BetänkandeFsUB 7/2018 rd─ RP 252/2018 rd
Försvarsutskottet
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av 37 § i lagen om försvarsmakten, 16 § i lagen om Försvarshögskolan och 10 och 26 § i lagen om gränsbevak- ningsväsendets förvaltning
INLEDNING Remiss
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av 37 § i lagen om för- svarsmakten, 16 § i lagen om Försvarshögskolan och 10 och 26 § i lagen om gränsbevakningsvä- sendets förvaltning (RP 252/2018 rd): Ärendet har remitterats till försvarsutskottet för betänkan- de och till grundlagsutskottet och förvaltningsutskottet för utlåtande.
Utlåtanden
Utlåtanden har lämnats av
- grundlagsutskottet GrUU 61/2018 rd - förvaltningsutskottet FvUU 41/2018 rd Sakkunniga
Utskottet har hört
- äldre regeringssekreterare Jenni Herrala, försvarsministeriet - lagstiftningsråd Timo Makkonen, justitieministeriet
- regeringssekreterare Anna Gau, finansministeriet
- justitiekanslern i statsrådet Tuomas Pöysti, justitiekanslersämbetet
- äldre justitieombudsmannasekreterare Kristian Holman, Riksdagens justitieombudsmans kansli
- juridisk rådgivare Päivi Pietarinen, Republikens presidents kansli - kommendör, brigadgeneral Kim Mattsson, Huvudstaben
- biträdande avdelningschef, underrättelseavdelningen, öv Pekka Turunen, Huvudstaben - gränsbevakningsöverinspektör Pertti Normia, Gränsbevakningsväsendet
- polisöverinspektör Jorma Laitinen, Polisstyrelsen - avdelningschef Ilkka Hanski, skyddspolisen
- byråchef Rainer Hiltunen, Diskrimineringsombudsmannens byrå - direktör Timo Salovaara, Befolkningsregistercentralen
- ordförande Ville Viita, Officersförbundet - ordförande Jyrki Lukkarinen, Befälsförbundet rf - ordförande Jyrki Surkka, Underofficersförbundet rf
- ordförande Mikko Halkilahti, Finlands Reservofficersförbund rf - vice ordförande Ismo Nöjd, Reservistförbundet
- generalsekreterare Kaarina Suhonen, Kvinnornas Beredskapsförbund rf.
Skriftligt yttrande har lämnats av - centralkriminalpolisen.
PROPOSITIONEN
Regeringen föreslår att lagen om försvarsmakten ska ändras så att till en militär tjänst vid För- svarsmakten ska kunna utnämnas endast en person som inte har ett sådant medborgarskap i en an- nan stat eller andra utländska bindningar som avses i säkerhetsutredningslagen, vilka kan även- tyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella rela- tioner eller tjänstgöringssäkerheten vid Försvarsmakten.
Lagen om Försvarshögskolan ska ändras så att för studier som leder till en officerstjänst ska för- utsättas att den person som antas inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra ut- ländska bindningar som avses i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgö- ringssäkerheten vid Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet.
Motsvarande ändringar ska även göras i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning i fråga om de studerande som ska antas för studier som leder till en militär tjänst vid Gränsbevaknings- väsendet och till grundkursen för gränsbevakare.
Lagarna avses träda i kraft 2019. I övergångsbestämmelser ska det föreskrivas om dem som har utnämnts till en militär tjänst eller antagits för studier som leder till en officerstjänst eller som an- tagits till grundkursen för gränsbevakare, om dem som bedriver eller har slutfört studier. På dem ska tillämpas de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet av denna lag.
UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Allmän bedömning av propositionen
I propositionen föreslås det att det till en militär tjänst vid Försvarsmakten ska kunna utnämnas endast en person som inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bind- ningar som avses i säkerhetsutredningslagen (726/2014), vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgörings- säkerheten vid Försvarsmakten. En motsvarande ändring görs för dem som ska antas för studier som leder till en officerstjänst och de studerande som ska antas för studier som leder till en militär tjänst vid Gränsbevakningsväsendet och till grundkursen för gränsbevakare.
Av propositionsmotiven (s. 15—18) framgår att beredningen först avsåg att utarbeta propositio- nen så att endast finska medborgare som inte har ett annat lands medborgarskap kan utnämnas till
tjänster vid Försvarsmakten. I bestämmelsen ingick möjligheten att bevilja en sökande dispens.
