Harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkitys aikuissosiaalityössä

(1)

HARKINNANVARAISEN TOIMEENTULOTUEN MERKITYS AIKUISSOSIAALITYÖSSÄ

Mirja Hokkanen Pro gradu -tutkielma Sosiaalityö

Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden laitos Huhtikuu 2021

(2)

Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Laitos

Yhteiskuntatieteiden laitos Tekijä

Hokkanen, Mirja Työn nimi

Harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkitys aikuissosiaalityössä Pääaine

Sosiaalityö

Työn laji

Pro gradu -tutkielma Tutkielman ohjaajat

Yliopistonlehtori Veli-Matti Poutanen Aika

Maaliskuu 2021

Sivumäärä

96 sivua, 3 liitettä (4 sivua) Tiivistelmä

Tutkimuksessa selvitettiin harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkitystä aikuissosiaali- työssä. Tutkimuskysymykset ovat:

1) Mikä merkitys harkinnanvaraisella toimeentulotuella on aikuissosiaalityössä?

2) Miten harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkitys aikuissosiaalityössä on muuttunut perustoimeentulotuen siirryttyä Kelaan?

Aihetta taustoitettiin suomalaisen vähimmäisturvan rakentumisen ja harkintavallan kä- sitteen avulla. Laadullisen tutkimuksen aineisto kerättiin kahdessa ryhmähaastattelussa Helsingin kaupungin aikuissosiaalityössä. Haastateltavia oli kahdeksan, viisi sosiaali- työntekijää ja kolme sosiaaliohjaajaa. Tutkimuskysymyksen yksi osalta analyysi tehtiin teoriaohjaavana sisällönanalyysinä sosiaalityön perspektiivien tukemana, tutkimusky- symyksessä kaksi käytettiin sisällönanalyysiä. Teemoittelun ja tyypittelyn kautta aineis- tosta muodostettiin merkityksiä ja merkitysten muutoksia kuvaavia kokonaisuuksia.

Harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkitykset jakaantuivat aineistossa viiteen teemaan, jotka ovat suunnitelmallisen työn väline, osallisuuden ja osallistumismahdollisuuksien tukeminen, kiireellinen tukeminen sekä perusturvaan ja perustoimeentulotukeen liittyvä tukeminen ja tuen ja palveluiden piiriin ohjaaminen. Kaikki sosiaalityön teoreettiset perspektiivit näyttäytyvät merkitysten taustalla, palvelujärjestelmäkeskeinen perspektiivi vahvimmin. Perustoimeentulotuen Kela-siirron vaikutuksesta merkityksiin aiheutuneet muutokset jakaantuivat kolmeen teemaan, jotka ovat perustoimeentulotukeen liittyvä tukeminen, heikoimmassa asemassa olevien tukeminen sekä puutteellisesta kokonaistilannetta koskevasta tiedosta aiheutuva tukeminen.

Etuusjärjestelmää tulee kehittää niin, että tarve harkinnanvaraiselle toimeentulotuelle etuuksia paikkaavissa merkityksissä vähenisi ja yksilöllisen tukemisen merkityksiin perustuvaa käyttöä voitaisiin vahvistaa osana suunnitelmallista sosiaalityötä. Jatkotut- kimuksen aiheita ovat asiakkaiden harkinnanvaraiselle toimeentulotuelle antamat merkitykset ja niiden vertailu ammattilaisten antamiin merkityksiin sekä harkintavallan kuvaukset aikuissosiaalityössä ammattilaisten ja asiakkaiden näkökulmista.

Asiasanat Harkinnanvarainen toimeentulotuki, täydentävä toimeentulotuki, ehkäisevä toimeentulotuki, harkintavalta, aikuissosiaalityö

(3)

UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND

Faculty

Faculty of Social Sciences and Business Studies

Department

Department of Social Sciences Author

Mirja Hokkanen Title

Meaning of discretionary social assistance in adult social work Major Subject

Social Work

Level

Master’s thesis Supervisors

University lecturer of Social policy Veli-Matti Poutanen Date

March 2021

Number of pages

96 pages, 3 appendices (4 pages) Abstract

The present study focuses on meanings of discretionary social assistance in adult social work through the following research questions:

1. What is the meaning of discretionary social assistance in adult social work?

2. How has the meaning of discretionary social assistance in adult social work changed since the basic social assistance became a responsi- bility of Kela?

The concepts of discretion and structuring of the Finnish basic security are utilized when laying the background of the topic. The qualitative data was generated in two group interviews implemented within the adult social work of city of Helsinki, with altogether eight participants. The analysis answering the research question one, was based on deductive content analysis, supported by the perspectives of social work. The analysis following the research question two utilized inductive content analysis, and through a thematization and typologies, descriptive categories describing meaning and changes in meaning emerged.

The meaning of discretionary social assistance was divided into five thematic categories: a tool for systematic social work; supporting agency and active participation; ur- gent support; support related to basic support as well as basic social assistance and guiding towards support and services. All the theoretical perspectives of social work could be detected behind these meanings. The service-system-oriented perspective was the most prominent of these. The changes in meanings caused by the transfer to Kela were divided into three themes: support related to basic social assistance; supporting those in the most vulnerable position and support caused by insufficient information concerning the overall situation. The benefit system should be developed to decrease the need for discretionary social assistance in its compensatory meanings, whereas the use of it based on individual support could be reinforced as a part of systematic social work. Further research is needed on the meanings customers give to discretionary social assistance, especially in comparison to the meanings given by professionals.

Keywords

Discretionary social assistance, supplementary social assintance, preventive social assistance, discretionary power, adult social work

(4)

1 JOHDANTO ... 4

2 SUOMALAINEN VÄHIMMÄISTURVA ... 8

2.1 Sosiaaliturvan periaatteet ... 8

2.2 Sosiaaliturvan muotoutuminen ... 9

2.2.1 Viimesijaisen turvan muotoutuminen ... 12

2.3 Toimeentulotuki ja sen muutokset ... 15

2.3.1 Perustoimeentulotuki ... 18

2.3.2 Täydentävä toimeentulotuki ... 19

2.3.3 Ehkäisevä toimeentulotuki ... 20

2.3.4 Muutokset toimeentulotuessa ... 23

2.4 Sosiaaliturvan ja vähimmäisturvan uudistaminen ... 27

3 AIKUISSOSIAALITYÖ JA HARKINTAVALTA ... 32

3.1 Aikuissosiaalityö ... 32

3.2 Harkintavalta ... 34

3.2.1 Harkinnan lajit ... 37

3.2.2 Harkintavalta sosiaalityössä ... 39

3.2.3 Harkinta päätöksentekona ... 40

4 TUTKIMUKSEN TOTEUTUS ... 43

4.1 Aikuissosiaalityö Helsingissä ... 43

4.2 Aineiston keruu ... 45

4.3 Aineiston analyysi ... 47

4.4 Eettiset kysymykset ja tutkimuksen luotettavuus ... 49

5 TULOKSET ... 53

5.1 Harkinnanvaraiselle toimeentulotuelle aikuissosiaalityössä annetut merkitykset ... 53

5.1.1 Suunnitelmallisen työn väline ... 54

5.1.2 Osallisuuden ja osallistumismahdollisuuksien tukeminen ... 55

5.1.3 Tuen ja palveluiden piiriin ohjaaminen ... 57

5.1.4 Kiireellinen tukeminen ... 58

5.1.5 Perusturvaan ja perustoimeentulotukeen liittyvä tukeminen ... 61

(5)

5.3 Harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkityksen muuttuminen

perustoimeentulotuen siirryttyä Kelaan ... 70

5.3.1 Perustoimeentulotukeen liittyvä tukeminen ... 71

5.3.2 Heikoimmassa asemassa olevien tukeminen ... 73

5.3.3 Puutteellisesta kokonaistilannetta koskevasta tiedosta aiheutuva tukeminen ... 75

6 YHTEENVETO JA POHDINTA ... 76

6.1 Harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkityksistä ... 76

6.2 Kela-siirron vaikutuksista harkinnanvaraiseen toimeentulotukeen ... 81

6.3 Kehitysideat ja jatkotutkimuksen tarpeet ... 84

LÄHTEET ... 89

LIITTEET ... 97

KUVIOT KUVIO 1 Tutkimuksen rakentuminen ... 6

KUVIO 2 Aikuissosiaalityöntekijöiden harkinnanvaraiselle toimeentulotuella antamat merkitykset teemoittain ja niitä koskevien analyysiyksiköiden (92) jakaantuminen aineistossa. ... 53

KUVIO 3 Suunnitelmallisen työn väline ... 54

KUVIO 4 Osallisuuden ja osallistumismahdollisuuksien tukeminen ... 56

KUVIO 5 Tuen ja palveluiden piiriin ohjaaminen ... 57

KUVIO 6 Kiireellinen tukeminen ... 59

KUVIO 7 Perusturvaan ja perustoimeentulotukeen liittyvä tukeminen ... 61

KUVIO 8 Aikuissosiaalityöntekijöiden kuvaukset harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkityksen muuttumisesta Kela-siirron seurauksena teemoittain ja niitä koskevien analyysiyksiköiden (43) jakaantuminen aineistossa. ... 70

KUVIO 9 Harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkitysten yhdistyminen luokkiin ... 80

TAULUKOT TAULUKKO 1 Sosiaalityön perspektiivit ja niihin liittyvä harkintavallan perustan tyyppi sekä harkinnan lajit. ... 64

(6)

1 JOHDANTO

Sosiaalialan työssä minua kiinnostaa erityisesti mahdollisuus toimia asiakkaan yksilölli- sen tilanteen perusteella olematta sidoksissa pelkästään joustamattomaan ohjeistukseen tai kylmään matemaattiseen laskentaan. Olen työskennellyt aikuissosiaalityössä opinto- jeni ohella sosiaalityöntekijän sijaisena ja ennen sosiaalityön opintojen aloittamista so- siaaliohjaajana. Aikuissosiaalityö on vaihtelevaa ja menetelmien ja työvälineiden vali- koima laaja. Harkinnanvarainen toimeentulotuki on näistä yksi, se on kiinnostava talou- delliselle etuudelle poikkeuksellisen luonteen vuoksi. Harkinnanvaraisessa toimeentulotuessa yhdistyvät taloudellinen tuki ja laaja harkintavalta, aihe mietityttää minua sään- nöllisesti kohdatessani erilaisia asiakkaita erilaisine elämäntilanteineen. Tutkielmani aihevalinnan taustalla on oman ammatillisen kiinnostuksen lisäksi aiheen ajankohtai- suus sosiaaliturvan ollessa muutoksessa.

