Koettu oikeudenmukaisuus kaupunkisuunnittelussa – toimintatutkimus Oriveden asemanseudulla
Niina Tiittanen 276922 Itä-Suomen yliopisto Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta Historia- ja maantieteiden laitos Yhteiskuntamaantieteen pro gradu -tutkielma
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO TIIVISTELMÄ Tiedekunta
Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta
Yksikkö
Historia- ja maantieteiden laitos Tekijä
Niina Johanna Tiittanen
Ohjaajat
Jarmo Kortelainen & Ilkka Pyy Työn nimi
Koettu oikeudenmukaisuus kaupunkisuunnittelussa - toimintatutkimus Oriveden asemanseudulla Pääaine
Yhteiskuntamaantiede
Työn laji
Pro Gradu -tutkielma
Aika 6.7.2021
Sivuja 85 + 1 Tiivistelmä
Sidosryhmien osallistaminen yhdyskuntasuunnitteluun vaatii uusia keinoja perinteisen osallistamisen rinnalle. Myös Orivedellä asukaskyselyjen tulosten perusteella nykyistä moninaisemmalle osallistamiselle on tarvetta. Lisäksi Oriveden kaupungin haasteena on ollut niin sanotut valituskaavat eli kaavat, joiden hyväksymispäätöksestä on tehty kunnallisvalitus hallinto-oikeuteen. Oikeusistuimen käsittely pidentää kaavaprosessia ja siten vie resursseja ja haittaa esimerkiksi tonttimyyntiä. Asukkaiden mukaan ottaminen suunnitteluun jo sen varhaisessa vaiheessa on tutkittu lisäävän tyytyväisyyttä lopputulokseen, kun menettely on koettu oikeudenmukaiseksi.
Oriveden kaupunki ja Ramboll Oy järjestivät kaikille avoimen työpajan, jossa käsiteltiin asemanseudun kehittämisen tulevaisuuden näkymiä. Työpajan varsinaisen tarkoituksen ohessa tutkittiin osallisten kokemuksia osallisuuden toteuttamisesta työpajan muodossa.
Aineistoina toimivat työpajan aikana toteutettu havainnointi sekä työpajan jälkeen osallistuneille lähetetty palautekysely.
Työpaja koostui yhteisestä työskentelyosiosta sekä pienryhmätyöskentelystä. Yhteisessä osiossa kaikki saivat laittaa ajatuksiaan karttapohjaiselle visiolle asemanseudun tulevaisuudesta. Pienryhmätyöskentelyssä sana oli vapaa, ja osallistujat keskustelivat myös keskenään ideoistaan ja näkemyksistään.
Tutkielman tulosten perusteella työpaja koettiin oikeudenmukaiseksi ja toimivaksi osallistamismenetelmäksi. Osallistujat kokivat yhteissuunnittelun tärkeäksi jo hankkeen alkuvaiheessa. Pääasiassa osallistujat kokivat, että ideointiin oli helppo lähteä mukaan, ideoita kuunneltiin ja kaikkia osallistujia kohdeltiin tasapuolisesti. Vuorovaikutteiseen suunnitteluun jäi silti tulosten perusteella yhä parantamisen varaa. Vuorovaikutus olisi voinut olla syvempää, mutta toisaalta siihen on hankala päästä, mikäli samalla tavoittelee mahdollisimman laajaa osallistujien joukkoa.
Tutkielman tulokset vahvistavat aiemmin aiheesta tehdyn tutkimuksen tuloksia siitä, että osallistava suunnittelu voi lisätä osallisten koettua oikeudenmukaisuutta ja siten myöhemmissä vaiheissa parantaa kaavaratkaisujen sosiaalista hyväksyttävyyttä.
Avainsanat:
osallistaminen, koettu oikeudenmukaisuus, kaupunkisuunnittelu, yhteissuunnittelu, työpaja, käyttäjälähtöinen suunnittelu, osallistava toimintatutkimus
UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND ABSTRACT Faculty
Faculty of Social Sciences and Business Studies
Department
Department of Geographical and Historical Studies
Author
Niina Johanna Tiittanen Supervisors
Jarmo Kortelainen & Ilkka Pyy Title
Experienced Justice in Urban Planning – Action Research in Orivesi Railway Station Area Major
Social Geography
Level
Master’s thesis
Time July 6, 2021
Number of pages 85 + 1
Abstract
Improvement of the effectiveness of community planning requires a broader toolbox of public participation measures. The need for additional public participation measures has been identified through surveys conducted in the city of Orivesi. The city of Orivesi has been experiencing high rates of plan appeals. The judicial process increases the duration of the entire planning process, thereby tying-up resources and for example harming the sale of land. Increasing the involvement of city residents has been shown through studies to increase the satisfaction of planning outcomes, as the process has been experienced as more transparent and fair.
The city of Orivesi, together with Ramboll Finland Oy organized an open workshop that discussed future development of the Orivesi railway station area. The satisfaction of participants towards the workshop as a means of public participation was investigated in parallel. Observations made during the workshop as well as a participant questionnaire have been used as material for this study.
The workshop consisted of a co-design part and following break-out group discussions. During the co- design part, the participants were given the opportunity to provide input on a preliminary map-based plan of the railway station area. In the break-out group discussions individuals were encouraged to express their views and form a joint recommendation for plan amendments.
The conducted research shows that the workshop-method was experienced as just and a well- functioning method for involvement of key stakeholders. The participants experienced the collaboration as important already at the beginning of the process. According to participant feedback, it was easy to take part in the exchange of ideas, everyone’s view were appreciated and the participants were treated equally. The results however suggest that the procedure for interaction required further improvement. The interaction could have been more extensive; however, this can be difficult to achieve in practice if the workshop is targeting a large group of participants.
The results of this research further confirm the findings of previous studies by confirming that collaborative planning can increase the experienced justice of participants, thereby improving the social acceptability of planning designs.
Keywords:
participation, experienced justice, urban planning, co-design, workshop, user-driven planning, participatory action research
Sisällys
1 Johdanto ... 7
1.1 Tutkielman rakenne ... 9
1.2 Tutkimusasetelman tausta ... 10
1.3 Hypoteesit, tiedonintressi, tutkimusongelma ja tutkimuskysymykset ... 11
2 Kommunikatiivinen suunnitteluteoria ... 13
2.1 Avoin ja osallistava laadullinen kaupunkisuunnittelu ... 15
2.2 Osallisuus lainsäädännössä ... 16
2.3 Osallistuminen ja digitalisaatio ... 18
2.4 Osallistamisen haasteet ja tulevaisuuden näkymät ... 19
2.4.1 Osallistujan paradoksi... 19
2.4.2 Kuulemisesta vuorovaikutukseksi ... 20
3 Koettu oikeudenmukaisuus maankäytön suunnittelussa ... 23
3.1 Proseduraalinen oikeudenmukaisuus ... 24
3.2 Oikeudenmukaisuus kaavoitustyössä ... 27
4 Asemanseutu yhteisenä kehittämisalueena ... 30
4.1 Asemanseudut 2000-luvun aluekehittämisen keskiössä ... 30
4.2 Asemanseutu Orivedellä ... 31
4.3 Asemanseudun kehittämissuunnitelma ja tämän tutkielman sijoittuminen suunnitel- maan ... 34
5 Osallistava toimintatutkimus ... 36
5.1 Toimintatutkimus kaavoituksessa ... 37
5.2 Työpaja toimintatutkimuksen toteutustapana ... 38
5.3 Osallisen määrittely Oriveden asemanseudun kehittämishankkeessa ... 39
6 Aineisto ja menetelmät ... 42
6.1 Aineiston keruu ... 42
6.2 Työpaja asemanseudun kehittämisestä ... 42
6.3 Havainnointi työpajan analyysimenetelmänä ... 45
6.4 Palautekyselyllä selvitetään osallisten kokemus työpajasta ... 46
6.5 Palautekyselyn tulkinta: sisällönanalyysi ja tilastollisesti kuvaava analyysi ... 48
7 Analyysi ... 49
7.1 Työpajan analyysi ... 52
7.2 Palautekyselyn analyysi ... 55
7.2.1 Barometri ... 55
7.2.2 Avoimet vastaukset... 57
7.3 Työpajan ja palautekyselyn yhdistävä analyysi ... 60
8 Tulokset ... 65
9 Johtopäätökset ... 70
9.1 Työpajatoiminta vaikuttanee koettuun oikeudenmukaisuuteen myönteisesti ... 71
9.2 Digitaalisesta osallistumisesta on apua osallistujan paradoksiin ... 71
9.3 Reflektio ... 72
9.4 Jatkotutkimuksen aiheita ... 74
10 Lähteet ... 76
10.1 Kirjallisuus ... 76
10.2 Internetlähteet ... 84
Liite 1. Osallistuneille lähetetty kysely pdf-muodossa
Kiitos yhteistyöstä Oriveden kaupungille ja Ramboll Oy:lle.
Kiitos ohjaajilleni Jarmo Kortelaiselle ja Ilkka Pyylle.
Tampereella 6.7.2021
7
1 Johdanto
Osallistamisesta ja osallisuudesta on tullut osa länsimaista demokratiaa (Bäcklund, Häkli &
Schulman, 2017: 5). Kansalaisosallistumisen kulttuuri vahvistui 1960–70 -luvuilla, jolloin kriittisyys liberaalia demokratiaa kohtaan heräsi ja kansa vaati itselleen enemmän vaikutusmahdollisuuksia (Bäcklund ym. 2017: 99). Etenkin 1980- ja 1990-luvuilla kansalaisosallistuminen alkoi näkyä yhdyskuntasuunnittelussa, jolloin myös kunnat muokkasivat osallistamismenettelyjään vastaamaan paremmin uudenlaiseen aktiivisuuteen (Roininen, Horelli & Wallin (2003: 6).
Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL 132/1999) valmistuminen vuosituhannen vaihteessa muutti osallistumisen lainsäädäntöä. Lain eräs keskeisimmistä tavoitteista on antaa osallisille aiempaa enemmän valtaa vaikuttaa maankäyttöön ja saada riittävästi tietoa heitä koskevista kaavoitussuunnitelmista. Koska aihepiirin lainsäädäntö on kohtuullisen tuoretta, osallistamisen parhaat käytännöt (best practices) eivät ole vielä täysin muotoutuneet ja aihepiiri vaatii lisää tutkimusta.
