Merja Heikka
RAJATARKASTUS – HYVÄÄ PALVELUA JA TEHOKASTA VALVONTAA
Pro gradu -tutkielma Hallintotiede
Kevät 2009
SISÄLLYS
1. JOHDANTO...1
1.1. Tutkimuksen tausta...1
1.2. Tutkimuksen tavoitteet ja tutkimuskysymys...3
1.3. Tutkimuksen metodeista...4
1.4. Yhteenvetona teoreettisista lähtökohdista...8
1.5. Tutkimuksen relevanssi ja aikaisemmat tutkimukset...9
1.6. Tutkimuksen rakenne...12
1.7. Tutkimuksen aineisto...12
2. HYVÄ JULKINEN PALVELU HALLINNOSSA...16
2.1. Erilaisia näkökulmia hyvän hallinnon käsitteeseen ja hallintokulttuuriin...16
2.2 Palvelu käsitteenä sekä toimintatapana rajavalvonnassa...20
2.3. Palvelun laatu asiakkaan kannalta...23
2.4. Hyvän palvelun edellytyksiä organisaatiossa...34
2.5 Yhteenvetoina havainnoista...43
3. HYVÄN HALLINNON YLEINEN OIKEUDELLINEN SÄÄNTELY...46
3.1. Hyvän hallinnon periaate perustuslaissa...47
3.2. Hallintolaki hyvän hallinnon säätelijänä...50
3.3 Yhteenvetona havainnoista...57
4. RAVARTIOLAITOKSEN ORGANISAATIO...60
4.1. Euroopan unionin ja Schengen-alueen etuvartija...60
4.2. Rajavartiolaitoksen toimintaa ohjaavat yleiset periaatteet...66
4.3. Yhteenvetona havainnoista...69
5. RAJAVARTIOLAITOKSEN TEHTÄVÄT...71
5.1. Tehokas rajaturvallisuuden ylläpitäminen...71
5.2. Rajatarkastukset Euroopan unionin ulkorajoilla...73
5.3. Rajavartiolaitos rajojemme valvojana...79
5.4. Sisäisen turvallisuuden ylläpitäminen...81
5.5. Yhteenvetona havainnoista...85
6. JOHTOPÄÄTÖKSIÄ...86
6.1 Tutkimuksen empiriasta...87
6.2 Teoreettisia pohdintoja...89
6.3 Loppupäätelmiäni tutkimuksesta...95
6.4 Tutkimuksen luotettavuus ja pätevyys sekä mahdolliset jatkotutkimuksen ai- heet...101
LÄHTEET...104
Kuva 1. Palvelun kokonaislaadun muodostuminen...27
Kuva 2. Rajavartiolaitoksen organisaatio. Rajavartiolaitos 2009...61
Kuva 3. Sisäasiainministeriön organisaatio. Rajavartiolaitos 2009...71
Kuva 4. Luettelo Suomen rajanylityspaikoista. Rajavartiolaitos 2009...79
Kuva 5. Hyvän hallinnon eri elementit...101
1. JOHDANTO
1.1. Tutkimuksen tausta
Tutkimukseni, Rajatarkastus - hyvää palvelua ja tehokasta valvontaa, lähestyy aihetta rajatarkastus kahdesta otsikoidusta näkökulmasta: hyvä palvelu sekä tehokkuus. Tehokas valvonta ja hyvä palvelu rajavalvonnassa ovat mielestäni mielenkiintoinen tutkimuskohde monessakin mielessä. Rajavartiolaitoksen tehtäväkentän moninaisuus, sen toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuus, samoin kuin toimintaympäristön historiallisten muutokset tekevät aihealueesta mielenkiintoisen. Toisaalta hyvän hallinnon ja palvelun toimiminen julkisyhteisössä on mielestäni haasteellinen kenttä. Siirtyminen vanhasta pysähtyneisyyden ajasta uuteen aikakauteen on mielenkiintoinen prosessi. Se on sitä niin toimintaympäristöissä, säädöksissä, teorioissa kuin erityisesti ihmisten jokapäiväisessä todellisuudessa: Miten ihmiset kokevat muutokset, uudet rakenteet ja vaatimukset, uuden teknologian ja tehokkuusvaatimukset. Miten hyvä palvelu muotoutuu lopputuotteeksi. Vaikka organisaatio on suuri, yhteydet kansainväliset, niin keskiössä on aina yksi ihminen. Tämän tutkimuksen ”pääasiakas” onkin itse asiakas. Rajavartiolaitoksen organisaatio on kunniakas - se on samalla vanha ja uusi.
Rajavartiolaitoksella on niin sotilaallisia, tutkinnallisia kuin hallinnollisiakin tehtäviä. Kaikki ne voivat nivoutua yhteen, vaikka ovat eroteltavissa erilaisina toimintoina. Itse rajatarkastus muodollisena toimenpiteenä on myös hallinnollista toimintaa, mitä koskee kansallisen lainsäädännön sekä EU:n hyvän hallinnon periaatteet ja säädökset. Tehokkaaseen rajatarkastukseen kuuluu olennaisesti olemassa olevien säädösten noudattaminen. Rajavartiolaitos on organisaationa monimuotoinen, sen tehtäväkenttä on laaja ja kansainvälinen. Se elää niin toimintaympäristönsä kuin sitä koskevan lainsäädännönkin muutosten vuoksi tulevaisuuteen ohjautuen. Rajavartiolaitos sekä muut rajavalvontaa suorittavat
viranomaiset elävät muuttuneessa maailmassa. Euroopan unionin jäsenyys, liittyminen vapaan liikkuvuuden alueeseen, Neuvostoliiton hajoaminen, ns.
kylmän sodan päättyminen ja kolmansien maiden merkityksen kasvaminen ja globalisaatio niin kaupassa, yhteyksissä kuin rikollisuuden leviämisessäkin ovat asettaneet Suomen rajavalvonnan uusien haasteiden eteen.
Rajavartiolaitos on minulle ennestään varsin tuntematon yhteiskunnallinen toimija. Aiheen valintaan vaikutti hyvin pitkälle näin ollen juuri inhimillinen uteliaisuus. Rajavartiolaitos oli minulle ”erikoisuudessaan” mielenkiintoinen tutkimuskohde. Julkishallinto on minulle käsitteenä tuttu kunnallishallinnon puolelta. Erityisesti palvelu laajemminkin julkishallinnossa on mielenkiintoinen aihe sinänsä. Hyvä palvelu ja hallinto kun edustavat byrokraattisen ja vanhakantaisen hallintoajattelun vastavoimaa. Hyvän hallinnon problematiikka on arkipäivää erilaisissa hallinnollisissa tehtävissä.
Se, että rajavartiolaitos ei ole minulle mitenkään fyysisesti tuttu, voi olla luonnollisesti puute tutkimusalueen hahmottamisessa. ”Informaation aikakauden paradokseja on, että vaikka informaatio on yleishyödyke ja helposti välitettävissä, niin tieto on vahvasti sidoksissa ihmisiin ja paikkoihin (Hautamäki 2003, 55).”
Voihan tosin olla niinkin, ettei ole vaaraa kaatua männynkäpyihin silloin kun ei niiden olemassa olosta mitään tiedä. Rajavartiolaitoksen kaltaista julkisyhteisöä on vaikea hahmottaa ottamatta käsittelyyn myös lainsäädäntöä. Pyrin kumminkin selvittämään hallintotieteellisesti eri käsitteitä. Hallinnon toimivuudella on merkityksensä koko organisaatiolle, ympäröivälle yhteiskunnalle, työntekijöille ja asiakkaille. Tarkastelun kohteena ovat erityisesti asiakkaat ja hyvä palvelu.
1.2. Tutkimuksen tavoitteet ja tutkimuskysymys
Tutkimuksen tavoitteena on selvittää hyvän hallinnon ja hyvä palvelun merkityksiä yleensä sekä julkishallinnossa erityisesti. Organisaationa on rajavaltiolaitos, ja tutkimuskohde on rajattu erityisesti hyvän hallinnon ja hyvän palvelun käsitteisiin ja merkityksiin kyseisessä organisaatiossa. Tutkimuksessa taustoitetaan lisäksi rajatarkastuksen ja rajavalvonnan tehokkuuden merkitystä
rajaturvallisuudelle sekä sisäiselle turvallisuudelle. Tutkimus on keskustelua.
Tämä pro-gradu – työ pyrkii toteuttamaan tieteellisen keskustelun periaatteita käyttämällä tiedon lähteinä olemassa olevaa lainsäädäntöä ja sen tulkintaa, aikaisempia tutkimuksia koskien hyvää palvelua ja hallintoa, rajavartiolaitoksen toimintaa käsitteleviä dokumentteja, sekä asiakirjoja ja tilastoja. Pyrin argumentaatiossa täsmällisyyteen sekä johdonmukaisuuteen. Pyrin myös perustelemaan valinnat, jotka koskevat tutkimusaihetta, käsitteitä, teorioita, tuloksia ja johtopäätöksiä. (Kaakkuri-Knuuttila 1998, 204)
Rajavalvontalaitos on organisaationa erityislaatuinen. Siksi olen pyrkinyt selvittämään itsellenikin, mitä on Rajavartiolaitos. Mikä on sen toiminnan tarkoitus, mitkä ovat sen tehtävät yhteiskunnassa, ja ennen kaikkea miten se organisaationa toimii. Rajavartiolaitoksella on sotilaallisena organisaationa vahva historia. Rajavalvontaa suorittava rajavartiolaitos on sotilaallinen viranomainen, jonka ”asiakaskunta” on suuri ja koko ajan kasvava joukko, eli muun muassa Suomeen tulevat ja maasta poistuvat ihmiset. Rajatarkastus on kiinteä osa sisäisen turvallisuuden ylläpitoa. Tehokkaan valvonnan voidaankin ensisijassa nähdä palvelevan kansalaisten turvallisuutta. Rajavartiolaitos toteuttaa omalta osaltaan Suomen perustuslakia: ”Jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen”(Perustuslaki 7.1§).
Tutkimuksen tavoitteena on siis selvittää hyvää hallinnon merkitystä yleensä sekä rajatarkastusten yhteydessä erityisesti. Tutkimuskysymykseni ovat seuraavat:
Miten hyvä palvelu toteutuu rajavalvonnassa?
