K a n s a n t a l o u d e l l i n e n a i k a k a u s k i r j a – 1 0 2 . v s k . – 1 / 2 0 0 6
87 E S I T E L M I Ä
Taloudellisen
ohjauksen nousu
1Magnus Cederlöf Yli-insinööri Ympäristöministeriö
M
arkkinaperusteisten ohjauskeinojen käyttö ympäristöpolitiikassa on ollut selvässä kasvus- sa parin viime vuosikymmenen aikana. Kehi- tyksen taustalla on ollut kritiikki perinteistä hallinnollista ohjausta kohtaan sekä julkisten politiikkatoimien kustannustehokkuuden ko- rostaminen. Erityisesti tutkijoiden, mutta myös sellaisten järjestöjen, kuten EU:n ja OECD:n, kannanotoissa on korostettu ohjauskeinovali- koiman laajentamisen merkitystä. Ekonomistit ovat perinteisesti puhuneet taloudellisten oh- jauskeinojen soveltamisen lisäyksen puolesta.Ilmastopolitiikan merkityksen kasvun myötä kiinnostus taloudellista ohjausta kohtaan on selvästi kasvanut.
Ympäristöpolitiikan taloudellisen ohjauk- sen skaala on nykyään varsin laaja – kyse ei ole pelkästään ympäristöveroista vaan kaikista niis- tä keinoista, joiden yhteisenä tekijänä on jon- kinlainen taloudellinen insentiivi. Taloudellisil- la ohjauskeinoilla pyritään saamaan hinnat ”oi- keiksi”. Tällä tarkoitetaan aiheutetun ympäris- töhaitan sisällyttämistä hintoihin. Taloudellisen
ohjauksen kehittymisen taustalla on keskeise- nä periaatteena ollut OECD:n kehittämä ”saas- tuttaja maksaa” -periaate, jolla on pyritty vä- hentämään tukiaisten käyttöä ympäristöpolitii- kassa. Vaikka periaate on pitkään ollut ympä- ristöpolitiikan yhtenä johtotähtenä, on selvää, että sitä vastaan rikotaan edelleen monessa ta- pauksessa.
Vaikka kustannustehokkuus on noussut keskeiseksi arviointikriteeriksi taloudellisen ohjauksen kehittämisessä, muitakin näkökoh- tia on syytä ottaa huomioon. Valtiontalouden kannalta esim. ympäristöverot voivat tarjota varteenotettavan vaihtoehdon verotulojen kas- vattamiseksi. Viime aikoina on kuitenkin enemmän ollut kyse siitä, voidaanko uusilla ympäristöveroilla kompensoida muiden vero- jen kertymien laskua. Ns. vihreällä verouudis- tuksella pyritään muuttamaan verotuksen ra- kennetta siten, että työn verotuksen keventä- mistä rahoitetaan ympäristöverojen korotuksil- la. Tähän liittyy keskustelu ns. tuplahyödystä, jolla tarkoitetaan sellaista ympäristöverouudis- tusta, josta seuraa hyötyä sekä ympäristölle että työllisyydelle. Asia on ajankohtainen myös Suo- messa sen vuoksi, että nykyisen hallituksen oh-
1 KTY:n seminaarissa 17.11.2005 pidetty kommenttipu- heenvuoro.
88
E S I T E L M I Ä KAK 1 / 2006
jelmaan sisältyy kirjaus ekologisesta verouudis- tuksesta.
Tunnusomaista ympäristöverotuksen kehit- tämiselle on toistaiseksi ollut se, että painopis- te on ollut energiantuotannon ja liikenteen kohdalla. Muilla sektoreilla taloudellisen oh- jauksen käyttö ympäristötavoitteiden saavutta- miseksi on edelleen varsin vähäistä joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta. Energia- ja lii- kennesektoreilla on tyypillistä myös se, että ym- päristöperusteisten verojen käyttöön liittyy huomattava fiskaalinen intressi. Liikennesekto- rilla ajankohtainen asia on autoverotuksen uudistaminen siten, että päästöt otetaan vero- perusteissa huomioon.
Ilmastopolitiikan merkitys kasvussa
Ilmastopolitiikka on varsin lyhyessä ajassa noussut ympäristöpolitiikan keskiöön. Ilmasto- kysymys on luonteeltaan selvästi haastavampi ja laaja-alaisempi kuin perinteisen ympäristö- politiikan lohkot. Ehkä osittain juuri ilmasto- politiikan laaja-alaisuuden takia on entistä ak- tiivisemmin ryhdytty harkitsemaan uusien oh- jauskeinojen käyttöä. Näyttävin ja tärkein esi- merkki tästä on varmasti päästökaupan sisäl- lyttäminen Kioton pöytäkirjaan ja täyden mit- takaavan päästökauppajärjestelmän käyttöön- otto EU:ssa vuoden 2005 alusta.