Lain voimaanastumisen jälkeenkin osallistuminen on muuttunut. Vuosituhannen vaihteen jälkeen uudet digitaaliset osallistumiskanavat ja tieto- ja viestintätekniikan kehittyminen ovat saaneet aikaan poliittisen murroksen – tavalliset kansalaiset, kuluttajat, asukkaat ja yksilöt haastavat asiantuntijoiden mielipiteet ja esittävät vastanäkemyksiä (Bäcklund ym. 2017: 99). Rinkisen (2007: 51–52) mukaan maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutteisuutta korostavan uudistuksen myötä osallisten odotukset vaikuttamismahdollisuuksista ovat lisääntyneet, mikä korostaa laadukkaan osallistamisen tarvetta.
Osallistumiseen liittyvien käytäntöjen tarkastelua voidaan pitää jälleen varsin ajankohtaisena. Parasta aikaa käynnissä oleva maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus korostaa osallisuutta entisestään, ja etenkin digitalisaation mukanaan tuomien mahdollisuuksien ja keinojen hyödyntämistä osallistamisessa. Eräs uudistuksen tavoitteista on tarjota kuntalaisille lisää mahdollisuuksia osallistua kaavoitukseen koko prosessin ajan erityisesti digitaalisin välinein. Digitaalisten osallistumismahdollisuuksien lisääminen liittyy
8
uudistuksen laajempaan tavoitteiseen sujuvoittaa kaavoitusprosessia sekä tehdä siitä entistä avoimempaa, läpinäkyvämpää ja ennakoitavampaa.
Osallisuudesta on enenevissä määrin muodostumassa vasta-asiantuntijuutta aiemman liberaalin demokratian tilalle. Kansalaisten aktivoitunut osallistuminen on johtanut myös kriittisempään suhtautumiseen asiantuntija- ja suunnittelujärjestelmää kohtaan mikä osaltaan ilmentää osallistamismenettelyjen ajanmukaisuuden tarkastelua: nykyisin vallitseva ylhäältä alaspäin lähtevä suunnittelu vaikuttaa vanhentuneelta. Osallistumisen ja kansalaisaktivismin merkityksen kasvaessa päätöksenteossa yhteiskunnallisen hyväksynnän hankkiminen toiminnalle on yhä tärkeämpää – ja toisaalta myös haastavampaa.
Kansalaisten osallistaminen kaavoitukseen sisältää myös muutoksenhaun mahdollisuuden eli kunnallisvalitukset. Kunnallisvalituksen myötä kaavaprosessi parhaassakin tapauksessa viivästyy kuukausilla ja huonossa tapauksessa vuosilla. Kunnallisvalituksen laajan valitusoikeuden on katsottu lisäävän tarpeettomia valituksia ja siten viivyttävän tärkeitä hankkeita (Mäkinen 2011: IX). Kunnallisvalituksen tulisi perustua kaavaratkaisun laillisuuden puutteisiin, mutta usein valituksen perusteena on muutoksenhakijan subjektiivinen tulkinta esimerkiksi kaavaratkaisun toivottavuudesta (Peltonen, Tuomisaari & Kanninen 2008: 13).
Peltosen ym. tutkimuksen mukaan 44,1 %:ssa tutkituista valituskirjelmistä oli mainittu valittamisen perusteena kunnan ja kaavoittajan välisen kommunikoinnin ongelmat.
Kunnallisvalitus onkin varsin huono vaikutuskeino. Aiempi aiheesta tehty tutkimus osoittaa, että esimerkiksi vuorovaikutuksen paremmalla suunnittelulla voidaan vähentää kunnallisvalituksen käyttöä vaikuttamisen välineenä. Oriveden kaupunginhallituksen tai -valtuuston vuosina 2018–2021 tekemistä kaavojen hyväksymispäätöksistä 62,5 %:sta on valitettu Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen. Luku on erityisen korkea koko maan keskiarvoon suhteutettuna, joka on pysynyt nykyisen maankäyttö- ja rakennuslain aikana 2000-luvun alkupuolelta tehdyissä selvityksissä keskimäärin alle 10 %:ssa (ks. esim. Nuuja 2008: 23; Wähä 2006: 9).
Kaavaratkaisujen sosiaalinen hyväksyttävyys voisi vähentää muutoksenhakua.
Sosiaaliseen hyväksyttävyyteen taas voidaan vaikuttaa muun muassa menettelyllisen oikeudenmukaisuuden keinoin: kun menettely on koettu oikeudenmukaiseksi, myös lopputulos on tutkimusten mukaan helpommin hyväksyttävissä, vaikkei se olisi osallisen toiveiden mukainen (ks. esim. Thibaut & Walker 1975; Ympäristöministeriö 2007). Tässä tutkielmassa
9
pureudutaan kaavoitusmenettelyä pitkällä aikajänteellä sujuvoittaviin digitaalisen osallistamisen keinoihin. Tutkielmaan sekä kaupungin kehittämishankkeeseen liittyen järjestetään kaikille avoin Oriveden asemanseudun kehittämistyöpaja. Työpajatoiminnalla pyritään lisäämään aitoa vuorovaikutusta, avoimuutta ja läpinäkyvyyttä kaupunkisuunnitteluun ja siten vaikuttamaan myös sidosryhmien oikeudenmukaisuuden kokemukseen kaavoituksessa.
1.1 Tutkielman rakenne
Tutkielman tavoitteena on selvittää, parantaako varhaisessa vaiheessa toteutettu osallistaminen aluekehittämiseen osallisten koettua oikeudenmukaisuutta. Aiheesta tehdyn aiemman oikeudenmukaisuustutkimuksen perusteella voidaan väittää, että oikeudenmukaiseksi koetun menettelyn jälkeen myös ratkaisu on helpommin hyväksyttävissä riippumatta siitä, onko ratkaisu kaikkia osapuolia miellyttävä. Sosiaalinen hyväksyttävyys puolestaan voi vähentää muutoksenhaun tarvetta ja siten sujuvoittaa nykyisellään jokseenkin osittain ongelmallisena pidettyä kaavoitusprosessia.
Keinona lähestyä tavoitetta on pilotoida aluesuunnitteluun osallistava työpajahanke Orivedellä. Myöhemmin asemanseudun kehittämisen jatkosuunnittelussa voidaan tehdä lisää johtopäätöksiä siitä, onko alkuvaiheen työpaja osallistumismuotona koettu oikeudenmukaiseksi ja hyväksi keinoksi. Viimeisimpänä osallisuuden onnistumista voidaan arvioida hankkeen jo valmistuttua. Valitettavasti tämän tutkielman aikarajoissa voidaan tutkia vain yhden työpajan jälkeisiä kokemuksia, mutta ne antavat suuntaviivoja työpajakokeilun onnistuneisuudesta. Myöhemmissä vaiheissa voidaan myös pohtia osallistumismenetelmän valinnan osuutta kaavoituksen sujuvuuteen muun muassa saadun kirjallisen palautteen ja mahdollisten kunnallisvalitusten myötä.
Tutkielman aineisto koostuu kahdenlaisesta materiaalista: työpajojen aikana tehdyistä empiirisistä havainnoista sekä osallistuneille jälkikäteen lähetetystä barometrista, jossa pyydettiin antamaan palautetta työpajan onnistuneisuudesta. Aineisto esitellään tarkemmin luvussa 6.
Työpajan aineisto on kerätty havainnointimenetelmällä. Barometrissä on hyödynnetty tilastollisesti kuvaavaa analyysiä, jossa barometrin vastaukset muutettiin graafiseen muotoon kaavioiksi. Lisäksi avoimet vastaukset on analysoitu sisällönanalyysillä.
10
Menetelmänä työpajan onnistuneisuutta tarkastellaan ympäristöministeriön kehittämien seuranta- ja arviointikriteerien perusteella. Analyysimenetelmistä ja -vaiheista kerrotaan luvussa 7. Tutkielman luvut 7.1 ja 7.2 koskevat aineiston analyysia, jossa työpajassa esiin nousseet havainnot kirjoitettiin auki ja barometrin tulokset esiteltiin ja visualisoitiin.
Luvussa 8 esitellään tutkielman tulokset. Seuraavassa luvussa 9 esitellään johtopäätökset, joissa yhdistettiin teoriaan molempia aineistonkeruumenetelmiä käyttäen saadut tulokset. Johtopäätösten jälkeen tutkielmassa esitetään jatkotutkimusehdotus sekä reflektoidaan työn eri vaiheita ja onnistuneisuutta.
1.2 Tutkimusasetelman tausta
Tämä tutkielma on toteutettu yhteistyössä Ramboll Finland Oy:n (jäljempänä Ramboll) ja Oriveden kaupungin (jäljempänä Orivesi, Oriveden kaupunki tai kaupunki) kanssa. Tutkielman teon aikaan toimin Oriveden kaupungilla kaavasuunnittelijan viransijaisena (jäljempänä kaavasuunnittelija tai suunnittelija) ja vastaan kaupungin asemakaavojen laadinnasta sekä eräistä muista maankäytöllisistä tehtävistä. Tutkielmasta ei ole tehty toimeksiantosopimusta Rambollin eikä Oriveden kaupungin kanssa, eikä siitä makseta erillistä korvausta tai sitä tehdä työajan puitteissa muutoin kuin niiltä osin, mitä kuuluu kehittämissuunnitelman laadintaan varsinaisen tutkielman aiheen ulkopuolelta.
Oriveden kaupunki on noin 9000 asukkaan kaupunki Pirkanmaan maakunnassa ja se sijaitsee noin 40 kilometriä Tampereelta koilliseen. Orivedellä on meneillään useita maankäyttöön ja kaavoitukseen liittyviä strategisia kehityshankkeita ja ohjelmia, kaksi viime vuosina laadittua yleiskaavaa (rantaosayleiskaava ja oikeusvaikutteinen strateginen yleiskaava) sekä useita viime vuosina voimaan tulleita, vireillä olevia sekä vireille tulevia asemakaavamuutoksia. Asemanseudun asemakaavamuutos on tulossa vireille oletettavasti vuoden 2022 aikana alueen yleispiirteisen kehittämissuunnitelman laatimisen ja strategisen yleiskaavan voimaanastumisen jälkeen. Asemanseudun kehittämisen taustalla vaikuttavat useat seudulliset, maakunnalliset ja kaupungin omat strategiat ja sopimukset. Tämän toimintatutkimuksen kohteena on asemanseudun yleispiirteisen kehittämissuunnitelman sidosryhmien osallistaminen kehittämiseen.