Miten rajavalvonnassa hyvä palvelu ja tehokas valvonta nivoutuvat yhteen toimivaksi kokonaisuudeksi?
Hyvää palvelua tarkastellaan asiakkaiden näkökulmasta. Grönroosin mukaan asiakas voi olla joko yksilö tai ryhmä. Asiakkaat voidaan jakaa erilaisiin ryhmiin, mutta on muistettava että asiakkaat haluavat usein tulla kohdelluiksi yksilöinä, vaikka he olisivatkin ”osa” jotain asiakasorganisaatiota. Asiakkailla on erilaisia tarpeita ja toiveita. Asiakkaat voidaan pyrkiä jakamaan erilaisiin ryhmiin, segmentteihin, sen mukaan kuinka yhteneväisiä näiden tarpeiden ja toiveiden
voidaan olettaa olevan (Grönroos 2001, 411, 415). Asiakastyytyväisyys on koko organisaation asia, ja asiakas on tärkein ulkoisen tiedon ja oppimisen lähde.
Asiakkaiden tarpeiden tunnistaminen ennen asiakkaita edellyttää paneutumista eri asiakasryhmiin, heidän tarpeisiinsa ja asiakkaan toimintaympäristön muutoksiin (Otala 1996, 19 -20.)
Tutkimuksen avainsanoja ovat: rajavalvonta, hyvä hallinto, hyvä palvelu, tehokkuus. Tutkimusmenetelmä on kvalitatiivinen. Pyrin kartoittamaan kirjallisuuden perusteella teorioita hyvästä palvelusta, ja hyvän hallinnon toteutumisen yleisistä edellytyksistä rajavartiolaitoksen organisaatiossa.
Tutkimuksessa kartoitan rajavartiolaitosta myös lainsäädännön kautta. Koska kyseessä on hallintoviranomainen, kuuluu mielestäni myös hyvää hallintoa koskevat säädökset taustoittaa, jotta voi muodostaa käsityksen mistä yleensä ottaen on kyse silloin kun puhutaan rajavalvonnasta, tehokkuudesta rajavalvonnassa ja hyvästä palvelusta. Tutkimusta ei mielestäni voi muuten uskottavasti hahmottaa niin, että hyvän palvelun käsite tässä toimintaympäristössä olisi käsiteltävissä. Olen pyrkinyt pääsemään sisään Rajavartiolaitoksen organisaatioon näin kirjallisella otteella, kvalitatiivisesti. Hautamäen mukaan
”tieto on abstraktia, mutta sitä käytetään konkreettisissa tilanteissa (2004, 55).”
1.3. Tutkimuksen metodeista
Tutkimusmetodeina tässä voidaan mainita diskurssianalyysi sekä toisaalta myös argumentaatioanalyysi. Diskurssianalyysi on yksi laadullisen tutkimuksen menetelmä, joka on perehtymistä kieleen ja puheeseen. Tutkimukseni perusmateriaali on tekstiä, kirjoituksia sekä erilaisia tilastoja.
Diskurssianalyyttinen tutkimus perustuu kielenkäytön tavalle rakentaa todellisuutta ja siihen, miten toimijat tekevät asioita ymmärrettäviksi kielenkäytöllään. Sosiaalinen todellisuus rakentuu useista rinnakkaisista tai keskenään kilpailevista systeemeistä, jotka merkityksellistävät maailmaa, sen prosesseja ja suhteita eri tavoin (Jokinen, Juhila ja Suoninen 1993, 24).
Kielitieteilijöille diskurssi on nimenomaan puhetta ja kirjoitusta, kun se yhteiskuntatieteilijöille on puolestaan teoreettisempi käsite; heitä kiinnostaa se
miten diskurssit synnyttävät, muokkaavat ja välittävät tietoa. (Sajavaara ja Piirainen-Marsh 2000, 133- 135.). He käsittävät diskurssit merkityssysteemeinä, tapoina rakentaa tietoa ja sosiaalisia käytänteitä. Jokisen, Juhilan ja Suonisen (1993, 9-10) mukaan diskurssianalyysi on sellaista kielen käytön ja muun merkitysvälitteisen toiminnan tutkimusta, jossa analysoidaan yksityiskohtaisesti sitä, miten sosiaalista todellisuutta tuotetaan erilaisissa sosiaalisissa käytännöissä.
Käyttäessämme kieltä me konstruoimme eli merkityksellistämme kohteet, joista puhumme tai kirjoitamme. Merkityssysteemit eivät siis muodostu sattumanvaraisesti ihmisen pään sisältä, vaan ne rakentuvat osana sosiaalisia käytäntöjä. Diskurssianalyysia voidaan pitää kattokäsitteenä erilaisille lähestymistavoille, joita yhdistää yhteinen kiinnostus kielellisesti tuotettuun materiaaliin ja sen merkityksiin. (Jokinen, Juhila ja Suoninen 1999, 9).
Hallinnon kokonaisvaltaisen ymmärtämisen tulee Stenvallin mukaan perustua ennen kaikkea diskursiiviseen tutkimukseen (2000, 261). Yhteiskunnallinen keskustelu voidaankin nähdä tapahtumapaikkana, jossa erilaiset diskurssit kilpailevat keskenään tilasta tulla kuulluksi: välillä joku diskurssi muodostuu vallitsevaksi, mutta jokin toinen diskurssi voi pian syrjäyttää sen. (Sajavaara ja Piirainen-Marsh 2000, 152- 199.) Myös valtasuhteiden analyysissä kiinnostus kohdistuu siihen, miten valtasuhteet tuotetaan sosiaalisissa käytännöissä. Valta- analyysissä painotetaan diskurssien välisiä ja sisäisiä valtasuhteita ja analysoidaan sitä, miten tietyt diskurssit muotoutuvat hegemonisiksi.(Jokinen, Juhila ja Suoninen 1993, 75). Jokinen ja Juhila (1999,73) liittävät diskurssin niin sanottuun foucault`laiseen traditioon, missä korostetaan diskurssien instutionaalisuutta ja historiallisuutta.
Tutkijan vuoropuhelu aineiston kanssa ratkaisee, mitä siinä nostetaan keskustelun keskiöön. Tulkinta aina yksinkertaistaa ja siksi on mietittävä tarkkaan, mitä aineistosta tiivistetään näkyviin. Tutkijan kannattaa kohtuullisessa määrin argumentoida tämän oman tulkintansa puolesta, koska hänen tuloksensa on juuri se, jonka hän haluaa näkyviin ja kertoa sen avulla jotakin olennaista tutkittavasta ilmiöstä. Koska kielen käytön vaihtelevuus perustuu sekä merkityssysteemien rakentumiseen että vuorovaikutustilanteisiin, tutkimusaineiston analysointi kannattaa aloittaa erojen ja yhtäläisyyksien etsimisellä aineistosta (Jokinen-Juhila-
Suoninen, 2004, 106- 107). Diskurssianalyysissä tutkija aktiivisesti nostaa tutkimusaineistostaan esiin jotain, mikä ei välttämättä automaattisesti tule esiin.
Teoreettinen käsitteistö rakentuu usein tutkimuksen edetessä. Aikaisempia tutkimuksia ja selittäviä teorioita ei kuitenkaan unohdeta, vaan ne otetaan esiin siinä vaiheessa kun alustavat kategoriat on hahmoteltu tutkimusaineistosta esiin (Jokinen ja Juhila, 1991, 35).
Diskurssianalyysin ohessa voidaan tutkimukseni nähdä myös argumentaatioanalyyttisenä tulkintana. Argumentaatioanalyysi on hermeneutiikan periaatteita noudattava prosessi. Sen tarkoituksena on selvittää kuinka eri väitteet ja perustelut liittyvät toisiinsa ja kuinka tämä kokonaisuus näyttäytyy järkevästi laajemmassa yhteydessään. Argumentaatioanalyysin tarkoituksena on etsiä väite ja sille esitetyt perustelut sekä osoittaa argumentin kokonaisuus. Tämä edellyttää keskeisten taustaoletusten tunnistamista ja kriteerien osoittamista joiden nojalla arvioimme argumentin hyvyyttä. Argumentit ylläpitävät diskursseja, mutta samalla kyseenalaistavat toisia. Argumentit rakentuvat suhteessa esiintymistilanteeseen. (Kaakkuri-Knuuttila 1998, 60.)
Pietarisen mukaan argumentin pätevyys todetaan käyttämällä yleisesti hyväksyttyjä päättelysääntöjä. Päättelysäännöt määritellään logiikkaa hyväksi käyttäen. Looginen pätevyys ei kumminkaan aina johda argumentin luotettavuuteen, mikäli lähtökohdat ovat virheellisiä tai epäselviä. Pietarinen esittää tästä esimerkkinä seuraavan argumentin:
Jos ihminen on rikas, hän on onnellinen.
Kroisos oli rikas.
Siis Kroisos oli onnellinen.
Päättely on muodollisesti oikein suoritettu, ja argumentti on siis loogisesti pätevä.
Se ei kuitenkaan ole vakuuttava argumentti, koska ensimmäinen premissi ei ole uskottava. Se, että rikas ihminen olisi aina onnellinen, ei ole pitävästi osoitettu.
Argumenttien loogisuutta tutkittaessa onkin tarkistettava, ovatko premissit selviä ja riittävän perusteltuja, ja onko päättely premisseistä johtopäätökseen suoritettu oikein. Ollakseen vakuuttava, on argumentin täytettävä molemmat ehdot (Pietarinen, 1992, 7). Kvalitatiivisen aineiston tulkinnan sanotaan Grönforsin
mukaan olevan luotettavaa silloin, kun se ei sisällä ristiriitaisuuksia (Grönfors 1982, 175).
Teoria ei voi antaa täydellistä ohjetta kulloiseenkin käytännön tilanteeseen.
Teorian ja käytännön välistä aukkoa ei voi täyttää kehittämällä lisää teoriaa.