Päästökaupan käyttöönotto EU:ssa on mo- nella tavalla ollut poikkeuksellinen prosessi.
Yleisesti ottaen voidaan pitää melkoisena yllä- tyksenä, että päästökauppaan perinteisesti vä- hän skeptisesti suhtautunut EU niin nopeasti pystyi päättämään maailman laajimmasta pääs- tökauppajärjestelmästä. Kehityksen taustalla olivat sekä jäsenmaiden päästökauppakokeilut
että varsin vaatimattomat saavutukset yhteisö- tason energiaverotuksen rintamalla.
Vaikka Suomessa yleisesti ottaen suhtau- duttiin varsin kriittisesti komission päästö- kauppaehdotukseen, on kuitenkin todettava että Suomi on järjestelmän toimeenpanossa kulkenut EU-maiden eturintamassa. On vali- tettava tosiasia, että vielä vuoden 2005 loppu- puolella järjestelmän toimeenpano on kesken useassa jäsenmaassa. Päästökauppaan tarvitta- via kansallisia rekistereitä ei ole saatu toimin- takuntoon ja joiltakin mailta puuttuu lopulli- set päätökset jakosuunnitelmasta.
Päästökaupan toteuttamiseen liittyy joukko uusia hallinnollisia prosesseja, jotka vaativat resursseja niin hallinnolta kuin toiminnanhar- joittajilta. Jakosuunnitelman laatiminen on hyvä esimerkki tällaisesta uudesta prosessista, joista ei ole aiempaa kokemusta. Suomessa ja- kosuunnitelman valmistelusta on vastannut kauppa- ja teollisuusministeriö, mutta valmis- telu on tehty yhdessä muiden keskeisten minis- teriöiden ja etujärjestöjen kanssa. Kioto-kau- delle 2008–12 tarkoitetun jakosuunnitelman valmistelu on aloitettu ja se toimitetaan komis- siolle kesäkuun 2006 loppuun mennessä.
Päästökaupan käyttöönotto on herättänyt keskustelua päällekkäisestä ohjauksesta erityi- sesti energiasektorilla, johon jo aikaisemmin kohdistuu erilaisia energiaveroja. Kauppa- ja teollisuusministeriön asettama työryhmä selvit- ti varsin perusteellisesti päästökaupan ja mui- den ohjauskeinojen yhteisvaikutukset vuonna 2004 ilmestyneessä raportissa. Keskeinen joh- topäätös oli, ettei olemassa olevaa energiavero- järjestelmää ole syytä muuttaa perusteellisesti.
Tämä johtuu ensisijaisesti siitä, että energia- verotuksella on muitakin tavoitteita kuin hiili- dioksidipäästöjen vähentäminen.
Toisaalta on selvää, että päästökauppa on
89 M a g n u s C e d e r l ö f
muuttanut energiapoliittista tilannetta tuntu- vasti. Tämä on näkynyt esimerkiksi siten, että eduskunta poisti jo kesällä 2005 turpeen hiili- dioksidiveron heikentyneen kilpailukyvyn ta- kia. Päästökauppa on odotetusti vahvistanut uusiutuvien energialähteiden asemaa. Tämän seurauksena esimerkiksi puupohjaisten poltto- aineiden kysyntä on lisääntynyt. Jos päästö- oikeuden hinta muodostuu pysyvästi korkeak- si, on mahdollista, että myös sellaiset ainevir- rat, jotka ovat aikaisemmin ohjautuneet jatko- jalostukseen, päätyvät tulevaisuudessa osittain energiantuotantoon. Tämäntyyppiset vaikutuk- set ovat kuitenkin vahvasti riippuvaisia päästö- oikeuksien hintatasosta.