11
Ramboll Finland Oy on tanskalaislähtöisen, kansainvälisesti toimivan suunnittelu- ja konsultointipalvelu Ramboll-konsernin tytäryhtiö. Liikevaihto Suomessa oli 203 miljoonaa euroa tilikautena 12/2019. Sen alaa on muun muassa infrastruktuurin, liikenteen, ympäristön ja rakennusten suunnittelu. Ramboll on lähettänyt heinäkuussa 2020 asemanseudun kehittämisen yleissuunnitelmasta tarjousehdotuksen, joka päätettiin kaupunginjohtajan ehdotuksen pohjalta hyväksyä kaupunginhallituksessa maaliskuussa 2021. Rambollin osallistuminen tähän pro gradu -tutkielmaan on tutkielman tekijänä minun kannaltani erityisen positiivista, sillä asemanseudun kehittämishankkeessa mukana olevilla Rambollin palvelumuotoilun asiantuntijoilla on paljon kokemusta tässäkin toimintatutkimuksessa toteutustapana järjestettävien työpajojen suunnittelusta ja toteutuksesta.
1.3 Hypoteesit, tiedonintressi, tutkimusongelma ja tutkimuskysymykset
Perimmäinen tutkimusongelma on, voisiko varhaisen vaiheen monipuolisella osallistamisella sujuvoittaa kaavoitusmenettelyä. Kuten mainittu, tähän ongelmaan ei ole mahdollista saada luotettavaa vastausta yhden pro gradu -tutkielman laajuudessa, joten tutkimusongelmaa lähestytään vaiheittain. Aiemman tutkimuksen perusteella voidaan olettaa, että osallistava työpajatoiminta vaikuttaa osallisten kokemukseen koko hankkeesta.
Tutkimuskysymyksiä on kaksi, joita täsmennetään alakysymyksillä.
1. Kokevatko osalliset työpajan oikeudenmukaiseksi osallistumistavaksi?
1.1 Kokevatko osalliset vaikuttamisen helpoksi ja että he saavat äänensä tasavertaisesti kuuluviin?
2. Vähentääkö digitaalinen osallistuminen niin kutsuttua osallistujan paradoksia?
2.1 Saadaanko osallisia mukaan enemmän kuin perinteisin osallistumismenettelyin?
2.2 Voidaanko työpajan fasilitoinnilla edesauttaa osallisten tasapuolista kohtelua?
Ensimmäiseen tutkimuskysymykseen pyritään saamaan vastaus pääasiassa työpajaan osallistuneille lähetetyn palautekyselyn kautta. Myös työpajassa tehdyt havainnot
12
tukevat pääaineistoa. Toiseen tutkimuskysymykseen pyritään vastaamaan pääasiassa työpajan havainnoinnin kautta, mutta niin ikään palautekyselyn tulokset voivat tukea havainnointia.
Tiedonintressi tässä tutkielmassa on selkeän emansipatorinen eli kriittinen ja yhteiskunnan olemassa olevista rakenteista vapauttava. Tutkielma on luonteeltaan emansipatorinen toimintatutkimus. Saksalaisen filosofi ja yhteiskuntateoreetikko Jürgen Habermasin mukaan toimintatutkimukseen liittyy aina emansipaatio. Tiedonintressi on nähtävissä läpi koko tutkielman - valtarakenteiden kriittinen analyysi ja ihmisten vapautumisen (emansipaation) tavoite korostuvat (Häkli 1999: 33–34). Tässä tutkielmassa on selittämisen sijaan tarkoitus muuttaa tiettyjä vallalla olevia rakenteita ja toimintatapoja ja siten myös ihmisten asennoitumista.
Tämä tutkielma rikkoo osin sekä yleisesti että Orivedellä käytössä olevia käytäntöjä maankäytön suunnittelun osallistamisessa. Lisäksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia osallistamisen säännöksiä tulkitaan laventaen ja laajennetaan koskemaan kaavoituksen lisäksi myös muuta strategialuontoista alueidenkäytön suunnittelua, johon laki ei suoraan velvoita nykyisellään ottamaan osallisia mukaan. Tutkielman työpajassa ei kuitenkaan toimita lainsäädännön vastaisesti, vaan päinvastoin pyritään löytämään ja käyttämään enemmän siitä potentiaalista, minkä aihepiirin varsin joustava lainsäädäntö mahdollistaa.
13
2 Kommunikatiivinen suunnitteluteoria
Kommunikatiivisen suunnitteluteorian ydin on ajatus osallisten kokemusten arvostamisesta ja pitämisestä suunnittelun perustana ja muiden ohessa yhtenä tasavertaisena tietolähteenä.
Yhdysvaltalainen antropologi Clifford Geertz korostaa kokemuksellisen merkitystä: sen sijaan, että rakennetaan teoreettisia malleja ihmisen toiminnasta ja etsitään niistä kausaliteettia, pitäisi tutkia sitä, miksi ihmiset toimivat kuten toimivat. Tähän vastauksen saa menemällä ihmisten pariin heidän aitoon toimintaympäristöönsä. Siellä missä ihmiset asuvat ja elävät syntyy myös paikkojen merkitys. Merkityksiä ja ihmisten eletyn elämän kerrostumia ei voida selvittää luonnon- ja kulttuuriympäristön inventoinneista ja muista selvityksistä. Ihmisten toiminta ei perustu sille, miten asiat objektiivisesti ovat vaan sille, miten he tulkitsevat asioiden olevan (Ympäristöministeriö 2007: 13). Yksi laadullisen kaupunkisuunnittelun kulmakivistä on myös pehmeiden arvojen huomioiminen suunnittelussa.
Mene ihmisten luokse, elä heidän keskellään,
opi heiltä,
ota vastaan heidän tietonsa, rakenna sen varaan mitä heillä on,
mutta kun parhaat johtajat ovat täyttäneet tehtävänsä, tehneet työnsä,
kaikki ihmiset sanovat:
”Me itsehän sen teimme.”
- Vanha kiinalainen sananlasku
Kommunikatiivinen suunnitteluteoria (käytetään myös käsitettä kriittinen pragmatismi) on saanut vaikutteita Jürgen Habermasin kommunikatiivisen toiminnan teoriasta (1981). Habermasin mukaan julkisen yhteisön toiminnan tulee perustua kommunikatiiviseen toimintaan (Staffans 2004: 51). Vuorovaikutteisen suunnittelun tuloksena syntyy tuote tai palvelu, joka vastaa ihmisten todellisia tarpeita (Schuler & Namioka 1993: XI). Jo ennen Habermasin kommunikatiivisen toiminnan teoriaa osallistavan suunnittelun idea on ollut esillä (ks. esim. Arnstein 1969, Davidoff 1965). Kommunikatiivinen suunnitteluteoria korostaa
14
osallistavia suunnitteluprosesseja, joissa kehitettävän alueen asukkailla ja muilla osallisilla on mielekkäät mahdollisuudet osallistua suunnitteluun. Habermasin (1991: 286) mukaan asianosaisille tulee järjestää tilaisuus osallistua keskusteluun alueen kehittämisestä. Tämän keskustelun tavoitteena on päästä konsensukseen kehittämissuunnasta sekä sitoutua kehittämisen toimenpiteisiin ja lopputuloksen saavuttamiseen (Jauhiainen & Niemenmaa 2006:
61).
Kommunikatiivisen toiminnan suunnitteluteoriaan johti Habermasin ajatuksista John Forester. Forester painottaa keskustelun ja kriittisen kuuntelun merkitystä suunnittelutilanteessa. Sekä Forester että toinen Habermasiin omassa suunnitteluteoriassaan tukeutuva tutkija Patsy Healey pitävät tasa-arvoa kommunikatiivisen suunnitteluteorian keskeisenä ominaisuutena. Forester ja Healey (ks. esim. Forester 1989; Healey 1997) määrittelevät suunnittelijan roolin vastuunkantajana, jonka tehtävänä on valjastaa myös heikompia osapuolia suunnitteluprosessissa. Prosessissa suunnittelijan rooli on olla kuuntelija ja sovittelija, joka luovii eri intressiryhmien välillä (Jauhiainen & Niemenmaa 2006: 62).
Eri intressiryhmien monipuolinen osallistuminen tuottaa suunnittelijoille tietoa asukkaiden ja muiden suunnittelualueen käyttäjien tarpeista, toiveista ja arvostuksista.
Paikallistuntemus täydentää selvityksiin perustuvaa asiantuntijatietoa. Ympäristön käyttäjien arkikokemus voi tuoda uusia näkökulmia suunnitteluun - aihepiirin tutkimuksessa puhutaan laajennetusta asiantuntijuudesta. Keskustelua ja yhteistyötä eri toimijoiden kanssa tarvitaan erilaisten näkemysten yhteensovittamisessa. (Ympäristöministeriö 2007: 11).
Habermasin kommunikatiivista suunnitteluteoriaa on kritisoitu muun muassa sen konsensushakuisuudesta ja rationaalisuudesta (Mattila 2020: 7). Kommunikatiivista suunnitteluteoriaa kritisoimaan on syntynyt agonistinen suunnitteluteoria, jossa vuorovaikutusperiaate on sama, mutta jossa ei lähtökohtaisesti pyritä yhteisymmärrykseen ja kaikkia miellyttävään ratkaisuun. Tässä tutkielmassa kommunikatiivisen suunnitteluteorian konsensushakuisuus on kuitenkin tarpeellista, sillä yhtenä tavoitteena on parantaa tehtävien ratkaisujen sosiaalista hyväksyttävyyttä - vaikkei ratkaisu miellyttäisi kaikkia, sen voi hyväksyä, kun menettely koetaan oikeudenmukaiseksi. Lisäksi Oriveden asemanseutuun on kohdistunut monen suuntaista kehittämispainetta jo vuosia, ja suunnittelu on takkuillut ilman selkeää yhteistä kehityssuuntaa. Agonistinen suunnitteluteoria sisältää kuitenkin piirteitä – kuten avoimuus uusille ideoille ja näkökulmille – joita arvostan vuorovaikutteisessa
15
suunnittelussa. Siksi myös joitain kyseisen teorian ajatuksia hyödynnetään tässä tutkielmassa, eikä näkökulma ole ehdottoman kommunikatiivisen ideologian mukainen.