Teorian ja käytännön yhdistämisessä tuleekin kuvaan intuitio (Kaakkuri-Knuuttila 1998, 21). Tutkija joutuu luottamaan monessa kohdin pelkkään intuitioon niiden ohjeiden ohella, joita tulkinnasta voidaan yleensä antaa. Intuition ilmenemiseen päättelyssä vaikuttaa mielestäni se, miten hahmotamme maailmaa. ”Merkitykset ovat aina jo läsnä, kun ihminen on läsnä” (Varto 1992, 55). Ihmisen tapa hahmottaa maailmaa tapahtuu tietyn merkitysyhteyden kautta. Merkityksistä kokoon pantu skeema auttaa hahmottamaan uuden tilanteen yhteydessä jo aiemmin opittuun. Kulttuurisesti jaettujen erilaisten merkitysten avulla hahmotamme sosiaalisen todellisuuden. Varsinkin eri kulttuureja edustavat ihmiset, antavat samoille ilmiöille erilaisia merkityksiä. Näin tapahtuu eri ihmisten välillä myös saman valtakulttuurin sisällä. Samoilla asioilla voi olla siis eri merkitys eri ihmisille (Eskola 1999 s. 45). Todellisuuden hahmottaminen tulee olla kuitenkin aina riittävän yhdenmukaista, jotta ylipäätään yhteinen ymmärtäminen, intersubjektiivisuus, voi olla mahdollista. Merkitysten tutkiminen silloin kun on kyseessä jokin kulttuurituote, esimerkiksi jokin tekninen väline tai kommunikointitapa, vaihtelevat (Ehrnrooth 1990, 221). Erilaisten aineistojen lukemiseen ja ymmärtämiseen tuovatkin kulttuuritutkimuksen ideat uuden näkökulman (Niiniluoto 1990, 36).
Varton mukaan tutkimuskohteen tulisi antaa ilmentyä tutkijalle juuri sellaisena kuin tutkittavan asian itse kokee. Ennen tutkimusta tutkija pyrkii tiedostamaan omat ennakkokäsityksensä mahdollisimman pitkälle tutkittavasta asiasta. Näin voidaan päästä mahdollisimman ennakkoluulottomaan havainnoimiseen. Tutkija voi asettaa kysymyksiä, tematisoida, ymmärtää ja tulkita tutkimuskohdetta vain oman kokemuksensa valossa, ja sillä ymmärryksellä, joka hänellä on. Varton mukaan ei ole olemassa mitään objektiivista tasoa, jolla tutkimuskohdetta voisi ymmärtää, vaan jokainen aktuaalinen lukutapa on aina riippuvainen tutkijan omista lähtökohdista. (Varto 1992, 97)
Kvalitatiivisessa tutkimuksessa on Eskolan ja Suorannan mukaan tärkeää se, että tutkittava aineisto rajataan mahdollisimman hyvin (Eskola ja Suoranta1999, 120).
Tulkintoja tehtäessä on pidettävä mielessä, että aineisto on koottu rajatusta aineistosta. Kaplanin mukaan ei kvalitatiivisessa tutkimuksessa ole niinkään kyse perinteisesti hypoteesien todistamisesta, vaan hypoteesien keksimisestä. Aineiston tarkoituksena on vauhdittaa tutkijan ajattelua, ei latistaa sitä (Kaplan 1964).
Laadullisen tutkimuksen luonteeseen kuuluu usein se, että edetään induktiivisesti, aineistolähtöisesti yksittäisestä yleiseen. Yksittäisistä havainnoista edetään yleisimpiin väitteisiin. (Eskola ja Suoranta 1999, 83). Eskolan ja Suorannan mukaan on maalaisjärjelläkin tärkeä osuus tutkimustyössä (21).
1.4. Yhteenvetona teoreettisista lähtökohdista
Olen pyrkinyt ensinnäkin hahmottamaan itselleni tutkittavan aihepiirin koskien Rajavartiolaitosta organisaationa sekä toimijana. Pyrin kirjallisuuden avulla hahmottamaan mitä on hyvä palvelu hallinnossa, ja miten se toteutuu rajavalvonnassa. Tehokkaan valvonnan ja hyvän palvelun yhteen nivoutuminen julkista valtaa käyttävässä Rajavartiolaitoksessa ilmenee monisäikeisenä todellisuutena, jota olen näin pyrkinyt jäsentämään ja ymmärtämään hyvää palvelua koskevan aiemman tutkimuksen sekä lainsäädännön kautta.
Rajavartiolaitos toteuttaa omalta osaltaan Suomen perustuslakia: ”Jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen” (Perustuslaki 7.1§). Tehokkaan valvonnan voidaankin mielestäni ensisijassa nähdä palvelevan näin perustuslaissa taattua kansalaisten turvallisuutta.
Hyvää palvelua tarkastellaan tässä tutkimuksessa kuitenkin organisatorisesti palvelutapahtumissa ja asiakkaiden näkökulmasta. Otalan mukaan asiakastyytyväisyys on koko organisaation asia, ja asiakas on tärkein ulkoisen tiedon ja oppimisen lähde.
Jokisen ja Juhilan mukaan teoreettinen käsitteistö rakentuu usein tutkimuksen edetessä. Tämä tutkimus onkin vahvasti henkilökohtainen oppimisprosessi.
Tutkimusintressini on ennen kaikkea ollut pyrkiä ymmärtämään tutkimuskohdetta.
Kokonaisuuden hahmottaminen ja taustoittaminen ovat esitettyjen väitteiden ja perustelujen pohjana. Oppimisprosessissani uskon myös intuitiolla olevan loogisen päättelyn ohella oleellisen merkityksen. Asioiden erilaiset merkitykset ja yhteydet löytävät paikkansa usein juuri intuition avulla.
1.5. Tutkimuksen relevanssi ja aikaisemmat tutkimukset
Tutkimus osallistuu hyvää hallintoa koskevaan keskusteluun. Se tuo jatkoa ja täydennystä aikaisempaan julkista palvelua ja sen kehittämistä koskevaan keskusteluun. Julkisen palvelun näkökulma ei ole toistaiseksi saanut juuri paljon huomiota palveluita koskevassa tutkimuksessa. Christian Grönroos käsittelee teoksissaan laajasti palveluja ja niiden markkinointia. Julkishallinnon palvelun laatua hän on käsitellyt erityisesti kunnallishallinnon näkökulmasta. Olen pyrkinyt ymmärtämään ja jäsentämään julkisen palvelun käsitettä lähinnä juuri Grönroosin teorioiden pohjalta. Grönroosin mukaan on koetun palvelun laadun mukainen lähestymistapa pohjana laatua koskevissa tutkimuksissa (Grönroos 2000, 68).
Palvelun laatua tutkitaan luonnollisesti muistakin lähtökohdista (Grönroos 2000, 61).
Laadunvalvontaa tavaroiden laadun näkökulmasta on tutkittu jo teollistumisen myötä pitkään. Palvelun laatua koskeva tutkimus on kasvanut 1980-luvulta lähtien räjähdysmäisesti. Pinnalle on noussut erityisesti koetun palvelun laadun käsite.
Lähestymistapa perustuu tutkimuksiin, joissa selvitettiin palvelujen kulutuksen jälkeisiä arvoja. Koetun palvelun laadun mukainen lähestymistapa on vahvasti vallalla palvelun markkinointia koskevissa laatua koskevissa tutkimuksissa ja teoriankehittelyissä. Lehtisen mukaan laadun arvioinnin keskeisenä elementtinä on asiakas, hänen odotuksensa ja kokemuksensa. Hänen mukaansa asiakkaan odotusten ja kokemusten kohtaaminen voi tapahtua kolmella tavalla. Kokemukset voivat ylittää odotukset tai hänen odotuksensa eivät täyty. Kokemukset voivat olla myös täysin odotusten mukaisia. Tällöin asiakas on tyytyväinen, koska koki saavansa riittävän hyvää palvelua. Lehtinen esittelee palvelutuotannon keskeisinä
elementteinä fyysiset resurssit, kontaktiresurssit sekä asiakasresurssit. Fyysisillä resursseilla tarkoitetaan puitteita ja välineitä, joita tarvitaan tuotantoprosessin aikana, samoin kuin fyysisiä tuotteita ja niiden valmistukseen tarvittavia raaka- aineita. Konkreettiset puitteet tarkoittavat sekä ulkoista että sisäistä palveluympäristöä, toimitiloja, sisustusta sekä ympäröivää luontoa.
Kontaktiresursseilla taas tarkoitetaan palveluita tarjoavia ihmisiä, jotka ovat vuorovaikutuksessa asiakkaiden kanssa. Asiakasresursseilla tarkoitetaan asiakkaan osallistumista tuotantoprosessiin. Asiakas nähdäänkin paitsi palvelun saajaksi ja kuluttajaksi myös itse palveluun osallistuvaksi ja sitä tuottavaksi osapuoleksi.
(Lehtinen 1983, 62)
Rissanenkin näkee hyvän palvelun viime kädessä asiakkaan subjektiiviseksi kokemukseksi, ja itse palvelutapahtuman hän näkee jopa luovaksi tapahtumaksi.
Rissanen arvioi palvelujen laatua erilaisten laatukriteerien kautta. Erilaisten laatu- ulottuvuuksien pohjalta asiakas voi arvioida palvelun hyväksi, mikäli hyvää palvelua koskevat kriteerit tulevat täytetyiksi. Näitä tekijöitä ovat pätevyys ja ammattitaito, uskottavuus, luotettavuus, saavutettavuus, turvallisuus, palvelualttius, kohteliaisuus, viestintä, asiakkaan tarpeiden tunnistaminen ja ymmärtäminen sekä palveluympäristö (Rissanen, 2005, 215 -216). Rissanen jakaa palvelun käsitteenä kolmeen osaa, ydinpalveluun, palvelun keskikerrokseen ja laajennettuun palveluun. Ydinpalvelu on juuri se palvelu, jota asiakas ensisijaisesti on hakemassa. Palvelun keskikerros taas muodostuu näkyvästä osasta, kuten esimerkiksi laadusta, hinnasta, ominaisuuksista ja palveluympäristöstä.
Laajennetulla palvelulla taas tarkoitetaan esimerkiksi palvelun esillepanoa, tuoteturvaa ja takuuta (22). Hyvän palvelun aikaansaamisessa Rissanen painottaa uuden oppimisen merkitystä, ja erityisesti kokemuksista oppimista (107).
Organisaation tärkeinä voimavaroina hän pitää kehitysmyönteisyyttä sekä innovatiivisuutta. Innovatiivisuutta voidaan kehittää esimerkiksi tehtävien kierrolla, sisäisiä toimintatapoja muuttamalla ja tavoitteita tarkistamalla (106).
