Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina

(1)

Sisäisiä julkaisuja 18/2006

Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina

(2)

(3)

Tiehallinto Helsinki 2006

Sisäisiä julkaisuja 18/2006

Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina

Risto Öörni, Risto Kulmala

(4)

2 Julkaisun nimi

Verkkojulkaisu pdf (www.tiehallinto.fi/julkaisut) ISSN 1458-1561

TIEH 4000515-v

TIEHALLINTO Liikennekeskus Opastinsilta 12 A PL 33

00521 HELSINKI

Puhelinvaihde 0204 22 11

(5)

Risto Öörni, Risto Kulmala: Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina.

Helsinki 2006. Tiehallinto. Sisäisiä julkaisuja 18/2006. 30 s. + liitt. 8 s. ISSN 1458-1561, TIEH 4000515-v.

Asiasanat: Liikenteen hallinta, telematiikka, palvelut Aiheluokka: 11, 22

TIIVISTELMÄ

Liikenteen hallinnan palveluita voidaan toteuttaa eri tavoilla. Esimerkiksi viranomainen voi itse toteuttaa palvelun, viranomainen voi tilata palvelun tai siihen liittyviä osatehtäviä ulkopuoliselta palveluntarjoajalta tai palvelu voi olla täysin yksityinen ja toimia kaupallisin periaattein.

Työn tavoitteeksi asetettiin selvittää, mitkä liikenteen hallinnan palvelut tulisi Suomessa toteuttaa viranomaisen toimesta. Samalla pyrittiin vastaamaan kysymykseen, miksi nämä palvelut tulisi toteuttaa nimenomaan viranomaisen toimesta. Työn menetelminä olivat kirjallisuustutkimus sekä asiantuntijahaastattelut. Ulkomaiset asiantuntijat haastateltiin pääosin sähköpostin väli- tyksellä. Lisäksi järjestettiin VTT:n sisäinen työpaja aiheeseen liittyen.

Työn tuloksena saatiin viranomaisen itse toteuttamia liikenteen hallinnan palveluita puoltavia argumentteja sekä kyseisten palveluiden yksityistämistä tai ulkoistamista puoltavia argumentteja. Työssä tarkasteltiin neljää eri tapaa toteuttaa liikenteen hallinnan palvelut ja muodostettiin kokonaiskuva eri toteutustapojen vahvuuksista ja heikkouksista.

Viranomaistoiminnassa tai yleensä julkisen sektorin rahoittamassa toiminnassa kannattaa fokusoitua tuottamaan vaikuttavuudeltaan riittävän laadu- kasta ja kattavaa palvelua. Palveluvalikoimaan ei kannata sisällyttää yhtään palvelua, jonka laatu ja kattavuus eivät ole riittävän korkealla tasolla. Jo lain- säädäntö osoittaa selkeästi palvelut, jotka on välttämättä hoidettava. Tiehal- linnon liikenteen hallinnalle osoitettu rahoitus ja toisaalta muiden toimijoiden halu ja kyky toteuttaa palveluita määrittävät, mitä muita palveluita Tiehallinto viranomaisena tarjoaa.

(6)

Risto Öörni, Risto Kulmala: Public authorities as providers of traffic management services (Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina). Helsinki 2006.

Finnish National Road Administration. Finnra Reports 18/2006. 30 p. + app. 8 p.

ISSN 1458-1561, TIEH 4000515-v.

Keywords: Traffic management, telematics, services

SUMMARY

Traffic management services can be provided in a number of ways. Alterna- tives include having the authority to provide the service, purchasing the service provision or its elements from another organisation or a solely commer- cially operated service provision.

The objective was to investigate, which traffic management services should be provided by an authority in Finland. Furthermore, the reasons for this should be explored. The methods chosen for the work were a survey of existing printed and electronic literature as well as international expert interviews carried out primarily by e-mail. In addition, an internal workshop was organised at VTT.

The study listed a number of arguments for traffic management service provision by the authorities themselves as well as arguments for the outsourcing or privatisation of the services. Four major alternatives to provide traffic management services were identified and discussed with regard to their strengths and weaknesses.

In authority or generally public sector funded activities, it is most efficient to focus to provide services with sufficient quality and coverage in order to reach optimum benefits. There is no use in providing a service with insufficient quality and coverage. Legal obligations of authorities as such indicate clearly the services, which the authorities have to necessarily provide. The other services, which Finnish Road Administration as a public authority should provide, are determined by the budget funding allocated to traffic management and the willingness and capability of other organisations to provide services.

(7)

ESIPUHE

Selvityksessä tarkasteltiin liikenteen hallinnan palveluita siltä kannalta, mitä palveluja ja miksi viranomaisten itse pitäisi tarjota. Työ perustui pitkälti kan- sainvälisiin kokemuksiin ja näkemyksiin.

Työ tehtiin VTT Liikenne- ja logistiikkajärjestelmissä Tiehallinnon Liikenne- keskuksen toimeksiannosta. Työn seurantaryhmässä Liikennekeskusta edustivat Petri Rönneikkö ja Sami Luoma ja VTT:tä työn tekijät Risto Kulma- la ja Risto Öörni. Työhön osallistuivat VTT:stä lisäksi Pekka Leviäkangas ja Raine Hautala. Työn laadunvarmistuksesta vastasivat Anna Schirokoff ja Virpi Anttila VTT:stä.

Helsingissä helmikuussa 2006 Tiehallinto

Liikennekeskus

(8)

(9)

Sisältö

1 TAUSTA 9

2 TAVOITTEET 11

3 MENETELMÄT 12

3.1 Kirjallisuustutkimus 12

3.2 Asiantuntijahaastattelut 12

4 TULOKSET 13

4.1 Eri viranomaisten roolit Suomessa nykyisessä tilanteessa 13 4.2 Liikenteen hallinnan palveluiden toteutustavat vertailumaissa 14

4.3 Eri toteutustapojen ominaisuudet 18

4.3.1 Viranomainen toteuttaa palvelun 18

4.3.2 Viranomainen palveluntarjoajana, toteutus tilataan

yksityiseltä toimijalta 19

4.3.3 Yksityisen toimijan markkinaehtoisesti toteuttama palvelu 20 4.3.4 Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö (PPP) 21

5 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 22

6 SUMMARY 25

7 VIITTEET 28

8 LIITTEET 30

(10)

(11)

TAUSTA

1 TAUSTA

Käsitteelle liikenteen hallinta esiintyy alan kirjallisuudessa erilaisia määritel- miä. Tiehallinnon liikenteen hallinnan toimintalinjat vuodelta 2000 määrittelee liikenteen hallinnan käsittävän liikenteen ohjauksen, liikenteen tiedotuksen ja häiriönhallinnan sekä palveluiden edellytyksenä olevan liikenteen seurannan (Tiehallinto 2000).

Liikenteen hallinnan palveluiden kenttä on laaja. Mukana on yksittäisiä muista telematiikkajärjestelmistä erillisiä sovelluksia sekä laajoja teknisesti moni- mutkaisia ja hajautettuja järjestelmiä. Eri sovellukset ovat teknisesti eri kehi- tysvaiheissa. Osa liikenteen hallinnan palveluista perustuu pitkään käytössä olleeseen tekniikkaan ja on vaikutuksiensa osalta hyvin tunnettua. Joidenkin palveluiden tekniset ratkaisut taas ovat vasta muotoutumassa, eikä niiden vaikutuksista vielä ole empiiristä tietoa.

Tammikuussa 2006 voimaan tuli maantielaki (503/2005). Maantielakiin liitty- vässä Hallituksen esityksessä eduskunnalle maantielaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 17/2004) liikenteen hallinnan käsite on verrattain laaja.

Lakiesityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan maantielain 10 § osalta:

"Erilaiset liikennettä ohjaavat ja tienkäyttäjiä palvelevat toimenpiteet saavat yhä suuremman merkityksen pyrittäessä entistä turvallisempaan ja toimi- vampaan liikkumiseen. Kysymyksessä ovat toiminnot, joita kutsutaan liikenteen hallinnaksi. Liikenteen tiedotuksella tarjotaan ajantasaista tietoa tien- käyttäjille kelioloista, tietöistä ja muista liikkumisturvallisuuteen vaikuttavista tekijöistä. Liikenteen ohjaus on kiinteää ja muuttuvaa ohjausta. Kiinteä ohjaus käsittää ennen kaikkea liikennemerkit. Muuttuvat liikenteenohjaus- järjestelmät käsittävät liikenteen tai kelin mukaan vaihtuvat nopeusrajoituk- set ja muut varoitusjärjestelmät. Häiriöiden hallinta on esimerkiksi onnetto- muuksien havaitsemista ja selvittämistä eri viranomaisten yhteistyönä. Ky- synnän hallinnalla vaikutetaan päätöksiin matkan määränpäästä, ajankoh- dasta, kulkutavasta tai reitistä. Keinoina ovat esimerkiksi joukko- ja kevytlii- kenteen olosuhteiden edistäminen sekä pääsyn ja pysäköinnin sääntely. Lii- kenteen hallintaan kuuluvat myös viranomaisten yhteistyöhön perustuvat erilaiset valvontajärjestelmät, kuten automaattinen nopeus- ja risteysvalvonta, vaarallisten aineiden kuljetusten valvonta sekä erilaiset navigaatiojärjestel- mät. Liikenteen hallinnalle leimallista on nopea tekninen kehitys ja sen tuo- mat mahdollisuudet. Liikenteen hallinnan alueella merkittävä eri väylänpitäji- en yhteishanke on tie- ja katuverkon tietojärjestelmä (DIGIROAD), joka sisäl- tää tieliikenneväylien sijainti- ja ominaisuustietoa. Järjestelmästä luovutetaan tietoa joko sitä haluavan omaan käyttöön taikka kaupalliseen toimintaan tai palvelujen tuottamiseen tähtäävään liiketoimintaan. Liikenteen hallinta onkin osa tienpitoa ja sillä tuetaan tienpidon tavoitteiden saavuttamista.

(12)

10 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina TAUSTA

Edellä olevan perusteella ehdotetaan, että maantienpito käsittäisi tien suunnittelun, rakentamisen, kunnossapidon ja liikenteen hallinnan. Rakentaminen yläkäsitteenä sisältäisi uuden tien tekemisen ja olemassa olevan tien paran- tamisen. Kunnossapidosta ja sen tason määräytymisestä säädettäisiin 33 ja 34 §:ssä."

Uusi tammikuussa 2006 voimaan tullut maantielaki (503/2005) määrittelee tienpidon sisältävän maantien suunnittelun, rakentamisen ja kunnossapidon lisäksi myös liikenteen hallinnan. Maanteillä laki toteaa tienpidon olevan tiehallinnon vastuulla. Tarkempaa lain tai asetuksen tasoista ohjeistusta ei kuitenkaan ole olemassa siitä, kenen toimesta eri liikenteen hallinnan palvelut tulisi viime kädessä toteuttaa. Asiaa ei ole tähän mennessä tarkemmin käsi- telty myöskään suomalaisessa liikennetelematiikan tutkimuksessa.

Tulevaisuudessa liikenteen hallinnan merkitys lisääntynee, sillä liikenteen ongelmat pahenevat, eikä ongelmien ratkaisuksi riitä pelkkä uusien väylien rakentaminen (Miles, Chen 2004). Liikenteen hallintaa tarvitaankin erityisesti väylillä, joilla liikennemäärät ovat suuria ja joilla liikenteen ongelmat ovat ta- vallista vaikeampia.

Jotta liikennettä voitaisiin hallita tarkoituksenmukaisella tavalla, tarvitaan nä- kemys eri toimijoiden rooleista eri palveluiden toteutuksessa. Viranomaisen omalle toiminnalle esitetään usein vaihtoehtoina toiminnan ulkoistamista tai yksityistämistä.

Ulkoistaminen voidaan määritellä organisaation osan tai tietyn osatoiminnan ostamisena ulkopuoliselta organisaatiolta (Wikipedia 2006). Ulkoistamiseen liittyy usein organisaation pyrkimys keskittyä ydintoimintaansa ja toteuttaa samat toiminnot aikaisempaa tehokkaammin. Yksityistäminen taas merkitsee sitä, että julkisyhteisö luopuu kokonaan tai osittain tuotantoyksiköstä tai muusta omaisuudesta ja luovuttaa sen yksityiselle toimijalle. Nykyisessä tilanteessa julkisen sektorin toteuttamien liikenteen hallinnan palveluiden yksi- tyistäminen merkitsee käytännössä julkisen sektorin tarjoaman palvelun lo- pettamista ja palvelun toteutuksen jäämistä markkinoiden varaan.

(13)

TAVOITTEET

2 TAVOITTEET

Työn tavoitteena oli kerätä tietoa liikenteen hallinnan ja liikennekeskuspalveluiden toteuttamisesta Suomessa ja ulkomailla sekä määritellä ne palvelut, joiden tuottamisen tulisi Suomessa olla ensisijaisesti viranomaisen tehtävä.

Tavoitteena oli myös määritellä, miksi edellä mainittujen palveluiden tuottaminen on viranomaisille kuuluva tehtävä.

(14)

12 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina MENETELMÄT

3 MENETELMÄT

3.1 Kirjallisuustutkimus

Työn aineistosta suuri osa kerättiin painettuun ja sähköiseen materiaaliin kohdistuvalla kirjallisuustutkimuksella. Työn aineistona hyödynnettiin tekijöil- lä jo olevaa painettua ja sähköistä materiaalia. Lisäksi suoritettiin tiedonha- kuja internetissä eri hakukoneiden avulla ja hyödynnettiin internetissä saata- villa olevia verkkojulkaisuja.

3.2 Asiantuntijahaastattelut

Tiedon hankkimiseksi ulkomaisista liikenteen hallinnan ja liikennekeskuspalveluiden toteutuksista haastateltiin seitsemää kansainvälistä liikenteen hallinnan ja liikennetelematiikan asiantuntijaa. Asiantuntijat haasteltiin puheli- mitse, sähköpostin välityksellä tai henkilökohtaisesti ennalta laadittujen ky- symysten pohjalta. Haastatteluissa esitetyt kysymykset on lueteltu liitteessä 1.

Lisäksi järjestettiin VTT:n sisäinen työpaja, jossa haastatteluissa saatujen tietojen ja muun kerätyn aineiston perusteella määriteltiin ne palvelut, joiden toteuttamisen tulisi ensisijaisesti olla viranomaisten tehtävä. Työpajassa kä- siteltiin myös syitä, joita palvelun erilaisiin organisatorisiin ratkaisuihin voi liittyä. Työpajassa laadittiin lista sekä viranomais- että markkinalähtöistä to- teutusta puoltavista syistä. Tunnistetut syyt liitettiin asiantuntijakyselyssä lis- tattuihin palveluihin. Näin muodostettiin yleiskuva siitä, mitkä eri liikenteen hallinnan palvelut viranomaisten tulisi toteuttaa.

(15)

TULOKSET

4 TULOKSET

4.1 Eri viranomaisten roolit Suomessa nykyisessä tilanteessa Viranomaisen käsitteeseen sisältyväksi voidaan laskea valtion ja kuntien vi- rastot, itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset ja yksityiset tahot näiden käyttä- essä julkista valtaa. Luvussa tarkastellaan viranomaisia, joilla on liikenteen hallintaan liittyviä tehtäviä. Tarkoituksena oli lähinnä muodostaa yleiskuva eri viranomaisten rooleista liikenteen hallintaan liittyvissä tehtävissä, ei niinkään luetella kaikkia mahdollisia viranomaistahoja, jotka saattavat suorittaa liikenteen hallintaan liittyviä tehtäviä. Tieliikenteen hallintaan liittyvät keskeiset toimijat ovat liikenne- ja viestintäministeriö, Tiehallinto ja sen liikennekeskukset, kunnat, Hätäkeskuslaitos ja poliisi.