2.1 Avoin ja osallistava laadullinen kaupunkisuunnittelu
Laadullinen kaupunkisuunnittelu nojautuu pitkälti demokratiaan ja vuorovaikutteisuuteen sidosryhmien välillä. Sen keskeisenä tavoitteena on yhteensovittaa eri tahojen intressit, toiveet ja odotukset alueiden käytön suhteen. Menetelmänä tavoitteen saavuttamiseksi on eri toimijoiden osallistaminen laajasti käyttäjälähtöiseen suunnitteluun.
Osallistava laadullinen kaupunkisuunnittelu perustuu kommunikatiivisen suunnittelun ideologiaan. Osallistavaan laadulliseen kaupunkisuunnitteluun voidaan liittää myös termi yhteissuunnittelu, jossa nimensä mukaisesti suunnittelijat ja ei-suunnittelijat ovat keskinäisessä vuorovaikutuksessa ja yhteistyössä koko suunnitteluprosessin ajan.
Yhteissuunnittelussa kaikki sidosryhmät osallistuvat aktiivisesti toimintaan. Osallistuvia sidosryhmiä pidetään kokemustensa kautta asiantuntijoina siinä missä suunnittelijoitakin: heillä on tietoa ja näkökulmia, joita suunnittelijalla ei välttämättä ole ja he voivat opastetusti keksiä tämän perusteella toimivia ratkaisuja (Van Boeijen, Daalhuizen, van der Schoor & Zijlstra 2014: 41).
Onnistunut laadullinen kaupunkisuunnittelu edellyttää onnistuneen osallisuuden lisäksi kuitenkin myös suunnittelijoilta onnistuneita ratkaisuja (Hovi 2020: 86). On huomioitava se, että osallisia voi ottaa mukaan suunnitteluun niin paljon kuin suinkaan ehtii, mutta keskeistä laadullisen osallistumisen onnistuneisuudessa on myös se, minkä arvon kaavoittaja antaa osallisten äänelle ja kuinka hän hyödyntää saatuja näkökulmia kaavan eri vaiheissa. Laajan osallistumisen lisäksi onnistunut kaupunkisuunnittelu edellyttää suunnittelijalta osaamista koota ja hyödyntää osallistumisesta syntyneet ideat ja näkemykset lopullisessa ratkaisussa. Lopullinen vastuu vuorovaikutuksesta ja osallistumisen tuottaman lisäarvon hyödyntämisestä on kaavoittajalla. Tärkeäksi kysymykseksi osallistamisen jälkeen jääkin myös kommunikatiivisen toiminnan avainhenkilö Jürgen Habermasin esittämä kysymys:
miten tietoa käytetään?
16
2.2 Osallisuus lainsäädännössä
Yhdyskuntasuunnittelu eritoten kaavoitukseen liittyen on varsin säänneltyä julkista vallankäyttöä. Julkisen vallankäytön on aina perustuttava lakiin, ja julkista valtaa käytettäessä on aina noudatettava tarkoin lakia. Tämän lisäksi julkisen vallan käyttäjän on aina edistettävä toiminnallaan perusoikeuksien, kuten yhdenvertaisuuden ja oikeusturvan, toteutumista.
Myös osallistamisen toteuttaminen on kansallisella tasolla perustuslaista lähtien lailla säänneltyä, minkä takia tässä kappaleessa esitellään osallisuuden ilmeneminen oleellisimmissa suomalaisissa säädöksissä. Kansainvälisistä ympäristösopimuksista esimerkiksi Århusin sopimuksessa osallistuminen ja vaikuttaminen oman elinympäristön suunnitteluun on pääteemana, mutta Suomen lainsäädäntö täytti Århusin sopimuksen kriteerit jo ennen sen hyväksymistä Suomessa vuonna 2004.
Tässä tutkielmassa käytetään sekä osallistamisen että osallistumisen käsitteitä.
Näiden käsitteiden ero on hyvä tunnistaa, sillä vuorovaikutteisessa aluesuunnittelussa osallistaminen ja osallistuminen ovat kaksi eri käsitettä. Osallistamisella tarkoitetaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti kansalaisille kunnan, kaupungin tai muun asianmukaisen toimijan velvoitetta tarjota osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia oman asuin- ja elinpiirinsä hankkeisiin. Osallistuminen on kansalaisten aktiivinen toiminta, jossa he osallisina vaikuttavat heitä koskettavan muutoksen muotoutumiseen suunnittelun jokaisessa vaiheessa maankäyttö- ja rakennuslaissa annetuin keinoin.
Keskeisin yhdyskuntasuunnittelun osallistamiseen liittyvä lainsäädäntö ovat maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL 132/1999) sekä maankäyttö- ja rakennusasetus (MRA 895/1999). Lisäksi lain valmisteluaineisto hallituksen esitys eduskunnalle maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 81/2006) tarkentaa MRL:n ja MRA:n osallistumista koskevia säännöksiä.
Maankäyttö- ja rakennuslain vuosituhannen vaihteen uudistuksen yksi päätavoitteista oli siirtää valtaa aluesuunnittelussa yhä enemmän valtiolta kunnalle sekä syventää demokratiaa lisäten kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia heitä paikallisesti koskeviin asioihin. Lakiuudistusehdotuksen yksi peruslähtökohta oli
17
ympäristövaliokunnan mietinnön (YmVM 6/1998 vp - HE 101/1998 vp. 15.12.1998) mukaan kansalaisten osallistumismahdollisuuksien kehittäminen.
Osallinen on käsite, jota kuvataan maankäyttö- ja rakennuslaissa tahoksi, jolla on intressejä kaavoitusta koskevissa asioissa (Kuusiniemi, Ekroos, Kumpula, Vihervuori 2013).
Osallisia ovat kaikki ne, kenen asuin- ja elinpiiriin hanke vaikuttaa: maanomistajat ja ne, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava voi vaikuttaa merkittävästi, sekä viranomaiset ja yhteisöt, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (MRL 62.1 §). Osallisen käsite on kuitenkin tulkinnanvarainen ja tapauskohtainen.
Toisaalta kaavoituksen sujuvuudesta puhuttaessa on hyvä muistaa hallituksen esityksessäkin (HE 81/2006) asetettu tavoite osallistamiselle: se tulisi mitoittaa kaavan tarkoituksen ja laajuuden mukaisesti. Siten on todettava, että esimerkiksi vaikutuksiltaan vähäisten asemakaavamuutosten osallistamista ei ole tarpeen laajentaa vain sen takia, että maankäyttö- ja rakennuslaki korostaa osallisten aktiivista osallistumista kokonaisuudistuksen myötä entisestään.
Perustuslaki on Suomen säädöshierarkiassa korkeimmalla muuhun lainsäädäntöön nähden. Se toimii sekä perustana että rajoittavana tekijänä muulle lainsäädännöllä, ja muu lainsäädäntö ei saa olla ristiriidassa perustuslain kanssa. Osallisuudesta mainitaan useissa perustuslain säännöksissä.
Kuntalain 22 §:ssä säädetään kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista. Kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on oikeus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Valtuuston on pidettävä huolta monipuolisista ja vaikuttavista osallistumisen mahdollisuuksista.
Osallistumiseen liittyvää lainsäädäntöä on suhteellisen paljon, mutta se jättää usein ympäristölainsäädännöllekin tyypillisesti paljon joustoa ja tulkinnanvaraa. Silti - tai juuri tästä syystä - osallistamismenetelmät koetaan usein puutteellisiksi: säännökset eivät esimerkiksi aseta minkäänlaisia kriteerejä osallistumisen laadulle, eikä osallistumisen onnistuneisuutta mitata millään mittareilla. Onkin suunnittelijan näkökulmasta suhteellisen helppoa mennä sieltä missä rima on matalalla.
Laissa määritelty kansalaisen oikeus vaikuttaa voitaisiin sanoa olevan lesti, johon suunnittelija rakentaa parhaiksi katsomillaan osallistamistavoilla kengän. Osallistumisen lainsäädäntöä tulkitaan usein suppeasti ja sananmukaisesti, vaikka säännöstä tulkittaessa tulisi
18
lähes poikkeuksetta hyödyntää tulkinta- ja argumentaatio-oppeja sekä yleisiä oikeusperiaatteita. Tämä aihe on kuitenkin oma laaja kokonaisuutensa, josta voisi tehdä lisää osallistumiseen liittyvää tutkimusta.
2.3 Osallistuminen ja digitalisaatio
Jo vuosituhannen vaiheen maankäyttö- ja rakennuslain merkittävä uudistus muutti osallistumista. Senkin jälkeen muun muassa teknologian kehitys on muovannut ja moninaistanut osallistumisen keinoja. Digitaalisella osallistumisella voidaan tarkoittaa esimerkiksi internetissä järjestettävää työpajaa, kyselyä, karttapohjaista kyselyä tai jotain muuta internetpohjaista alustaa, jossa osallistujat voivat ilmaista näkemyksenä. Laadukkaiden palvelujen ja työkalujen määrä on kasvanut ja monipuolistunut viime vuosina. Digitalisaatio onkin yksi edelleen merkittävimmistä kehittämisosioista myös kunnissa.
Eräs tämän tutkielman hypoteeseista oli, että seuraavassa kappaleessa tarkemmin esiteltyä osallistujan paradoksin syntymistä voitaisiin vähentää digitaalisin osallistumismenetelmin. Oletan, että kynnys osallistua ideointiin ja keskusteluun voi olla matalampi verkossa kuin paikan päällä. Täysin osallistujan paradoksia ei voida poistaa digitaalisen osallistumisenkaan keinoin, sillä edelleen on todennäköistä, että työpajoihin osallistuvat ne, joita asia eniten kiinnostaa. Silloin äänetön joukko jää edelleen kuulematta. On kuitenkin tarpeen tiedostaa, että kaikkia ei voida saada osallistumaan, vaikka keinojen valikoima olisi rajaton.