Laajimmin ja kotimaiseen julkishallinnon palvelutuotantoon soveltuvimmin on aihetta käsitellyt Christian Grönroos. Hän tarkastelee laajasti ja järjestelmällisesti palvelujen markkinointia, ja esittää vahvan teoreettisen viitekehyksen palvelustrategian noudattamisesta ja palvelukilpailun johtamisesta. Hänen
mukaansa tarvitaan käsitteitä ja malleja, joissa on otettu huomioon palvelu ja palvelukilpailun ominaispiirteitä. Grönroos rakentaa tutkimuksiin sekä käytännön kokemuksiin perustuvaa palvelukilpailuteoriaa. Hänen teoriansa pohjautuu markkinointikeskeisen palvelustrategian kehittämiseen ja toteuttamiseen.
Grönroosin mukaan perinteiset hierarkkiset organisaatiot aiheuttavat helposti ongelmia palvelualalla. Palveluajatus ja palvelukeskeinen toiminta tulee saattaa koko organisaatiota koskevaksi. Hän käyttää käsitettä sisäinen asiakkuus kuvaamaan sitä, että myös asiakkaalle näkymättömät toimijat ovat tärkeä osa palveluketjua. Koko organisaation palvelutehokkuus vaikuttaa osaltaan niin sanottujen totuuden hetkien palvelutasoon. Totuuden hetkillä tarkoitetaan tapahtumia, missä asiakas kohtaa organisaation laatua tuottavia voimavaroja, sekä sen tuottamia järjestelmiä, resursseja, henkilökuntaa ja tekniikkaa. (Grönroos 2000)
Harisalon ja Stenvallin mukaan (2001, 39) on luottamus keskeinen perusta, jonka varassa julkiset organisaatiot toimivat. Inhimillistä vuorovaikutus ja yhteistoiminta perustuvat luottamukselle. Se on tärkeämpää kuin tieto, sillä mikäli ihmiset eivät luota toisiinsa tiedollakaan ei ole merkitystä. Myös Mattila nostaa luottamuksen tärkeäksi voimavaraksi, niin henkilöstölle kuin koko organisaatiollekin.
Luottamuksen puute heikentää koko organisaation kykyä toimia asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Luottamus on erityisen tärkeää muutostilanteissa (2007, 51).
Grönroos käsittelee myös julkisen palvelun problematiikkaa. Hallintoa koskevassa lähestymistavassaan hän pohjaa hyvän hallinnon lakisääteisyyteen sekä palveluperiaatteen noudattamiseen. Hän tiivistää julkishallinnon palvelujen tehostamistarpeiden keskeisimmät syyt kolmeen merkittävimpään: tehokkuuteen, kansalaisten oikeuteen palveluihin sekä työskentely edellytysten paranemiseen.
Parempi palvelu johtaa organisaation toiminnan tehostumiseen. Mikäli palvelujen kehittäminen ymmärretään strategisena muutosprosessina, toisin sanoen palveluperiaatetta käytetään ohjenuorana organisaation toimintaa kehitettäessä, saadaan tällöin koko organisaatio suuntautumaan palvelun tuottamiseen.
Asiakaspalvelukoulutus ilman koko organisaation sitoutumista palvelun kehittämiseen ja yhteistä strategista suunnittelua on pelkkää pintakorjausta, millä
ei saada pysyviä tuloksia aikaiseksi. Toinen syy julkishallinnon palvelujen tehostamistarpeelle on se, että kansalaisilla on oikeus hyviin palveluihin. Grönroos katsoo, että oikeusturvaa voidaan jopa parantaa joustavalla toiminnalla ja ystävällisellä suhtautumisella julkisten palvelujen asiakkaisiin. Kolmantena palvelujen tehostamisen syynä Grönroos pitää henkilöstön työskentelyedellytysten ja motivaation kehittämisen. Palvelujen parantamiseksi tarvitaan työrutiinien selkiyttämistä, yhteistyön tehostamista organisaation eri toimijoiden välillä, parempaa tekniikkaa ja työvälineitä, viihtyisämpää työympäristöä, joustavampaa sisäistä tiedonkulkua, kannustusta ja motivointia. Fyysisten ja henkisten työskentelyedellytysten parantuessa voidaan olettaa myös henkilökunnan työmotivaation paranevan. Tämä kaikki vaikuttaa palvelutuotannon laatuun.
Grönroos toteaakin, että palveluperiaatteen soveltaminen julkisessa hallinnossa koituu kaikkien osapuolien hyödyksi. Palvelujen käyttäjät tulevat saamaan parempia palveluja, henkilöstön työskentelyedellytykset paranevat ja organisaation toiminta tehostuu. (Grönroos1987, 10)
1.6. Tutkimuksen rakenne
Tutkimus jakaantuu kuuteen lukuun. Luku yksi taustoittaa tutkimusta ja lähtökohtia sekä ilmentää sitä keskustelua, jolle tutkimus tuottaa täydennystä.
Luvussa yksi täsmennetään myös tämän tutkimuksen tavoitteet ja metodologia.
Luku kaksi sisältää kirjallisuusanalyysiä, jonka tarkoituksena on löytää tutkittavan ilmiön sisällön ymmärtämiselle keskeisiä aineksia. Lähteet koostuvat hyvää hallintoa ja hyvää palvelua käsittelevästä kirjallisuudesta. Luku kolme sisältää hyvän palvelun käsitteen oikeudellista määrittelyä. Luku neljä sisältää tutkimuksen konkreettisen kohteen eli Rajavartiolaitoksen organisaation hahmottamista. Luvussa viisi selvitetään rajavartiolaitoksen toimintakenttää.
Lopuksi johtopäätöksissä, tarkastelen tutkimusta kokonaisuutena, sekä pohdin sen tuloksia ja merkityksiä.
1.7. Tutkimuksen aineisto
Tutkimuksen aineisto on pyritty rakentamaan niin, että se mahdollistaa hahmottamaan sen, mitä hyvä palvelu ja tehokas valvonta Rajavartiolaitoksessa pitävät sisällään. Ensinnäkin olen hahmottanut Rajavartiolaitosta organisaationa lainsäädännön avulla. Rajavartiolaitosta koskevat säädökset rajaavat tarkasti rajavartiolaitoksen toimintakentän. Olen pyrkinyt tutustumaan rajavalvonnan sisältöön ja toimintatapoihin myös Rajavartiolaitokselta saatavan materiaalin avulla. Olen seurannut myös yleistä uutisointia muun muassa rajavalvonnan ja sen menetelmien kehittymisen osalta. Hyvää hallintoa koskeva lainsäädäntö on niin ikään ollut tutkimuksen peruslähtökohtana. Rajavartiolaitos on kansainvälinen toimija, ja erityisesti EU toimintaympäristönä ja EU:n lainsäädäntö ovat myös Rajavartiolaitoksen toimintakenttää, mikä on tullut tutkimuksessa hahmottaa.
Hallintotieteellisen tutkimuksen teoreettisina lähtökohtina ovat hyvää palvelua koskevat teoreettiset tutkimukset. Teoreettisia lähtökohtia olen selvittänyt kappaleessa 1. 4. Hyvää palvelua koskevien teoreettisten tutkimusten soveltamisessa rajavartiolaitokseen on otettava huomioon se, että aiemmat tutkimukset koskevat pääosin hyvän palvelun käsitettä yksityisellä sektorilla.
Koska Grönroos on laajentanut tutkimuksensa myös julkisiin organisaatioihin, olen ottanut hänen teoriansa lähtökohdiksi tälle tutkimukselle. Grönroos on tutkimuksissaan perehtynyt hierarkkisten organisaatioiden ongelmiin palvelualalla. Erityisesti hänen teoriansa hyvän palvelun jakamisesta tekniseen laatuun ja toiminnalliseen laatuun on mielestäni jonkinmoinen ”ydinajatus” juuri rajavartiolaitoksen kaltaisessa organisaatiossa. Lainsäädännöllisesti tarkoin rajattu toimintakenttä ja rajavartiolaitoksen merkitys erityisesti sisäisen turvallisuuden toimijana edellyttävät vahvaa toiminnan teknistä laatua, sen laillisuutta sekä ammattitaitoisuutta. Grönroosin mukaan juuri tekninen laatu takaa toiminnan turvallisuutta ja viranomaistoiminnan laillisuutta. Toiminnallisella laadulla on taas suuri merkitys sille, miten asiakkaat kokevat palvelun laadun.
Myös Brogowicz, Delene ja Lyth ovat kehittäneet palvelun laadun mallin, missä
”tekninen palvelupaketti” erotetaan ”toiminnallisesta palvelupaketista”. Heidän mallissaan niin tarjotut tekniset palvelut kuin tarjotut toiminnallisetkin palvelut jaotellaan ihmisresursseihin ja fyysisiin resursseihin. Ihmisresursseilla tarkoitetaan teknisten palvelujen osalta teknisiä tietoja ja taitoja. Fyysisillä resursseilla
tarkoitetaan konkreettisia välineitä, toimitiloja sekä tekniikkaa. Tarjottujen toiminnallisten palvelujen ihmisresurssit taas käsittävät palveluhenkisyyttä, sisäisiä suhteita ja saavutettavuutta. Toiminnallisten palvelujen fyysisillä resursseilla tarkoitetaan ulkoista vaikutelmaa ja saavutettavuutta. Teknisten palvelujen erittelyllä mitataan järjestelmän suorituskykyä, toiminnallisten palvelujen erittelyllä pyritään taas hahmottamaan toiminnan suorituskykyä.
Palvelujen kokonaislaatua koskevat odotukset muodostuvat palvelujen teknistä laatua koskevien odotusten ja palvelujen toiminnallista laatua koskevien odotusten kokonaiskentässä. Se taas miten tämä kyseinen kokonaislaatu yksilöllisesti hahmotetaan, riippuu olennaisesti myös asiakkaan odotuksista. (Grönroos 1990, 39)
Asiakkaiden kokeman laadun käsitettä olen hahmottanut myös muiden tutkijoiden teorioista käsin. Rissanenkin näkee hyvän palvelun viime kädessä asiakkaan subjektiiviseksi kokemukseksi. Hyvän palvelun aikaansaamisessa Rissanen painottaa uuden oppimisen merkitystä. Uuden oppimisella on luonnollisesti vahva merkitys niin ammattitaidon eri osa-alueiden vahvistamiseen kuin motivaatioonkin ja myös sitä kautta palvelun parantamisen. Lehtinen lähestyy palvelutuotantoa erilaisten resurssien kautta. Lehtinen painottaa asiakkaiden osuutta itse palvelutuotannossa. Hän näkee asiakkaan paitsi palvelun saajaksi, myös palveluprosessiin osallistuvaksi osapuoleksi. Harisalo ja Stenvall, samoin kuin Mattila korostavat luottamuksen merkitystä organisaation toimintakyvylle.