Toimeentulotuki on tärkeä osa suomalaista sosiaaliturvaa. Sen tarkoitus on nimensä mukaisesti tukea toimeen tulemisessa eli tarveperiaatetta noudattaen auttaa välttämättömissä tarpeissa. Toimeentulotuki on viimesijainen taloudellinen tuki ja toimeentulon turvaamisen lisäksi sillä pyritään edistämään itsenäistä selviytymistä. Ehkäi- sevä toimeentulotuki on toimeentulotuen harkinnanvarainen osa, jonka tarkoituksena sosiaalisen turvallisuuden ja omatoimisen selviytymisen edistäminen sekä syrjäytymi- sen ja toimeentulotukiriippuvuuden ehkäisy. Toimeentulotuki turvaa perustuslaissa säädetyn oikeuden välttämättömään toimeentuloon ja samalla toimeentulotuki määrittää yhteiskunnan yleisen vähimmäistason toimeentulolle. (Laki toimeentulotuesta 30.12.1997/1412 1§, myöhemmin TTTL; Kuivalainen 2013, 15.). Vähimmäistulotason määrittämisen kautta toimeentulotuki on yhteydessä köyhyyteen ja köyhyyden määritte- lyyn yhteiskunnassa.

Sosiaalityössä käytettävän harkinnnanvaraisen toimeentulotuen kannalta mielenkiintoi- sia ovat köyhyyden käsitteeseen materian lisäksi liitetyt sosiaaliset ja kulttuuriset voi- mavarat. Koska köyhyys ei rajoitu materiaan, on loogista, että taloudellinen tuki voi merkitä enemmänkin kuin vain talouden kohenemista. Toimeentulotuki lakiin onkin jätetty mahdollisuus myöntää harkinnanvaraista ehkäisevää toimeentulotukea, vaikka hakijalla ei olisi päätöstä puhtaasti tuloja menoperusteisesta perustoimeentulotuesta

(7)

(TTTL 14§). Tässä tutkimuksessa harkinnanvaraisella toimeentulotuella tarkoitetaan täydentävää ja ehkäisevää toimeentulotukea, joista päättäminen säilyi kunnan vastuulla perustoimeentulotuen siirryttyä Kelalle. Harkinnanvaraisessa toimeentulotuessa kes- keistä on harkintavallan perusteltu käyttö. Perustoimeentulotuen siirtyminen kunnilta Kelaan vuonna 2017 muutti toimeentulotuen rakennetta, ja tästä muutoksesta sosiaali- työhön välittyvät vaikutukset ovat paitsi ajankohtainen myös ammatillisesti mielenkiin- toinen ilmiö sekä sosiaalityön tekemisen että sen kehittämisen kannalta.

Tutkimustehtävänä on selvittää aikuissosiaalityön sosiaalityöntekijöiden ja sosiaalioh- jaajien harkinnanvaraiselle toimeentulotuelle antamia merkityksiä sekä perustoimeentulotuen siirtymisestä Kelaan merkityksiin mahdollisesti aiheutuneita muutoksia. Tutki- muksen näkökulma on harkinnanvaraiselle toimeentulotuelle annetuissa merkityksissä, eli siinä, mihin tuella pyritään, eikä vain siinä, mihin harkinnanvaraista tukea myönne- tään. Tutkimus on laadullinen ja luonteeltaan kuvaileva ja kartoittava. Tarkoiteuksena on kuvata harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkitysten piirteitä sekä selvittää perustoimeentulotuen Kelaan siirtymisen vaikutuksia aikuissosiaalityössä käytetyn harkinnanvaraisen toimeentulotuen kannalta. (Hirsjärvi, Remes, Sajavaara 2012, 138–139.).

Tutkimuksen aineisto kerättiin haastattelemalla ryhmähaastatteluissa työssään harkinnanvaraisen toimeentulotuen päätöksiä tekeviä aikuissosiaalityön sosiaalityöntekijöitä ja sosiaaliohjaajia, jotka ovat tehneet toimeentulotulotuen päätöksiä myös ennen toimeentulotuen siirtymistä Kelaan. Tutkimuksessa selvitettiin myös harkinnanvaraiselle toimeentulotuelle annettujen merkitysten ja Kyösti Raunion (2009, 185–186) esittämien sosiaalityön teoreettisten perspektiivien suhdetta.

Tutkimuskysymykset ovat:

1) Mikä merkitys harkinnanvaraisella toimeentulotuella on aikuissosiaalityössä?

2) Miten harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkitys aikuissosiaalityössä on muuttunut perustoimeentulotuen siirryttyä Kelaan?

Harkinnanvarainen toimeentulotuki on viimesijainen etuus, joka sijoittuu laajaan sosiaaliturvan toimintaympäristöön. Tässä tutkimuksessa teoreettinen taustoitus on laaja kuten harkinnanvaraista toimeentulotukea ympäröivä järjestelmäkin. Teoreettisessa taustoi- tuksessa halutaan kuvata sitä moniulotteisuutta, johon harkinnanvarainen toimeentulo-

(8)

tuki asettuu, miten monenlaisia asioita harkintaa käyttävillä ammattilaisilla on huomioi- tavanaan, ja kuinka suurta vapautta laaja harkintavalta sitä käyttävälle antaa. Tutkimuk- sen keskeisiä käsitteitä ovat suomalainen sosiaaliturva, vähimmäisturva, toimeentulotuki, aikuissosiaalityö ja harkintavalta. Tutkimuksen laajuus huomioiden sosiaalihuolto- järjestelmää ei aikuissosiaalityötä laajemmin tutkimuksessa käsitellä.

Harkinnanvaraisen toimeentulotuen paikkaa sosiaaliturvan kokonaisuudessa ja aikuis- sosiaalityön asettumista siihen hahmotetaan kuviossa 1, samalla se kuvaa tutkimuksen teoreettisen taustoituksen rakentumista. Huomattavaa on harkinnan ulottuminen sosiaaliturvan kokonaisuuden ympärille. Sosiaaliturva on jatkuvassa muutoksessa oleva poliit- tisen ja liiketaloudellisen harkinnan tulos. Kun harkinnanvaraisesta toimeentulotuesta päätetään aikuissosiaalityössä, harkintavalta on yksittäisen sosiaalityön ammattilaisen asiakkaiden yksilöllisissä tilanteissa käyttämää harkintavaltaa. Se on kuitenkin ympä- röivän järjestelmän ohjaamaa ja konkretisoituu harkinnanvaraisesta toimeentulotuesta tehtynä hallintopäätöksenä.

KUVIO 1 Tutkimuksen rakentuminen

Tutkimukseni taustoittava teoriaosuus jakaantuu kahteen osaan. Ensimmäisessä hahmo- tan toimeentulotuen paikkaa sosiaaliturvajärjestelmässä ja käsittelen suomalaista sosiaaliturvaa, sosiaaliturvan muotoutumista sekä viimesijaista turvaa ja sen muutoksia pääty- en nyt käynnissä olevaan sosiaaliturvan uudistukseen. Toisessa osassa aiheena on ai-

Harkinta Sosiaaliturva

Perusturva

Vähimmäisturva eli toimeentulotuki Harkinnanvarainen toimeentulotuki

Aikuissosiaalityö Harkintavalta

(9)

kuissosiaalityö ja harkintavalta. Näiden kahden teoriaosuuden kautta hahmottuvat tutkimukseni raamit ja se toimintaympäristö, mihin tutkimustehtävä sijoittuu.

(10)

2 SUOMALAINEN VÄHIMMÄISTURVA

2.1 Sosiaaliturvan periaatteet

Sosiaaliturvan tarkoituksena on mahdollistaa ja taata kohtuullinen toimeentulo ja elämi- sen taso kaikissa tilanteissa eli toimia turvana erilaisten riskien ja tarpeiden varalta.

Suomessa sosiaaliturva koskee universaaliusperiaatteen mukaisesti koko kansaa, sosiaa- liturvasta vastaa julkinen valta, ja päätöksenteossa pyritään yhdenmukaisuuteen ja lei- maamattomuuteen (Määttä 2012, 17). Oikeudesta sosiaaliturvaan säädetään Suomen perustuslaissa. Riittävät sosiaalipalvelut säädetään laissa julkisen vallan tehtäväksi eli nykyisessä rakenteessa kunnan velvollisuudeksi (Suomen perustuslaki 11.6.1999/731, 19§; myöhemmin PeL 731/1999).

Sosiaaliturvan määrittely perustuslaissa muodostaa lupauksen hyvinvointivaltiosta, lain- säädännöllisen perusteen odottaa oikeudenmukaista kohtelua sekä huolenpidon ja toimeentulon turvaa (Määttä 2012, 18). Perustuslain 19§ mukaan jokaisella, joka ei niitä pysty itse hankkimaan, on oikeus välttämättömäään toimeentuloon ja huolenpitoon.

Julkisen vallan on turvattava jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Perustuslain 6§ mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan minkään henkilöön liittyvän syyn perusteella. Perustusla- ki takaa jokaiselle oikeuden perustoimeentulotuen turvaan sairauden, työttömyyden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. (PeL 731/1999.) Kaikkiin peruslaissa mainittuihin toimeentuloturvan tarpeisiin on olemassa tarkentavaa lainsäädäntöä. Perustuslaki itsessään ei määrittele perustoimeentulon turvaa, vaan se määrittyy tavallisella lainsäädännöllä, kuten esimerkiksi työttömyysturvalailla tai sairausvakuutuslailla. (Kalliomaa-Puha 2013, 25.)

Perustuslakia tarkemmin sosiaalipalveluista on säädetty muun muassa sosiaalihuoltolaissa 30.12.2014/1301 (myöhemmin SHL 1301/2014) ja sen erillislaeissa. Sosiaalitur- valla katettavat riskit ja tarpeet liittyvät sairauteen, työttömyyteen, työkyvyttömyyteen, opiskeluun, kuntoutukseen, vanhuuteen, lapsen saamiseen sekä perheeseen ja lapsiin, huoltajan menettämiseen, asumiseen ja sosiaaliseen syrjäytymiseen. (Hiilamo ym. 2012,

(11)

23.) Suomessa vakituisesti asuvat tai työskentelevät henkilöt kuuluvat Suomen sosiaaliturvan piiriin. Sosiaaliturvaetuuksista osa riippuu aiemmin ansaituista tuloista ja työs- kentelystä, osa etuuksista on näistä riippumatonta. Sosiaaliturva rahoitetaan verovaroilla ja vakuutusmaksuilla. Sosiaaliturvan toteuttamisesta vastaavat Kansaneläkelaitos, kunnat, työttömyyskassat ja eläkevakuutuslaitokset. Muodoltaan sosiaaliturva voi olla pal- velu tai taloudellinen etuus. (Kela 2019 II.)