Aiemmin Orivedellä osallistaminen on toteutettu pääasiassa niin sanotusti perinteisin keinoin eli järjestämällä yleisötilaisuuksia kaavamuutosten eri vaiheissa sekä ottamalla vastaan palautetta ja muistutuksia nähtävillä olleista kaavadokumenteista.
Perinteisillä keinoilla tai perinteisillä osallistumismenetelmillä tarkoitetaan tässä tutkielmassa sananmukaisesti tulkittuna maankäyttö- ja rakennuslain mukaista menettelyä, johon kuuluu osallisen oikeus jättää kirjallinen mielipide, lausunto tai muistutus vireillä olevasta kaavahankkeesta.
DigiIN-hankkeen mukaan juuri käyttäjien kanssa tehty digitaalisten palveluiden kehittäminen on tuottoisinta (DigiIN). Digitalisaatioon liittyy myös syrjäytymisen vaara, mikäli ei osata, haluta, pystytä tai uskalleta hyödyntää uudenlaisia alustoja ja tapoja. Ikä,
19
terveydentilanne, kieli ja taloudellinen tilanne voivat vaikuttaa saavutettavuuteen.
Valtiovarainministeriön neuvottelukunta pitää tärkeänä, että julkishallinto huomioi erilaiset käyttäjät järjestäessään digitaalisia palveluita. Digitalisaatio ei saisi lisätä syrjäytymistä ja eriarvoisuutta. (https://vm.fi/digitalisaatio-ei-saa-syrjayttaa)
2.4 Osallistamisen haasteet ja tulevaisuuden näkymät 2.4.1 Osallistujan paradoksi
Tuija Arola avaa tutkimuksessaan Vuorovaikutteinen kaavoitus ja kuntalaisten vaikuttaminen – kansalaisyhteiskunnan suunnittelun ja päätöksenteon kohtaaminen maankäytön suunnittelussa (2002) osallistumiseen liittyviä ristiriitaulottuvuuksia. Osallistujan paradoksi kyseenalaistaa yhden osallistujan mielipiteen edustavan koko yhdistyksen tai kaikkien osallisten mielipidettä. Vain pieni määrä aktiivisimpia ja aggressiivisimpia osallistujia osallistuu, kun taas ison passiivisen joukon mielipide jää kuulematta. Kyseessä on eräänlainen sekä suoran että tahattomasti edustuksellisen demokratian yhdistelmä.
Myös Häkli (2000) nimeää uudistuneen vuorovaikutteisen kaavoituksen ja yhdyskuntasuunnittelun haasteeksi aidon osallistumisen aikaansaannin siten, ettei suunnittelu johdattele tiettyjä osallisia osallistumaan muiden osallisten kustannuksella. Tällä tarkoitetaan juuri äänekkäiden osallisten liiallista erottumista koko joukosta. Myös kommunikatiivisen suunnitteluteorian kritiikki kohdistuu osittain tähän: kritiikin mukaan kommunikatiivinen ideologia saattaa johdattaa pois siitä totuutena pidetystä seikasta, että vuorovaikutteinen suunnittelu on todellisuudessa pienen etuoikeutetun joukon toimintaa (Tewdwr-Joesn &
Allmendinger 1998: 1980-1981; Fainstein 2000: 455; Hillier 2000 & 2003: 43; Purcell 2009;
150). Pieni äänekkäiden osallisten joukko vääristää herkästi kokonaiskuvaa osallisten mielipiteestä (Arola 2002). Vastustajien lisäksi on iso joukko puolueettomia sekä hankkeen kannattajia, jotka usein jäävät vastustajien äänten takaa kuulumattomiin (Kopomaa ym. 2008:
19).
Kaavoituksen osallistamisen merkittävänä haasteena voidaan siten pitää suuren hiljaisen ja passiivisen osallisten joukon äänten saamista kuuluviin. Ei voida yksiselitteisesti päätellä, että tietystä tapauksesta kirjatut mielipiteet olisivat koko osallistujajoukon yleinen mielipide. Esimerkiksi väitöskirjassaan ”Ei meidän naapuriin” – Tapaustutkimus
20
asukasyhteisön suhtautumisesta kehitysvammaisten asuntolan rakentamiseen (2005) Riitta Kuparinen toteaa, etteivät tutkimuskohteensa Marjaniemen asukkaat tosiasiallisesti vastusta kehitysvammaisten asuntolan rakentamista niin laajasti, kuin tutkija oletti tai mitä media antoi ymmärtää.
Hovin tutkielman (2020) tuloksista käy ilmi, että kaavoitusprosessi koetaan paikoitellen monimutkaiseksi ja epäselväksi kokonaisuudeksi, jonka tunteminen vaatii asiaan perehtymistä. Näyttäisi siltä, ettei tämäkään hillitse omaehtoista osallistumista niiden keskuudessa, jotka todella haluavat ottaa osaa kaavoitusprosessiin. Selkeämmällä ja helpommin lähestyttävällä osallistumisella voitaisiin saada suurempi joukko aktivoitua.
Yhdeksi osallistamisen ongelmaksi onkin tunnistettu prosessin ulkopuolelle jäävän merkittävän määrän muita ei-aktiivisia kansalaisia. Ratkaisuksi on ehdotettu uudenlaisia osallistumistapoja, jotka huomioisivat eri näkökulmista ja lähtökohdista asioita tarkastelevat kansalaiset mahdollisimman monipuolisesti. (Hasu & Hirvonen 2015: 12)
Osallistujan paradoksiin liittyy usein kyseenalaistaminen yksilön tai pienemmän ryhmän mielipidettä kohtaan. Epäily kohdistuu useimmiten mielipiteen kattavuuteen eli kuinka suuri joukko todellisuudessa kannattaa esitettyä ajatusta, vai onko kyseessä ennemminkin yhden aktiivisen osallistujan näkemys. (Arola 2002: 35) Kyseenalaistaminen puolestaan ei sovi kommunikatiivisen suunnitteluideaalin tasavertaisuusajatteluun, sillä kaikki mielipiteet ja näkemykset tulisi ajatella tasavertaisina. Osallistujan paradoksi ei välttämättä kuulosta yksistään merkittävältä haasteelta maankäytön suunnittelussa, mutta todellisuudessa se on ongelmallinen ja kietoutuu laajempaan kokonaisuuteen, myös koettuun oikeudenmukaisuuteen.
2.4.2 Kuulemisesta vuorovaikutukseksi
Perinteisen osallistamismenettelyn mukaiset kuulemistilaisuudet ovat nykyisellään hierarkkisia siten, että viranomainen tai viranomaiset puhuvat, esittelevät ja perustelevat jo osittain tehtyjä ratkaisuja ja päätöksiä, ja osalliset istuvat yleisönä. Jo toiminnasta käytettävä termi
”kuuleminen” on itsessään vanhahtava, kun osallistumisessa tulisi olla kysymys vuorovaikutteisesta suunnittelusta, ei yksipuolisesta kuulemisesta. Perinteisen kuulemisen jäljiltä osalliselle voi jäädä epämääräinen tunne siitä, mikä painoarvo ja käytettävyys hänen
21
näkemyksellään suunnittelussa on. Siksi avointa vuorovaikutusta tulisi kehittää suunnittelijoiden puolelta.
”Liian valmiiden” kaavaratkaisujen esittelyä pidetään yhtenä epäluottamustekijänä suunnittelijan ja osallisen välillä. Esimerkiksi Peltosen ym. (2008) tutkimuksessa käy ilmi, että useissa valituksissa perusteluna käytetään uskomusta siitä, että lopputulos on jo ennalta määritelty, eikä mielipiteillä enää ole merkitystä, ja kuuleminen tapahtuu vain muodon vuoksi. Kysymyksiin on usein virkamiesten taholta valmisteltuna puolustavia vasta-argumentteja.
Edellä kuvattu tilanne asettaa virkamiehet ja osalliset jo lähtökohtaisesti vastakkaisille puolille, vaikka usein molemmilla tahoilla on pohjimmiltaan yhteinen tahtotila.
Siksi aluesuunnittelun osallistaminen vaatii uudenlaisia tulokulmia. Nykyinen ylhäältä alaspäin valuva suunnittelusuunnittelu ja koordinointi on auttamatta vanhentunutta, vaikka se täyttääkin lain kirjaimen.
Maankäyttö- ja rakennuslaki ja -asetus antavat kuitenkin kunnille ja kaupungeille hyvinkin vapaat kädet soveltaa sen osallistamista koskevia säännöksiä. Tästä syystä olisi tarpeellista tarkastaa kuntien ja kaupunkien nykyisten osallistamiskäytäntöjen ajanmukaisuus ja arvioida niiden toimivuus ja tarkoituksenmukaisuus. Toisekseen maankäyttö- ja rakennuslaki velvoittaa kuulemaan osallisia, mutta laissa ei ole määritelty osallistumisen todellista painoarvoa tai edes siitä raportointia lopullisessa ratkaisussa.
22
Asiantuntijalähtöinen Käyttäjäkeskeinen Käyttäjälähtöinen Suunnittelija tekee
ratkaisuja omaan
asiantuntemukseensa pohjautuen.
Tieto lähtee suunnittelijaorgani- saation sisältä.
Osalliset ovat mukana prosessissa passiivisena tutkimuskohteena.
Suunnittelija osallistaa osalliset mukaan suunnitteluun. Osallisten tarjoama paikallistuntemus ja tieto nähdään
voimavarana.
tekninen tiedonintressi praktinen tiedonintressi emansipatorinen tiedonintressi
Kuva 1. Tutkielman tekijän oma visio kolmesta eri osallistamistyylistä mukaillen Nyström & Leminen (2011; 18, 38–
39), sekä näkemys kehityssuunnasta (nuolet).