He käsittelevät erityisesti luottamuksen merkitystä organisaatioiden muutostilanteissa.
Grönroosin ja Järvisen mukaan on sisäisen markkinoinnin merkitys olennainen lopputuotteen laadun kannalta. Sisäisellä markkinoinnilla tarkoitetaan ensi sijassa johdon ja henkilöstön toiminnan filosofiaa, millä pyritään kehittämään
palvelukulttuuria. Sisäisen markkinoinnin ajatus kuuluu Grönroosin mukaan olennaisena osana myös julkisyhteisöjen palvelustrategian muodostumiseen ja kehittämiseen. (Grönroos, Järvinen, 61- 63)
Järvelin, Kvist, Kähäri ja Räikkönen käsittelevät erityisesti asiakastyytyväisyyttä ja sen mittausta. Heidän mukaansa asiakastyytyväisyyden mittaus perustuu strategiselle mittaukselle. Strategisessa asiakastyytyväisyyden mittaamisessa
hahmotetaan niitä tekijöitä, jotka vaikuttavat asiakastyytyväisyyteen, sekä sitä miten tärkeitä nämä erilaiset tekijät ovat kokonaisuuden kannalta. Operatiiviset asiakastyytyväisyyden mittaukset perustuvat näille strategisille selvityksille.
Palvelun johtamista koskevaan kirjallisuuteen toi Normann käsitteen totuuden hetkistä. Niillä tarkoitetaan niitä palvelutapaamisia ja vuorovaikutustilanteita, mitkä määrittävät asiakkaalle hänen kokemansa toiminnallisen laadun tason.
Normannin mukaan tulisivatkin palveluprosessit suunnitella niin, ettei huonosti hoidettuja totuuden hetkiä pääsisi syntymään. (Järvelin, Kvist, Kähäri ja Räikkönen 1992, 42-44)
Yhteenvetona tutkimuksen aineistosta voidaan sanoa, että hyvän hallinnon oikeudellinen määrittely, Rajavartiolaitoksen organisaation ja tehtävien hahmottaminen sekä hyvää palvelua koskeva teoreettinen kirjallisuus muodostivat tutkimuksen kiinnekohdat. Näiden kokonaisuuksien hahmottamisen kautta saattoi tehdä päätelmiä siitä, mitä käsitteet hyvä palvelu ja tehokas valvonta Rajavartiolaitoksessa pitävät sisällään.
2. HYVÄ JULKINEN PALVELU HALLINNOSSA
2.1. Erilaisia näkökulmia hyvän hallinnon käsitteeseen ja hallintokulttuuriin
Hyvää hallintoa voidaan tarkastella muun muassa normatiivisena ilmaisuna, oikeusvaltioperiaatteen ilmentymänä, ihmisoikeutena, demokratian toimivuuden kuvaajana, hallinnon periaatteena, samoin kuin hallinnon kehityksen kannalta tärkeänä tavoitteena tai taloudellisen tuen edellytyksenä. Hyvän hallinnon (good governance/good administration) käsitettä alettiin kehittää kylmän sodan jälkeen Maailmanpankin kehitysohjelmissa. Käyttö yleistyi sen jälkeen myös muissa kansainvälisissä instituutioissa, kuten OECD:ssä, Kansainvälisessä valuuttarahastossa ja YK:n kehitysyhteistyöohjelmissa.
Hyvällä hallinnolla voidaan tarkoittaa erilaisia ilmiöitä, esimerkiksi vastaavat englanninkieliset käsitteet good management, good governance ja good administration tuovat esiin erilaisia merkityksiä hyvälle hallinnolle. Management- käsite liittyy viraston tai viranomaisen oman sisäisen hallinnon tehokkuuteen.
Management on hallinnon hallinnointia. Sen tavoitteena on toimiva ja tehokas hallintomenettely. Esimerkiksi EU:n taloushallinnossa on tavoitteena sound and effective management: tavoitteena on mahdollisimman kustannustehokas ja sujuva hallinto. Governance-käsitteeseen sitä vastoin sisältyy niin julkishallinnon sisäiset laatuvaatimukset kuin julkisen ja yksityisen välisen suhteen kriteerit. Esimerkiksi OECD on pyrkinyt laatimaan yhteiset minimi vaatimukset hallinnolleen: niissä korostuvat muun muassa julkisen hallinnon eettiset arvot, sääntelyn uudistaminen, ja virkamiesten toiminnan objektiivisuus sekä tehokkuus.
Euroopan unionissa on good governance – vaatimus kytketty nimenomaan Euroopan unionin ja kansalaisten välisiin suhteisiin. Näillä hyvän hallinnon kriteereillä pyritään lisäämään EU-kansalaisten luottamusta EU:n lisäämällä instituutioidensa toiminnan avoimuutta ja legitimiteettiä. Eurooppalaista hallintotapaa koskevassa EU:n valkoisessa kirjassa on hyvän hallintotavan (good governance) keskeisiksi periaatteiksi nimetty: avoimuus, osallistuminen, vastuun selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus. Valkoinen kirja on EU:n keino kehittää hallintoaan nykyistä vähemmän byrokraattiseen suuntaan. Administration käsitteenä kohdistuu ensisijaisesti hallinnon ja asiakkaan väliseen suhteeseen.
Hyvää hallintotapaa tulee good administration käsitteen mukaan noudattaa paitsi edellä mainituista järjestelmän sisäisistä syistä, myös siksi että jokaisella on oikeus hyvään hallintoon ja hallinnolla on puolestaan velvollisuus toteuttaa hyvää hallintoa. (Seppänen 2003, 8-26)
Valtion organisaatioiden toimintaan kohdistuvan arvioinnin keskeisiä käsitteitä ovat: tavoite, panos, tuotos, tulos ja vaikutus. Arkikielen julkishallinnossakin usein ristikkäisiä termejä tulos, tuotos ja vaikutus voidaan täsmentää seuraavasti: Tuotokset ovat toiminnan välittömiä aikaansaannoksia, määrällisesti mitattavia suoritteita. Tuotos/ tuotokset (output) johtaa toiminnan tavoitteena oleviin tuloksiin (result), ja edelleen lopullisina tavoitteina oleviin yhteiskunnallisiin vaikutuksiin (outcome). Valtiovarainministeriön tulosprisma (VM 2003a) sisältää käsitteet toiminnallinen tuloksellisuus ja yhteiskunnallinen vaikuttavuus. Toiminnallisessa tuloksellisuudessa erotellaan toisistaan taloudellisuus, tuottavuus ja kannattavuus. Toiminnallinen tulos voisi vastata EU:n käyttämää käsitettä result, joka kuvaa tietyn ohjelman tavoitteen
suuntaista välitöntä tulosta, josta edelleen seuraa yhteiskunnallinen vaikutus.
Toimintojen vaikuttavuuden arviointi tarkoittaa siis julkisessa hallinnossa eri asiaa kuin tuottavuuden mittaaminen. Palvelujen tuottavuus voi olla korkeallakin tasolla, mutta toimintojen vaikuttavuus voi olla silti heikko.
Julkisen hallinnon tulosohjauksessa pyritään entistä selvemmin korostamaankin toiminnallisten tulostavoitteiden ja yhteiskunnallisten vaikuttavuustavoitteiden eroa.
Hallintokulttuurin näkökulmasta tarkasteltuna rajavartiolaitos on historiallinen organisaatio, jonka arvot ovat sotilaallisessa yhteisössä kehittyneet nykypäivään.
Hallintokulttuuri on hyvin laaja käsite. Esimerkiksi Tiihonen ja Ylikangas (1992, 9) määrittävät käsitettä seuraavasti: ”Hallintokulttuuri muodostuu ennen muuta myös siitä sosiaalisesta ja aineellisesta todellisuudesta, jossa virkamiehet elävät ja toimivat. Tämän todellisuuden osia ovat virkamiehen työskentelytilat, työhuoneet, työskentelyvälineet, virastorakennukset, esimiehen ja alaisen suhteet sekä virkamiesten keskinäisen vuorovaikutuksen, puhuttelun ja kirjeenvaihdon muodot”. Tiihosen ja Ylikankaan mukaan hallintokulttuuri muotoutuu myös
”tietoisesti yksittäiselle virkamiehelle annettujen käyttäytymisohjeiden ja – normien, sääntöjen ja määräysten perusteella”. Hyvän hallinnon sisältö muotoutuu eri viranomaisissa käytännön toimintatapoina erilaisissa vaihtelevissakin tilanteissa. Hallinnon sisältö elää hallinnon sisällä toimivissa ihmisissä:
vuorovaikutuksessa eri viranomaisten sisällä ja välillä, samoin kuin hallinnon asiakkaiden ja viranhaltijoiden toiminnassa. Julkisen vallan toiminta luo sisällön hyvän hallinnon hallintokulttuurille. Hyvän hallintokäytännön määrittäminen eri viranomaisten käytännöissä voi olla vaikeaa. Hyvä hallinto on julkisen vallan käyttöön liittyvä taustaperiaate. Eri hallinnon aloilla ja eri viranomaisissa voidaan jo pelkästään tehtävien erilaisuudesta johtuen painottaa hyvän hallinnon eri osa- alueita hyvinkin eri tavoin.
Hallintokulttuuria on viime vuosikymmeninä muuntanut tekniikan kehitys.
Langattomat verkot ja niissä toimivat laitteet ovat muuttaneet oleellisella tavalla julkista tilaa, organisaatioiden toimintaa, hallintoa ja asiakaskontakteja. Ihmiset voivat olla fyysisessä tilassa tai ”virtuaalisessa tilassa”, julkisessa tai yksityisessä tilassa. Julkisessa tilassa voidaan tarjota digitaalisia palveluja. Tietotekniikka on
tullut kaikkialla läsnä olevaksi, ja se tuo muassaan ennakoimattoman muutoksen myös niin hyvän palvelun kuin tehokkaan valvonnankin käsitteille myös julkisessa hallinnossa. Hautamäen mukaan verkostot ovat ylivoimaisia muihin organisoitumismuotoihin verrattuna. Ne ovat joustavia ja sopeutumiskykyisiä, samalla kun ne mahdollistavat monimutkaisten kokonaisuuksien hallinnan.