Maanteillä tienpitäjänä toimii Tiehallinto. Tiehallinnon tehtävät määrittelee yleisellä tasolla laki Tiehallinnosta (568/2000) ja tarkemmin valtioneuvoston asetus Tiehallinnosta (659/2000). Laki Tiehallinnosta toteaa, että Tiehallin- non tehtävänä on hallinnoida, ylläpitää ja kehittää koko maassa maanteitä ja niiden liikenneoloja sekä tieliikenteen palveluja osana liikennejärjestelmää.

Laki Tiehallinnosta toteaa myös, että Tiehallinnon tulee osaltaan huolehtia tieliikennejärjestelmän tutkimus-, kehittämis- ja asiantuntijatehtävistä.

Tiehallinnon liikennekeskuksen tehtävänä on huolehtia viranomaisluontei- sesta liikenteen tiedotuksesta, muuttuvasta liikenteen ohjauksesta sekä liikenteen seurannasta, toimia yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa suurilla kaupunkiseuduilla ja toteuttaa viranomaisyhteistyötä yhdessä muiden toimijoiden kanssa. (Rönneikkö 2006.)

Kunnat toimivat tienpitäjinä kaupunkien katuverkolla sekä kuntien hallinnassa olevilla teillä. Kunnilla on vastuu tienpidon järjestämisestä, mutta ne eivät välttämättä itse suorita tienpitoon liittyviä tehtäviä.

Liikenne- ja viestintäministeriö valmistelee liikenteen hallintaan liittyvän lain- säädännön sekä tekee siihen vaikuttavat viranomaispäätökset. Liikenne- ja viestintäministeriö myös ohjaa ja valvoo sen hallinnonalaan kuuluvien laitos- ten ja virastojen toimintaa sekä seuraa valtion budjetissa sen toiminta- alueelle myönnettyjen määrärahojen käyttöä. (Liikenne- ja viestintäministeriö 2006)

Hätäkeskuslaitos tuottaa koko maassa hätäkeskuspalvelut. Hätäkeskuslai- toksen tehtävä määritellään vuoden 2000 hätäkeskuslaissa (157/2000). Hä- täkeskuslaitoksen ja samalla hätäkeskusten tehtäväksi laissa määritellään hätäilmoitusten, välittömien poliisin toimenpiteitä edellyttävien ilmoitusten sekä muiden ihmisten, omaisuuden ja ympäristön turvallisuuteen liittyviä vä- littömiä toimenpiteitä edellyttävien ilmoitusten vastaanottaminen ja niiden vä- littäminen yksiköille, joille tehtävä voimassa olevan lainsäädännön mukaan kuuluu. Lisäksi hätäkeskus toimii pelastus-, poliisi- ja terveystoimen viesti-

(16)

14 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina TULOKSET

keskuksena ja hoitaa muut sille lainsäädännössä osoitetut tehtävät. Hätä- keskus voi hoitaa myös muita sen toimialaan soveltuvia tehtäviä, jos ne eivät haittaa sen varsinaisten tehtävien hoitamista.

Poliisilaki (493/1995) määrittelee poliisin tehtävän olevan "oikeus- ja yhteis- kuntajärjestyksen turvaaminen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpi- täminen sekä rikosten ennalta estäminen, selvittäminen ja syyteharkintaan saattaminen". Tieliikennelain (267/1981) mukaan liikenteen valvontaa voi suorittaa poliisi mutta liikenteen valvontaan liittyvissä virkatehtävissä myös Rajavartio- tai Tullilaitos.

4.2 Liikenteen hallinnan palveluiden toteutustavat vertailu- maissa

Liitteessä 1 olevaan taulukkoon on koottu eri maista saadut vastaukset liikenteen hallinnan ja liikennekeskusten palveluista. Alla kuvataan tiivistetysti eri maiden vastaukset ja mahdollisten keskustelujen perusteella saadut lisä- tiedot. Maat käydään läpi aakkosjärjestyksessä.

Alankomaat

Alankomaissa julkiset liikennekeskukset keskittyvät kokonaan liikenteen oh- jaukseen ja muuttuvien opasteiden välityksellä tiedottamiseen. Liikennekes- kukset hoidetaan viranomaisvoimin, koska toiminta on tielaitoksen ydintoi- mintaa ja tieverkko on suhteellisen tiheä. Toimintojen ulkoistaminen tai tilaaminen osittain aiheuttaisi vakavia jatkuvuusongelmia tienkäyttäjille matkan aikana ja yhteistyöongelmia alueellisten tiepiirien kanssa. Toisaalta tilaaminen isona kokonaisuutena johtaisi luonnolliseen monopoliin. Lisäksi liikennekeskuksen tulee toimia läheisessä yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa ja kunnossapitotoimista vastaavien tahojen kanssa, minkä vuoksi toimien ulkoistaminen tai tilaaminen tuottaisi ongelmia. (van der Kroon 2006.)

Muu kuin muuttuvilla opasteilla tehtävä liikenteen tiedotus on lähes kokonaan jätetty yksityiselle sektorille lukuun ottamatta turvallisuuden kannalta olennaisia hätätilannetiedotuksia ja tietoja suurista tietöistä. Alankomaiden kansallinen tieviranomainen Rijkswaterstaat tarjoaa ohjauspalveluja varten kokoamansa tiedot edullisesti eri palveluntarjoajien käyttöön noudattaen EU:n määräyksiä julkisen tiedon tuottaman ja ostaman tiedon antamisesta muiden toimijoiden käyttöön. Tulevaisuudessa Rijkswaterstaat aikoo ostaa yksityiseltä sektorilta myös seurantatietoja, kunhan tietojen käyttöoikeuksista päästään sopimukseen. Parhaillaan Rijkswaterstaatin linjaukset tiedotuspalveluista ollaan ottamassa käyttöön koko julkisella sektorilla ja samalla val- mistellaan asiaa koskevia yleissopimuksia. Yksityisen sektorin vastuulle jäte- tyn tiedotuksen etuina Rijkswaterstaat pitää palvelujen moninaisuutta, inves- tointitarpeen vähenemistä, yksityisen sektorin parempaa tuntumaa asiak- kaan tarpeisiin ja niiden muutoksiin, laadun paranemista kilpailun kautta ja

(17)

TULOKSET

hyvää palautetta Rijkswaterstaatin omien tietovarastojen laadusta. Haittana pidetään suoran käyttäjäkontaktin puuttumista, palveluntarjoajan ja tielaitoksen vastakkaisia intressejä joissakin tapauksissa (mm. reittiopastus). Palve- luntarjoajat ovat lisäksi joskus olleet haluttomia jakamaan joitakin tielaitoksen toimittamia tiedotteita (Visser 2006.)

Irlanti

Irlannissa julkisen sektorin keskukset tarjoavat monia erityyppisiä palveluja, mutta toiminta hajautuu eri toimijoiden keskuksiin ja palveluvalikoima on kohtalaisen suppea. Tiedottaminen kuuluu julkisten palveluiden joukkoon.

(Laoide-Kemp 2005.) Iso-Britannia

Isossa-Britannissa liikenteen ohjaus on keskeinen julkisen sektorin viran- omaistyönä hoidettava liikenteen hallinnan alue. Tielaitos on ulkoistanut liikenteen tiedottamisen yksityiselle sektorille harhaanjohtavasti nimetyssä TCC- eli Traffic Control Centre -hankkeessa (Highways Agency 2006). Ul- koistamisprosessin lainsäädännölliset ja muut kustannukset ovat kasvaneet niin suuriksi, ettei ulkoistamisen odoteta kokonaisuutena muodostuvan kan- nattavaksi erittäin pitkään aikaan. Isossa-Britanniassa toimii myös puhtaasti kaupallisia liikenteen palveluyrityksiä. Suurin näistä on Trafficmaster, joka tarjoaa korkealaatuista satelliittinavigointia, liikennetietoa sekä ajoneuvojen seurantajärjestelmiä. Palveluissaan se hyödyntää osittain myös julkisen sektorin ajantasaisia liikenteen tietovarastoja. Trafficmaster ei ole onnistunut yri- tyksistään huolimatta viemään menestyksellä tuotettaan Keski-Euroopan markkinoille. (Atkinson 2004.)