2.2 Sosiaaliturvan muotoutuminen

Sosiaaliturva tai sosiaalihuolto ei ole Suomessa aina ollut nykyisen kaltaisesti univer- saaliusperiaatteelle rakentuvaa ja julkisen vallan tuottamaa, vaan sosiaaliturva on kehit- tynyt nykymuotoonsa vuosikymmenten aikana. Kunnallisen köyhäinhoidon vastuu sosi- aalisesta turvasta oli Suomessa vahva pitkään, 1900-luvun alkuvuosikymmenille saakka (Niemelä & Salminen 2006, 9). Vuonna 1895 säädettyä lakia työntekijäin tapaturmava- kuutuksesta lukuun ottamatta sosiaalivakuutuksen kehittäminen alkoi Suomessa 1930- luvun loppupuolella. Vuonna 1935 säädetiin tapaturmavakuutuslaki ja vuonna 1937 kansaneläkelaki. Kansaneläkelain mukaan jokainen Suomessa asuva työkykyinen 18 vuotta täyttänyt henkilö kuului vanhuus- ja työkyvyttömyysvakuutuksen piiriin (Urpo- nen 1994, 199). Kansaneläkelaki uudistettiin kokonaisuudessaan vuonna 1956, jolloin Kelan henkilökohtaisille tileille rahastointiin perustunut kansaneläke korvattiin vakuu- tusmaksutuloilla kerätyllä kansaneläkkeellä. Uudistunut kansaneläke koostui tasasuurui- sesta perusosasta ja tarveharkintaisesta lisäosasta. (Kela 2018; Urponen 1994, 233.) Kansaneläkelaitos eli Kela perustettiin 12. joulukuuta 1937, jolloin sen ainoana tehtävä- nä oli kansaneläkkeiden maksaminen (Kela 2018). Kansaneläkelaista säätäminen oli tärkeä askel sosiaaliturvan rakentamisessa, sillä se muutti sosiaalivakuutuksen kehitty- misen työväenvakuutuksesta laajempaan kansanvakuutukseen. Muuttuvaa suuntaa vah- visti vuonna 1938 säädetty äitiysavustuslaki. Vuonna 1948 toteutettiin lapsilisäjärjes- telmä ja kaikki lapsiperheet pääsivät siihen osallisiksi, seuraavana vuonna äitiysavustus laajennettiin koskemaan kaikkia synnyttäjiä. (Niemelä & Salminen 2006, 9–10; Hiilamo ym. 2012, 9–10.)

(12)

Sosiaalihuollon tehtäviä ja vastuita selvensi vuonna 1950 annettu sosiaalihallintolaki.

Laki kuvasi sosiaalihuollon tehtävien vakiintumista ja laajenemista esimerkiksi kor- vaamalla aiemmat huoltolautakunnat korvattiin sosiaalilautakunnilla. Sosiaalilautakun- nat jaettiin tyypillisesti yleiseen osastoon ja huolto-osastoon. Huolto-osaston vastuulle kuului alkoholisti- ja irtolaishuolto ja yleiselle osastolle esimerkiksi perheasiat, invali- dihuolto ja työhuolto. Sosiaalihallintolain mukaan kaikkiin yli 4000 asukkaan kuntiin oli perustettava sosiaalijohtajan tai sosiaalisihteerin virka, lisäksi laissa mainittiin kunnille vapaaehtoiset sosiaalitarkkailijan virat. Sosiaalitoimen tehtäväkentän kasvaessa henkilöstön tarve kasvoi ja sosiaalitarkkailijat yleistyivät kunnissa. (Urponen 1994, 229.)

Suomessa 1950-luvun lopulta alkanut taloudellinen kasvu edesauttoi sosiaaliturvan laa- jentamista. Sosiaalivakuutuksen kehittäminen alkoi vastauksena tarpeeseen tehdä suunnitelmallista sosiaalipolitiikkaa, joka liittyi yhteiskunnan taloudelliseen kasvuun ja hyvinvoinnin pyrkimykseen (Urponen 1994, 233). Nykyaikainen sosiaaliturva alkoi muo- toutua, kun yhä useampi henkilö pääsi sosiaaliturvan piiriin. Taloudellinen kasvu oli yhteiskunnallisesti keskeinen tavoite, ja sosiaaliset tulonsiirrot nähtiin yhtenä tapana pitää yllä kulutuskysyntää ja näin tukea taloudellista kasvua. Samaan aikaan Suomi oli muuttumassa maatalousyhteiskunnasta teollisuus- ja palveluyhteiskunnaksi, jossa palk- katyön merkitys korostui. (Niemelä & Salminen 2006, 12; Hiilamo ym. 2012, 12.) Toi- saalta sosiaalihuollon asiakkaat eivät enää olleet vain köyhäinhoidettavia, sillä kuntien hoidettavaksi tulleen lapsilisän myötä asiakkaina oli paljon myös lapsiperheitä. (Urpo- nen 1994, 229.)

Suomessa tehtiin 1960-luvulla kolme merkittävää sosiaalipoliittista uudistusta. Niistä ensimmäinen, työttömyysturvauudistus, tehtiin vuonna 1960 ja toinen, yksityisen alan työeläkkeet, vuonna 1962. Kolmas huomattava uudistus oli sairausvakuutuslaki, joka astui voimaan vuonna 1964. Sairausvakuutuslain mukaan kaikki Suomessa asuvat hen- kilöt tulivat vakuutetuiksi sairauden, raskauden ja synnytyksen varalta, ja korvaus koski paitsi hoitokustannuksia myös menetettyjä työtuloja. (Hiilamo ym. 2012, 12; Urponen 1994, 238.) Sosiaaliturva on koko olemassaolonsa ajan ollut keskustelun ja kehittämisen alla, ja lakeja ja etuuksia on uudistettu. 1970-luvulle tultaessa sosiaalivakuutus oli pää- piirteittäin valmis. 1970-luvulla säädettiin yrittäjien työeläkkeistä ja lasten päivähoidos-

(13)

ta, annettiin kansanterveyslaki ja asetettiin työterveyshuolto pakolliseksi. Vuonna 1985 säädettiin lasten kotihoidontuesta. (Hiilamo ym. 2012, 22.)

Vuonna 1984 voimaan tullut sosiaalihuoltolaki määritteli sosiaalihuolloksi sosiaalipalvelut, toimeentulotuen, sosiaaliavustukset, sosiaalisen luoton ja niihin liittyvän toiminnan. Sosiaalihuollon tarkoitukseksi määriteltiin henkilöiden ja yhteisön sosiaalisen turvallisuuden ja toimintakyvyn edistäminen ja ylläpitäminen. Sosiaalihuoltolaissa oli eritelty sosiaalihuollon järjestämisvastuita, toteutusta ja valvontaa, joita täsmennettiin eril- lislaeilla ja asetuksilla. (Sosiaalihuoltolaki 17.9.1982/710 2–6§, jatkossa Vanha SHL.) Sosiaalihuoltolaki kumosi aikaisemman sosiaalihallintolain.

Sosiaalihuoltolain perusteella sosiaalipalveluiden järjestäminen ja toteuttaminen oli valtion ohjaamaa, sillä kunnalliset sosiaalitoimet olivat sidoksissa valtiolliseen suunnittelu- järjestelmään. Kaikki sosiaalipalvelut olivat saman tasoisen järjestämisvastuun alla, sillä sosiaalihuoltolaki velvoitti kunnat järjestämään sosiaalipalveluita, myöntämään toimeentulotukea ja antamaan sosiaaliavustuksia. Viimeistään sosiaalihuoltolain myötä sosiaalipalveluissa siirryttiin universaaliusperiaatteen mukaiseen sosiaalipolitiikkaan.

(Niemelä & Salminen 2006, 16).

Hoidettavia sosiaaliturvaetuuksia siirtyi vähitellen lisää kunnilta valtiolle, jonka seurauksena Kela vastasi aiempaa suuremmasta määrästä etuuksia. Kansaneläkelaitoksen vastuualue on kasvanut pelkästä eläkevakuutuksen järjestäjästä kattamaan sosiaaliturvaa laajasti. 1990-luvun puolivälissä Kelan vastuulla etuuksista olivat kansaneläkkeen lisäk- si myös sairausvakuutuskorvaukset, työttömyyden perusturva, äitiysavustus, lapsilisä, lasten kotihoidon tuki, asumistuki, vammaistuki, opintotuki ja sotilasavustus. Vuonna 2009 elatustuki siirtyi kunnilta Kelan hoidettavaksi ja vuoden 2017 alusta alkaen Kela on vastannut perustoimeentulotuesta päättämisestä. (Kela 2018.)

Suomalaista sosiaaliturvajärjestelmää oli kehitetty nopeasti 1990-luvun lamaa edeltä- neinä vuosikymmeninä. Sosiaaliturvajärjestelmää laajentamalla pyrittiin täydellisen turvan järjestelmään, jossa perusturva ja sosiaalipalvelut järjestettiin kaikille. Tuloerojen pienentämisen ja etuusjärjestelmän parantamisen lisäksi tavoiteltiin eriarvoisuuden vä- hentämistä palveluita kehittämällä. Kustannukset olivat suuret sosiaali- ja terveyspalveluiden menojen tuplaantuessa alle kahdessakymmenessä vuodessa. Suomalainen hyvin-

(14)

vointivaltio voi hyvin 1980-luvulle asti. Hyvinvointivaltio kuitenkin kriisiytyi talous- kasvun hidastuttua ja laman alkaessa, jolloin suuria julkisia menoja alettiin arvostella, ja paine julkisten menojen leikkauksiin kasvoi. (Aaltio 2013, 28–29.) Yhteiskuntapolitii- kan muuttuessa 1990-luvulla muuttui myös tapa puhua hyvinvointivaltiosta ja sosiaali- politiikasta. Kun 1980-luvulla suosittiin tasa-arvoa vahvistavaa universalistista sosiaalipolitiikkaa, lama-aikana alettiin sosiaalipolitiikassa korostaa yksilön vastuuta ja palveluiden rajaamista tarkennetuille ryhmille. (Anttonen & Sipilä 2009, 94.)

Julkisten menojen pienentäminen nousi 1990-luvun Suomessa merkittäväksi poliittisek- si päämääräksi laman, valtion budjetin alijäämän ja velkaantumisen seurauksena. Koska sosiaalimenot olivat suurin valtion menoerä, kohdistuivat julkisten menojen leikkaukset vahvimmin niihin. Sosiaalimenojen pienentämiseksi etuuksia leikattiin ja maksukausia lyhennettiin, etuuksien saamisen ehtoja tiukennettiin, eikä indeksikorotuksia tehty. Täy- dellisen turvan järjestelmä heikkeni, ja tarveharkinta sosiaalietuuksissa vahvistui.

