bkt:n kasvun korrelaatiot suhdannesyklin eri vaiheissa Yhdysvaltain osavaltioissa ja euroalueen jäsenmaissa. otos kattaa vuodet 1996–2005. Liitteen kuviossa 7 esitetään vastaavat korrelaatiot jaksolle 1996–2009. jos korrelaatio on negatiivinen, finanssipolitiikka on ollut julkisten menojen kasvuun perustuvan

8 Tarkastelujakson valintaan vaikuttavat seuraavat seikat.

1) Kaikkia euroalueen jäsenmaita (Maltaa lukuun ottamat- ta) koskevat tiedot ovat saatavilla vuodesta 1996 lähtien. 2) Finanssikriisin ensimmäisinä vuosina finanssipolitiikkaa oli hyvin elvyttävää suuressa osassa euroalueen jäsenmaita ja USA:n osavaltioita, ja tämä vaikuttaa voimakkaasti otokses- ta 1996–2009 laskettuihin korrelaatioihin. Osaotokseen 1996–2005 kuvastavat mahdollisesti vähän paremmin fi- nanssipolitiikan viritystä eri suhdannetilanteissa ns. nor- maaliaikoina.

(13)

mittarin mukaan vastasyklistä. jos korrelaatio on positiivinen, politiikka on ollut myötäsyk- listä.

3.2. Budjettisäännöt: vastasyklisen finanssipolitiikan este vai tuki?

Yhdysvaltain osavaltioiden ja euroalueen jäsen- maiden vertailu viittaa siihen, että budjet- tisäännöt eivät ainakaan välttämättä estä vastasyklisen, suhdannevaihteluita tasaavan, finanssipolitiikan harjoittamista. Budjettisään- nöistä voi mahdollisesti toisinaan olla jopa

hyötyä suhdannepolitiikan kannalta. säännöt voivat hillitä talouteen epävakautta luovia poliittisia suhdannevaihteluita ja ylipäätään estää liiallisen tempoilun finanssipolitiikassa (ks.

esim. rose 2006, Fatas ja mihov 2003). Ylei- semmällä tasolla budjettisäännöt voivat toimia julkista taloudenpitoa säätelevien poliittisten, hallinnollisten ja oikeudellisten instituutioiden tukena tai korvikkeena (ks. esim. Frankel 2011 ja Frankel, Vegh ja Vuletin 2011).

Yhtenä esimerkkinä maasta, jossa budjet- tisäännöt ovat olleet suhdanteita tasaavan finanssipolitiikan tukena, voidaan mainita Chile

Kuvio 5. Korrelaatio: julkisten menojen kasvu ja talouskasvu suhdannesyklin eri vaiheissa, otos 1996–2005. Mitä suurempi korrelaatio, sitä myötäsyklisempää politiikka on ollut. Mustat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, väljemmät budjettisäännöt;

harmaat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, tiukemmat budjettisäännöt; vaaleanharmaat pylväät + tähdet : euroalueen jäsenmaat.

Lähteet: US Census Bureau, Eurostat, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat.

Yhdysvaltain osavaltiot, väljemmät budjettisäännöt; harmaat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, tiukemmat budjettisäännöt; vaaleanharmaat pylväät + tähdet : euroalueen jäsenmaat.

Lähteet: US Census Bureau, Eurostat, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat.

-0,8 -0,6 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 0,6

. . . .

Tennessee Massachusetts Maryland Kansas Slovenia Colorado Nevada Mo

ntana Ohio Missouri Oregon Idaho Louisiana Wyoming Luxemburg Portugali Vermont Kentucky Georgia Arkansas Kypros Mississippi Virginia Maine Rhode Island Hawaii New Hampshire Pohjois-Carolina Arizona Florida Espanja Kreikka

Connecticut Illinois New York Wisconsin Pennsylvania Michigan Kalifornia

*

* ** *

*

* *

*

* *

Suomi Pohjois-Dakota Teksas Iowa Etelä-Dakota Washington Länsi-Virginia NewJersey Viro NewMexico Nebraska Irlanti Alankomaat Ranska Etelä-Carolina Slovakia Delaware Saksa Oklahoma Utah Belgia Alaska

Italia Minn

esota Alabama Indiana Itävalta

(14)

(ks. Frankel 2011 ja Frankel, Vegh ja Vuletin 2011). Chilessä erilaiset julkista taloudenpitoa säätelevät poliittiset, hallinnolliset ja oikeudelliset instituutiot ovat vanhastaan olleet varsin heikkoja, ja Chilen harjoittama finanssipolitiikka oli pitkään selvästi myötäsyklistä: niin julkisen sektorin tulot kuin menotkin riippuivat voimakkaasti kuparin maailmanmarkkinahin- nasta (ks. esim. Frankel, Vegh ja Vuletin 2011).