Tällä hetkellä osallistaminen on tutkimuspaikkakunnalla Orivedellä kuvan 1 vaiheissa 1 ja 2 (asiantuntijalähtöinen, käyttäjäkeskeinen), mutta tulevaisuudessa käyttäjälähtöistä osallistamista tullaan todennäköisesti näkemään nykyistä enemmän. Perustan tulevaisuuden olettaman osallisuuden viime vuosikymmenten kehityskaareen ja valmisteilla olevaan maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistukseen, jossa osallistumisen merkitystä korostetaan entisestään. Myös digitalisaation myötä kehitetyt uudet työkalut mahdollistavat osallisten mukaan ottamisen täysin uusin tavoin. Tämän tutkielman yhteydessä toteutettu työpaja on vahvasti käyttäjälähtöisestä näkökulmasta. Käyttäjälähtöisyydellä tarkoitetaan sitä, että hanke on tehty vuorovaikutuksessa käyttäjien kanssa koko projektin alusta loppuun asti (Idström 2016: 43). Projektin lopputuloksena on tuote tai palvelu, joka on syntynyt käyttäjien todelliseen tarpeeseen.
On myös syytä tehdä selväksi, että tässä tutkielmassa käytettyä osallistavan työpajamenetelmän ei ole tarkoitus syrjäyttää olemassa olevia, niin sanottuja perinteisiä osallistamiskeinoja vaan ainoastaan täydentää niitä. On edelleen tarpeen saada kirjallisia mielipiteitä, lausuntoja ja muistutuksia eri tahoilta kaavan laadinnan eri vaiheissa.
Vuorovaikutteisen suunnittelun on tarkoitus täydentää nykyistä menettelyä sekä tuottaa erilaista lisäarvoa.
23
3 Koettu oikeudenmukaisuus maankäytön suunnittelussa
Edellisessä kappaleessa käsiteltiin osallisuuteen liittyvät keskeiset säädökset. Lainsäädäntö luo kehykset, jonka vähimmäisvaatimuksia tulee noudattaa, jotta osallistaminen on lainmukaista.
Vähimmäisvaatimukset täyttävä osallistuminen ei kuitenkaan useinkaan tarkoita sitä, että osalliset kokisivat menettelyn oikeudenmukaiseksi. Siten onkin lain kirjaimen täyttämisen lisäksi yhtä tärkeää saada kaavoitusmenettelystä osallisten mielestä mahdollisimman oikeudenmukainen ja reilu, sosiaalisesti hyväksyttävä. Maankäytön suunnittelussa osallistuminen ja tiedonsaanti ovat keskeisiä tekijöitä, ja niiden on katsottu olevan yhteydessä suunnittelupäätösten oikeudenmukaisuuteen (Egelund Olsen 2010: 243).
Koettu oikeudenmukaisuus liittyy ihmisten omaan kokemukseen siitä, miten heitä on kohdeltu ja arvostettu menettelyn aikana (de Godzinsky & Aaltonen 2013: 4). Tässä tutkielmassa oikeudenmukaisuuden termillä tarkoitetaankin pelkästään koetun oikeudenmukaisuuden käsitettä, eikä sitä pidä tässä yhteydessä sekoittaa laillisuuteen.
Koettuun oikeudenmukaisuuteen liitetään usein myös proseduraalisen oikeudenmukaisuuden pääkäsite reiluus. On kuitenkin muistettava, että onnistunut kaavaratkaisu on parhaimmillaan sekä laillinen että reilu.
Koetusta oikeudenmukaisuudesta löytyy vain vähän tutkimustietoa Suomesta.
Ilmiötä on tutkittu muun muassa sosiaalipsykologian sekä organisaatioiden ja johtamisen kehittämisen näkökulmista (ks. esim. Tyler & Blader 2000; Collie, Sparks & Bradley 2000).
Koetun oikeudenmukaisuuden käsitettä ei ole vielä juurikaan tutkimuksissa yhdistetty suunnitteluun, mutta muun muassa Peltonen ym. (2008: 14) toteaa sen liittyvän olennaisesti juuri vuorovaikutukseen pohjautuvaan kommunikatiiviseen suunnitteluteoriaan.
Kaavoituksessa on huomioitava myös osapuolten (viranomainen ja osallinen) lähtökohtainen epätasa-arvo. Tällöin osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet ovat keskeisessä asemassa, sillä etenkin ne vaikuttavan kokemukseen siitä, että asianosaisen näkemykset on huomioitu. Tyler (1990) kirjoittaa, että empiiristen tutkimusten mukaan useasti ihmisille on tärkeämpää menettelyn oikeudenmukaisuus kuin varsinainen lopputulos.
Menettelyllisen tai proseduraalisen oikeudenmukaisuuden (procedural justice)
24
merkitys on korostunut oikeudenmukaisuuteen liittyvässä tutkimuksessa 1970-luvulta lähtien, jolloin John Thibaut ja Laurens Walker (1975) esittävät tutkimuksensa perusteella, etteivät ihmiset arvioi oikeuden päätöksiä ainoastaan lopputuloksen perusteella, vaan ihmisiä kiinnostaa myös sen menettelyn reiluus, jossa päätöksiä tehdään. Ihmiset arvioivat päätöksiä myös sen mukaan, miten heitä kohdellaan päätöksentekoprosessissa. Thibautin ja Walkerin mukaan ihmiset hyväksyvät lopputuloksen todennäköisemmin, mikäli he ovat saaneet tilaisuuden esittää näkemyksensä asiaan. Oikeudenmukaiseksi koetun menettelyn perusteella ihminen kokee itsensä täysivertaisena jäsenenä, kun taas epäoikeudenmukainen kokemus saa ihmisen tuntemaan itsensä alempiarvoiseksi tahoksi, jonka tarpeet eivät ole tasavertaisessa asemassa esimerkiksi kaavoitusviranomaisten kanssa (de Godzinsky & Aaltonen 2013: 4).
Vaikka alkuperäisessä Thibautin ja Walkerin tutkimuksessa käsiteltiin oikeuden päätöksiä, voidaan tuloksia soveltaa myös maankäytön suunnittelussa. Erityisen merkittävää menettelytapojen hyväksyttävyys on sellaisissa menettelyissä, joissa lopputulos ei voi miellyttää kaikkia osapuolia. Usein kaavoituksessa syntyy juuri tällaisia eri intressit yhteen törmäyttäviä ratkaisuja, joissa lopputulos on monien asioiden kompromissi eikä se miellytä jokaista osapuolta. Reiluksi koetun kaavoitusprosessin jälkeen eri osapuolien on helpompi hyväksyä lopputulos, vaikkei se olisikaan täysin osapuolen omien toiveiden mukainen (ks.
esim. Ympäristöministeriö 2007).
3.1 Proseduraalinen oikeudenmukaisuus
Kuten edellisessä kappaleessa kirjoitettiin, proseduraalinen eli menettelyllinen oikeudenmukaisuus kietoutuu koettuun oikeudenmukaisuuteen. Sitä voitaisiin pitää eräänlaisena keinona tai menetelmänä lisätä tai parantaa koettua oikeudenmukaisuutta. Se on pitkään ollut keskeinen tekijä ihmisten ajatuksissa, tunteissa ja käyttäytymisessä, ja ihmiset pitävät merkityksellisenä heidän reilua ja oikeudenmukaista kohteluaan (Törnblom & Vermunt 2007). Oikeudenmukainen päätöksenteko on oikeusteoreetikko John Rawlsin mukaan keskeinen tekijä oikeudenmukaisen lopputuloksen saavuttamiseksi. Häntä voidaan pitää proseduraalisen oikeudenmukaisuusteorian merkkihenkilönä. Rawlsin mukaan päätöksenteko
25
ei saa perustua vallankäyttöön tai pakottamiseen, vaan jokaisella kuuluisi olla yhtäläiset vaikutusmahdollisuudet päätöksenteossa (Rawls 1988: 23–25).
Proseduraalisen oikeudenmukaisuuden alkuna voidaan pitää edellisessä kappaleessa mainittua Thibautin ja Walkerin empiiristä tutkimusta, jossa havaittiin ihmisten arvioivan päätöksentekoprosessia myönteisemmin, mikäli heille tarjotaan mahdollisuus esittää oma näkemyksensä käsiteltävään asiaan. Tutkimuksessa havaittiin, että ihmiset pitivät päätöksen lopputuloksesta riippumatta päätöstä oikeudenmukaisempana, jos siihen johtaneet menettelytavat antoivat mahdollisuuden ilmaista näkemyksensä asiaan.
Proseduraalisessa oikeudenmukaisuudessa arvioidaan lopputuloksen sijaan menettelytapoja. Silloin tarkastellaan lopputulokseen johtaneiden menettelytapojen oikeudenmukaisuutta (Folger & Cropanzano 1998, xxiii; Colquitt ym. 2005, 21–22). Ihmisille on useimmiten tärkeää, miten ja mihin perustuen päätökset tehdään. Leventhal (1980) esitti kuusi oikeudenmukaisten menettelytapojen sääntöä:
1) Menettelytapojen tulee kohdella henkilöitä tasapuolisesti ja johdonmukaisesti; menettelytapojen tulee pysyä muuttumattomina ajassa ja eri henkilöiden kohdalla.
2) Päätöksenteon tule olla puolueetonta; päätöksentekijän omat intressit ja asenteet eivät saa vaikuttaa päätöksentekoon.
3) Päätöksenteon pitää perustua tarkkoihin tietoihin.
4) Väärät päätökset tulisi voida korjata.
5) Päätöksenteossa tulee huomioida eettiset seikat.
6) Asianosaisten, joita päätöksen teko koskee, täytyy saada tulla kuulluksi päätöksenteon eri vaiheissa.
Oikeudenmukaisuuden toteutuminen on noussut myös erääksi ympäristönsuunnittelun keskeisistä arvosteluperusteista (Lehtinen 2003). Keskeinen ajatus on se, että kun lopputulokseen johtava menettely on toteutettu oikeudenmukaisesti, myös lopputuloksen on oltava oikeudenmukainen (Sajama & Aalto-Heinilä 2011). Peltonen ym.