Tietoverkot välittävät ajantasaista informaatiota nopeasti sitä tarvitseville.
Rajavalvonnassa on tekniikan kehitys koko ajan läsnä. Tilassa voi olla erilaisia sensoreita, jotka tarkkailevat ihmisvirtoja ja tavaroiden liikkeitä. Internet on luonut uuden aikakauden niin julkisille palveluille kuin sisäisen turvallisuuden tehokkaalle toimivuudellekin. Ihmisten vapaa liikkuvuus edellyttää tehokkaampaa teknistä valvontaa ja viranomaisten välistä yhteistyötä (Hautamäki 2003, 39, 46- 48). Tietotekniikka voi osaltaan edistää myönteistä palvelukulttuuria. Tiedon jakaminen voi osaltaan lisätä henkilökunnan yhteenkuuluvuuden tunnetta.
Esimiehellä on ratkaiseva merkitys palvelukulttuurin edistämisessä. Palvelujen menestyksekäs johtaminen edellyttää asiakkaan näkökulman huomioon ottamista samoin kuin johdonmukaisuutta palveluprosessin eri vaiheissa. (Grönroos 2001, 474, 501)
Organisaatiokulttuurissa on kyse organisaatiossa yhteisesti jaetuista konkreettisista ja ei-konkreettisista, suhteellisen pysyvistä ajattelu- ja toimintamalleista. Nämä mallit voivat ilmetä esim. arvoina, rituaaleina, pukeutumis- ja vuorovaikutustyyleinä, traditioina ja normeina. Ajatus- ja toimintamallit ohjaavat organisaation toimintaa, ajattelua, tavoitteita ja jäsenten käyttäytymistä. Ne opitaan organisaation jäsenyyden kautta. Organisaatiokulttuurissa on siten kysymys sosiaalisesta, kollektiivisesta ilmiöstä, joka rakennetaan erilaisten organisatoristen oppimisprosessien avulla. Tämä prosessi alkaa yksilön tullessa organisaation jäseneksi ja päättyy hänen lähtiessään. (Kinnunen ym. 2005, 144) Hallinto elää ympäristön ja yhteiskunnan muutoksessa. Organisaation kulttuurin voidaan nähdä joko tukevan tätä muutosta tai pyrkimään kumoamaan sen. Yleensä kulttuurin olemassaolo tiedostetaan vasta kohdattaessa uusi tilanne kuten organisaation muutos (Valpola 2007, 17). Muutostilanteissa ei riitä pelkkä rakenteiden uudelleen organisointi tai esimerkiksi uuden tekniikan käyttöön otto.
Aron mukaan olennaisinta muutoksissa onkin, että muutos perustuu niissä
työskentelevien ihmisten muuttumiseen. (2002, 69 -70). Tutkimustulosten mukaan muutostilanteessa kohdattujen ongelmien määrä ei useinkaan selitä onnistumista tai epäonnistumista. Keskeistä on muutoksen vaikutuspiirissä olevien ihmisten asenteet, miten he ovat valmiita uudistamaan käyttäytymistään. Muutoksen tekeminen edellyttää perusteellista ja pohdittua harkintaa sekä tiedon hyödyntämistä (Syväjärvi
& Stenvall & Majoinen & Vakkala 2007, 5). Vepsäläisen mukaan tulisi työntekijöille antaa tarpeeksi aikaa sopeutua ja oppia muuttumaan. Henkilöstön osallistuminen muutoksen suunnitteluun ja toteutukseen on tärkeää (1994, 54).
2.2 Palvelu käsitteenä sekä toimintatapana rajavalvonnassa
Palvelua käsitteenä on tutkittu paljon, mutta sille on vaikea löytää kattavaa määritelmää. Palvelu-käsitteen moniulotteisuus johtuu osittain siitä, että palvelujen enemmän tai vähemmän aineettomia ja poikkeavat näin selkeästi tavaroiden tuottamisesta. Aineeton palvelu käsitetään tuotteeksi, mitä asiakas ei voi nähdä eikä käsin kosketella. On kumminkin palveluja, joissa on myös konkreettisia osia (Jokinen, Heinämaa, Heikkonen 2000, 224). Palvelut ovat niin ikään tekoja tai tekojen sarjoja eivät asioita (Grönroos 1994, 50). Palvelut tuotetaan ja kulutetaan ainakin jossain määrin samanaikaisesti. Palveluja voidaan kuvata myös toimintaprosesseiksi ja luonteeltaan ainutkertaisiksi. Asiakas myös osallistuu palvelujen tuottamiseen, ainakin jossain määrin. Palveluille on niin ikään ominaista, että niitä ei voi vakioida, varastoida eikä kuljettaa. (Kasanen, Väistö 1994,17)
Palvelu kuvataan myös luonteeltaan ainutkertaiseksi, eli sitä ei voida kuluttamisen jälkeen muokata eikä toistaa. Tästä syystä palvelu on tapahtumana haavoittuva ja siinä piilee suuria riskejä. Jos toimintaprosessin aikana sattuu pienikin virhe, se voi romuttaa koko palvelusuorituksen. Palveluiden tuottaminen tapahtuu prosesseina. Prosessin päättyessä on palvelukin kulutettu. Kyseessä on tapahtuma tai tapahtumien sarja, mitä on vaikea vakioida. Palveluprosessit ovat erilaisia, koska palveluprosessiin osallistuvat ihmiset ovat erilaisia, samoin tilanteet ja asiat.
Vaikka kaikki muu palvelutilanteissa säilyisikin ennallaan, sosiaalinen suhde on aina erilainen (Kasanen, Väistö 1994,16 - 17).
Palvelun syntymiseen tarvitaan vuorovaikutussuhde. Vuorovaikutussuhde
voi olla kahden henkilön välinen tai ihmisen ja fyysisen laitteen välinen (Lehtinen 1983, 35). Jotta palvelu voidaan kuvata, tulee määritellä kaksi asiaa: palvelun sisältö eli millä tavalla palvelu tyydyttää asiakkaan tarpeet ja kuinka nämä erilaiset tarpeet tunnistetaan, sekä palvelun jakelukanava eli kenen toimesta palvelu toteutetaan ja millaisten järjestelmien kautta asiakkaat löydetään ja heihin pidetään yhteyttä (Mäkelin, Vepsäläinen 1989, 8). Palveluyritys muodostuu fyysisistä resursseista ja kontaktiresursseista. Asiakasresurssit ovat palvelutuotannon kolmas resurssi. Palvelunäkökulmasta kontaktiresurssit muodostavat ne ihmiset ja laitteet, joiden kanssa asiakas on kanssakäymisessä. Kontaktiresurssit siis edustavat asiakkaalle organisaatiota tai yritystä ja usein asiakas muodostaa niiden perusteella ensimmäisen mielikuvansa organisaation tarjoamista palveluista. Fyysisillä resursseilla tarkoitetaan fyysistä ympäristöä ja välineistöä. Fyysisellä ympäristöllä tarkoitetaan ympäristöä, missä palvelu tapahtuu. Välineistö käsittää palvelun tuottamiseen tarvittavat välineet. Asiakkaalla luonnollisesti tarkoitetaan tuotetun palvelun vastaanottajaa ja kuluttajaa. (Järvelin, Kvist, Kähäri, Räikkönen 1992, 31)
Palveluja on kirjallisuudessa luokiteltu hyvin eri tavoin. Tutkimuksen tarkoitus on keskittyä hyvään palveluun rajavalvonnassa ja nimenomaan asiakkaan näkökulmasta. Asiakkaiden osalta keskitytään fyysisiin henkilöihin.
Rajavalvonnan kohteena olevilla henkilöillä ei useinkaan ole tarkkaa kuvaa siitä, mitä rajavalvonta heidän osaltaan tarkoittaa, eikä mitä palveluja he voivat tällöin odottaa. Monilla rajan ylittävillä henkilöillä ei ole aikaisempiin kokemuksiinkaan perustuvaa tietoa siitä, mitä rajavalvonta pitää käytännön toimenpiteinä sisällään.
Rajavalvonta poikkeaa monin osin muusta hallintotoiminnasta. Esimerkiksi kaikki rajavalvontatoimenpiteet eivät tapahdu sisätiloissa. Yksittäistä hallintopalvelujen luokittelemiseksi tarkoitettua mallia ei ole olemassa. Kirjallisuudessa on kumminkin esitelty palvelujen luokittelumalleja, joita voidaan soveltaa myös hallintopalveluihin. Palvelumalleja sovellettaessa on otettava huomioon rajavalvonnan erityisluonne, erityisesti viranomaisen ja asiakkaan välisen suhteen
erityislaatu. Olen seuraavassa pyrkinyt valitsemaan luokitteluperusteita, joita voidaan mahdollisesti hyödyntää rajavalvonnassa. Palvelut voidaan luokitella kohdentumisen mukaan: Hillin mallin mukaan palvelut voidaan jaotella sen mukaan, onko kyseessä henkilökohtainen palvelu vai ryhmäpalvelu.
Henkilökohtainen palvelu kohdentuu yksittäiseen ihmiseen, asiakas ”kuluttaa”
saamansa palvelun itsenäisesti (Grönroos 1994, 54).
Chansen mallissa ja Vandermerwen & Chadwickin mallissa on palvelut luokiteltu palvelujen asiakaskontaktien määrän mukaan. Asiakaskontaktien määrä on pieni, jos palvelu voidaan hoitaa ilman asiakkaan läsnäoloa (Grönroos 1994, 55, 58).
Haywood-Farmerin mallin mukaan on palvelun räätälöintiaste korkea, jos palvelun sisältö muotoutuu asiakkaan tarpeiden mukaan. Keskinkertaisesta räätälöintiasteesta voidaan puhua, mikäli palvelu toteutetaan tietyistä lähtökohdista, mutta asiakkaan tarpeet huomioon ottaen. Matala räätälöintiaste on luonnollisesti silloin, jos asiakkaan on tyytyminen niihin vaihtoehtoihin, mitä organisaatiolla on sillä hetkellä tarjolla (Hope, Mühlemann 1997, 135–136).