Vuonna 2001 Chilessä otettiin käyttöön suh- dannekorjattua budjettijäämää koskeva tavoite ja tavoitteen toteutumista valvomaan asetettiin poliittisista päätöksentekijöistä riippumaton asiantuntijaryhmä. 2000-luvulla Chilen finanssipolitiikka on ollut vastasyklistä (ks. esim.

Frankel, Vegh ja Vuletin 2011).⁹

jonkinlaisina vastaesimerkkeinä voidaan ehkä mainita ruotsi ja sveitsi. Niissä julkista taloudenpitoa säätelevillä vahvoilla poliittisilla, hallinnollisilla ja oikeudellisilla instituutioilla on pitkät perinteet, ja myös näiden maiden harjoittama finanssipolitiikka oli pitkään vastasyk- listä. (ks. esim. Frankel, Vegh ja Vuletin 2011).

1990-luvun loppupuolelta lähtien ruotsissa on otettu käyttöön aiempaa tiukempia budjet- tisääntöjä. Näihin sääntöihin kuuluu mm. etu- käteen lukkoon lyötävä keskipitkän aikavälin menokatto. sveitsissä taas otettiin vuonna 2003 käyttöön ns. velkajarru, joka muistuttaa pitkäl- ti saksassa vuonna 2009 hyväksyttyjä järjeste- lyjä (ks. Wyplosz 2011). 2000-luvulla niin ruotsin kuin sveitsinkin finanssipolitiikka on ollut myötäsyklistä (ks. Frankel, Vegh ja Vule-

tin 2011). toisaalta kummassakin maassa julkinen velka on laskenut selvästi suhteessa Bkt:hen 2000-luvulla.

3.3. Finanssipolitiikka osavaltiotasolla:

Yhdysvaltain ja muiden liittovaltioiden vertailua

Yhdysvaltain liittovaltiorakenne vaikeuttaa jaksossa 3.1 esitettyjen, Yhdysvaltain osavaltioiden ja euroalueen jäsenmaiden finanssipolitiikkaa koskevien havaintojen tulkintaa. Bud- jettisääntöjen vaikutuksista finanssipolitiikkaan voidaan saada hieman lisätietoa, kun verrataan Yhdysvaltoja liittovaltioihin, joissa ei noudate- ta budjettisääntöjä osavaltiotasolla.

roddenin (2006) ja roddenin ja Wibbelsin (2010) esittämien tulosten mukaan esim. saksassa, Brasiliassa ja argentiinassa osavaltioiden harjoittama finanssipolitiikka on ollut jonkin verran myötäsyklisempää kuin Yhdysvalloissa.

Liittovaltiorakenne sinänsä saattaa voimistaa poliittisia suhdannevaihteluita ja finanssipolitiikan myötäsyklisyyttä osavaltiotasolla: Vas- tasyklisten puskureiden kartuttamiseen ei vält- tämättä ole kovin suurta tarvetta. jos osavaltio joutuu taloudellisiin vaikeuksiin, liittovaltiolta voi saada apua. kaiken kaikkiaan Yhdysvaltain ja muiden liittovaltioiden vertailusta saadaan ehkä hieman lisätukea näkemykselle, jonka mukaan budjettisäännöt voivat ainakin toisinaan hillitä finanssipolitiikan myötäsyklisyyttä.