Efter remissförfarandet fortsatte beredningen utgående från att behörighetskraven för militär tjänst revideras i stället för att det införs ett kategoriskt förbud mot flerfaldigt/dubbelt medborgar- skap och möjlighet till dispens. I propositionen sägs att en person inte får ha ett sådant medbor- garskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i sä- kerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten. Detta krav gäller militära tjänster vid Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet. Samma krav ställs på anta- gandet av studerande till Försvarshögskolan och till grundkursen för gränsbevakare.
Försvarsutskottet anser att den nu föreslagna regleringsmodellen är ett betydligt bättre alternativ än den ursprungliga propositionen. I detta sammanhang hänvisar utskottet till sitt utlåtande (FvUU 41/2018 rd). Utlåtandet lyfter fram att också i propositionen om ändring av statstjänste- mannalagen och säkerhetsutredningslagen (RP 23/2017 rd) gick man in för att säkerhetsfrågorna i anslutning till utländska bindningar granskas på ett mer allmänt plan bland annat för att en regle- ring som den nämnda inbegriper vissa problem med avseende på grundlagens bestämmelser om likabehandling och diskriminering. Försvarsutskottet konstaterar att grundlagen föreskriver om likabehandling och förbud mot diskriminering. Enligt grundlagen får ingen särbehandlas utan godtagbart skäl på grund av bland annat ursprung eller av någon annan orsak som gäller hans el- ler hennes person (6 § 2 mom. i grundlagen).
Sammantaget sett tillstyrker försvarsutskottet lagförslagen i propositionen, men med följande synpunkter. Försvarsutskottet ser det som ytterst positivt och behövligt att det föreskrivs på sam- ma sätt om behörighetskraven för militära tjänster inom Försvarsmakten och Gränsbevaknings- väsendet, eftersom officerarna genomgår samma utbildning vid Försvarshögskolan och väljs ut till uppdrag inom Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet i slutet av det första studieåret.
Grundlagsutskottet har lämnat utlåtande (GrUU 61/2018 rd) om den propositionen. I utlåtandet sägs att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Behörighetsvillkor för tjänsterna och uppgifterna vid Försvarsmakten
I motiven till 37 § i lagförslag 1 i propositionen (Behörighetsvillkor för tjänsterna och uppgifter- na vid Försvarsmakten) sägs det att uppgifterna om medborgarskap inte alltid väger lika när ut- nämning till en militär tjänst övervägs. Vid bedömningen av tillförlitligheten är det väsentligt om det är sannolikt att en utländsk bindning utsätter den som är föremål för utredning för osaklig på- verkan. Betydelsen av dubbelt medborgarskap kan således variera beroende på vilken stats med- borgarskap det handlar om.
I motiven till paragrafen sägs det också (s. 19) att Europeiska unionens regelverk förutsätter att ut- redningen av utländska bindningar inte ska omfatta EU-medborgarskap. Denna princip ska i re- gel också beaktas när behörighet för en militär tjänst övervägs. Det är enligt motiven också an- nars klart att ett dubbelt medborgarskap enligt en stark huvudregel i allmänhet inte i sig har någon betydelse i situationer där en person har sitt andra medborgarskap i en demokratisk rättsstat. Dä- remot kan det ha betydelse om en annan stat erkänner det dubbla medborgarskapet eller inte.
Dessutom måste det också bedömas vilka förpliktelser medborgarskapet i den andra staten inne-
bär, dvs. förpliktelser av ett slag som eventuellt står i konflikt med utredningsobjektets arbetsupp- gifter i Finland.
Säkerhetsutredningslagen
Syftet med säkerhetsutredningslagen (726/2014) är enligt 1 § i lagen att främja möjligheterna att förebygga verksamhet som kan medföra skada för statens säkerhet, försvaret, Finlands interna- tionella förbindelser, den allmänna säkerheten eller något annat med dessa jämförbart allmänt in- tresse eller enskilda ekonomiska intressen av synnerligen stor betydelse eller säkerhetsarrange- mang för skyddet av dessa intressen.
Ett säkerhetsutredningsförfarande kan gälla både personer (säkerhetsutredning av person) och fö- retag (säkerhetsutredning av företag). En säkerhetsutredning görs av Skyddspolisen och i fråga om dem som söker uppdrag inom Försvarsmakten av Huvudstaben. I vanliga fall ansöker en myn- dighet eller ett företag, som står i begrepp att anställa en person, om att en säkerhetsutredning av person ska göras över personen. Personer som väljs till militära tjänster och som studerar vid För- svarshögskolan och vid Gräns- och sjöbevakningsskolan undergår en säkerhetsutredning enligt säkerhetsutredningslagen. En allmän förutsättning för en säkerhetsutredning är att den som är fö- remål för utredningen har gett sitt samtycke (5 §). En säkerhetsutredning binder inte den för vars räkning utredningen har gjorts (42 § 1 mom.).