Uuden ilmasto- ja energiastrategian mu- kaan valtio aikoo hyödyntää ns. Kioton meka- nismeja Suomen päästövähennysvelvoitteen täyttämiseksi. Kyse on kustannustehokkaasta tavasta vähentää päästöjä, koska lähtökohtai- sesti kotimaiset toimet päästöjen leikkaamisek- si ovat kalliimpia kuin mekanismeilla hankitut päästövähenemät. On tärkeätä että valtiolla on käytössään keinoja, joilla se voi varmistaa, että Suomi voi täyttää Kioton pöytäkirjan mukai- sen velvoitteensa. Strategian pohjalta ryhdy- tään valmistelemaan yksityiskohtaisemmin mil- lä tavalla valtio hyödyntää mekanismeja. Tässä suhteessa voidaan hankkeiden toteuttamisen suhteen valita usean toimintamallin välillä. Li- säksi on tässä yhteydessä syytä muistaa, että myös päästökaupan piiriin kuuluvilla yrityksillä tulee olemaan mahdollisuus hyödyntää Kioton mekanismeja päästökaupan velvoitteiden täyt- tämiseen.
Kioton pöytäkirjan mukaan mekanismien rooli on kuitenkin ainoastaan täydentävä suh- teessa kotimaisiin toimiin. Strategian mukaan päästövähennyksiä tullaan edellyttämään erityi- sesti päästökauppasektorilta, mutta myös pääs-
tökaupan ulkopuolella olevilta sektoreilta. Kun vähennysvelvoite jaetaan päästökauppasekto- rin ja sen ulkopuolella olevien sektoreiden vä- lillä on lähdettävä siitä, että tämä ”isojako” on koko kansantalouden kannalta kustannusteho- kas ratkaisu. Päätökset tästä ”isojaosta” teh- dään käytännössä seuraavan päästökauppakau- den jakosuunnitelman valmistelun yhteydessä.
Suomen ehdotus Kioto-kauden jakosuunnitel- maksi on toimitettava komissiolle kesäkuun 2006 loppuun mennessä.
Päästökaupan vaikutuksista
Päästökaupan järeys ohjauskeinona on jo sel- västi tullut esiin tähän asti saatujen kokemus- ten perusteella. Päästöoikeuksien hintakehitys on selvästi poikennut siitä, mitä varsin yleises- ti arvioitiin ennen kaupan alkua. Päästöoikeu- den hinta on kesän 2005 jälkeen pysynyt 20 euron yläpuolella. Varsin laajasti on keskustel- tu päästöoikeuden hintaan vaikuttavista teki- jöistä. Varsin suuri yksimielisyys vallitsee siitä, että sekä kehitys polttoainemarkkinoilla että komission linjaukset jakosuunnitelmien hyväk- synnässä ovat vaikuttaneet hintakehitykseen.
Päästöoikeuden hinnan suora vaikutus jää- nee kuitenkin päästökaupan yritysten kannal- ta varsin vähäiseksi vielä ensimmäisellä kau- della johtuen siitä, että päästöoikeuksien jako melko pitkälle vastaa yritysten tarpeita. Sen si- jaan päästöoikeuden vaikutukset sähkön hin- taan ovat olleet arvioitua suuremmat. Osittain tämä johtuu tietenkin päästöoikeuden arvioi- tua korkeammasta hintatasosta. Esimerkiksi runsaasti sähköä käyttävän teollisuuden kan- nalta tämä vaikutus on merkittävä kustannus- tekijä. Toisaalta on syytä muistaa, että varsin- kin pitkällä tähtäimellä päästökauppa parantaa uusiutuvaan energiaan perustavan sähköntuo-
90
E S I T E L M I Ä KAK 1 / 2006
tannon asemaa ja sen myötä edistää investoin- teja uuteen tuotantokapasiteettiin.
Päästökaupan sähkön hintaa nostava vaiku- tus on myös johtanut keskusteluun ns. wind- fall-voitoista. Tässä kyse on siitä, että kun säh- kön hinta nousee päästökaupan takia, siitä hyö- tyvät myös ne tuotantomuodot, jotka eivät kuulu päästökauppaan (vesi- ja ydinvoima).
Ilmiö johtuu sähkömarkkinoiden toimintata- vasta ja siitä että markkinahinta määräytyy marginaalituotantomuodon kustannusten mu-
kaan. Kysymys windfall-voittoihin puuttumi- sesta on luonteeltaan sekä poliittinen että juri- dinen. Ensinnäkin olisi poliittisella tasolla pää- tettävä, onko ylipäänsä syytä tehdä asialle jo- takin. Jos vastaus tähän on myönteinen, tulisi seuraavassa vaiheessa tarkastella juridisia mah- dollisuuksia asiaan puuttumiseen. Eräänlaista kompensaatiota teollisuudelle kohonneesta sähkön hinnasta on kaavailtu ilmasto- ja ener- giastrategian yhteydessä. Kyse olisi teollisuu- den sähköverokannan alentamisesta. "