(2008) käyttää esimerkkinä vaaleja: jos vaalijärjestelmään luotetaan eli esimerkiksi ääntenlaskenta on suoritettu oikein, myös vaalien lopputulos on hyväksyttävämpi. Toisena esimerkkinä voitaisiin pitää vaikkapa rekrytointiprosessia: mikäli työnhakijalle jää
26
rekrytoinnista hyvä kokemus, lopputulos on helpompi hyväksyä, vaikka ei tulisikaan itse valituksi työhön.
Kaisa Raitio (2003) jakaa proseduraalisen oikeudenmukaisuuden ympäristön käytön suunnittelussa osallisten määrittelyyn sekä reiluun peliin. Raition mukaan ympäristönsuunnittelu vaatii aina vuorovaikutteisuutta, eikä päätöksentekoon voida soveltaa ainoastaan tiedettä ja teknistä tietoa, sillä tapauksiin kuuluu oleellisesti arvostuksia, intressejä ja eri suhtautumistapoja. Osallisten oikeudenmukaisuuden kokemuksen luomisen kannalta on tärkeää, että koko kaavoitusprosessin ajan osalliset tuntevat prosessin oikeudenmukaiseksi.
Proseduraalisen oikeudenmukaisuuden tärkeä kysymys onkin heti aluksi, ketkä määritellään missäkin tapauksessa osallisiksi (Raitio 2003: 197). Tämän tutkielman hankkeen osallisuus ja osalliset määritellään myöhemmin luvussa 5.3.
Hankkeen edistäjän puolelta läpinäkyvä ja avoin kaavoitusprosessi kuuluu demokraattiseen kaavoitukseen siinä missä kansalaisille tarjotut osallistumismahdollisuudet.
Luottamus valtioon ja sen viranomaisiin näyttää laskeneen, mikä lisää kansan skeptisyyttä viranomaisten toimintaa kohtaan (Johnson 2012). Luottamustason aleneminen vaatii viranomaistahoilta entistä enemmän demokratiaa ja läpinäkyvyyttä. Osalliset voivat kokea kaavaprosessin helposti epäoikeudenmukaiseksi, mikäli kaavaa suunnittelevat ja laativat tahot ovat tehneet toimia ja jopa päätöksiä hankkeen etenemisen hyväksi ennen osallisten kuulemista.
Edellä ilmenneestä syystä tämän tutkielman työpajan pilotointi on ajastettu kehittämishankkeen hyvin varhaiseen vaiheeseen, siten ettei suunnittelijoilla ole olemassa laisinkaan mustaa valkoisella alueen kehittämisen osalta. Osallistumisen järjestämisen kannalta olennaisia kysymyksiä ovatkin, mikä on kaavoitusta edeltävän työn suhde viralliseen kaavaprosessiin ja milloin suunnittelu tulisi avata julkiseksi? Tutkimuksissa on tullut esiin, että asukkaat ja kansalaisjärjestöt haluaisivat osallistua ja vaikuttaa jo varhaisessa vaiheessa, ennen kuin kaava tai kaavamuutos on tullut vireille. Kaavoitusta koskevat tavoitteet ja periaatteet on saatettu suunnittelijoiden taholta määritellä etukäteen niin sitovasti, että osallistujat kokevat, ettei kaavaratkaisuun voi enää vaikuttaa. (Ympäristöministeriö 2007: 20). Myös Jouni Häklin (2002: 117) mukaan osallistumisen alkaessa on jäljellä usein enää suunnitelman hienosäätöä.
Olisikin proseduraalisen oikeudenmukaisuuden toteutumisen kannalta tärkeää, että osallisille näkyvä prosessi on täysin läpinäkyvä, eikä taustalla ole esimerkiksi toista ainoastaan laatijoiden tiedossa olevaa kaavoitusprosessin runkoa tai strategiaa, joka on
27
mahdollisesti edennyt pidemmälle kuin julkinen kaavaprosessi. Häklin (2002: 117) mukaan
”virallista kaavaprosessia edeltävässä valmistelussa mukana olevat sitoutuvat helposti tiettyihin kehittämistavoitteisiin ja -periaatteisiin”. Häklin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamat osalliset ovat harvoin vireille tuloa edeltävässä työssä mukana. Osalliset kuulevat hankkeesta monesti vasta kaavoituksen tullessa vireille, jolloin asia tulee julkiseksi. Tällainen lähtöasetelma voi johtaa maankäytön suunnittelussa tyypillisiin konflikteihin.
Proseduraalisen oikeudenmukaisuuden lisäksi voidaan erottaa vielä omaksi alakategoriakseen vuorovaikutuksen oikeudenmukaisuus (Peltonen ym. 2008: 15).
Vuorovaikutteisuuden lisäämisellä on myös katsottu olevan vaikutus valitusten määrään laskevasti (Tiitola 2000: 75), mikä on olennainen osa tehokasta ja tavoiteltavaa kaavoitusmenettelyä. Lisäksi olisi hyvä olla jonkinlainen dokumentaatio siitä, miten prosessinaikaisia mielipiteitä on käsitelty ja miten ne näkyvät lopputuloksessa. Usein valmiissa kaavatyössä yksittäisten mielipiteiden vaikutus on hyvin vaikeaa erotella. Mielipiteiden vaikutusten dokumentoinnin voidaan katsoa lisäävän läpinäkyvyyttä myös prosessin myöhemmissä vaiheissa. Oikeudenmukaiseksi koetun toiminnan piirteitä ovat niin ikään taustatiedot, joihin päätökset perustuvat, päätöksistä tiedottaminen ja päätösten vaikutusten seuranta. (Moorman 1991, ref. Sinervo, Elovainio, Pekkarinen & Heponiemi 2005: 136.)
3.2 Oikeudenmukaisuus kaavoitustyössä
Oikeudenmukaisuus kaavoituksessa liittyy pääasiassa kaavoitusmenettelyn oikeudenmukaisuuteen. Menettelytapojen oikeudenmukaisuus liittyy kysymyksiin siitä, millainen tietopohja ohjaa kaavoitustyötä, miten vaikutusten arviointi on kytketty prosessiin sekä osallistumisen ja vuorovaikutuksen järjestämistä (Peltonen ym. 2008: 15), johon tässä tutkielmassa keskitytään. Osallisuuden oikeudenmukaisuuden kokemukseen voidaan vaikuttaa suunnittelijoiden puolelta vuorovaikutuksen ja kommunikaation laadun osalta.
Peltosen ym. tutkimuksessa kaavavalitusten perusteluista (2008: 23) todettiin, että noin puolissa heidän analysoimissaan valituksissa mainittiin ongelmat vuorovaikutukseen liittyen. Niin ikään useissa valituksissa perusteena käytettiin luuloa siitä, että suunnittelun lopputulos oli ennalta päätetty, todellista tavoitetta piiloteltiin tai kaavaprosessi oli pidemmällä
28
kuin mitä julkisesti kerrottiin. Kaikkia edellä mainittuja väärinymmärryksiä voidaan pyrkiä välttämään laadukkaan ja riittävän aikaisessa vaiheessa aloitetun vuorovaikutuksen keinoin.
Suomessa kansalaisten osallistumismahdollisuudet on nostettu korkealle ympäristölainsäädännössä ja kaavoituksessa ja päätöksentekoprosessia on pyritty luomaan osallistavammaksi. Osallistumisen lisäämistä ja monipuolistamista on pyritty aktiivisesti edistämään kolmen viimeisen hallituskauden ajan, ja suunta näyttää jatkuvan samana. Hyvän hallintotavan on nähty selkeästi lisäävän päätöksenteon hyväksyttävyyttä ja muun muassa vähentävän riskejä päätöksistä valittamiseen (Raitio 2003).
Esimerkiksi Stuart S. Schmidt ja Thomas Kochan (1972) pitävät konfliktin keskeisimpinä tekijöinä eri osapuolten tavoitteiden ristiriitaisuutta sekä heikkoja mahdollisuuksia osallistua asioiden valmisteluun. Näistä jälkimmäiseen voidaan vaikuttaa helpommin suunnittelun keinoin. Osallistumiseen liittyviä menettelytapoja on helpompaa muokata kuin osapuolten välisiä, kaavan tarkoitukseen ja tavoitteisiin liittyviä intressiristiriitoja. Kaavoitusratkaisuissa erityisen tärkeä työkalu on ympäristölainsäädännöllekin tyypillinen intressipunninta, jossa eri näkemyksiä pyritään punnitsemaan keskenään ratkaisun tarkoituksenmukaisuuden nimissä.
Peltosen ym. (2008) artikkelin mukaan ihmiset, jotka kokevat elinympäristönsä tai oman etunsa olevan uhattuna kaavoitusprosessissa ovat erityisen tarkkoja oikeudenmukaisesta kohtelusta. Tämän tutkielman kaltaisia poikkeuksia lukuun ottamatta osallisen määritelmän kriteerinä pidetään tyypillisesti maantieteellistä yhteyttä suunnittelualueeseen joko asumisen tai muun käytön tai kulkemisen kautta. Siksi kaavoitukseen liittyykin läheisesti Not In My Back Yard -ilmiö. Asukas voi kokea epäoikeudenmukaisuutta pelkästään hankkeen sijainnista. Miksi jokin toiminto pitää sijoittaa juuri meidän lähellemme?
Parempiakin sijainteja löytyisi. Nimby-ilmiölle on syntynyt vastailmiö yimby (Yes In My Back Yard), joka nimensä mukaisesti pyrkii vastustamisen sijaan kehittämiseen (Semuels 2007).
Lisäksi oikeudenmukaisuuteen liittyy olennaisesti myös osallistujan paradoksi.
Kaavoitukseen liittyen reiluuteen yhdistetään muun muassa tasapuolisuus kaikkien sidosryhmien välillä. Tasapuolisuutta on edistää kaikkien osallistujien mahdollisuuksia osoittaa näkemyksensä käsillä olevaan asiaan. Tähän voidaan merkittävästi vaikuttaa suunnittelijan taholta esimerkiksi osallistumiskeinojen ja -työkalujen myötä kuin myös vaikka työpajatoiminnan fasilitoinnissa. On myös tärkeää olla antamatta enemmän painoarvoa
29
painokkaasti tai aggressiivisesti esitetyille kommenteille, vaan sen sijaan käsitellä kaikkia mielipiteitä samanarvoisesti.