3.4. Budjettisäännöt ja finanssipolitiikka Yhdysvaltain osavaltioissa

jokseenkin kaikissa Yhdysvaltain osavaltioissa on käytössä tiukemmat budjettisäännöt kuin euroalueen jäsenmaissa. kuitenkin, kuten jaksossa 2 kävi ilmi, myös Yhdysvaltain osavaltiot

9 On syytä mainita, että 1990- ja 2000-luvulla myös yleiset poliittiset, hallinnolliset ja taloudelliset instituutiot vahvis- tuivat Chilessä. Frankelin Veghin ja Vuletinin (2011) mu- kaan vuonna 2001 käyttöön otetulla budjettisäännöllä oli kuitenkin keskeinen rooli finanssipolitiikassa tapahtuneen muutoksen kannalta.

(15)

eroavat toisistaan. Yhdysvaltain osavaltioiden keskinäinen vertailu antaa mahdollisuuden analysoida, miten budjettisääntöjen tiukkuus vaikuttaa finanssipolitiikkaan.

Vertailua varten Yhdysvaltain osavaltiot jaetaan kahteen ryhmään: tiukkojen budjet- tisääntöjen osavaltioihin ja väljempien budjet- tisääntöjen osavaltioihin. jaottelu perustuu sørensenin ja Yoshan (2001) analyysiin; ks.

jakso 2.3.

Edellä kuviossa 4 on esitetty budjettijäämi- en (% Bkt:sta) ja Bkt:n kasvun väliset korrelaatiot suhdannesyklin eri vaiheissa Yhdysval- tain osavaltioissa. kuviossa 5 on puolestaan esitetty julkisten menojen kasvun ja Bkt:n kasvun korrelaatiot suhdannesyklin eri vaiheissa. kummassakin kuviossa otos on 1996–2005.

Vuosia 1996–2009 koskevat vastaavat mittarit on esitetty liitteen kuvioissa 6 ja 7.

kuvioissa 4 ja 5 tiukkojen budjettisääntöjen osavaltiot on merkitty harmaalla ja väljempien budjettisääntöjen osavaltiot mustalla. kuvioista 4 ja 5 näkyy selvästi, että väljempien budjet- tisääntöjen osavaltiot ovat pääsääntöisesti ja- kauman vastasyklisessä päässä (ts. vasemmalla).

Näiden yksinkertaisten korrelaatiomittareiden perusteella siis budjettisääntöjen tiukkuudella näyttäisi olevan vaikutusta finanssipolitiikkaan.

jos budjettisäännöt ovat hyvin jäykkiä ja tiuk- koja, finanssipolitiikka on todennäköisemmin asyklistä tai myötäsyklistä.

jokseenkin samansuuntainen, ja mahdollisesti hieman täsmällisempi, kokonaiskuva syn- tyy myös, kun käytetään paneelimenetelmiä.

kun sovelletaan paneelimenetelmiä, finanssipolitiikan tarkastelu ei tapahdu yksittäisen osa- valtioin tai maan tasolla. Pikemminkin pyritään löytämään kaikkia osavaltioita, tai johonkin tiettyyn ryhmään kuuluvia osavaltioita, koskevia säännönmukaisuuksia.

Finanssipolitiikan viritystä eri suhdannetilanteissa tarkastellaan kolmessa eri osavaltio- ryhmässä. (1) Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat kaikki Yhdysvaltain osavaltiot. Lisäksi tarkastellaan erikseen (2) tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioiden ryhmää ja (3) väljempien budjet- tisääntöjen osavaltioiden ryhmää. Vertailun vuoksi vastaavat tarkastelut on tehty myös euroalueen jäsenmaille (mukana ovat kaikki jä- senmaat maltaa lukuun ottamatta).

Estimoinnit on tehty otoksille a) 1993–

2009, b) 1993–2005 ja c) 2006–2009. Lisäksi budjettisääntöjen vaikutuksia finanssipolitiikkaan on tarkasteltu erikseen normaaliaikoina ja hitaan kasvun aikoina. Hitaan kasvun aikoihin kuuluvat vuodet, jolloin osavaltion (tai euroalueen jäsenmaan) bruttokansantuote kasvaa korkeintaan yhden prosentin vauhtia. Panee- liestimoinneissa on pyritty ottamaan huomioon osavaltiokohtaiset (tai maakohtaiset) havaitse- mattomat tekijät, jotka mahdollisesti vaikuttavat finanssipolitiikkaan.