I och med en ändring av säkerhetsutredningslagen som trädde i kraft den 1 januari 2018 kan en ut- redning av en persons utländska bindningar göras som en del av en säkerhetsutredning av person över den man står i begrepp att välja till en tjänst eller uppgift som är central med tanke på skyd- det av statens säkerhet och andra nationella intressen. Utländska bindningar kan också redas ut i fråga om personer som ska antas för utbildning som siktar till i lagen definierade uppgifter inom statsförvaltningens säkerhetssektor eller för utbildning där syftet är att utbilda personer för upp- gifter inom utrikesförvaltningen.
Den som är föremål för utredningen ska enligt säkerhetsutredningslagen meddela sina utländska bindningar och ändringar i dem till den behöriga myndigheten. Den behöriga myndigheten kan granska uppgifterna i de register som den har tillgång till, och dessutom kan uppgifter också in- hämtas från myndigheter utomlands eller internationella organ under de förutsättningar som an- ges i lagen. Den behöriga myndigheten ska vid bedömningen av utredningens resultat i fråga om betydelsen av de utländska bindningarna till den som utredningen gäller enligt lagens 11 § sär- skilt fästa vikt vid 1) betydelsen av den personens utländska bindningar med tanke på det uppdrag som föranleder utredningen, 2) de utländska bindningarnas karaktär, varaktighet och kontinuitet, 3) sannolikheten för att bindningarna utsätter den personen för risk att bli utnyttjad eller utsatt för påtryckningar, mutförsök eller annan osaklig påverkan, 4) sannolikheten för att de utländska bindningarna på något annat sätt än vad som avses i 3 punkten är ägnade att äventyra den perso- nens möjligheter och förmåga att på ett oberoende och också annars tillförlitligt sätt sköta sina förpliktelser i det uppdrag som föranleder utredningen.
Förvaltningsutskottet har lämnat utlåtande till förvaltningsutskottet om ändringen av säkerhets- utredningslagen (FsUU 7/2017 rd). Utskottet konstaterade i sitt utlåtande att myndigheterna säl- lan har möjlighet att tillförlitligt utreda exempelvis vilka gällande utländska medborgarskap en
person har. Ett centralt problem med utredning av utländska bindningar är att de uppgifter om ut- ländska bindningar som ligger till grund för säkerhetsutredningen i huvudsak — vid sidan av de uppgifter som finns i registren — kommer från den som själv är föremål för utredning. Flerfaldigt medborgarskap kan uppdagas när personen intervjuas, men det är också möjligt att saken inte alls upptäcks. Uppgifter om att en finsk medborgare beviljats medborgarskap i ett annat land regist- reras inte i befolkningsdatasystemet, om inte personen själv anmäler det. Det förekommer inget automatiskt informationsutbyte i medborgarskapsfrågor mellan myndigheter i olika stater.
Utskottet konstaterar att utländska bindningar och bedömningen av dem beskrivs närmare i den tolkningsrekommendation av nämnden för bedömningskriterier som också propositionen hänvi- sar till (s. 10). Bestämmelser om nämnden för bedömningskriterier finns i 12 § i säkerhetsutred- ningslagen.
Grundlagsutskottets kommentarer om propositionen
Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att lagförslagens syfte är att förebygga hot mot bland annat statens säkerhet, allmän säkerhet, Finlands internationella relationer och säkerheten vid tjänstgöring. I motiven till förslaget hänvisas till den speciella karaktären hos en militär tjänst som garant för den nationella säkerheten och till att de som innehar militära tjänster i sina upp- gifter har tillgång till information som är kritisk med tanke på den nationella säkerheten och ge- nom sitt agerande kan skada den nationella säkerheten. Enligt grundlagsutskottets mening finns det med beaktande av de grundläggande fri- och rättigheterna godtagbara grunder för reglering- en. Relevant med avseende på regleringens proportionalitet är att enbart dubbelt medborgarskap inte är ett hinder för att utnämnas till en tjänst eller antas till utbildning. Ett hinder blir endast ett sådant medborgarskap i en annan stat som kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerhe- ten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten.