Haywood-Farmer ja Schmenner luokittelevat palvelut niiden työvoimavaltaisuuden mukaan. Työvoimavaltaisuuden aste on luonnollisestikin korkea palveluissa, joita ei voida koneellistaa. keskinkertaisesta työvoimavaltaisuudesta puhutaan silloin kun osa työtehtävistä voidaan hoitaa koneellisesti. Esimerkiksi automatisoidussa kulunvalvonnassa on työvoimavaltaisuuden aste alhainen. Tekniikan hyväksikäytön lisääntyminen myös rajavalvonnassa vähentää niiltä osin myös työvaltaisuuden astetta. Osa palveluista perustuu kumminkin aina henkilökohtaiseen kontaktiin, näin myös rajavalvonnassa. Automatisoinnilla voidaan vähentää työmäärää ja tehostaa toimintaa, mutta täydellistä automatisointia ei voida inhimillisessä toiminnassa toteuttaa (Grönroos 1994, 57).
Thomas jakaa palvelut ihmispohjaisiksi ja laitepohjaisiksi. Edelleen hän luokittelee palvelut perustuen henkilökunnan taitotasoon. Automatisoidut palvelut voidaan nähdä laitepohjaisina. Rajavalvonnan henkilökunnalta vaadittava taitotaso on aina asiantuntijuutta tai vähintäänkin ammattitaitoa vaativa.
Rajavalvonnan tehtävät edellyttävät koulutusta sekä ammattikokemusta.
Vandermerwe & Chadwick käyttävät mallissaan luokitusta tavaroiden osuudesta
palveluissa. ”Puhtaiksi” palveluiksi voidaan nähdä palvelut, joissa asiakkaan palvelemiseen ei tarvita tavaroita. On suuri joukko palveluja, joihin sisältyy joitakin tavaroita, tai jotka toimitetaan tavaroiden välityksellä. Palveluiden tuottamiseen tarvitaan siis näiltä osin tavaroita, mutta asiakkaan kannalta itse palvelu, sen sisältö ovat keskeisimmässä roolissa. Kolmanneksi palvelut voidaan tavaroiden osuuden mukaan luokitella niihin, joissa palvelut sisältyvät tavaroihin, eli asiakas käyttää kyseistä palvelua saamansa tuotteen vuoksi (Grönroos 1994, 54, 58). Leenders & Fearon mukaan palvelut voidaan luokitella niiden konkreettisuuden mukaan. Tätä konkreettisuutta voidaan heidän mukaansa arvioida lopputuloksen näkyvyyden pohjalta. Lopputuloksen näkyvyyden perusteella arvioidaan itse palvelu. Kun palvelun tuloksena on konkreettinen, näkyvä tulos, on palvelua helpompi arvioida kuin palvelua, jonka tulosta ei etukäteen voida arvioida (Leaders, Fearon 1997, 603).
Yhteenvetona palvelujen luokittelusta voidaan esittää ainakin se, että erilaisille palveluille voidaan löytää lukuisa joukko erilaisia luokitteluperusteita.
Kirjallisuudessa on palvelujen luokittelemiseksi esitetty kymmeniä eri malleja.
Lähtökohdiltaan ja soveltuvuudeltaan esimerkiksi rajavalvonnan eri toimintoihin ovat nämä mallit hyvin erilaisia. Palveluiden luokitteluperusteiden runsaus johtaa helposti hajanaisuuteen niitä sovellettaessa. Ajatusmalleina ne voivat olla apukeinoja erilaisten palvelujen syvemmälle erittelylle. Palvelu käsitteenä on hyvinkin abstrakti, ja vaarana on luoda liian pelkistettyjä malleja. Julkisiin palveluihin liittyy viranomaisvastuu. Rajavalvonnassa on kyseessä julkisen palvelun osa-alue, ja erityislaatuisuutensa vuoksi eivät kaikki yritysmaailmaan sovellettavat mallit ole sellaisenaan käyttökelpoisia. Niitä voidaan kuitenkin soveltuvin osin käyttää apuvälineinä hahmotettaessa palvelun käsitettä rajavalvonnassa. Luokitteluja voidaan käyttää työvälineenä hahmotettaessa kulloinkin palvelun kannalta olennaisimpia osa-alueita: mitkä prosessit ja toimintaketjut ovat asiakkaan kannalta olennaisimpia. Palvelun kannalta olennaisimpia prosesseja ovat ne toiminnot, jotka tuottavat lisäarvoa asiakkaalle.
Toimintaa voidaan kehittää näiden kokonaisprosessien puitteissa. Ongelmana on kumminkin muun muassa se, että palvelun tarkka määritteleminen on hankalaa.
Myös asiakkaiden odotukset ja vaatimukset palveluprosesseille ja niiden lopputuloksille vaihtelevat. Kun puhutaan palvelujen ”hyvyydestä” ja
”paremmuudesta” on kyseessä aina myös hyvin abstraktinen ja subjektiivinen kokemus.
2.3. Palvelun laatu asiakkaan kannalta
Kiinnostus palvelun laatuun on kasvanut 1980-luvulta lähtien. Viime vuosikymmeninä on palveluala kasvanut teollisuusmaissa räjähdysmäisesti.
Puhutaan jälkiteollisesta yhteiskunnasta ja palveluyhteiskunnasta. Palvelujen tuottajana myös julkisella sektorilla on tärkeä merkitys. Julkisen sektorin tehokkuus vaikuttaa voimakkaasti koko yhteiskuntaan. Siksi on julkisten palvelujen laatuun kiinnitetty entistä suurempaa huomiota. Koetun palvelun laadun mukainen lähestymistapa on ollut pohjana palvelujen markkinoinnin alalla tehdyissä palvelujen laatua koskevissa tutkimuksissa ja teorian kehittelyissä (Grönroos, 2000, 60). Palvelun laatu on abstrakti käsite, jota on vaikea määritellä ja mitata. Kokeeko asiakas palvelun laadukkaaksi vai ei, se on loppujen lopuksi aina subjektiivinen kokemus. Siihen millaiseksi palvelu koetaan, vaikuttaa paitsi palvelu sinänsä, myös asiakas, hänen taustansa, asenteensa, koulutuksensa jne.
Palvelun laatu tulee punnituksi aina uudestaan tilanteittain. Palvelun laatua tulkitaan pienten yksityiskohtienkin perusteella. Palvelun laadun voidaan katsoa muodostuvan asiakkaan ja palveluja tuottavan organisaation kontaktihenkilön vuorovaikutussuhteesta tai joissakin tapauksissa asiakkaan ja automaatin vuorovaikutussuhteesta (Lehtinen 1983, 62).
Grönroos jakaa asiakkaan kokeman palvelun laadun on kahteen ulottuvuuteen:
tekniseen eli lopputulosulottuvuuteen sekä toiminnalliseen eli prosessiulottuvuuteen. Palvelun tekninen laatu on hänen mukaansa sitä, mitä asiakkaalle jää, kun tuotantoprosessi sekä asiakkaan ja palvelun tarjoajan välinen vuorovaikutus ovat ohi. Mitä enemmän asiakkaat hyväksyvät itsepalvelutehtäviä tai muita tuotantoon liittyviä rutiineja, sitä parempana he luultavasti pitävät palvelua. Myös muut samaan aikaan samaa tai samanlaista palvelua kuluttavat asiakkaat saattavat vaikuttaa tapaan, jolla asiakas kokee palvelun. Tämä laadun toinen ulottuvuus on prosessin toiminnallinen laatu, joka vastaa kysymykseen,
miten asiakas palvelun saa (Grönroos 1994, 61,62). Rust ja Oliverin mukaan tulisi palvelutapaamisen fyysinen ympäristö sisällyttää kolmanneksi ulottuvuudeksi teknisen ja toiminnallisen laadun rinnalle. Fyysisen ympäristön tekijät luonnollisesti vaikuttavat toiminnalliseen laatuun, jopa tekniseenkin (1994, 1-19).
Kumminkaan pelkät laatu-ulottuvuuksista saadut kokemukset eivät yksin määrää, pidetäänkö palvelua hyvänä, neutraalina vai huonona. Koettuun kokonaislaatuun vaikuttavat teknisen ja toiminnallisen laadun lisäksi se, millaiseksi asiakkaat kokevat laadun. Tähän odotettuun laatuun vaikuttavat yrityksistä puhuttaessa:
markkinaviestintä, suusanallinen viestintä sekä yrityksen imago samoin kuin asiakkaan tarpeet. Markkinaviestintä on yrityksen valvonnassa. Sen sijaan imagoa ja suusanallisia tekijöitä yritys pystyy valvomaan vain epäsuorasti. (Grönroos 1994, 65- 66).
Jos asiakkaalla alun alkaen on myönteinen mielikuva palvelun tarjoajasta, pienet virheet annetaan herkästi anteeksi. Subjektiivisena kokemuksena palvelun laatu on hyvä, silloin kun koettu laatu vastaa odotettua laatua. Odotusten ollessa epärealistisia on koettu kokonaislaatu alhainen, vaikka laatu olisikin jollain objektiivisella tavalla mitattuna koettu hyväksi. Palveluperiaatetta voidaan toteuttaa organisaatiossa, missä on selkeä käsitys siitä, mistä tekijöistä tietyn palvelun laatu muodostuu. Palveluperiaatteen kehittäminen organisaatiossa edellyttää palvelujohtamisen hallintaa: organisaation tulee olla selvillä siitä, miten asiakkaat kokevat palvelun, sekä siitä miten organisaation tulee toimia tuottaakseen asiakkaiden laatuvaatimuksia toteuttavia palveluja. (Grönroos 1994, 63, 65)
Asiakkaat kokevat palvelun monen eri tekijän summana. Grönroos jaottelee asiakkaan saaman palvelun laadun tekniseen laatuun sekä toiminnalliseen laatuun.
Tekninen laatu käsittää henkilöstön ammattitaidon, palvelutuotannossa tarvittavan tekniikan ja apuvälineiden tason ja palvelun määrän. tekninen laatu on perusedellytys, jotta organisaation toiminnan tarkoitus toteutuisi. Tekninen laatu riittää harvoin kokonaislaadun ainoaksi ominaisuudeksi, vaan toinen välttämätön laatu-ulottuvuus on toiminnallisen laadun käsite. Toiminnallinen laatu määrittyy sen mukaan, miten yhteistyö asiakkaan ja organisaation välillä sujuu.