Itävalta

Itävallassa palveluvalikoima on melko suppea ja osa palveluista keskittyy vain tieverkon ongelmakohtiin. Julkisen sektorin keskeinen osa-alue on liikenteen ohjaus ja keskeinen palveluntarjoaja on valtionyhtiö ASFINAG, joka kerää toimintansa rahoituksen tienkäyttömaksuilla. Itävallassa ei ole kokemuksia toimintojen ulkoistamisesta. (Reiss-Enz 2005.)

Portugali

Portugalissa liikenteen hallinnan palveluita tuottavat toisaalta tielaitos liiken- nekeskuksissaan ja toisaalta moottoritieyritykset omien teidensä osalta. Vi- ranomaisten liikennekeskus huolehtii sekä liikenteen ohjauksesta että tiedotuksesta sekä myös mm. kunnossapitotöiden ohjaamisesta ja valvonnasta.

Moottoritieyritysten omien tiedotuspalvelujen ongelmana pidettiin sitä, että yritykset eivät aina anna oikeaa kuvaa esimerkiksi onnettomuustilanteen ai- heuttamien häiriöiden vakavuudesta, jotta autoilijat eivät siirtyisi pois yrityk- sen tieltä. Portugalin tielaitoksessa uskotaan vahvasti siihen, että kansallisen viranomaisvetoisen liikenteen ohjaus- ja tiedotuskeskuksen tulee vastata lii-

(18)

kenteen tiedotuksesta eri tiedotusmedioille sekä suoraan tienkäyttäjille.

(Rodrigues 2005.) Ranska

Ranskassa julkisella sektorilla ja viranomaisilla on laaja vastuu liikenteen hallinnan palveluista. Moottoritieyritykset vastaavat omien tieverkkojensa palveluista. Viranomaiset edellyttävät sekä viranomaisten että tieyritysten antavan omat liikennetietonsa erilaisten tiedotuspalvelujen tuottajien ja jake- lijoiden käyttöön, jotta ajantasainen liikennetieto tavoittaisi mahdollisimman monet. (Janin 2005)

Ruotsi

Ruotsissa lähtökohtana on, että tietyissä palveluissa ja toiminnoissa on olta- va viranomaisvastuu. Oikeudellisten vastuiden siirtämistä pois viranomaiselta pidetään erittäin vaikeana ja kaikkien toimintojen ei katsota sopivan kilpailun kohteiksi. Lisäksi halutaan tarjota palvelut viime kädessä maksaville ve- ronmaksajille laatutakuu palveluista. Liikenteen ohjaus, kunnossapidon ohjaus ja valvonta sekä vastuu perustiedon keruusta ja hallinnasta kuuluvat viranomaisille. Lisäksi julkisen sektorin tulee huolehtia kaikista sellaisista välttämättömistä palveluista, jotka eivät synny kaupalliselta pohjalta. Palvelut kannattaa ulkoistaa vain silloin, kun voidaan luottaa kaupallisen toiminnan uskottavuuteen. Tilaaja-tuottajamallia voidaan soveltaa silloin, kun kilpailu- lainsäädäntö sen sallii ja kun sen seurauksena ei synny monopoliasetelmaa.

(Lindeberg 2005)

Ruotsin uusi liikennetelematiikan strategia linjaa liikenteen tiedotuspalveluista tiehallinnon tuotettavaksi vain ne, joissa tieto toimitetaan käyttäjille tien- varressa olevien laitteiden (kuten muuttuvat opasteet) välityksellä. Tielaitok- sella katsotaan olevan vastuu seuraavista arvoketjun osista: tiedon keruu, tiedon jalostaminen ja informaation välitys erikseen sovitussa perusmuodos- sa siten, että laadunvarmistus toimii koko ketjussa. Lisäksi tielaitos huolehtii tiedonvaihdosta muiden viranomaisten kanssa. Kokonaan yksityiselle sektorille jätetään tiedotus tietöistä, reittisuunnittelusta, turistireiteistä jne. (Väg- verket 2005)

Saksa

Saksassa katsotaan, että häiriöihin tai liikenteen turvallisuuteen liittyvä liikenteen tiedotus tulee tarjota kaikille maksuttomana palveluna, eli käytännössä sen tulee olla julkisen sektorin vastuulla (joko itse tarjoten tai maksamana).

Viranomaisten liikennekeskukset huolehtivat liikenteen ohjauksen ohella täl- laisesta tiedotuksesta, koska sen nähdään olevan olennainen osa liikenteen hallinnan kokonaisuutta ja vaikuttavuutta (Bolte 2006a). Saksassa on viime vuosina ollut voimakas trendi ulkoistaa palveluja, erityisesti muussa kuin häi- riöön tai turvallisuuteen liittyvässä tiedottamisessa. Kokemukset ovat osoittaneet, ettei ulkoistaminen kuitenkaan yleensä vähennä kustannuksia. Ul-

(19)

TULOKSET

koistamiseen pyritäänkin lähinnä julkisen sektorin palkkakulujen vähentämi- seksi. Järjestelmien kunnossapito, huolto ja päivitykset voidaan hoitaa tilaaja-tuottajamallilla. (Merckens 2005)

Saksassa viranomaisten liikennekeskukset huolehtivat erityisesti liikenteen ohjauksesta. Viranomaispalveluiden tavoitteena on varmistaa nimenomaan liikenteen, ihmisten ja omaisuuden turvallisuus.

Tanska

Tanskan tielaitoksen liikennekeskus huolehtii laajasta palveluvalikoimasta siten, että kollektiiviset palvelut ovat yleensä maksuttomia ja räätälöidyt maksullisia. Operatiivisia toimintoja kuten järjestelmien kunnossapito on ulkoistettu paremman tehokkuuden aikaansaamiseksi (Dyreborg 2005).

Syinä omaan laajaan palvelutarjontaan ovat yksityisten palveluntarjoajien olemattomuus tai vähäisyys, halutun vaikuttavuuden takaavan laatutason varmistaminen, nettobudjetoinnin tuoma tarve rahoittaa itse omaa toimintaa sekä pyrkimys tasa-arvoon eli siihen, ettei mitään osaa väestöstä syrjittäisi.

Kiinnostavaa on, että Tanskassa on julkisista palveluista huolimatta syntynyt myös yksityistä palvelutarjontaa, jossa hyödynnetään tielaitoksen myymiä tietoja. (Vithén 2005)

Yhteenveto

Eri maiden välillä on huomattavaa vaihtelua julkisen sektorin roolissa ja viranomaisten tarjoamien palveluiden valikoimassa. Erot aiheutuvat osaltaan kaupallisten palveluntarjoajien toiminnasta ja osaltaan yleisistä kansallisista linjauksista julkisen sektorin toiminnan suuntautumisen ja määrän suhteen.

Näiden taustalla vaikuttavat erot liikenteen ja palvelujen loppukäyttäjien määrissä. Lisäksi termit ja käsitteet ymmärretään eri maissa ilmeisesti hie- man eri tavoin.

Yhteistä viranomaisten liikennekeskusten toiminnassa kaikissa maissa on liikenteen ohjaus, jota pidetään kaikkialla turvallisuuteen kiinteästi yhteydes- sä olevana toimintana. Useissa maissa katsotaankin, että liikenteen ohjaa- mista tekevällä taholla pitää olla lakiin perustuva viranomaisvastuu. Samoin viranomaisyhteistyö ja viranomaisten välinen tiedonvaihto kuuluvat toimin- toihin, joita ei ole ulkoistettu.

Liikenteen tiedotuksen järjestäminen vaihtelee eri maiden välillä huomatta- vasti. Joissakin maissa viranomaisten liikennekeskukset huolehtivat kaiken- laisista tiedotuspalveluista, kun taas joissakin rajoitutaan vain tienvarsilaittei- den avulla tapahtuvaan tiedottamiseen ja varoittamiseen osana liikenteen ohjausta. Eräissä maissa puolestaan keskitytään turvallisuuteen liittyvään häiriötiedottamiseen.