taulukkoon 3 on kerätty keskeiset tulokset, kun finanssipolitiikan mittarina on käytetty budjettijäämiä (% Bkt:sta). taulukossa esitet- tyjä lukuja voidaan tulkita seuraavaan tapaan:

kun talouskasvu kiihtyy 1 prosenttiyksiköllä, budjettijäämä nousee prosenttiyksiköllä.

mitä suurempi kerroin ( ) on, sitä vastasykli- sempää on finanssipolitiikka.

saatujen tulosten mukaan finanssipolitiikkaa on ollut vastasyklisempää – siis suhdannevaihteluita tasaavampaa – väljempien budjet- tisääntöjen osavaltioissa kuin tiukkojen budjet- tisääntöjen osavaltioissa. Vuosina 1993–2005 tiukempien budjettisääntöjen osavaltioiden harjoittama finanssipolitiikka oli itse asiassa keskimäärin miltei asyklistä (taulukossa 3 esitetty kerroin on kohtuullisen lähellä nollaa).

(16)

tiukkojen ja väljempien sääntöjen osavaltioiden ero tulee selvimmin näkyviin ajanjaksol- le 1993–2005 osuneina hitaan kasvun vuosina.

tällöin tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioiden finanssipolitiikka näyttää itse asiassa olleen myötäsyklistä, siis suhdannevaihteluita kärjis- tävää (taulukkoon 3 kirjattu kerroin on selväs- ti negatiivinen). kun taloudessa menee huo- nosti, velkajarrut ja tiukat budjettisäännöt pa- kottavat kiristämään vyötä. Nämä tulokset ovat pitkälti sopusoinnussa aiemmassa tutkimuksessa tehtyjen havaintojen kanssa (ks. esim. søren- sen ja Yosha 2001, Fatas ja mihov 2006, Levin- son 1998, Poterba 1994).

Finanssikriisin vuosina 2008−2009 Yhdys- valtain osavaltioiden budjetit muuttuivat kaut- ta linjan alijäämäisiksi, ja jälkimmäisessä osa- otoksessa 2006−2009 myös tiukkojen ja väljem- pien budjettisääntöjen osavaltioiden väliset erot näyttävät pitkälti katoavan (taulukkoon 3

kirjatut kertoimet ovat suuria, eikä osavaltio- ryhmien välillä näytä olevan merkittäviä eroja).

Finanssi- ja talouskriisin vuosia koskeviin tuloksiin vaikuttaa todennäköisesti osaltaan se, että tarkastelussa käytettävä otos loppuu vuo- teen 2009. Hajanaisten sanomalehtitietojen perusteella vaikuttaisi siltä, finanssipolitiikkaa kiristettiin huomattavasti Yhdysvaltain osavaltioissa vuosina 2010 ja 2011, vaikka talouskasvu oli hidasta valtaosassa osavaltioita.

taulukoon 4 on kerätty keskeiset tulokset, kun finanssipolitiikan mittarina on käytetty julkisten menojen kasvua. taulukossa esitettyjä lukuja voidaan tulkita seuraavaan tapaan: kun talouskasvu kiihtyy 1 prosenttiyksiköllä, julkisten menojen kasvu kiihtyy prosenttiyksiköllä.

mitä pienempi kerroin ( ) on, sitä vastasykli- sempää on finanssipolitiikka (ts. jos kerroin on negatiivinen, politiikka on ollut vastasyklistä).

Taulukko 3: Budjettisäännöt, budjettijäämä ja suhdannevaihtelut

usa:n osavaltiot usa:n osavaltiot, usa:n osavaltiot, Euroalueen tiukat väljemmät jäsenvaltiot budjettisäännöt budjettisäännöt (otos 1996−2009)

1993–2009 0,32*** 0,30*** 0,40*** 0,37***

1993–2005 0,14*** 0,12*** 0,23*** 0,23***

2006–2009 0,60*** 0,57*** 0,74*** 0,41***

Normaaliajat

1993–2009 0,23*** 0,19*** 0,28*** 0,42***

Hidas kasvu

1993–2009 0,67*** 0,64*** 0,76*** 0,28***

Hidas kasvu

1993–2005 −0,27*** −0,30*** −0,08 0,22***

Hidas kasvu

2006–2009 1,20*** 1,20*** 1,15*** 0,37***

tulkinta: kun talouskasvu kiihtyy 1 prosenttiyksiköllä, budjettijäämä nousee prosenttiyksiköllä. mitä suurempi kerroin ( ), sitä vastasyklisempää on finanssipolitiikka. Hidas kasvu: Bkt:n kasvu < 1 % vuodessa;

normaaliajat: Bkt:n kasvu > 1 % vuodessa . ***, tilastollisesti merkitsevä 1 % tasolla. mukana osavaltiodummyt, ei aikadummyja.