Aiemman tutkimuksen perusteella on selvitetty (esim. Peltonen 2008), että oikeudenmukaisuuden kokemus on yksi merkittävimpiä tekijöitä kaavahankkeen sosiaalisen hyväksyttävyyden saavuttamiseksi. Sosiaalinen hyväksyttävyys puolestaan todennäköisesti vähentää erimielisyyksiä suunnittelijan ja osallisten välillä ja sitä kautta myös kunnallisvalitusten määrää. Osallinen ei aina arvioi kaavan laillisuutta tai tarkoituksenmukaisuutta muutoksenhaun yhteydessä, vaan kyseessä on vaikuttamisen halu itselle tai omalle yhteisölle haitaksi koettuun muutokseen (Peltonen ym. 2008: 15). Mikäli parempaan yhteisymmärrykseen päästäisiin jo ennen kaavan hyväksymistä, voisi muutoksenhaku näistä syistä vähentyä ja kaavoituksen sujuvuus parantua.
30
4 Asemanseutu yhteisenä kehittämisalueena
4.1 Asemanseudut 2000-luvun aluekehittämisen keskiössä
Asemanseudut ovat usein kaupungin liikenteellisiä solmukohtia. Lähes poikkeuksetta aseman ympäristöön on keskittynyt myös erilaisia palveluita sekä asumista. Asemanseudusta syntyviä mielikuvia pidetään tärkeänä, sillä se on usein ensimmäinen alue, minkä matkustaja näkee saapuessaan kaupunkiin tai ollessaan vain ohikulkumatkalla. Kaupungit ovat viime vuosina ymmärtäneet tällaisen alueen arvon ja tärkeyden hyvän ensivaikutelman luomisessa.
Suomessa selkeä asemanseutujen uudistusvaihe on ollut käynnissä noin kymmenen vuoden ajan. Monessa suomalaisessa kaupungissa on suunnitteilla, toteutusvaiheessa tai hiljattain toteutettu asemanseudun uudistaminen. Asemanseutujen suunnitteluun panostetaan ja niitä uudistetaan ja päivitetään. Esimerkiksi tässäkin tutkielmassa vaikuttava Ramboll Finland Oy on toteuttanut useita asemanseutujen kehittämissuunnitelmia eri puolelle Suomea. Hynysen ja Kolehmaisen (2016) mukaan syyt asemanseutujen viimeaikaiselle kehittämistrendille löytyvät suosiotaan kasvattavasta raideliikenteestä ja kaupunkikeskustojen tiivistämispolitiikasta. Hynynen ja Kolehmainen kirjoittavat, että kaupunkien kehittämisintoa lisäävät osaltaan ne asemanseutujen erityispiirteet, jotka näyttäisivät tarjoavan mahdollisuuksia uudenlaiseen paikalliseen elinkeino- ja innovaatiopolitiikkaan.
Maankäytön, asumisen ja liikenteen sopimukset (MAL) painottavat raideliikenteen merkitystä seudullisessa liikkumisverkostossa. Tampereen kaupunkiseudulla on erillinen asiantuntijoiden ylläpitämä asemanseutuverkosto, joka liittyy MAL-sopimuksen tavoitteisiin. Asemanseutuverkoston mukaan asemanseutujen kehittämisellä on merkittävä rooli niin kestävien liikkumismuotojen edistämisessä ja liikennejärjestelmän energiatehokkuuden parantamisessa kuin uusien innovaatioiden ja palvelujen kehittämisalustoina. Nykyisin asemanseudut nähdäänkin paljon laajempana potentiaalina kuin pelkästään liikkumisen keskuksina. (MAL-verkosto)
31
4.2 Asemanseutu Orivedellä
Oriveden asemanseudun kehittäminen kuuluu sekä kaupungin omiin strategioihin, että seudullisesti ja maakunnallisesti voimassa oleviin sopimuksiin ja strategioihin. Asemanseutu on seudullisesti ja paikallisesti merkittävä alue. Asemanseudun kehittämisen tavoitteina on esimerkiksi edistää alueen vetovoimaisuutta ja kehittää palvelutarjontaa sekä korostaa Oriveden imagoa osana Tampereen työssäkäyntialuetta. Myös monipaikkaisuuden trendi ja sen tarjoamat
Kuva 2. Oriveden strateginen yleiskaavaehdotus, asemanseutu ympyröitynä. (FCG)
32
mahdollisuudet on otettava huomioon Oriveden asemanseudun kehittämisen tavoitteissa.
Virallisesti asemanseudun maantieteellinen rajaus on laajempi kuin tässä tutkielmassa ja asemanseudun kehittämissuunnitelmassa on tarpeen käsitellä. Asemanseutuun kuuluvat alueet Kiikanmäestä etelään Naappilan kylän rajalle. Idässä mukaan kuuluu Vehkalahti ja Solttila, lännessä rajana ovat metsäalueet ja Huppionvuori, jonka eteläpuolella alue ulottuu lähteen Säynäjärven yli. (Teivas 2003: 57) Tässä tutkielmassa käytetään pienempää aluerajausta tutkielman laajuuteen sopivalla tavalla ja kehittämissuunnitelman tavoitteen johdosta. Tämän tutkielman aluerajauksena asemanseutu keskittyy rautatieaseman lähiympäristöön (kartta 1), sillä Rambollin laatiman kehityssuunnitelman tavoitteet kohdistuvat pääasiassa rautatieaseman ja -verkoston seudulliseen merkitykseen liikenteen ja palvelujen keskittymänä ja Oriveden seudullisen asemoitumisen osalta.
Vuonna 1883 valmistunut Oriveden asema on Museoviraston inventointien perusteella valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö, ja yhdessä ympäröivän puiston ja ratapihan rakennusten kanssa se muodostaa ehjän ja hyvin säilyneen asemamiljöön (Teivas 2003: 59). Oriveden kulttuuriympäristöohjelman inventointien perusteella etenkin virallisen asemanseudun aluerajauksen alueella sijaitsee useita valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittäviä kulttuuriympäristöjä tai - maisema-alueita, arkeologisia kohteita, arvokkaita rakennuskohteita, perinnemaisema ja luontokohteita.
Kuva 3. Suomen rataverkko ja Oriveden sijainti.
Punaiset osuudet ovat vain tavaraliikenteen käytössä.
ORIVESI
33
Pirkanmaan maakuntakaavassa 2040 asemanseutu kuuluu taajamatoimintojen alueeseen ja tiivistettävän asemanseudun alueeseen. Tampereen kaupunkiseudun kuntien yhteinen MAL-sopimus (maankäytön, asumisen ja liikenteen sopimus) korostaa Tampereen seudun sisäistä saavutettavuutta ja joukkoliikenteen kehittämisen tärkeyttä. Oriveden strateginen yleiskaava (kuva 2) valmistui kaupungin tilauksesta FCG:n laatimana. Strategisessa yleiskaavassa asemanseutu kuuluu tiivistyvän ja kohentuvan keskustaajaman alueeseen, ja siinä kehotetaan täydennysrakentamiseen pyöräily- ja jalankulkuväyliä parantaen ja kulttuuriympäristö voimavarana hyödyntäen.
Asemanseudulle ollaan tulevaisuudessa laatimassa asemakaavamuutos, mutta ennen tätä on tarpeen selvittää alueen kehittämissuunta yleisemmällä tasolla. Yleispiirteisen suunnitelman tarpeen tunnistaminen on niin ikään kaavoitusprosessin hyvän sujuvuuden ennakointia. Tällainen menettely on yleistä laajemmissa ja moniulotteisissa asemakaava-alueen kohteissa. Parasta aikaa vastaava menettely on käynnissä esimerkiksi Helsingin Elielinaukion ja Asema-aukion suunnittelussa (Helsingin kaupunki). Maankäyttö- ja rakennuslain valmisteluaineiston (HE 81/2006) mukaan keskeinen periaate osallistumissuunnitelman laadinnassa on suhteuttaa osallistumisen laajuus kaavan vaatimuksiin. Asemanseudun kehittäminen on paikallisesti ja seudullisesti merkittävä hanke, joten osallistumiseen tulee panostaa sen mukaisesti. Yllä on lueteltu joitain asemanseudun luontoarvoihin ja kulttuuriympäristöön liittyviä erityispiirteitä, jotka tulee huomioida alueen suunnittelussa, ja jotka myös osalliset todennäköisesti tulevat ottamaan esille kehittämissuunnitelman eri vaiheissa.
Yleispiirteisen suunnitelman on tarkoitus kartoittaa osallisten näkemyksiä alueen kehittämis- ja myös säilyttämistarpeista jo varhaisessa vaiheessa, jotta itse asemakaavamuutoksen laatiminen on myöhäisemmässä vaiheessa mahdollisesti sujuvampaa.
Yleispiirteinen suunnitelma luo asemakaavamuutokselle raamit, ja myöhemmin laadittava asemakaava taas ohjaa rakentamista asemanseudulla yksityiskohtaisesti.
34
4.3 Asemanseudun kehittämissuunnitelma ja tämän tutkielman sijoittuminen suunnitelmaan
Varsinaisen asemanseudun kehittämissuunnitelman tulee Oriveden kaupungin tilauksesta laatimaan suunnittelu- ja konsultointiyritys Ramboll kesällä 2021. Tässä suunnitelmassa on tarkoitus huomioida toimintatutkimuksen kohteena olleessa työpajassa esiin tulleita osallisten näkemyksiä ja toiveita alueen tulevasta kehityskulusta.
Tässä osiossa kuvataan lyhyesti Rambollin laatiman kehittämissuunnitelman vaiheet sekä korostetaan suunnitelmasta ne vaiheet, jossa tämä tutkielma toteutettiin. Kuvassa 4 esitetään Rambollin laatiman kehittämissuunnitelman neljän vaiheen otsikot sekä niiden alla sisennetyssä laatikossa tätä tutkielmaa koskevat toimenpiteet kussakin vaiheessa. Muilta kuin tämän tutkielman kannalta olennaisin osin kehittämissuunnitelman vaiheita ei ole tarkoituksenmukaista esitellä tarkemmin.
Kuva 4. Kehittämissuunnitelman vaiheet ja työpajan eri vaiheiden sijoittuminen siihen.