(20)

Viranomaisten eri maissa toteuttamat liikennetelemaattiset palvelut on koottu alla olevaan taulukkoon 1.

Taulukko 1. Viranomaisten toteuttamat liikennetelemaattiset palvelut kyselyn vastausten perusteella (”-” merkitsee, ettei saatu yksiselitteistä vastausta).

Viranomaisten toteuttamat liikennetelemaattiset palvelut eri maissa

Tanska Irlanti Itävalta Ranska Portugali Alankomaat Saksa

Liikenteen tiedotus Kyllä Kyllä

Pääosin ei, yksityiset toimijat

toteuttavat

Julkinen sektori ja yksityiset toimijat,

PPP

Kyllä

Yksityiset toimijat / sovelluksia ei

käytössä

Kyllä (turvallisuuteen liittyvä tiedotus)

Kysynnän hallinta Kyllä

Julkiset ja yksityiset toimijat

toteuttavat

Pääosin ei, moottoritieyhtiö Asfinag toteuttaa

PPP

-

Pääasiassa muu kuin julkinen

sektori

-

Liikenteen ohjaus Kyllä Kyllä Pääosin ei,

moottoritieyhtiö Asfinag toteuttaa

PPP

Kyllä Kyllä Kyllä

Kaluston ja kuljetusten hallinta

toteuttavat

Pääosin ei, yksityiset toimijat

toteuttavat

Yksityiset toimijat

toteuttavat -

käytössä

-

Häiriönhallinta Kyllä Kyllä Pääosin ei

PPP

-

käytössä

-

Palvelut kuljettajan

tukijärjestelmille Kyllä Kyllä Pääosin ei

PPP

-

käytössä

Julkinen sektori ja yksityiset toimijat

(RDS-TMC)

Hätäpalvelut Kyllä (poliisi) - -

PPP

Kyllä (maanteiden hätäpuhelimet)

käytössä

Liikenteen valvonta Kyllä Kyllä

Pääosin ei, moottoritieyhtiö Asfinag toteuttaa

PPP

Suunnitteilla

käytössä

Kyllä

Liikenteen seuranta Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Pääosin kyllä Julkinen sektori ja

yksityiset toimijat Kunnossapidon

ohjaus Kyllä Kyllä

toteuttavat

PPP

Kyllä

käytössä

4.3 Eri toteutustapojen ominaisuudet

Liikenteen hallinnan palveluita on eri maissa toteutettu varsin erilaisilla tavoilla. Kaikkien vaihtoehtojen luetteleminen tuskin on mielekästä tai edes mahdollista. Sen sijaan voidaan kuvata muutamia yleisimpiä tapauksia, joiden edut ja heikkoudet poikkeavat selkeästi toisistaan. Selkeitä eroja on ha- vaittavissa esimerkiksi palveluun liittyvän vastuun jakautumisessa sekä sii- nä, millä tavalla palveluun liittyvät päätökset tehdään.

4.3.1 Viranomainen toteuttaa palvelun

Viranomaisen toteuttaessa palvelun itse, se käyttää siihen suurimmalta osaltaan omia resurssejaan ja siten myös rahoittaa palvelun. Viranomaisen toteuttaessa palvelun itse sillä on myös vastuu palvelun laadusta ja luotetta- vasta toiminnasta. Itse toteuttamaansa palveluun viranomaisella on myös parhaimmat vaikutusmahdollisuudet, sillä palvelun suunnittelijat, määrittelijät ja toteuttajat voivat olla saman organisaation palveluksessa. Viranomainen voi käyttää suoraa vaikutusmahdollisuuttaan esimerkiksi palvelun laaduk- kaan toteutuksen varmistamiseksi.

(21)

TULOKSET

Viranomainen voi laissa säädettyjen tehtäviensä perusteella ja käytettävissä olevilla julkisilla varoilla tarjota tarpeellisina pitämiään palveluita. Palveluiden toteutuksesta päättäminen, suunnittelu ja toteutus pysyvät tällöin yhden organisaation sisällä. Kun koko organisaation intressit ovat yhteiset, tiedon ja- kaminen on helppoa. Mahdollista on myös saada mittakaavaetuja toteutetta- essa palvelu viranomaisen muun toiminnan yhteydessä esimerkiksi samaa henkilökuntaa, tiloja tai laitteistoja hyödyntäen.

4.3.2 Viranomainen palveluntarjoajana, toteutus tilataan yksi- tyiseltä toimijalta

Viranomainen voi huolehtia palveluiden tai niiden toteuttamiseen liittyvien osatehtävien tilaamisesta ja toimia mahdollisesti myös palveluja loppukäyttä- jälle tarjoavana palveluntarjoajana. Tällöin viranomainen rahoittaa palvelun mutta ei tuota sitä itse.

Jotta viranomainen voisi tilata yksityiseltä toimijalta palvelun tai siihen liitty- vän osatehtävän, tulee tilauksen kohteen olla selkeästi määriteltävissä. Sel- keä määrittely tarkoittaa tässä yhteydessä myös palvelun laatuun ja toteu- tustapaan liittyviä vaatimuksia. Laki julkisista hankinnoista (1505/1992) mää- rittelee lähtökohtaiseksi hankinnan suorittamisen tavaksi tarjouskilpailun, mutta mahdollistaa erillisellä asetuksella määriteltävää kynnysarvoa pie- nempien hankintojen suorittamisen neuvottelumenettelyllä. Tarjouskilpailun järjestäminen ei yleensä ole mahdollista, mikäli tilattavaa palvelua tai osa- tehtävää ei voida tai osata määritellä riittävän tarkkaan.

Tilattava palvelu tai palvelun toteuttamiseksi suoritettava osatehtävä tulee määritellä tehtävässä sopimuksessa riittävän yksityiskohtaisesti. Kysymyk- sissä, joita sopimuksessa ei ole erikseen käsitelty, noudatetaan yleensä yleistä sopimuksen tekohetkellä voimassa olevaa lainsäädäntöä. Itse sopimuksen lisäksi saatetaan joutua soveltamaan esimerkiksi liikesalaisuuteen tai tekijänoikeuteen liittyvää lainsäädäntöä.

Laadukkaiden palveluiden toteuttaminen edellyttää tässä vaihtoehdossa sitä, että palvelun tilaavalla viranomaisella on itsellään selkeä kuva palvelulle asetettavista toiminnallisista sekä laatuun ja suorituskykyyn liittyvistä vaati- muksista ja että nämä vaatimukset näkyvät myös hankinta-asiakirjoissa. Li- säksi palvelun loppukäyttäjillä ja palvelun tilaavalla viranomaisella tulisi olla riittävän yhtenevä käsitys palvelun sisällöstä ja toteutuksesta, jotta toteutet- tava palvelu koettaisiin laadukkaaksi ja siihen käytettyjen resurssien arvoi- seksi.

Sekä ensimmäinen tapa, jossa viranomainen toteuttaa palvelun omilla re- sursseillaan, että toinen tapa, jossa viranomainen tilaa yksityiseltä toimijalta palvelun tai siihen kuuluvat osatehtävät, mahdollistavat sen, että käyttäjän näkökulmasta palveluntarjoajana on viranomainen. Viranomaisen asemassa olevan toimijan vahvuuksia voivat olla esimerkiksi neutraali asema suhtees-

(22)

sa yksityisen sektorin eri toimijoihin sekä eri viranomaisten tietojen vaihtoon liittyvät mahdollisuudet. Viranomaisen on usein myös helppoa saada käyttä- jien luottamus tarjoamalleen palvelulle.

Itsestään selvää ei ole, että markkinat toimivat odotetulla tavalla viranomaisen hankkiessa palveluita tai osatehtäviä yksityiseltä toimijalta. Ellei toisistaan erillisiä toimijoita ole useita, ei markkinoilla tapahtuva kilpailu ole mahdollista. Mahdollista on myös, että eri toimijat eivät ole toisiinsa nähden ver- tailukelpoisessa asemassa esimerkiksi koon, riskinsietokyvyn tai markkinoihin liittyvän ja niillä toimimiseen vaikuttavan informaation suhteen.