Etuuksien ja palveluiden leikkaukset lama-aikana eivät kutenkaan tarkoittaneet julkisten menojen pienenemistä. Laman aikana entistä useampi oli sosiaalietuuksien tarpeessa kasvaneen työttömyyden seurauksena, ja esimerkiksi toimeentulotuen saajien määrä kaksinkertaistui 1990-luvun ensimmäisellä puoliskolla. (Aaltio 2019 29–30; Blomster &

Simpura 2001, 331–332.)

Myöhemmin 2000-luvulla sosiaaliturvaa parannettiin korjaamalla lama-aikana tehtyjä leikkauksia. Parannukset kohdennettiin vähimmäisturvaetuuksiin korottamalla vähim- mäismääriä työttömyysturvan peruspäivärahassa, sairauspäivärahassa ja vanhempain- päivärahassa, lisäksi työttömyyspäivärahan ja kansaneläkkeen lapsikorotukset palautet- tiin ja lapsilisää nostettiin. Vuonna 2005 toteutettiin työeläkeuudistus ja vuonna 2011 alettiin maksaa takuueläkettä turvaamaan eläkkeiden vähimmäismäärä. (Hiilamo ym.

2012, 20–22.)

2.2.1 Viimesijaisen turvan muotoutuminen

Vuonna 1922 itsenäisessä Suomessa säädettiin köyhäinhoitolaki vanhentuneeksi koetun vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksen tilalle. Laista säätämiseen liittyi muutos suhtautu- misessa köyhäinhoitoon, avun tarvitsijoilla ajateltiin nyt olevan oikeus saada apua, eikä

(15)

apu ollut enää vain armeliaisuuden varassa. Jos henkilö ei kyennyt tarvitsemaansa hoi- toa ja elatusta saamaan tai hankkimaan, oli kunnan se hänelle järjestettävä. Apuun oi- keutettujen joukko laajeni koskemaan kaikkia avuntarvitsijoita, kun aiemmin oikeus oli ollut vain lapsilla, leskillä, sairailla ja työkyvyttömillä. Vaikka asenne köyhäinhoitoa kohtaan oli laissa muuttunut, oli köyhäinhoitolain perustana velvollisuus huolehtia omasta ja lähiomaisten toimeentulosta. Myös köyhäinhoitoon liittyvää alentavaa leimaa haluttiin poistaa. Köyhäinhoitolaki kielsi ruotuhoidon ja vaivaishuutokaupat ja määräsi jokaisen kunnan perustamaan köyhäinhoitolautakunnan, jonka toimintaa valtion viran- omaiset valvoivat. Aiempaan verrattuna kunnan päätäntävalta köyhäinhoidosta kapeni.

(Urponen 1994, 178–179.)

Köyhäinhoitolaki ei kuitenkaan poistanut apua saavan alisteista asemaa. Avunsaajan oleskelua ja muuttovapautta voitiin rajata, ja hän oli viranomaisten valvonnan sekä mahdollisesti myös köyhäinhoitolautakunnan holhouksen alainen. Köyhäinhoitolaissa kotiavustus oli ensisijainen tukimuoto suhteessa laitoshoitoon, mutta käytännössä lai- toshoitoa kuitenkin suosittiin. Kotiavustusten väärinkäyttöä ja avustusten varaan jättäy- tymistä pelättiin ja toisaalta laitoshoidossa, esimerkiksi kunnalliskodeissa, valvonta ja itsensä elättämisen vaatimuksen toteutumisen seuranta oli helppoa. Vastikkeeton apu oli ajatuksena vieras, ja avunsaajan odotettiin joko tekevän töitä saamansa avun eteen tai maksavan saamansa avustuksen takaisin. Saatu avustus voitiin periä myös elatusvelvol- liselta. (Urponen 1994, 179–180, 182–183.)

Yleisesti hyväksytyn elämäntavan oppimista korostettiin köyhäinhoitolaissa, samoin kuin tosiköyhyyden ja tekoköyhyyden erottamista. Epäsoveliaasti elävien, kuten työtä välttelevien tai alkoholiongelmaisten auttamisen katsottiin edistävän ei-toivottua elä- mäntapaa ja heidän ja elatusvelvollisuutta laiminlyövien rankaisemiseen ja kasvattamiseen perustettiin työlaitoksia. Työlaitoksista pääsi vapaaksi sen jälkeen, kun työvelvoite katsottiin täytetyksi; korvaus oli suoritettu tai työvelvollisen arvioitiin kykenevän huo- lehtimaan elatustehtävästään. Tekoköyhien elämäntavan moraalisen tuomitsemisen ohella pelättiin avuntarvitsijoiden joukon kasvavan ja köyhäinhoidon kustannusten nou- sevan liian suuriksi, kontrollitoimet toimivat pelotteena aiheetonta avun hakemista vas- taan. (Urponen 1994, 179–180, 182–183.)

(16)

Köyhäinhoitolaki korvattiin huoltoapulailla vuonna 1956. Lainsäädännön päivittämistä tukivat rahatalouden nousu luontaistalouden ohi, ansioturvajärjestelmän aukkoisuus, kaupungistuminen ja aikuisten lasten aiempaa heikommat mahdollisuudet huolehtia ikääntyneistä vanhemmistaan. Huoltoavun myöntäminen asetettiin kunnan ehdottomak- si velvollisuudeksi ja kuntien harkintavalta avun myöntämisessä pieneni entisestään.

Harkinnan käyttö jäi mahdolliseksi vain ennaltaehkäisevässä auttamisessa. (Urponen 1994, 229, 231.) Huoltoapulain mukaan avun saaminen ei enää edellyttänyt ehdotonta varattomuutta, vaan käytettävissä olevien varojen tosiallinen puuttuminen oli riittävä peruste avun saamiselle. Ennaltaehkäisevää huoltoa voitiin siten antaa täysin varatto- mien lisäksi myös vähävaraisille. (Hiilamo ym. 2012, 11.)

Huoltoapulaissa avuntarvitsijaa ei enää haluttu erottaa muusta yhteiskunnasta ja avo- huoltoa suosittiin. Laitoshuolto ei kuitenkaan kokonaan hävinnyt, ja kunnalliskodit jat- koivat toimintaansa vanhainkoteina. Muutoksena aiempaan, ihmisten liikkuvuuden li- sääntyessä pystyi huoltoapulain nojalla apua saamaan myös oman kotikunnan ulkopuo- lella ja vieraspaikkakuntalaisen saaman avun korvasi valtio. Elatusvelvollisuus säilyi huoltoapulaissa, kuten myös elatusvelvollisuutta laiminlyövien työvelvollisuuspakko.

(Urponen 1994, 231.)

Ajatusmaailma yksilön ja sukulaisten huoltovelvollisuudesta alkoi muuttua 1960- luvulla. Samalla vahvistui käsitys siitä, että kaikilla olisi oltava oikeus kohtuulliseen toimeentuloon. Sosiaalihuolto haluttiin muuttaa osaksi sosiaaliturvaa niin, että sosiaali- huoltoon tukeutuvat eivät joutuisi kokemaan alemmuutta. Huoltoavun tilalle haluttiin tuki, joka olisi yksilökohtainen ja viimesijainen taloudellinen turva, joka kuitenkin olisi saman tasoinen kaikkialla maassa. Sosiaalihuoltolaki kumosi vuonna 1984 sosiaalihallintolain lisäksi myös huoltoapulain ja huoltoapu korvattiin toimeentulotuella, johon kansalaisilla oli subjektiivinen oikeus. Toimeentulotukea hakiessa kansalaiset olivat yhtäläisessä asemassa koko maassa; toimeentulotuen taso oli maanlaajuisesti säädetty samaksi, ja paikallisten sosiaaliviranomaisten työtä ohjasivat yleiset säännöt. Valtion vastuu ja kontrolli viimesijaisesta toimeentuloturvasta oli muuttunut aiempaa vahvem- maksi. (Kangas ym. 2013, 42–45; Niemelä & Salminen 2006, 16.)

(17)

2.3 Toimeentulotuki ja sen muutokset

Toimeentulotuesta säätää laki toimeentulotuesta 30.12.1997/1412. Toimeentulotukeen on jokaisella oikeus tilanteessa, jossa ei pysty itse hankkimaan toimeentuloaan muilla tavoilla. Toisaalta lain mukaan jokaisella on myös velvollisuus huolehtia itsestään ja omasta elatuksestaan kykyjensä mukaan. Toimeentulotuki on viimesijainen etuus, mikä tarkoittaa, että ennen oikeutta toimeentulotukeen mahdollisuudet toimeentuloon muilla tavoilla ja oikeudet muihin etuuksiin tulee selvittää. Ensisijaisia toimeentulon muotoja ansiotulon lisäksi ennen perustoimeentulotukea ovat muun muassa työttömyysturva ja peruspäiväraha, eläketurva, sairausvakuutuksen sairauspäiväraha, vanhempainraha ja lastenhoidontuki, opintotuki sekä asumistuki. Toimeentulotuki jakaantuu perustoimeentulotukeen sekä täydentävään ja ehkäisevään toimeentulotukeen. Täydentävänä toi- meentulotukena voidaan myöntäää tarpeellisen suuruisina esimerkiksi perheen erityis- tarpeista johtuvia menoja. Ehkäisevän toimeentulotuen tarkoituksena on sosiaalisen turvallisuuden parantaminen sekä syrjäytymisen ja toimeentulotukiriippuvuuden ehkäi- sy. (Kela 2019; TTTL 1–2§, 7§, 7c§, 13§.)

Toimeentulotuki on yhteydessä köyhyyteen, sillä toimeentulotuella pyritään turvaamaan ihmisarvoisen elämän kannalta välttämätön vähimmäistoimeentulo eli vähentämään köyhyyttä yhteiskunnassa (Kangas ym. 2013, 42). Köyhyys voidaan määritellä eri tavoilla. Absoluuttisella köyhyydellä tarkoitetaan tilannetta, missä ihminen kärsii inhimil- listen perustarpeiden puutteesta, kuten ruuan, puhtaan juomaveden, kodin tai muun suo- jan, terveydenhuollon ja koulutuksen uupumisesta. Maailmanpankin määrittelemä äärimmäisen köyhyyden raja on 1,90 dollaria vuorokaudessa. Ihmiset, joilla on tätä vä- hemmän rahaa käytettävissä elinkustannuksiin elävät äärimmäisessä köyhyydessä (World Bank 2015). Absoluuttisen köyhyyden käsite ei kuitenkaan rajoitu vain käytettävissä oleviin varoihin, vaan se pitää sisällään myös esimerkiksi sosiaalipalveluiden puutteen. (Gordon 2000, 49,75; United Nations 1995.)