Grundlagsutskottet fäster uppmärksamhet vid att det i förslaget inte redogörs exempelvis för var- för bestämmelserna i den nyligen ikraftträdda statstjänstemannalagen om att beakta utländska bindningar anses tillräckliga. Dessutom verkar det onödigt att nämna medborgarskap i en annan stat i regleringen med beaktande av att den i bestämmelsen nämnda utländska bindning som av- ses i säkerhetsutredningslagen också täcker en persons nuvarande och tidigare medborgarskap.
Den föreslagna regleringen är ändå som helhet betraktad enligt grundlagsutskottets mening god- tagbar med avseende på proportionalitetskravet. Det saknar inte heller betydelse att regleringen är tämligen begränsad, då den enbart gäller militära tjänster och utbildning för sådana. Det handlar om tjänster till vilka man enligt 7 § i statstjänstemannalagen endast kan utnämna finska medborg- are, och medborgarskapskravet kan också gälla utbildning för sådana tjänster.
Enligt försvarsministeriets svar på försvarsutskottets utlåtande har utvecklingen av tjänsteman- na- och säkerhetsutredningslagstiftningen i fråga om utländska bindningar varit befogad och gyn- nat de mål som eftersträvas i den nu aktuella propositionen. Skyddandet av nationella intressen förutsätter olika slag av lagstiftningsåtgärder som kompletterar varandra. Meningen är inte att av- stå från utredning av utländska bindningar i enlighet med säkerhetsutredningslagstiftningen. Fak- tabasen för utländska bindningar fås genom säkerhetsutredningsförfarandet. Det är också viktigt att de utländska bindningarna följs upp under den tid en säkerhetsutredning är i kraft.
I ministeriets svar konstateras det också att det redan i dag utöver villkor som gäller alla statliga tjänstemän i lagstiftningen finns på säkerhetsaspekter baserade tilläggskrav som uttryckligen gäl- ler personal som ska anställas vid Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet. Den som ut- nämns till en tjänst vid Försvarsmakten avkrävs den tillförlitlighet som uppgifterna förutsätter.
Den som utnämns till en tjänst vid Gränsbevakningsväsendet ska ha oklanderliga levnadsvanor och vara pålitlig. Av personer som antas till studier för officerstjänst och till grundkurs för gräns- bevakare krävs att de på det sätt som Försvarsmaktens och Gränsbevakningsväsendets arbetsupp- gifter förutsätter är oförvitliga, att de inte har bindningar som kan äventyra en behörig och obe- roende skötsel av arbetsuppgifterna och att de också i övrigt är pålitliga.
Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att med avseende på regleringens exakthet blir det i ljuset av den föreslagna regleringen och propositionsmotiven något oklart hurdana utländska bindningar som kan äventyra den allmänna säkerheten, Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten som nämns i bestämmelserna. Försvarsutskottet bör för att främja att til- lämpningspraxis för bestämmelsen blir förutsägbar och enhetlig i sitt betänkande förtydliga ut- tryckens innehåll och deras betydelse med avseende på bedömningen av behörighet.
I försvarsministeriets svar på utlåtandet konstateras härvidlag att olika utländska bindningar har sin egen betydelse och vikt. Således är det inte görligt att i förväg ge en uttömmande definition av hurdana utländska bindningar som äventyrar de intressen som ska skyddas. En person kan till ex- empel bli föremål för påtryckning på många olika sätt eller betydelsen av medborgarskap kan va- riera enligt staternas lagstiftning, säkerhetsläge och demokratiska status. Väsentligt är huruvida utländska bindningar leder till utsatthet för otillbörlig påverkan eller påverkar förmågan att sköta de plikter som ingår i uppdraget på behörigt sätt.
Begreppet allmän säkerhet ingår i bestämmelsen eftersom Gränsbevakningsväsendet har lagstad- gade uppgifter som gäller allmän säkerhet (gränssäkerhetsuppgifter och vissa polisuppgifter) och Försvarsmakten ger handräckning vid upprätthållande av allmän ordning och säkerhet till polisen och vid gränssäkerhetsuppgifter till Gränsbevakningsväsendet. Dessutom ska behörighetsvillko- ren vara de samma för alla militära tjänster.
I fråga om Finlands internationella relationer är avsikten att skydda sekretessbelagd information som överlämnats till Finland av Finlands internationella partner (övriga stater, EU, Nato), det vill säga att förhindra obehörig åtkomst till denna information. Finland har genom fördrag förbundit sig att skydda sekretessbelagd information som gäller landets centrala internationella partner.