Jos viranomainen toimii palveluntarjoana siten, että tilaa palvelun toteutuksen yksityiseltä toimijalta, on riskinä, että ajan kuluessa viranomaistaho vähi- tellen menettää palvelua koskevan osaamisensa.

4.3.3 Yksityisen toimijan markkinaehtoisesti toteuttama palvelu Palvelun rahoitus ja toteuttaminen voivat perustuvat muuhun kuin viranomaisen toimintaan. Tällöin viranomaiselle jää lähinnä sääntelijän rooli.

Palvelun markkinalähtöisellä toteutuksella pyritään usein toiminnan tehos- tamiseen. Tehokkuushyötyjen tavoittelu voi nojata esimerkiksi oletukseen, että yksityisellä toimijalla jonkin määritellyn palvelun tai osatehtävän toteuttamiseen liittyvät prosessit lähtökohtaisesti ovat tehokkaampia kuin viranomaisella. Tämän oletuksen taustalla voi olla julkisen sektorin vähäisempi paine kehittää uusia toimintatapoja sekä vähäisempi kyky ja halu ottaa riske- jä.

Markkinoihin perustuva toteutus on mahdoton palveluille, joiden ei kohtuu- della voida olettaa syntyvän markkinalähtöisesti. Palvelun rahoituksen ja toteutuksen ei voida olettaa järjestyvän markkinoiden kautta esimerkiksi tilanteessa, jossa palvelulle ei ole maksukykyistä ja -haluista kysyntää. Maksu- kykyisen kysynnän puuttumisesta huolimatta palvelu voi olla yhteiskunnan näkökulmasta hyödyllinen ja yhteiskuntataloudellisesti kannattava. Rajoituk- sia voi asettaa myös yksityisen sektorin toimijoiden halu ja kyky ottaa riskejä, joita voi liittyä uusiin liiketoimintamalleihin, tuotteisiin tai toimintatapoihin.

Jos palvelu toteutetaan ja rahoitetaan markkinoiden avulla, viranomaiselle jää lähinnä sääntelijän rooli. Viranomaisen harjoittaman sääntelyn tulee pe- rustua lakiin. Tästä syystä sääntelyn toteuttaminen saattaa edellyttää, että lain tai asetuksen tasoisia säädöksiä muutetaan ja että viranomaiselle osoi- tetaan sääntelyn toteuttamiseen riittävät resurssit. Ellei palvelulle osata luoda tai ole mahdollista luoda sen edellyttämää sääntelyä tai jos sääntelyyn ei osoiteta tarvittavia resursseja, ei markkinoihin perustuva toteutus välttämättä johda tavoiteltuihin tuloksiin kuten kaikkiin tienkäyttäjiin kohdistuvaan liiken- neturvallisuuden parantumiseen.

(23)

TULOKSET

4.3.4 Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö (PPP)

Liikenteen hallinnan palveluita voidaan toteuttaa yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyönä. Tähän malliin viittaa käsite Public Private Partnership (PPP).

Yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyöhön perustuvassa mallissa julkinen sektori antaa yksityiselle toimijalle tai joukolle toimijoita alueellisesti ja ajalli- sesti rajatun toimiluvan tai muun mahdollisuuden toteuttaa määriteltyä palve- lukokonaisuutta. Palvelukokonaisuuteen kuuluu yleensä sekä julkisen sektorin rahoittamia että muita palveluita, jotka yksityinen sektori toteuttaa ja jotka voivat olla käyttäjälle maksullisia.

Mallin edut ja heikkoudet ovat suurelta osin yhteisiä toisen vaihtoehdon, jossa viranomainen toimii palveluntarjoajana, ja markkinoihin keskittyvän kol- mannen vaihtoehdon etujen ja heikkouksien kanssa. Mallin avulla voidaan toteuttaa laaja kirjo palveluita, joista monet syntyvät ilman viranomaiselta saatavaa rahoitusta. Samalla luodaan yksityisille toimijoille mahdollisuuksia liiketoimintansa kehittämiseen. Toteutustapa mahdollistaa sekä viranomaisen että yksityisten toimijoiden resurssien hyödyntämisen ja siten palveluiden tuottamisen aikaisempaa tehokkaammalla tavalla. Mallin heikkouksiin voidaan laskea riski monopolin muodostumisesta ja mallin ulkopuolella to- teutetun muun palvelutarjonnan heikkenemisestä. Mahdollista on myös, että viranomaisen osaaminen häviää palveluiden toteutuksen siirtyessä entistä enemmän yksityisille toimijoille. Itsestään selvää ei ole myöskään se, että kyseessä oleva toteutustapa olisi halvin tai kokonaistaloudellisesti edullisin vaihtoehto.

(24)

22 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

5 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Työn tavoitteena oli kartoittaa kansainvälisiä kokemuksia liikenteen hallinnan ja liikennekeskuspalveluiden toteuttamisesta sekä määritellä kokemusten perusteella ne palvelut, joiden tuottamisen tulisi olla ensisijaisesti viranomaisen tehtävä. Tavoitteeksi asetettiin myös määritellä, miksi edellä mainittujen palveluiden tuottaminen on viranomaisille kuuluva tehtävä.

Markkinatalousympäristössä palvelutuotannon katsotaan toteutuvan tehok- kaimmin toimivilla markkinoilla, joilla tarjotaan kysynnän mukaisia palveluja palvelujen käyttäjien maksuhalukkuutta vastaavin hinnoin. Toimiva markkina edellyttää

• riittävää määrää sekä kysyjiä että tarjoajia

• selkeää markkinoiden sääntelyjärjestelmää

• tasapuolista ja riittävää informaatiota.

Markkinoiden vinoutumia aiheutuu siitä, että eri osapuolet eivät ole vertailu- kelpoisessa asemassa toisiinsa nähden (esim. konkurssiriskin puuttuminen).

Suomessa, samoin kuin useimmissa muissa maissa, ei ainakaan vielä ole liikenteen hallinnan puolella hyvin toimivaa markkinaa. Maksullisten palvelujen kysyntä on ollut tähän asti melko vähäistä. Palvelutarjonta on toistaiseksi rajoittunut liikenteen tiedotukseen, ja kaupallisia palveluntarjoajia on vain kourallinen. Niistä yksi, valtion kokonaan omistama Tieliikelaitos, on muita selvästi suurempi.

Ulkoistamista ja yksityistämistä puoltavat muun muassa seuraavat seikat:

• Palvelun ulkoistaminen tai yksityistäminen ei välttämättä poista viranomaisen vastuuta, joka voidaan ottaa huomioon sääntelyllä ja sopimus- järjestelyillä.

• Toimivilla markkinoilla palvelut tuotetaan tehokkaasti.

• Julkisella sektorilla on yrityksiin verrattuna pienempi paine kehittää uusia palveluita ja toimintatapoja.

• Jos palvelu yksityistetään, julkisen sektorin rahoitustarve vähenee sel- västi, ellei tarvittava sääntely vaadi huomattavaa lisäpanostusta. Jos viranomainen ulkoistaa palvelun, julkisen sektorin rahoitustarve vähenee, ellei palvelun toimittajalla ole monopoliasemaa.

• Syntyy uutta liiketoimintaa ja sitä kautta lisää hyvinvointia.

• Palvelujen laatu paranee kilpailluilla markkinoilla.

• Julkinen sektori reagoi kysynnän muutoksiin hitaasti, kun taas yksityisen sektorin toimijat muuttavat toimintaansa nopeasti markkinakehityksen mukaisesti.

(25)

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

• Viranomaisen riskinottokyky ja -halu ovat pienempiä esimerkiksi otetta- essa käyttöön uusia teknologiaratkaisuja.

• On olemassa joukko tiedon ja palvelun tuottajia, jotka voivat toteuttaa asian. Yksityistämisen kohdalla riittää yksikin tuottaja.