Suhteellinen köyhyys on riippuvaista ajasta ja paikasta, yhteiskunnasta ja yhteisöstä.

Suhteellinen köyhyys tarkoittaa sitä, että henkilöllä ei ole mahdollisuuksia asioihin, joita yhteisössä pidetään itsestäänselvyyksinä tai tavallisina tarpeina. Varojen puutteen lisäksi suhteellista köyhyyttä voi aiheuttaa osallistumisen vaikeus esimerkiksi vamman tai sairauden takia tai muu syrjintä. Suhteellinen köyhyys näkyy siinä, että henkilöllä ei

(18)

ole mahdollisuuksia saavuttaa yhteisön vallitsevaa normia. (Gordon 2000, 75; United Nations 1995.) Suhteellisen köyhyyden mittaamiseen ei ole olemassa yhtä kaikkialla toimivaa mittaria sen aika- ja paikkasidonnaisuuden takia. Suhteellisen köyhyyden ymmärtäminen edellyttää tietoa siitä, mikä on millekin yhteisölle tyypillistä.

Euroopan komissio on määritellyt köyhyyden sellaiseksi materiaalisten, kulttuuristen ja sosiaalisten resurssien puutteeksi, joka syrjäyttää yksilöt ja perheet oman asuinpaikkan- sa elämisen vähimmäistasosta. Suhteelliselta köyhyydeltä suojaaviksi tekijöiksi on mai- nittu turvallinen ympäristö, yhteydenpito perheeseen ja mahdollisuus muihin sosiaalisiin suhteisiin, velvollisuuksien hoitaminen työssä, mahdollisuus käyttää liikennevälineitä sekä kokemus omaan yhteisöön kuulumisesta. Suhteelliseen köyhyyteen altistavia teki- jöitä löytyy Suomestakin paljon, esimerkiksi vähäiset kokemukset osallisuudesta ja vai- kutusmahdollisuuksista, heikko sosiaalinen verkosto, työttömyys, vamma, sairaus tai muu syrjintää aiheuttava tekijä tai ulkopuolisuuden kokemus omassa yhteisössä. (Gor- don, Pantazis & Townsend 2000, 88-89; United Nations 1995.)

Taloudellisten resurssien riittämättömyys on selkeä merkki köyhyydestä, ja sen vuoksi köyhyyttä usein mitataankin tulorajojen avulla. Eurostatin taloudellisten resurssien puutetta mittaava mittari on suhteellinen köyhyysraja. Sen mukaan kotitaloudet, joiden käytettävissä olevat tulot ovat alle 60 prosenttia samanlaisten kotitalouksien keski- määräisestä tulotasosta ovat pienituloisia ja köyhyysriskissä. Eurostatin suhteellinen köyhyysraja ei määrittele varsinaista köyhyysrajaa vaan kuvaa rajaviivaa, jossa köyhyyden riski aktivoituu ja esimerkiksi yllättävät taloudelliset menot tai sairastumi- sesta johtuvat tulonmenetykset voivat johtaa köyhyyteen. (Muonio 2006, 639–640; Sal- lila 2009, 58–59.)

Vuonna 2019 Suomessa 12,3 prosenttia kotitalousväestöstä, eli 669 000 henkilöä, oli Eurostatin suhteellisen köyhyysrajan määritelmän mukaan köyhyysriskissä. Köyhyys- riskissä olevien määrä oli noussut vuodesta 2018, jolloin köyhyysriskissä olevaa kotita- lousväestöä oli 640 000. Tilastokeskus määrittelee pienituloisuuden samoin perustein kuin Eurostat köyhyysrajan. Tilastokeskuksen mukaan vuonna 2019 Suomen kotita- lousväestöstä pitkittyneesti pienituloisia oli 415 830 henkilöä. Pitkittyneesti pienitu- loiseksi katsotaan henkilö, joka on tilastointi vuoden lisäksi ollut pienituloinen vähin-

(19)

tään kahtena kolmesta edeltävästä vuodesta. (Moisio 2006, 639–640; Suomen virallinen tilasto 2020; Tilastokeskus 2021; Tilastokeskus 2021 II.)

Toimeentulotuen saajat elävät selvästi suhteellisen köyhyysrajan määrittämiä tuloja pie- nemmillä varoilla; toimeentulotukinormin mukainen tulotaso vastaa noin 40 prosenttia kotitalouksien keskimääräisestä tulotasosta. Toimeentulotukinormia käytetään Suomes- sa köyhyyden mittarina ja sen kautta voidaan asettaa myös köyhyysraja joka onkin huomattavasti Eurostatin suhteellista köyhyysrajaa alempana. Toimeentulotuen määrittämän köyhyysrajan ja suhteellisen köyhyysrajan erosta voi päätellä toimeentulotuen saajien taloudellisten resurssien olevan hyvin pienet ja erityisesti pitkäaikaiseen toimeentulotukiasiakkuuteen liittyy köyhyyden syveneminen tai muodostuminen pysy- väksi olotilaksi. (Sallila 2009, 68–70.) Toimeentulotuki ja yhteiskunnan palvelut ja muut tukijärjestelmät suojaavat Suomessa hyvin absoluuttiselta köyhyydeltä, mutta suhteellisen köyhyyden torjuntaan ei toimeentulotuki ja yhteiskunnan muu tukiverkosto pysty.

Vuonna 2019 Suomessa väestöstä 8,2% ja 9,5% kotitalouksista sai toimeentulotukea, mikä tarkoittaa 452 991 henkilöä ja 298 017 kotitaloutta. Edelliseen vuoteen verrattuna toimeentulotukea saavien kotitalouksien määrä väheni 2,3 prosentilla ja henkilöiden 2,7 prosentilla. Pitkäaikaisesti eli vähintään 10 kuukauden ajan vuodessa toimeentulotukea sai vuonna 2019 27,6 prosenttia toimeentulotukea saaneista kotitalouksista ja lyhytai- kaisesti eli 1–3 kuukauden ajan 39,4 prosenttia kotitalouksista. Vuonna 2019 täydentä- vää toimeentulotukea sai 72 734 kotitaloutta, muutos edelliseen vuoteen oli -6,2 prosenttia. Perustoimeentulotukea ja täydentävää toimeentulotukea saavien kotitalouksien määrän pysyessään lähes samassa vuosina 2017 ja 2018 tapahtui ehkäisevässä toimeentulotuessa selkeä muutos; vuonna 2017 ehkäisevää toimeentulotukea saavien kotitalouksien määrä kasvoi 20 prosenttia ja vuonna 2018 edelleen 16 prosenttia. Vuonna 2019 ehkäisevää toimeentulotukea saavien kotitalouksien määrä kääntyi laskuun vähen- tyen 2,1%:lla 36 913 kotitalouteen. Toimeentulotuen bruttomenot vuonna 2019 olivat noin 780 miljoonaa euroa, josta perustoimeentulotukea oli 718,1 miljoonaa euroa, täy- dentävää toimeentulotukea 34,7 miljoonaa euroa ja ehkäisevää toimeentulotukea 22,3 miljoonaa euroa. (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2019, 1; Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2020, 1–4.)

(20)

2.3.1 Perustoimeentulotuki

Toimeentulotuki on perhekohtainen etuus ja kaikki perheenjäsenet katsotaan toimeentulotuen saajiksi, kun etuutta maksetaan. Perustoimeentulotuen tarvetta selvitettäessä kaikkien perheenjäsenten tulot ja varat sekä menot huomioidaan ja päätös tehdään ko- konaistilanteen mukaan. (TTTL 3§; Sosiaali- ja terveysministeriö 2013, 70.) Perustoi- meentulotuen saajista enemmistö, useampi kuin kaksi kolmesta, on yksinasuvia. Lapsi- perheistä suurin osa on yhden aikuisen perheitä. Isoin ikäryhmä perustoimentulotuen saajissa ovat 18-24 vuotiaat nuoret, eläkeikäiset taas saavat perustoimeentulotukea har- voin. Nuorilla perustoimeentulon saaminen on usein lyhytkestoista ennen ammattiin valmistumista tai oikeutta työttömyysturvaan, vanhemmilla työikäisillä perustoimeentulotuen tarve voi pitkittyä, kuten myös työttömillä, lapsiperheillä tai perhevapailla olevilla. Perustoimeentulotuki paikkaa tyypillisesti ensisijaisten etuuksien matalaa tasoa tai etuuksien puuttumista. Melkein 40 prosenttia työmarkkinatuen saajista saa perustoimeentulotukea ja 80 prosenttia perustoimeentulotuen saajista saa myös asumistukea.

Kolmasosassa perustoimeentulotukea saavista kotitalouksista joko hakija tai hakijan puoliso on ilman palkkatuloja tai ensisijaista etuutta. (Kela 2020.)

Perustoimeentulotukea haetaan Kansaneläkelaitokselta, joka myös tekee päätöksen tuen myöntämisestä. Toimeentulotukiasiat on käsiteltävä ja pantava täytäntöön viivytyksettä ja niin, että asiakkaan oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon ei vaaran- nu. Kiireelliset toimeentulotukihakemukset on käsiteltävä viimeistään hakemuksen jättämistä seuraavana arkipäivänä, ei-kiireellisissä tilanteissa päätös on tehtävä viimeis- tään seitsemäntenä arkipäivänä hakemuksen jättämisestä. (TTTL 14 a–c §.)

Perustoimeentulotuki koostuu toimeentulotuen perusosasta ja muista laissa määritellyistä perusmenoista. Perustoimeentulotuen määrä muodostuu käytettävissä olevien tulojen ja varojen sekä hyväksyttävien menojen erotuksena. Perusosa on sum- ma, joka henkilölle tulisi hyväksyttävien muiden perusmenojen jälkeen jäädä käytettäväkseen jokapäiväisen elämän tarpeisiin. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2013, 91, 95.) Vuonna 2021 yksinasuvan perusosa on suuruudeltaan 504,06 euroa kuukaudes- sa. Perusosa on 15% pienempi yhdessä asuvilla aikuisilla ja 27% pienempi vanhempien kanssa asuvalla täysi-ikäisellä henkilöllä. Yksinhuoltajan perusosa on 14% yksinasuvan

(21)

perusosaa korkeampi ja lasten perusosa on aikuisen perusosaa alempi, lisäksi lapsiluvun kasvaessa lapsen perusosa pienenee. (Kela 2021.)