(17)

keskeiset havainnot ovat pitkälti samansuuntaisia kuin edellä esitetyt (ks. taulukko 3):

julkisiin menoihin perustuvan mittarin mukaan väljempien budjettisääntöjen osavaltioissa on harjoitettu vastasyklistä finanssipolitiikkaa, kun taas tiukempien budjettisääntöjen osavaltioissa julkisten menojen kasvu on ollut keski- määrin asyklistä (ts. suhdannetilanteesta riip- pumatonta). Budjettisääntöjen vaikutus finanssipolitiikkaan tulee selkeimmin esiin hitaan kasvun aikoina. Nopeamman kasvun vuosina budjettisäännöillä ei näyttäisi olevan yhtä paljon merkitystä julkisten menojen kehitykseen.

on kiinnostavaa havaita, että julkisiin menoihin perustuvan mittarin mukaan tiukkojen ja väljempien budjettisääntöjen osavaliot erosivat selvästi toisistaan myös vuosina 2006−2009.

Viimein on syytä huomata, että euroalueen jäsenmaita koskevat tulokset ovat hyvin epä- tarkkoja, eikä yksikään taulukkoon 4 merkityis-

tä kertoimista poikkea merkitsevästi nollasta.

tämä kuvastaa todennäköisesti sitä, että euroalueen jäsenmaat poikkeavat toisistaan huomattavasti finanssipolitiikan suhteen. kun finanssipolitiikan mittarina käytetään julkisten menojen kehitystä eri suhdannevaiheissa, euroalueen maita koskevia yhteisiä säännönmukai- suuksia ei tahdo löytyä.

4. Johtopäätöksiä

Budjettikuria ollaan kiristämässä euroalueella ja Eu:n jäsenmaissa. tässä artikkelissa on pyritty analysoimaan, mitä vaikutuksia aiempaa tiukemmilla budjettisäännöillä voisi olla a) julkisen talouden tasapainoon ja b) finanssipolitiikkaan. Näihin kysymyksiin haettiin vastauksia tarkastelemalla Yhdysvaltain osavaltioiden kokemuksia. keskeiset havainnot voidaan tii- vistää seuraavasti:

Taulukko 4: Budjettisäännöt, julkisten menojen kasvu ja suhdannevaihtelut

usa:n osavaltiot usa:n osavaltiot, usa:n osavaltiot, Euroalueen tiukat väljemmät jäsenvaltiot budjettisäännöt budjettisäännöt (otos 1996−2009)

1993−2009 -0,03 0,02 -0,18* -0,16

1993−2005 -0,02 0,00 -0,07 0,03

2006−2009 -0,12 -0,07 -0,41* -0,18

Normaaliajat

1993−2009 0,05 0,07 -0,04 -0,30

Hidas kasvu

1993−2009 -0,26* -0,15 -0,62** 0,05

Hidas kasvu

1993−2005 -0,45* -0,34 -0,96 0,47

Hidas kasvu

2006−2009 -0,01 0,11 -0,37** 0,64

tulkinta: kun talouskasvu kiihtyy 1 prosenttiyksiköllä, julkisten menojen kasvu kiihtyy prosenttiyksiköllä.

mitä suurempi kerroin ( ), sitä myötäsyklisempää on finanssipolitiikka. **, * tilastollisesti merkitsevä 5 % ja 10 % tasolla. osavaltiodummyt, ei aikadummyja. Hidas kasvu: Bkt:n kasvu < 1 % vuodessa; normaaliajat:

Bkt:n kasvu > 1 % vuodessa .