Viranomaisen toimintaa puoltavat vastaavasti muun muassa seuraavat seikat:

• Palvelun tarjoaminen edellyttää viranomaisen vastuuta esimerkiksi palveluun liittyvien turvallisuusnäkökohtien vuoksi.

• Viranomaisen vastuu voidaan osoittaa helposti ilman erillisiä sopimus- tai sääntelyjärjestelyjä.

• Tasa-arvo ja syrjimättömyys toteutuvat paremmin, kun maksuhalukkuus ja kysynnän määrä eivät vaikuta palvelun saamiseen.

• Palvelun tarjoajan ykköstavoitteena on laatutaso, joka takaa halutun vaikuttavuuden liikennejärjestelmään.

• Palvelun vaikuttavuus yleensä paranee, kun se saavuttaa mahdollisimman monta loppukäyttäjää

• Palvelun ei voi odottaa syntyvän markkinaehtoisesti.

• Palvelun toteuttaminen ei ole olennaisesti halvempaa markkinoiden kautta.

• Käyttäjien ja sidosryhmien luottamuksen säilyttäminen on helpompaa, kun palvelun tarjoajalla ei ole markkinaintressejä.

• Osaaminen säilyy myös pidemmällä aikavälillä yksillä toimijoilla.

• Ei osata tai ole mahdollista kohtuullisin resurssein luoda toimivaa säänte- lyä (sopimukset, vastuut, sanktiot, jne.) yksityisille toimijoille.

Tulevaisuudessa julkinen rahoitus luultavasti pienenee yleisesti, minkä vuoksi liikenteen hallinnan rahoitus ei kasva, vaikka sen osuus rahoituksesta kasvaakin. Tämä tarkoittaa, että on tultava toimeen suunnilleen nykyisellä rahoituksella.

Kotimaiset ja ulkomaiset tutkimukset ovat osoittaneet, että palveluista on hyötyä vasta, kun ne ovat riittävän laadukkaita. Laadun ollessa puutteellinen palvelusta on käyttäjilleen enemmän haittaa kuin hyötyä.

(26)

24 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Selkeä johtopäätös onkin, että viranomaistoiminnassa, tai yleensä julkisen sektorin rahoittamassa toiminnassa, kannattaa fokusoitua tuottamaan laadu- kasta ja kattavaa palvelua. Palveluvalikoimaan ei kannata sisällyttää yhtään palvelua, jonka laatu ja kattavuus eivät ole riittävän korkealla tasolla. Jo lain- säädäntö osoittaa selkeästi palvelut, jotka on välttämättä hoidettava. Nämä ovat:

• liikenteen ohjaus

• viranomaisyhteistyö etenkin häiriöiden hallinnassa

• ajantasaiset viranomaistiedotteet ja -varoitukset turvallisuusriskeistä tie- verkolla

• tienpidon tilaajan edustajana toimiminen moniurakoitsijaympäristössä (etenkin kunnossapito)

• näiden toimintojen vaatimat seuranta- ja tietojärjestelmät sekä seuranta- ja tietopalvelut.

Viimeksi mainitut seuranta- ja tietojärjestelmät sekä -palvelut kannattanee sopivin osin ulkoistaa.

Liikenteen tiedotus tukee liikenteen ohjausta ja on tärkeässä osassa muun muassa häiriöiden hallinnassa. Liikenteen muuttuva ohjaus sisältää tiedo- tuksellisia osia muuttuvien opasteiden muodossa. Yksityisillä palvelutarjoajil- la on halukkuutta tarjota liikenteen tiedotuspalveluita. Edellä mainittujen Tie- hallinnon liikennekeskuksen välttämättömyyspalvelujen tuottaminen riittävän laadukkaina vaatii ilmeisesti resursseja vähintään sen verran, mitä toiminnalle on tällä hetkellä osoitettu. Tämän vuoksi kannattaa pohtia vaihtoehtoisia liikenteen tiedottamisen järjestämistapoja ja harkita esimerkiksi sujuvuustie- dottamisen yksityistämistä eli vaihtoehtoa, jossa viranomaiset luopuvat siitä kokonaan.

(27)

SUMMARY

6 SUMMARY

The objective of the study was to explore international experiences on the provision of traffic management and information services and related centre operations as well as determine the services to be provided preferably by public authorities. Another goal was to identify why such services should be provided by public authorities.

The work was carried out by studying relevant literature and carrying out a survey and interviews of experts from European road authorities.

In the market economy, service provision is usually viewed to be most effec- tive in an open market, where suppliers provide services according to the requirements and willingness-to-pay of the users and purchasers of the services. An efficient market requires:

• sufficient amount of supply and demand

• clear and transparent regulation of markets

• non-discriminating and sufficient information.

Markets are often biased because different actors are not in an equal posi- tion (e.g. some are not facing risk of becoming bankrupt).

An efficient market is not in place for traffic management and information services in Finland, and neither in most other countries. The demand for fee- based commercial services has been low so far. Service provision is re- stricted to traffic information and there are only a few service providers. One of them, the state owned Finnish Road Enterprise, is clearly larger than the others.

If the markets are to be utilised, services can be either outsourced or priva- tised. In outsourcing, a function of administration A is moved to be provided by company B so that A commissions the function from B. In privatisation, the administration A stops providing the function and such functions are expected to be provided by private companies.

A number of factors favour outsourcing and privatisation:

• Legal responsibilities set to authorities with regard to a service can be taken into account with specific contract and regulation arrangements

• Service provision is more efficient in an open market with sufficient competition

• Authorities generally have less pressure to develop new services and ways of operation than companies

• In privatisation, the public sector budget resource needs are clearly decreased, unless the increased resources for regulation are not substantial. In outsourcing, the public sector resource needs are decreased unless the service provider/supplier has an actual monopoly.

(28)

26 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina SUMMARY

• New business is born and thereby more economic wellbeing

• Service quality is improved in competitive markets

• Public sector organisations react to changes in demand slowly whereas private sector organisations adapt their operations quickly to adapt to current market demand

• Authorities have low ability and willingness to risk taking e.g. when taking into use new technology solutions

• A number of information and service providers exist in order for the service to be provided by the private sector. In privatisation, even one such provider may be enough.

Factors favouring authority provided services include the following:

• Service provision requires public authority responsibility due to secu- rity or other aspects of the service

• Authority responsibility is evident and easily verified without specific contract or regulation arrangements

• Equality and non-discrimination is more easily reached, when willingness to pay nor amount of demand do not affect access to service

• Ensuring sufficient quality of service in order to produce the required effects on the transport system is the primary objective of the service provider

• Service effects are usually optimised, when the service reaches as many end users as possible

• Private service provision can not be expected to occur

• Costs of service provision can probably not be reduced via outsourcing

• It is easier to maintain the trust of users and other actors, when the service provider does not have related commercial interests of its own

• Expertise is better maintained in the long term in the same organisations

• It is not possible with reasonable resources to create the required regulation framework for private actors.

In the future, the public sector budgets dedicated to transport will generally decrease. This means that the public budgets for traffic management and information will not increase despite their increasing proportion of transport budgets. This means that the future plans must be based on budgets of circa present magnitude.

(29)

SUMMARY

On the other hand, we know on the basis of Finnish and international studies that the benefits of services can only be reached with sufficient quality of service. With insufficient quality, the service produces disbenefits instead of benefits.

The obvious conclusion is that authority activities and in general, public sector activities should be focused to provide services of good quality and coverage. The service portfolio should not include services, where sufficiently high quality can not be reached. National legislation already indicates the services, which necessarily have to be taken care of by the public sector.

For the Finnish Road Administration, these necessity services are:

• traffic control,

• co-operation between the various authorities in incident management,

• authority messages and alerts of safety hazards on the road network

• real-time overseeing of winter and road maintenance contractors, and

• the monitoring and information systems and services required by the services or activities above.

The provision of the last named monitoring and information management systems and services should probably be outsourced for suitable parts.