Perusosalla katetaan ravinto- ja vaatekulut, pienet terveydenhoitokulut, henki- lökohtaisesta hygieniasta ja kodin puhtaudesta aiheutuvat menot, paikallisliikenteen käyttökulut, puhelin- ja internetkulut sekä harrastus- ja virkistysmenot ja muut joka- päiväiseen toimintaan liittyvät menot. Hyväksyttäviä muita perusmenoja ovat kohtuulli- set asumismenot, vesi- ja sähkömaksut, terveydenhuoltomenot, kotivakuutusmaksut, lasten päivä- ja iltapäivähoitomaksut sekä lapsen tapaamisesta aiheutuvat kulut ja pakol- lisen henkilöllisyystodistuksen tai oleskelu- tai matkustusasiakirjan aiheuttamat menot.

Lisäksi perustoimeentulotukea voidaan myöntää välttämättömiin muuttoon liittyviin menoihin, kuten takuuvuokraan ja muuttokustannuksiin. (TTTL 6§, 7a§, 7b§.)

2.3.2 Täydentävä toimeentulotuki

Perustoimeentulotuessa tuen myöntämisen harkinta on pitkälti laskennallista tulojen ja menojen tarkastelua. Täydentävässä toimeentulotuessa on enemmän harkinnanvarai- suutta. Pelkästään asiakkaan taloudellisen tuen tarve ei ratkaise oikeutta etuuteen, vaan erityiset tarpeet tulee yksilöllisesti huomioida päätöksenteossa. Täydentävälle toimeentulotuelle ei ole asetettu ylärajoja tai rajattu ulkopuolelle joitakin menolajeja, vaan päätös asiakkaalle tarpeellisesta menosta ja sen suuruudesta tulee tehdä tapauskohtaises- ti. Perustoimeentulotuen ja täydentävän toimeentulotuen muodostamaa kokonaisuutta kutsutaan varsinaiseksi toimeentulotueksi. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2013, 114, 125; TTTL 7c§.) Täydentävä toimeentulotuki haetaan kunnasta, jos hakijalla on jo pää- tös perustoimeentulotuesta täydentävän toimeentulotuen hakuajankohdalle. Kansanelä- kelaitos voi asiakkaan pyynnöstä siirtää toimeentulotukihakemuksen kuntaan täydentä- vän toimeentulotuen osalta, kun päätös perustoimeentulotuesta on tehty. (TTTL 14§, 14d§.)

Täydentävää toimeentulotukea voidaan myöntää asiakkaan erityisistä tarpeista tai olo- suhteista johtuviin menoihin, kun niillä turvataan toimeentuloa tai edistetään itsenäistä suoriutumista. Erityinen tarve tai olosuhde voi johtua pitkäaikaisesta toimeentulotuen tarpeesta, jolloin pienituloiselle asiakkaalle esimerkiksi kodin irtaimiston tai lastentar-

(22)

vikkeiden hankinnan katsotaan olevan käytettävissä olevilla tuloilla kohtuuton vaati- mus. Myös pitkäaikainen tai vaikea sairaus voi olla perusteena täydentävän toimeentulotuen myöntämiselle. Harrastusmenot sisältyvät toimeentulotuen perusosaan, mutta lapsen harrastusmenoja voidaan tukea täydentävällä toimeentulotuella. Lasten harrasta- misen tukemisella pyritään ennaltaehkäisemään ja vähentämään pahoinvointia ja syr- jäytymistä ja parantamaan osallisuutta, ja lasten harrastustoiminnan erityismenot ovat- kin erikseen mainitut toimeentulotukilaissa täydentävän toimeentulotuen kohteena. (So- siaali- ja terveysministeriö 2013, 119–121; TTTL 7c§.)

2.3.3 Ehkäisevä toimeentulotuki

Ehkäisevällä toimeentulotuella pyritään edistämään sosiaalista turvallisuutta sekä itse- näistä suoriutumista ja ehkäisemään syrjäytymistä sekä toimeentulotukiriippuvuutta.

Oikeus ehkäisevään toimeentulotukeen ei ole riippuvainen perustoimeentulotuesta eli ehkäisevää toimeentulotukea voidaan tilannekohtaisesti harkiten myöntää, vaikka taloudellisen tilanteen perusteella ei muodostuisi perustoimeentulotukioikeutta. Ehkäisevä toimeentulotuki haetaan kunnasta tai Kela voi siirtää asiakkaan hakemuksen ehkäisevän toimeentulotuen osalta kunnan käsiteltäväksi (TTTL 14§, 14d§). Ehkäisevälle toimeentulotuelle ei ole toimeentulotukilaissa nimetty erillisiä kohteita, vaan kunnat myöntävät sitä ehkäisevän toimeentulotuen tavoitteiden tukemiseen päättämiensä perusteiden mukaisesti. Laki jättää ehkäisevään toimeentulotukeen paljon harkinnanvaraa, sillä sitä voidaan myöntää esimerkiksi asumisen tukemisen ja ylivelkaantumisen tai taloudellisten ongelmien keventämisen lisäksi asiakkaan aktivointia tukeviin toimenpiteisiin sekä omatoimista suoriutumista edistäviin tarkoituksiin. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2013, 125; TTTL 1§, 13§).

Toimeentulotuesta säädettiin ensimmäisen kerran vuoden 1982 sosiaalihuoltolaissa ja samalla säädettiin ensimmäisen kerran myös ehkäisevästä toimeentulotuesta. Eh- käisevän toimeentulotuen ensisijaisena pyrkimyksenä oli yksilön omatoimisuuden säi- lyttäminen tai elvyttäminen. Ehkäisevän toimeentulotuen kautta pyrittiin myös yksilön taloudellisten ongelmien ennalta ehkäisyyn niin, että odotettavissa olevasta taloudellisesta vaikeudesta päästäisiin yli eikä elatuksen puutetta pääsisi syntymään. Ehkäisevä toimeentulotuki oli sosiaalihuoltolain ainoa ehkäiseväksi tueksi tarkoitettu taloudellinen

(23)

tuki. (Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaalihuoltolaiksi 102/1981, 7, 21–22, jatkossa HE 102/1981; Pajukoski 2006, 130.)

Yksilöllisen tuen tarpeen ollessa kyseessä ei ehkäisevälle tuelle asetettu koko maan yh- teisiä myöntämisperusteita. Ehkäisevän tuen perusteissa päätäntävalta jätettiin yksilön olosuhteet paremmin tuntevalle kunnalle. Sosiaalihuoltolaissa kunnille säädettiin siis mahdollisuus myöntää ehkäisevää toimeentulotukea päättämiensä perusteiden mukaisesti (Sosiaalihuoltolaki 17.9.1982/710 30–31§, myöhemmin SHL 710/1982). Eh- käisevän tuen varhaista myöntämistä painotettiin ensimmäisessä sosiaalihuoltolaissa, lisäksi pyrittiin ehkäisevän tuen käytön kasvattamiseen. Vuosina 1984–1991 tavoitteena oli kuitenkin vain ehkäisevän toimeentulotuen 3% osuus toimeentulotuen kokonaisme- noista. (HE 102/1981, 21–22; Pajukoski 2006, 129.) Kun laki toimeentulotuesta säädet- tiin, sosiaalihuoltolain toimeentulotukea koskevat pykälät kumottiin (Laki sosiaalihuoltolain ja -asetuksen eräiden säännösten kumoamisesta 30.12.1997/1413).

Vuoden 1998 maaliskuussa voimaan tulleessa alkuperäisessä toimeentulotukilaissa ei vielä eritelty ehkäisevälle toimeentulotuelle painopisteitä, vaan siinä määrättiin lyhyesti kunnalle oikeus päättää ehkäisevän toimeentulotuen myöntämisestä niin, että se toteut- taa toimeentulotukilain 1§ tavoitteita sosiaalisen turvallisuuden ja toimintakyvyn vah- vistamisesta. Huhtikuussa 2001 toimeentulotukilain 1§ ehkäisevän toimeentulotuen tarkoitus täsmentyi ja siihen lisättiin syrjäytymisen sekä pitkäaikaisen toimeentulotukitar- peen ehkäisyn tavoitteet. Ehkäisevää toimeentulotukea käsittelevä 13§ täydentyi samalla nykyiseen muotoonsa, kun siihen lisättiin tarkennuksia ehkäisevän toimeentulotuen käyttömahdollisuuksista. Tällöin myös lain sanamuoto muutettiin kuntia velvoittavam- maksi; aiempi ”kunta voi myöntää päättämiensä perusteiden mukaisesti ehkäisevää toimeentulotukea” korvattiin muodolla ”kunta myöntää päättämiensä perusteiden mukaan ehkäisevää toimeentulotukea”. (TTTL 13§, alkuperäinen säädös; Laki toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta 3.11.2000/923.)

Ehkäisevään sosiaalipolitiikkaan keskittyvässä väitöskirjassaan Marja Pajukoski esittää ehkäisevän huollon käsitteen (2006, 25). Ehkäisevästä huollosta Pajukoski nostaa esiin kolme tasoa; tehtävän, tavoitteen ja toiminnan. Hän määrittelee ehkäisevän huollon kunnan vastuulla olevaksi tukimuodoksi, jonka tehtävänä on hoidon ja elatuksen puutteen estäminen sekä syrjäytymisen ja toimeentulotukiriippuvuuden ehkäiseminen. Tavoittee-

(24)

na ehkäisevässä huollossa on sosiaalisen turvallisuuden, toimintakyvyn ja omatoimisuuden edistäminen. Toimintana ehkäisevä huolto on avustuksen tai taloudellisen tuen myöntämistä asumisen turvaamiseen, ylivelkaantumisesta tai taloudellisen tilanteen huonontumisesta johtuvien ongelmien lieventämiseen, aktivointia tukeviin toimiin tai muihin omatoimista suoriutumista vahvistaviin asioihin. (Pajukoski 2006, 25.)

Marja Pajukosken esittämä malli ehkäisevän huollon merkityksistä (Pajukoski 2006, 25) kuvaa hyvin ehkäisevää toimeentulotukea ja selventää ehkäisevän toimeentulotuen sy- vyyttä ja sosiaalityön merkitystä. Ehkäisevässä toimeentulotuessa ei ole kysymys vain taloudellisesta tukemisesta vaan tavoitteellisesta työstä elinolosuhteiden, elämänlaadun ja osallistumismahdollisuuksien parantamiseksi. Sosiaalihuoltolaissa sosiaalityö kuva- taan tavoitteelliseksi ja muutosta tukevaksi asiakas- ja asiantuntijatyöksi, jossa rakenne- taan yksilöllistä sosiaalisen tuen ja palveluiden kokonaisuutta. Tavoitteena on elämäntilanteen vaikeuksien pienentäminen sekä osallisuuden ja toimintaedellytysten parantaminen. (SHL 15§.) Ehkäisevä toimeentulotuki on yksi työväline ja tukimuoto, joka ammattilaisilla on käytettävissään sosiaalityötä toteutettaessa. Ehkäisevällä toimeentulotuella yhdessä ehkäisevien palveluiden kanssa pystytään vastaamaan tuen tarpeisiin kattavammin ja huomioimaan yksilölliset tarpeet paremmin kuin vain pelkkien palveluiden avulla. (Pajukoski 2006, 128).