Med avseende på Finlands internationella förtroende är det av största vikt att sekretessbelagd in- formation som lämnats till Finland inte på grund av otillräckliga säkerhetsåtgärder obehörigen kommer i händerna på andra aktörer, exempelvis andra stater. Tjänstgöringssäkerheten finns med i bestämmelsen för att det finns ett behov av att förhindra försök att påverka Försvarsmaktens el- ler Gränsbevakningsväsendets operativa, fysiska säkerhet.
Med hänvisning till detta konstaterar försvarsutskottet att propositionen och svaret till utskottet innehåller adekvata motiveringar för den föreslagna regleringen. Utskottet ser inget behov av att precisera regleringen i detta avseende.
Övrigt
Enligt propositionen föreslås det inte att lagförslagen ska inkludera reglering av påföljder, om en person exempelvis under ett urvalsförfarande medvetet ger Försvarsmakten eller Gränsbevak- ningsväsendet ofullständiga eller felaktiga uppgifter om sina utländska bindningar, såsom med- borgarskap, eller hemlighåller andra medborgarskap än det finska. Enligt propositionen ska ett sådant ärende avgöras med stöd av tjänstemannarättsliga bestämmelser på samma sätt som för närvarande. Försvarsutskottet anser att denna infallsvinkel i sig är befogad, men som modell är den inte helt oproblematisk. Förvaltningsutskottet anser i sitt utlåtande att det är nödvändigt att konsekvenserna av ändringarna följs och bedöms särskilt med avseende på huruvida det behövs närmare bestämmelser om påföljderna av att lämna bristfälliga eller felaktiga uppgifter. Försvars- utskottet delar förvaltningsutskottets mening om att uppföljningen behövs.
Sammanfattning
Utskottet konstaterar att verksamhet i militära uppdrag kan förorsaka allvarliga problem med lo- jalitets- och intressekonflikter för personer som har starka band till två olika stater. I en del stater kan dessutom lagstiftningen ålägga medborgarna att agera på ett visst sätt med tanke på nationellt intresse när de vistas utomlands, oberoende av om de har medborgarskap också i en annan stat. En person med dubbelt medborgarskap kan råka i en situation där dubbelt medborgarskap inte god- känns i hans eller hennes andra hemland och ingen betydelse tillmäts de skyldigheter och rättig- heter som finskt medborgarskap medför, utan mot personen kan riktas till och med hot om straff, om han eller hon inte handlar i enlighet med de skyldigheter som det andra medborgarskapet medför. Enligt utskottets uppfattning är det sist och slutligen fråga om en intressekonflikt mellan stater och inte en fråga som sammanhänger med en enskild persons tillförlitlighet eller ifrågasät- tandet av den.
Utskottet konstaterar att uppgifterna om medborgarskap inte alltid väger lika vid ansökning till Försvarshögskolan eller utnämning till militär tjänst. Vid bedömningen av tillförlitligheten är det väsentligt huruvida en utländsk bindning utsätter vederbörande för osaklig påverkan. Utskottet understryker att medborgarskap i ett visst land, oavsett vilket, inte får leda till att den sökande ut- sätts för osaklig diskriminering: likabehandling och icke-diskriminering är centrala kännetecken för en rättsstat. Utskottet vill betona att betydelsen av medborgarskap i en annan stat ska bedömas på grundval av samma till säkerhet och tillförlitlighet hänförliga kriterier som en persons övriga utländska bindningar.
Personer i militär tjänst har mycket centrala uppgifter med avseende på den nationella säkerheten och försvaret. Med hänsyn till det är det klart att dessa personers lämplighet för uppdragen måste bedömas grundligt. De aktuella lagändringarna möjliggör enligt utskottets mening en bättre över- gripande lämplighetsbedömning än förr.
FÖRSLAG TILL BESLUT Försvarsutskottets förslag till beslut:
Riksdagen godkänner lagförslag 1—3 i proposition RP 252/2018 rd utan ändringar.
Helsingfors 22.2.2019
I den avgörande behandlingen deltog vice ordförande Mika Kari sd medlem Timo Heinonen saml medlem Seppo Kääriäinen cent medlem Krista Mikkonen gröna medlem Markus Mustajärvi vänst medlem Lea Mäkipää blå
medlem Sirpa Paatero sd medlem Markku Pakkanen cent medlem Jaana Pelkonen saml medlem Mika Raatikainen saf medlem Jari Ronkainen saf medlem Mikko Savola cent ersättare Eero Reijonen cent.
Sekreterare var
utskottsråd Heikki Savola.