(18)

Budjettisäännöt ja julkisen talouden tasapai- no. Budjetin tasapainottamista vaativien sään- töjen käyttöönotto näyttäisi pienentävän jonkin verran budjetin alijäämiä ja kasvattavan ylijää- miä. saatujen estimointitulosten perusteella budjettisääntöjen vaikutus budjettijäämiin on korkeintaan yhden prosenttiyksikön luokkaa, kun euroalueen jäsenmaissa julkinen talous on ollut tyypillisesti 2–4 prosenttia alijäämäinen.

myös sillä, millaiset budjettisäännöt otetaan käyttöön, on merkitystä. Yksiselitteiset säännöt vaikuttavat julkisen talouden tasapainoon enemmän kuin väljät ja monitulkintaiset sään- nöt. Lisäksi päätöksentekovaihetta koskevat säännöt (jotka siis asettavat tiettyjä vaatimuksia ja rajoituksia sille, millaisen budjetin kansanedustuslaitos voi hyväksyä ja kuvernööri alle- kirjoittaa) vaikuttavat julkisen talouden tasapainoon enemmän kuin budjetin valmistelua koskevat säännöt.

Budjettisäännöt ja finanssipolitiikka. aiem- man tutkimuksen valossa budjettisäännöillä näyttäisi olevan ainakin kahdenlaisia vaikutuksia finanssipolitiikkaan. 1) jos julkista taloudenpitoa ohjaavat poliittiset, hallinnolliset ja oikeudelliset instituutiot ovat heikkoja, finanssipolitiikka on usein myötäsyklistä: esim. vaali- vuonna pyritään kiihdyttämään talouskasvua ottamalla julkista velkaa. tällöin budjetin tasapainottamista vaativien sääntöjen käyttöönotto voi toisinaan tukea vastasyklisen finanssipolitiikan harjoittamista. 2) jos poliittiset, hallinnolliset ja oikeudelliset instituutiot ovat vahvo- ja, politiikantekijöiden valinnanvapautta ja toimintaedellytyksiä rajoittavat tiukat budjet- tisäännöt voivat haitata taloutta tasapainotta- van, vastasyklisen, finanssipolitiikan harjoittamista.

Yhdysvaltain osavaltioita koskevan tarkastelun perusteella myös budjettisääntöjen tiuk-

kuudella näyttäisi olevan merkitystä finanssipolitiikan kannalta. jos budjettisäännöissä on riittävästi jouston varaa, vastasyklistä finanssipolitiikkaa voidaan harjoittaa. jos budjettisään- nöt ovat hyvin tiukat (budjetin täytyy olla joka vuosi jokseenkin tasapainossa ja velanotto on tehty hyvin hankalaksi), finanssipolitiikasta tulee helposti myötäsyklistä ja suhdannevaihteluita kärjistävää. □

Kirjallisuus

Bohn, H. ja inman, r. (1996), ”Balanced-budget rules and public deficits: evidence from the us states”, Carnegie-Rochester Series on Public Pol- icy 45: 13–76.

Bordo, m. , markiewicz, a. ja jonung, L. (2011), ”a fiscal union for the euro: some lessons from his- tory” NBEr Working Paper No 17380.

debrun, X. ja kumar, m. (2007), ”Fiscal rules, fiscal councils and all that: Commitment devices, sign- aling tools or smokescreens?” teoksessa Banca d’italia (toim.), Fiscal Policy: current issues and challenges.

Fatas a. ja mihov, i. (2006), ”the macroeconomic effects of fiscal rules in the us states”, Journal of Public Economics 90: 101–117.

Fatas, a. ja mihov, i. (2003), ”the case for restrict- ing fiscal policy discretion”, Quarterly Journal of Economics 118: 1419–1447.

Finke, B. ja Greiner, a. (2011), ”debt sustainability in Germany: Empirical evidence for federal states”, International Journal of Sustainable Econ- omy 3: 235–254.

Frankel, j. (2011), ”a solution to fiscal procyclicality: the structural budget institutions pioneered by Chile”, NBEr Working Paper No. 16945.

Frankel, j., Végh, C. ja Vuletin, G. (2011), ”on graduation from fiscal procyclicality”, NBEr Working Paper No. 17619.

Hou, Y. ja smith, d. (2010), ”do state balanced budget requirements matter? testing two ex-