Ehkäisevään toimeentulotukeen liittyy nimensä mukaisesti ennakoinnin pyrkimys. Sen on tarkoitus toimia varhaisena tukena tilanteissa, joissa varsinaista toimeentulotukea ei voitaisi myöntää, ja taloudellisella tukemisella voidaan keventää odotettavia toimeentulon ongelmia ja mahdollisesti jopa poistaa perustoimeentulotuen tarve. Toisaalta toi- meentulotuensaajilla ehkäisevän toimeentulotuen hakeminen voi kertoa muiden tulojen pitkäaikaisesta tai täydellisestä puuttumisesta (Hänninen & Karjalainen 2007, 181). Ta- voitteena on toimeentulon tukemisen lisäksi tukea myös sosiaalisia olosuhteita ja asiakkaan omia vaikutusmahdollisuuksia. Ehkäisevää toimeentulotukea voidaan hyödyntää kuntoutumisen tukemisessa yksilöllisten tarpeiden mukaan, koulunkäynnin ja opiskelun tukena. Lasten harrastusmahdollisuuksien ja osallisuuden tukemisessa ehkäisevä toimeentulotuki on tärkeä väline. Ehkäisevää toimeentulotukea on käytetty esimerkiksi vuokrarästien maksuun ja näin on voitu ehkäistä asunnottomuuden lisäksi myös asiakkaan tai asiakasperheen haasteellisen tilanteen pahenemista. Ehkäisevä toimeentulotuki toimii myös ainutlaatuisena tukimuotona äkillisissä kriisitilanteissa, joihin liittyy esi-

(25)

merkiksi sairastuminen, onnettomuuteen joutuminen tai perheenjäsenen menehtyminen.

(Sosiaali- ja terveysministeriö 2013, 126–128.)

Maanlaajuinen yhdenvertaisuus on ehkäisevän toimeentulotuen myöntämiskäytännöissä ollut heikkoa. Asiakkaan kannalta ehkäisevän toimeentulotuki on heikosti suojattu oikeus, johon liittyy epämääräisyyttä ja päätösprosessiin läpinäkymättömyyttä ja jopa mielivaltaa (Karjalainen 2004, 127). Haasteena voi pitää myös ehkäisevän toimeentulotuen kohdentumista korjaavaan työhön ehkäisevän työn sijasta (Kuivalainen & Saikku 2013, 170).

2.3.4 Muutokset toimeentulotuessa

Maanlaajuisesti yhtenäiseen viimesijaisen turvan tasoon tähdännyt toimeentulotuki korvasi huoltoavun vuonna 1984. Toimeentulotuen kiinteä perusavustus sidottiin kansan- eläkkeeseen ja aluksi perusavustuksen määrä oli 44 prosenttia täydestä kansaneläkkees- tä. 1980-luvun aikana tuen tasoa nostettiin ensin 50 prosenttiin ja sitten 55 prosenttiin.

Toimeentulotuki on edelleen sidoksissa kansaneläkeindeksiin ja toimeentulotuen määrä tarkistetaan vuosittain lain kansaneläkeindeksistä (1.6.2001/456) mukaisesti. (Kangas ym. 2013, 45; TTTL 9 a §.) Vuonna 2021 yksinasuvan toimeentulotuen perusosa 504,06 euroa oli noin 76 prosenttia yksinasuvan täydestä kansaneläkkeestä 665,29 euroa (Kela 2021, Kela 2021 II).

Vuonna 1989 toimeentulotuessa otettiin käyttöön niin sanottu laajennettu perusosa, joka nosti toimeentulotuen tasoa selvästi. Toimeentulotuen laajennetun perusosan myötä tuki nostettiin vastaamaan 80 prosenttia täydestä kansaneläkkeestä, lisäksi toimeentulotuessa huomioitavia menoja laajennettiin ja tarkennettiin. Laajennetun perusosan käyttöönotto toteutti sosiaaliturvan kehittämistavoitetta, jolla haluttiin hyvästellä köyhäinhoidollisen sosiaaliturvan rippeet ja alkaa noudattaa pohjoismaista hyvinvointivaltioperiaattetta (Hänninen & Karjalainen 2007, 161). Alun perin perusavustuksessa huomioitavia menoja olivat ravinto, puhtaus, vaatetus ja käyttövara. Laajennetussa perusosassa menona huomioitiin ravinto, käyttövarat ja muut jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvat menot sekä tarpeellisen suuruisina asumismenot, terveydenhuoltomenot, työssäkäyntikulut ja lasten päivähoitomenot. Lisäksi voitiin vielä huomioida erityisistä tarpeista tai olosuh-

(26)

teista johtuvia menoja hakijakohtaisesti. Vuonna 1994 huomioitavat menot tarkentuivat vielä lisää. Toisena uudistuksena vuonna 1994 lapsilisä alettiin ottaa toimeentulotuessa tulona huomioon ja samalla lasten perusosaa nostettiin. (Kangas ym. 2013, 46.)

Laman seurauksena 1990-luvulla toimeentulotukea saavien kotitalousten määrä lähes kaksinkertaistui vuodesta 1990 vuoteen 1996, jolloin tukea sai noin 350 000 kotitaloutta. Syynä tähän voidaan pitää sekä sitä, että laajan perusosan seurauksena ensisijaisten ja viimesijaisen turvan tasot tulivat lähemmäksi toisiaan, että lama-aikana sosiaaliturvaan tehtyjä leikkauksia. Vuosina 1996-1998 osana julkisen talouden säästötoimia jätet- tiin myös toimeentulotuen perusosa tarkistamatta. Alun perin tilapäiseksi ja marginaa- liseksi tarkoitettu viimesijainen taloudellinen turva muuttui aiempaa vahvemmin ensisijaisia etuuksia täydentäväksi taloudelliseksi turvaksi; toimeentulotuesta tuli vähim- mäisetuus, jolla paikattiin perusturvan alhaista tasoa (Rahkonen & Liukonen 2020, 14).

Kunnat alkoivat organisoida toimeentulotukityötä uudelleen toimeentulotuen saajien runsaan kasvun seurauksena. Toimeentulotuen hakemusten käsittelyä ja päätöksentekoa siirrettiin sosiaalityöntekijöiltä erillisille etuuskäsittelytiimeille, joissa työskenteli esimerkiksi kaupallisen peruskoulutuksen saaneita henkilöitä. Toimeentulotukityön osit- tainen siirtyminen etuuskäsittelijöille heikensi sosiaalityön ja toimeentulotuen alkupe- räistä vahvaa yhteyttä. (Kangas ym. 2013, 48; Korpela ym. 2020 10–11.)

Toimeentulotuki irrotettiin sosiaalihuoltolaista, kun laki toimeentulotuesta annettiin 30.

joulukuuta vuonna 1997 ja se astui voimaan 1. maaliskuuta vuonna 1998. Toimeentulo- tukilaissa toimeentulotuen pääperiaatteet säilyivät ennallaan. Uusina asioina toimeentu- lotukilakin voimaantulon myötä tulivat perusosalla katettava asumismenojen seitsemän prosentin omavastuuosuus, lisäksi alle kymmenvuotiaiden lasten perusosaa ja lasten lukumäärän mukaista perusosan alennuskerrointa pienennettiin. Jo vuonna 1996 oltiin osana aktivointipolitiikkaa päätetty mahdollisuudesta alentaa toimeentulotuen perusosaa 20 prosentilla, mikäli hakija oli kieltäytynyt tarjotusta työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä ilman perusteltua syytä. Toimeentulotuki lakiin kirjattiin lisäksi mahdollisuus leikata perusosasta jopa neljäkymmentä prosenttia, mikäli kieltäytyminen oli ollut toistuvaa. Sanktioinnilla haluttiin toimeentulotuen saamisen velvoittavan työnhakuun ja samalla korostaa toimeentulotuen asemaa viimesijaisena etuutena. Asumismenojen omavastuu poistettiin toimeentulotuesta vuonna 2006. Asumismenojen omavastuuosuudella oli tavoiteltu sitä, että toimeentulotuen saajat olisivat muuttaneet edullisempiin

(27)

asuntoihin, mutta haluttuja tuloksia ei oltu saavutettu. Omavastuuosuudella nähtiin yh- teys vuokrarästeihin ja jopa häätöihin. (Kangas 2013, 48–52; Korpela ym. 2020 10–11.) Vuonna 2001 toimeentulotukilakiin lisättiin työttömän henkilön velvollisuus ilmoittau- tua työttömäksi työnhakijaksi ja sanktiointia perusosaa alentamalla laajennettiin vuonna 2011 koskemaan koulutuksesta kieltäytynyttä tai koulutuksen keskeyttänyttä 18-24 - vuotiasta toimeentulotuen saajaa, joka toimintansa takia ei ollut oikeutettu työttö- myysetuuteen. Työvoimapoliittisista toimenpiteistä kieltäytymisestä on päätetty sankti- oida myös silloin, jos hakija ei suostu kuntouttavaan työtoimintaan tai toteuttamaan maahanmuuttajien kotoutumissuunnitelmaa. Mahdollisuus perusosan alentamiseen näis- sä tapauksissa on vahvistanut työttömyysetuuden karenssin ja perusosan alentamisen yhteyttä sekä korostanut toimeentulotuen asemaa viimesijaisena etuutena. Perusosan alentamiseen on toimeentulotukilaissa kuitenkin liitetty harkinta; perusosaa voidaan alentaa kieltäytymisestä lukien korkeintaan kahdeksi kuukaudeksi kerrallaan ja vain tilanteissa, joissa alentaminen ei vaaranna välttämätöntä toimeentuloa. (Kangas 2013, 51–52; TTTL 10§.)

Vastapainona sanktioihin perustuvalle aktivointipolitiikalle otettiin toimeentulotuessa vuonna 2002 käyttöön kokeilu etuoikeutetusta ansiotulosta, jonka mukaan hakijan an- siotuloista 20 prosenttia tai korkeintaan 100 euroa jätettiin huomioimatta tuloksi toimeentulotuesta päätettäessä. Etuoikeutetun tulon kokeilu on vakiintunut ja etuoikeutetun tulon enimmäissumma noussut 150 euroon. Vuonna 2006 perustoimeentulotuki jaettiin toimeentulotukilaissa perusosaan sekä muihin perusmenoihin ja lakiin tehtiin lisäys harkinnanvaraisesta täydentävästä toimeentulotuesta (Rahkonen & Liukonen 2020, 23;

TTTL 7 a-c§). Täydentävän ja ehkäisevän toimeentulotuen ero jäi muutoksessa niin epäselväksi, että jakoa on kuvattu veteen piirretyksi viivaksi (Kuivalainen & Saikku 2013, 153). Vuonna 2008 kiireettömän toimeentulotukiasian käsittelylle tuli voimaan korkeintaan seitsemän arkipäivän lakisääteinen käsittelyaika. (Kangas 2013, 51; Korpe- la ym. 2020, 11; TTTL 11.12§.)