Traffic information supports traffic control and plays a major role in e.g. incident management. In fact, real-time traffic control includes information service elements in the form of informative variable message signs. Public service providers are interested in the provision of travel and traffic information services. As the provision of the ”necessity services” listed above will probably require all available budget funding of the Finnish Road Administration’s traffic centre, if is feasible to consider the different ways of all traffic information service provision. Especially the privatisation of travel time, traffic status and congestion information service provision should be considered.

(30)

28 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina VIITTEET

7 VIITTEET

Atkinson, L. 2004. Policy-led Road Traffic & Traveller Information Services.

Slides. Ankerbold International Ltd., UK.

Bolte, F. 2006a. Puhelinkeskustelu Fritz Bolte – Risto Kulmala 17.1.2006.

Bolte, F. 2006b. Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle 17.1.2006 Dyreborg, S. 2005. Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle 5.12.2005 Highways Agency 2006. Internet-sivut

http://www.highways.gov.uk/knowledge/2024.aspx, vierailtu 16.1.2006.

Janin, J-F. 2005. Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle 28.11.2005

Kalliokoski A. 2003. Liikenteen hallinnan keinot ja vaikutukset ruuhka- aikoina. Tiehallinnon selvityksiä 16/2003. ISBN 951-803-033-2

Van der Kroon, P. 2006. Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle 11.1.2006 Laoide-Kemp, D. 2005. Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle 30.11.2005

Liikenne- ja viestintäministeriö 2006. Liikenne- ja viestintäministeriön www- sivut. http://www.lvm.fi [viitattu 23.1.2006]

Lindeberg, A. 2005. Keskustelu Arne Lindeberg – Risto Kulmala 29.11.2005 Merckens, R. 2005. Keskustelu Reinhard Merckens – Risto Kulmala 29.11.2005

Miles J. C., Kan Chen (toim.). 2004. PIARC ITS Handbook - 2nd Edition.

ISBN 2-84060-174-5

Reiss-Enz, V. 2005. Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle 30.11.2005 Rodrigues, A. 2005. Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle 28.11.2005 Rönneikkö P. 2006. Hankkeen ohjausryhmän kokous 19.1.2006.

Tiehallinto. 2000. Tiehallinnon liikenteen hallinnan toimintalinjat. Tiehallinto, Liikenteen palvelut, http://www.tiehallinto.fi

Visser, C. 2006. Caroline Visserin vastaus Risto Kulmalan sähköpostilla te- kemiin kysymyksiin 6.2.2006.

Vithén, C. 2005. Keskustelu Charlotte Vithén – Risto Kulmala 1.12.2005.

(31)

VIITTEET

Vägverket 2005. National ITS Strategy for 2006-2009. Version 1.01. Borlän- ge, June 2005.

Wikipedia 2006. Ulkoistaminen, Wikipedia.

http://fi.wikipedia.org/wiki/Ulkoistaminen [viitattu 6.2.2006]

(32)

30 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina LIITTEET

8 LIITTEET

Liite 1: Asiantuntijahaastatteluiden tulokset

(33)

LIITE 1: ASIANTUNTIJAKYSELYN TULOKSET

Sine Dyreborg, David Laoide-

Kemp, Viktoria Reiss-Enz, Jean-Francois

Janin, Antonio Rodrigues, P.W.A.M. van der

Kroon, Fritz Bolte,

sjl@vd.dk, Vejdi- rektoratet, Den- mark

dlkemp@nra.ie, National Roads Authority, Ireland

Viktoria.REISS-ENZ@

bmvit.gv.at, Bundes- ministerium für Verkehr, Innovation und Tech- nologie

Sektion II

Abt. ST1 Planung und Umwelt, Austria

jean-francois.

janin@ equipe- ment.gouv.fr, Min- istère des Trans- ports, de l'Équipe- ment, du Tourisme et de la Mer, France

anto-

nio.rodrigues@estradasd eportugal.pt, Estradas de Portugal, Portugal

P.W.A.M.vdKroon@avv .rws.minvenw.nl, Rijkswaterstaat, Nether- lands

bolte@bast.de, BASt, Germany

1) What services and duties are carried out by public (road authority, police or other authority) traffic man- agement or information centres in your country? I have listed some below, and you can mark the ser- vices provided by Y or YES

(2)

Information on alternative

transport modes Yes

Yes, occasional information on Park

and Ride facilities display on roadside

VMS

NO (none company

provide such a service!) (2) In principle NO

Information on traffic flu-

ency and travel times Yes Yes, pilot project on 8km stretch of N7

NO (only provide for some hot spots by private TV and/or radio)

(2) yes/planned In principle NO

Information on incidents

and road works Yes

Yes, occasional use of existing VMS

to notify rod users of incidents

Yes ( road work on the motorways only at www.asfinag.at) ( inci-

dents only provide ba private radio stations normaly every 1/2 hour)

(2) yes In principle NO

Information on weather and

road surface condition Yes

Yes, 70+ weather stations displayed on internet site (see

<http://www.nra.ie/

RoadWeatherIn- formation/>http://www.nra .ie/RoadWeatherInf

ormation/)

NO (only provide for hot spots by private radio stations not frequently)

LIITTEET Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajinaLiite 1 /1

(34)

Liite 1 /2 LIITTEET Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina

Safety related warnings on incidents, weather and road

surface condition

Yes

Yes, some safety warnings, mainly relate to driver be-

haviour

NO (only provide for hot spots by private radio

stations not frequently)

Information on routes and

(travel) services Yes

Yes,

<http://www.n7.ie>

www.n7.ie provides route-specific info.

Soon to expand to M1

? (2) yes In principle NO

Information on presently

available parking places Yes

Yes, Dublin City Council provide dynamic signs on

parking space availability

Yes (by local authorities

big cities) (2) In principle NO

Information services for

public transport users Yes

Yes, PT services such as Rail, Bus,

Coach, Light Rail all have some form

of web-based information services

NO (private transport companies offer information and routes on

www)

(2) In principle NO

Park-and-ride system op-

eration Yes

Yes, Park and Ride systems currently in operation during pre-Christmas pe-

riod. See

<http://www.freeflo w.ie/pnr.pdf> Facili-

ties to be adver- tised on VMS

NO (only provide by private companies in

big cities)

(2) In principle NO

Demand responsive public

transport ? No

NO (only in a few sparsely populated

parts)

(2) In principle NO

Combining trips Yes (public trans-

port) No ? (2) In principle NO

Car pooling Yes

No, although some initiatives such as

<http://www.dublintr af- fic.ie/>http://www.d ublintraffic.ie/ have

been starte

NO (but commuter or- ganise themselves)

NO, only by private

organisations In principle NO

Road user charging Yes No YES (done by

ASFINAG) (2) In principle NO

Dynamic road user char-

ging No No

YES (done by ASFINAG but only for

vehicles >3,5to)

(2) In principle NO

(35)

LIITTEET Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajinaLiite 1/3

Access control No

Not sure, Dublin Port Tunnel (open-

ing in 2006) will restrict private ve- hicle usage by means of a dy-

namic toll.

NO (2) In principle NO

Operation of public trans-

port payment Yes Yes NO (2) In principle NO

Operation of integrated payment system (several

services)

Yes

Yes, Rail Procure- ment Agency operate an Integrated Ticketing system on

serveral PT services (see

<http://www.rpa.ie/?

id=29>http://www.r pa.ie/?id=29)

NO (2) In principle NO

(2)

Junction and link control

using traffic signals Yes

Yes, Dublin and Waterford City Councils operate SCATS. Limerick and Cork use

SCOOT

NO (2) In principle YES

Network control using traffic

signals Yes Yes, see above

NO (in vienna the traffic signals will be central controlled for a circulat- ing traffic) called

"Grüne Welle" (green wave)

(2) yes In principle YES

Ramp control Yes

Yes, but in limited form on motorway interchanges - not full "ramp metering"

though

NO (2) In principle YES

Local warnings with vari-

able message signs (VMS) Yes Yes

YES (only on motorways for some hot spots ice,fog)

Condition controlled vari-

able speed limits Yes

No, present Irish Legislation does not cater for variable speed limits

YES/NO (on the motorway one section is

noise controlled, air pollution is in discus-

sion)