Toiminnallisen laadun osatekijöitä ovat muun muassa henkilöstön asenteet,
palvelumotivaatio, palvelun nopeus ja joustavuus ja tiedon kulku. Näin esimerkiksi odotusaikojen pituus, palvelujen käyttöön liittyvät muodollisuudet, toimintapisteiden sijainti ja aukioloajat ja henkilökunnan asenteet asiakkaita kohtaan ovat toiminnallisen laadun osatekijöitä, joiden hahmottaminen organisaation palveluajattelun osatekijöinä on tärkeää organisaation kokonaislaadun kehittämisessä. Toiminnalliset laatutekijät vaikuttavat asiakkaan kokemaan palvelun laatuun huomattavasti, vaikkakin tekninen laatu on esimerkiksi asiakkaan oikeusturvan kannalta perusasia. Hallintotoiminnan tekninen laatu määräytyy lakien ja asetusten mukaan. Oikeusturvanäkökulma onkin teknisen laadun tae hallintotoiminnassa. Palvelutuotannon toiminnallista laatua voidaan muokata olosuhteiden mukaan palveluperiaatteen mukaisesti.
(Grönroos 1987, 11- 12)
Asiakkaan tarpeet ja toiveet voidaan hahmottaa seuraavasti. Tarpeet voidaan nähdä palvelujen teknisenä toteuttamisena ja toiveet taas palvelujen toiminnallisena puolena. Toiveet koskevat odotuksia mitä asiakkaalla on palveluista, miten nopeasti hän odottaa palvelun sujuvan, miten hän haluaisi asiakaspalvelussa toimivan henkilön käyttäytyvän ja niin edelleen. Jotta palvelun kokonaislaatu olisi hyvä, on otettava huomioon paitsi asiakkaan varsinaiset tarpeet myös toiveet siitä, miten ne tulisi tyydyttää (Grönroos 1987,46).
Palvelun kokonaislaadun muodostuminen voidaan kuvata esimerkiksi seuraavan kaavion mukaisesti:
Kuva 1. Palvelun kokonaislaadun muodostuminen
Asiakas odottaa oikeutetusti palvelulta vähintään tyydyttävää tasoa. Teknisen laadun tulee olla vähintään hyväksyttävä. Rissasen mukaan asiakas muodostaa käsityksensä palvelun laadusta seuraavien tekijöiden pohjalta: Palvelun tuottajan pätevyys ja ammattitaito, uskottavuus ja luotettavuus itse palvelun tuottamisessa;
Palvelun saavutettavuus, kuten esimerkiksi kohtuulliset odotusajat; Palvelun turvallisuus, eli asiakas voi luottaa palvelun tasoon. Myös viestinnälliset seikat ovat tärkeitä asiakkaan kokeman palvelun tason kannalta. Näistä voidaan mainita erityisesti palvelualttius ja asiakkaan tarpeiden tunnistaminen ja ymmärtäminen sekä kohteliaisuus. Myös palveluympäristön viihtyvyydellä on tärkeä merkityksensä asiakkaan subjektiiviseen kokemukseen palvelun laadusta.
(Rissanen 2005, 257 - 258)
Asiakas on tyytyväinen saamaansa palveluun silloin kun hänen kokemuksensa vastaa hänen odotuksiaan tai ovat jopa parempia kuin odotukset. Hyvät kokemukset ovat omiaan lisäämään pitkällä aikavälillä odotuksia, joten odotusten jatkuva ylittäminen on vaikeaa. Asiakastyytyväisyyttä mittaamalla organisaatio parantaa edellytyksiään muun muassa kohdentaa organisaation resursseja entistä paremmin, parantaa organisaation imagoa sekä motivoida henkilöstöä.
Asiakastyytyväisyyden mittaus voidaan jakaa kahteen pääryhmään, strategiseen ja operatiiviseen mittaukseen. Strategisten tutkimusten tarkoituksena on selvittää
Palvelun kokonaislaatu
Palvelun tekninen laatu Palvelun toiminnallinen laatu
Asiakkaan tarpeet Asiakkaan toiveet ja odotukset
asiakastyytyväisyyden tasoa, sekä itse asiakastyytyväisyyteen vaikuttavia tekijöitä.
Operatiivinen asiakastyytyväisyyden mittaus on jatkuvaa, ja sen tarkoituksena on selvittää kulloisenkin asiakastyytyväisyyden taso, ja asiakastyytyväisyyden tason pysyvyys. (Järvelin, Kvist, Kähäri ja Räikkönen 1992, 42- 44)
Strategisen ajattelun olennaisia elementtejä ovat asiakastarpeiden tunnistaminen sekä vuorovaikutusprosessin määrittely. Asiakastyytyväisyyden mittaus perustuu siis strategiselle mittaukselle. Sen avulla pyritään vastaamaan seuraaviin kolmeen kysymykseen: Mitkä tekijät vaikuttavat asiakastyytyväisyyteen, miten tärkeitä nämä eri tekijät ovat kokonaisuuden kannalta, sekä millä tasolla asiakastyytyväisyys on. Kun on selvitetty nämä kysymykset, voidaan aloittaa operatiiviset mittaukset. Yleisin operatiivisen asiakastyytyväisyyden mittauksen muoto lienee asiakaspalaute. Asiakaspalautetta saadaan luontevimmin henkilökunnan havainnoin. Palautteen välittäminen edelleen on usein puutteellista, mikäli tiedon kulkuun ei kiinnitetä organisaatiossa riittävästi huomiota (Järvelin, Kvist, Kähäri ja Räikkönen1992, 45- 53).
Entistä parempi palvelu johtaa toiminnan tehostumiseen organisaatiossa. Kun palvelujen kehittäminen nähdään strategisena muutosprosessina, ja koko organisaatio suuntautuu hyvän palvelun tuottamiseen, voidaan tällöin jo olemassa olevien resurssien käyttöä tehostaa. Palvelujen kehittämistä ei tule ymmärtää vain asiakaspalvelukoulutuksena ilman koko organisaation sitoutumista ja strategista suunnan muutosta palveluajattelun kehittämiseen. Asiakaspalvelukoulutus voi olla pelkkä tuottamaton kuluerä, mikäli se toteutetaan strategisesti muusta organisaatiosta irrallisena toimintona. Asiakaspalvelukoulutus ilman organisaation perusteiden kehittämistä ja strategista näkemystä on pelkästään pintakorjausta.
Asiakaspalvelukoulutus ei yksinään johda pysyviin tuloksiin. Palvelun parantaminen edellyttää henkilöstön työskentelyolosuhteiden kehittämistä.
Yhteistyön tehostaminen, työrutiinien selkiyttäminen, työvälineiden parantaminen, viihtyisämpi työympäristö, joustavampi tiedonkulku, esimiesten kannustus – ovat polkuja, jotka johtavat palvelujen parantamiseen. henkilöstön on voitava osallistua tähän kehittämiseen. Kun henkilöstön työolosuhteet paranevat, lisää se motivaatiota omaan työhön. Organisaation palveluajatuksen toteuttajina henkilöstö on luonnollisesti avainasemassa. Palveluperiaatteen noudattamisen voidaankin
katsoa koituvan paitsi palvelujen käyttäjien eduksi, niin samoin voidaan katsoa palveluperiaatetta tukevalla toiminnalla parannettavan myös henkilöstön työskentelyedellytyksiä sekä näin tehostettavan koko organisaation toimintaa.
(Grönroos 1987, 10)
Palvelun kokonaislaadun parantamiseksi voidaan organisaatiossa käyttää erilaisia strategioita. Palvelua voidaan esimerkiksi nopeuttaa ja resurssien käyttöä tehosta siirtämällä valmistelutyötä enemmän asiakkaalle. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon kunkin asiakaskunnan edellytykset osallistua palvelun tuottamiseen, kuten esimerkiksi lomakkeiden täyttämiseen. Asiakkaan tulee olla halukas suorittamaan tehtäviä ja hänen tulee saada riittävät toimintaohjeet. Jos esimerkiksi lomakkeet ovat liian monimutkaisia, toimintaohjeet ja neuvonta on puutteellista, tai asiakkaalta puuttuu motivaatio osallistua itse palvelun suorittamiseen, ei voida puhua resurssien käytön tehostumisesta tai palvelun parantamisesta. itsepalvelu voidaan kokea palvelutason heikkenemisenä, mikäli vaadittavat toimenpiteet koetaan liian monimutkaisiksi. palvelua voidaan tehostaa myös henkilöresurssien muutoksilla. Prosessia voidaan nopeuttaa esimerkiksi henkilöstömäärää lisäämällä, koulutuksella tai muuttamalla toimintajärjestelmiä. Kehittämisstrategia on sopeutettava asiakkaan toiveisiin ja tarpeisiin, toisaalta se on kustannus- ja koko organisaation tehokkuuskysymys. (Grönroos 1987, 58 - 60)
Grönroosin palvelukeskeisyyden laatuajatteluun vuonna 1982 esittelemä koetun laadun palvelun malli on käsitteellinen kehikko, minkä avulla pyritään selvittämään, miten asiakkaat kokevat palvelun ominaisuudet. Grönroosin mukaan palvelun laadun parantaminen mainitaan usein organisaation sisäiseksi tavoitteeksi, määrittelemättä mitä palvelun laadulla tarkoitetaan. Mikäli laatu määritellään liian kapeasti, voi laadun kehittäminenkin jäädä liian kapea-alaiseksi.
Varsinkin tekniikkakeskeisissä organisaatioissa on vaarana usein mitata palvelun laatua teknisiin erittelyihin, tai ainakin niitä pidetään koetun laadun tärkeimpinä piirteinä. Asiakkaan kokema laatu pohjautuu muuhunkin kuin tekniseen laatuun.
Jotta voidaan puhua hyvästä palvelun laadusta, on otettava lähtökohdaksi se, miten asiakas palvelun kokee. Grönroos jakaa siis asiakkaan kokeman palvelun laadun kahteen ulottuvuuteen, tekniseen eli lopputulosulottuvuuteen sekä toiminnalliseen eli prosessiulottuvuuteen. Teknisenä laatuna voidaan pitää sitä, mitä asiakkaalle