Vuoden 2016 loppuun saakka kunnat vastasivat toimeentulotuen myöntämisestä kokonaisuudessaan eli perustoimeentulotuesta sekä harkinnanvaraisista täydentävästä toimeentulotuesta ja ehkäisevästä toimeentulotuesta (Blomgren ym. 2016, 1). Perustoi- meentulotuesta päättämisen siirryttyä Kelalle 1.1.2017 kuntien tehtäväksi jäi täydentä-

(28)

vän ja ehkäisevän toimeentulotuen käsittely. Kunnat voivat nykytilanteessa myöntää täydentävää ja ehkäisevää toimeentulotukea, kun asiakkaalla on hakuajalle perustoi- meentulotukipäätös Kelasta, erityistapauksissa ehkäisevää toimeentulotukea voidaan myöntää kiireellisenä ilman perustoimeentulotukipäätöstä. (Blomgren ym. 2016, 1;

TTTL 14§.) Toimeentulotukikokonaisuuden käsittely edellyttää Kelalta ja kunnalta toimivaa yhteistyötä ja siitä säädetään toimeentulotukilain pykälässä 14d.

Vuoden 2017 alussa toteutettu Kela-siirto ei ollut ensimmäinen askel toimeentulotuen ja sosiaalityön eriyttämisessä, vaan muutosta on toteutettu vähitellen esimerkiksi siirtämäl- lä toimeentulotuen käsittelyä etuuskäsittelijöille kunnissa. Toimeentulotuen siirtäminen Kelaan on ollut esillä toimeentulotuen alkuvuosista saakka, vuonna 1986 sitä ehdotti Perustoimeentulotyöryhmä ja vuonna 1988 Toimeentulotukityöryhmä (Hänninen &

Karjalainen 2007, 162). Kokeiluja toimeentulotuen siirtämisestä Kelan käsiteltäväksi tehtiin kunnissa vuosina 1990–1991, 1993–1994 ja 1995–1997. Myös vuosina 2007–

2009 toiminut SATA-komitea nosti asian uudelleen esille osana sosiaaliturvan uudistusta. (Kuivalainen 2013, 25; Laki sosiaalihuoltolain väliaikaisesta muuttamisesta 30.12.1992/1657; Laki sosiaalihuoltolain väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta 22.12.1994/1333; Varjonen 2020, 35–36.) Toimeentulotuen siirtämisessä Kelaan nähtiin sekä mahdollisuuksia että uhkia. Kela- siirron odotettiin parantavan toimeentulotuen hakijoiden yhdenvertaista kohtelua. Perus- toimeentulotuen jakoperusteiden arvioitiin yhtenäistyvän valtakunnan tasolla, kun pää- tökset tehtäisiin yli 300 kunnan sijasta kansallisesti toimivassa Kelassa. Viimesijaisen turvan hakeminen Kelasta toivottiin vähentävän toimeentulotuen leimaavuutta. Toi- meentulotuen alikäytön odotettiin pienenevän, koska ihmiset ovat tottuneet asioimaan Kelassa liittyen muihinkin etuuksiin ja tieto toimeentulotuesta tavoittaisi kansalaiset tehokkaasti osana Kelan etuusjärjestelmää. Kelan kuntia toimivampi sähköisen asioin- nin järjestelmä mahdollistaisi toimeentulotuen hakemisen verkossa koko maan alueelle.

(Korpela ym. 2020, 13–14.)

Toimeentulotuen Kela-siirron positiiviset mahdollisuudet muodostivat pohjan Kela- siirron tavoitteille. Toimeentulotuen Kela-siirto eriyttäisi sosiaalityötä toimeentulotuesta, mutta tälläkin odotettiin olevan positiivisia vaikutuksia, kun rutiininomaisen lasken- nallisen perustoimeentulotukityön loputtua sosiaalityössä vapautuisi aikaa suunnitelmal-

(29)

liseen asiakastyöhön. (Rahkonen & Liukonen 2020, 16, 20.) Vuonna 2015 toimeentulotuen uudistamista selvittänyt työryhmä (15–16) esitti, että täydentävä ja ehkäisevä toimeentulotuki yhdistettäisiin yhdeksi sosiaalihuollon taloudelliseksi tueksi, jonka hakeminen ja myöntäminen perustuisivat asiakkaan ja sosiaalialan ammattilaisen kohtaami- seen sekä palvelutarpeen arviointiin. Tämä sosiaalihuollon harkinnanvarainen taloudellinen tuki haettaisiin aina kunnasta. Täydentävän ja ehkäisevän toimeentulotuen yhdis- täminen on esillä myös vuonna 2021 toimeentulotukilain uudistamista valmistelevan työryhmän katsauksessa (Sosiaali- ja terveysministeriö 2021 III, 12, 14).

Uhkana toimeentulotuen Kela-siirrossa nähtiin heikoimmassa asemassa olevien toimeentulotuen saajien aseman vaikeutuminen. Tällä tarkoitettiin toimeentulotuen saajia, jotka taloudellisen tuen lisäksi tarvitsivat sosiaalityötä tai muuta tukea ja olivat syrjäy- tymisvaarassa. Ongelmia pelättiin muodostuvan tuen tarpeiden tunnistamisessa, riski- ryhmässä olevien asiakkaiden tavoitettavuuden heikkenemisessä sekä siitä, että muuta kuin perustoimeentulotukea tarvitsevat olisivat pakotettuja asioimaan kahden eri viran- omaistahon kanssa. Uhkaksi koettiin myös tarveharkinnan vähenemisen sekä toimeentulotuen ja sosiaalityön yhteyden vaarantumisen. Lisäksi Kela-siirron seurauksena epäil- tiin etuusmenojen kasvavan. (Korpela ym. 2020, 14; Rahkonen & Liukonen 2020, 25.)

2.4 Sosiaaliturvan ja vähimmäisturvan uudistaminen

Suomen sosiaali- ja terveyspalveluita sekä sosiaaliturvaa ollaan uudistamassa. Päämi- nisteri Sanna Marinin hallitus jatkaa edellisen hallituksen ohjelmaa "Osallistava ja osaava Suomi - sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta". Halli- tusohjelman seitsemästä strategisesta kokonaisuudesta yksi on ”Oikeudenmukainen, yhdenvertainen ja mukaan ottava Suomi”. Strategialle on nimetty neljä tavoitetta; hyvinvoinnin edistäminen ja eriarvoisuuden vähentäminen, lapsi- ja perheystävällisyyden edistäminen, ikäystävällisyyden edistäminen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden parantaminen. ”Oikeudenmukainen, yhdenvertainen ja mukaan ottava Suomi”

strategian kautta pyritään suunnittelemaan ja toteuttamaan sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenneuudistus sekä sosiaaliturvan uudistaminen. (Valtioneuvosto 2021, Valtio- neuvosto 2021 II.)

(30)

Sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenneuudistuksella eli sote-uudistuksella pyritään turvaamaan yhdenvertaiset ja laadukkaat sosiaali- ja terveyspalvelut kaikille suomalaisille alueelliset erityispiirteet huomioiden. Rakenneuudistuskokonaisuus on massiivinen ja se pitää sisällään tavoitteen niin perustason kuin erityistason palveluiden yhteensovittami- sesta, ammattiryhmien kasvavasta yhteistyöstä sekä tietojärjestelmien yhteensovittami- sesta. Lisäksi palvelut suunnitellaan järjestettäviksi kuntia laajemmilla maakunta- alueilla, joiden palvelutarjontaa yksityinen sekä kolmassektori täydentävät. Sosiaali- ja terveydenhuollon palveluissa painopiste on perustason palveluissa sekä ennaltaehkäise- vässä toiminnassa, maakuntien ja kuntien yhteistyöllä halutaan tukea etenkin lasten ja nuorten, ikääntyvien sekä paljon palveluita tarvitsevien ja haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten hyvinvointia. Sosiaalityön kannalta koko kokonaisuuden lisäksi mielen- kiintoista on uusi sosiaalityön tutkimusta tukeva valtionrahoitus. (Valtioneuvosto 2021 III.)

Sosiaaliturvauudistuksessa keskiöön on nostettu sosiaalinen oikeudenmukaisuus ja toimeentulon turvaaminen sosiaalisten riskien varalta. Järjestelmän luotettavuutta, katta- vuutta ja ymmärrettävyyttä pyritään parantamaan niin, että uudistettu järjestelmä olisi käyttäjän näkökulmasta selkeämpi ja toimivampi. Sosiaaliturvauudistusta tehdään val- tioneuvoston asettamassa parlamentaarisessa komiteassa, jonka toimintakausi on 23.3.2020-31.3.2027, komitean työ ei siten rajoitu yhteen vaalikauteen. Komitea tavoit- telee pitkällä aikavälillä sosiaaliturvan rakenteellista ja toiminnallista kehittämistä. Ko- mitea työskentelee tutkimusperusteisesti ja asiantuntijoita hyödyntäen ja siihen kuuluu sekä jäseniä kaikista eduskuntaryhmistä että pysyviä asiantuntijajäseniä. Sosiaaliturva- uudistuksessa on nimetty kolme erillistä tavoitetta hallitusohjelman strategian tavoitteita mukaillen; ikäihmisten toimeentulon turvaaminen ja köyhyyden vähentäminen, lapsi- perheiden aseman parantaminen sekä eriarvoisuuden vähentäminen. (Sosiaali- ja ter- veysministeriö 2021; Sosiaali- ja terveysministeriö 2021 II; Valtioneuvosto 2021 IV.) Sosiaaliturvassa komitean esiin nostamat keskeiset ongelmakohdat ovat sosiaaliturvan monimutkaisuus, ansiotyön ja sosiaaliturvan yhdistäminen, viimesijainen turva, perusturva ja asuminen sekä palvelujen ja etuuksien yhteensovittaminen. (Sosiaali- ja ter- veysministeriö 2021.) Sosiaaliturvakokonaisuus koetaan monimutkaiseksi, erilaisia etuuksia on liikaa ja etuudelta toiselle siirtyminen on hankalaa, eri etuuksien käsitteistö ja maksuajankohdat eroavat ja lisäksi etuuksissa on kuntakohtaisia eroja. Etuuksista