Julkisen päätöksenteon uusista
alajärjestelmistä
Voitto Helander
1. JOHDANTO
Länsimaisen valtion hallintajärjestelmän ny- kytilaa sävyttää ainakin näennäisesti tilanne, jota vol hyvällä syyllä luonnehtia paradoksaali- seksi. Yhtäältä katsotaan, että julkinen hallinto niin liittovaltioissa kuin yhtenäisvaltioissakin on julkisen sektorin laajentumisen myötä siinä määrin keskittynyt, että sen tavoitteellinen ha- jauttaminen on käynyt välttämättömäksi. Toi- saalta taas on viitattu siihen, että valtion hallit- semiskoneisto on hajautumassa niin pahoin, että yhtenäisen ja koordinoldun valtiotahdon muodostaminen on käymässä yhä vaikeam- maksi ellei peräti mahdottomaksi.
Kumpaakin väitettä voldaan perustella em- piirisen havainnoin ja tutkimustuloksin. Kum- mankin näkemyksen tueksi voidaan osoittaa joukko pitkäaikaisia kehitystrendejä, joiden avulla ne ovat osoitettavissa omista lähtökoh- distaan katsottuina paikkansa pitäviksi. Sa- malla voidaan kuitenkin todeta, että kehitys- suuntaukset ovat toisistaan ainakin tietyssä mitassa erillisiä. Mitään loogista ristiriitaisuut- ta tai paradoksaalisuutta niiden välillä ei näin ollen välttämättä esiinny.
Jos halutaan tulkita tapahtunut kehitys erilii- sistä näkökulmista, voidaan viitata hallinto- ja hallintajärjestelmien väliseen eroon. Tällöin jul- kinen järjestelmä voidaan Ilkka Heiskasen (1977) tavoin nähdä vain osana, joskin tärkeänä osana, yhteiskunnan vallankäytön kokonaisjär- jestelmää. Tämän lisäksi niin kollektiivisen, jär- jеstöperustalsen järjestelmän kuin yksityisen markkinaperustaisen Järjestelmänkin voidaan katsoa olennaisella tavalla vaikuttavan yhteis- kunnan arvojen allokointiin. Tätä laajempaa ko- konaisuutta voidaan kutsua yhteiskunnan hai- Iintajärjestelmäksi.
En tässä esityksessä käsittele niitä tekijöitä, joihin on tavallisesti viltattu käsiteltäessä hal- linnon keskittymistä. Riittänee, jos totean, että hallinnon keskittymistä on tavallisesti selitetty ennen muuta taloudellisilla, mutta myös tietyll- lä hallintojärjestelmän sisäisillä tekijöillä (Smith 1985, 79-83). Keskittymistendenssit on joka tapauksessa koettu siinä määrin voimak-
kaiksi, että niitä vastaan on ryhdytty taistele- maan tietoisin laajamittaisia hajauttamistoi- menpitein. Hajauttamisen tavoitteena on täl- löin pidetty ennen muuta kansanvallan vahvis- tamista, jos kohta sillä on odotettu saavutetta- van myös muita hallinnon kehittämiseen kyt- kettyjä arvoja, kuten tehokkuutta, kansalaisiä- heisyyttä ja tasa-arvoisuutta (Ks. esimerkiksi Hallinnon hajauttaminen 1986).
Viittasin edellä niihin tendensseihin, jciden kohdalla voidaan puhua julkisen hallinnan tai valtion hallitsemiskonejston hajauttamisesta.
Tarkoitukseni on tässä yhteydessä eritellä niitä kehitystendenssejä, jotka ovat johtaneet uu- sien vallankäytöllisten alajärjesteimien ja vai- lankäyttömеkaпismien syntymiseen sekä sitä, millä tavalla nämä itse asiassa valtion hajautu- mistendensseiksi tulkittavissa olevat suun- taukset ovat kytköksissä suunniteltuihin hallin- non hajauttamistavoitteisiin. "Rajaudun esityk- sessäni sellaisiin vallankäytön alajärjestelmiin ja mekanismeihin, jotka välittömästi tai välilli- sesti liittyvät julkisen vallan käyttöön joko hal- lintojärjestelmän sisällä tai sen ulkopuolella.
Viimeksi mainittu tapaus edellyttää, että julki- set yksilöt ovat delegoineet toimivaltaansa val- tuuttamalla tällaisen yksikön käyttämään jul- kista valtaa tietyllä, rajatulla toimintasektorilla.
2. KORPORATIIVISET JA PROFESSIO- NAALISET SYSTEEMIT HALLINNON ULKOPUOLISINA ALAJÅRJESTELMINÁ
Karkeasti voidaan puhua kahdesta, osittain toistensa kanssa yhteenkietoutuneesta kehi- tystrendistä, korporatisoltumisesta ja professi- onalisoitumisesta, jotka näyttäytyvät hajautu- mistenssien taustalla. Korporatisoitumisella on usein viitattu niin sanottuihin makrokorpo- ratiivisiin neuvottelu- ja sopimusjärjestelmiln eli korporatilviseen konservatorioon (ks. Lehm- bruch 1979, Panitch 1979, Armingeon 1983).
lakrokorporatiiviset järjestelmät pohjautuvat keskittyneiden etujärjestöjen sopimuspohjai- seen vallankäyttöön valtion enemmän tai vä- hernrnan selkeän osallisuuden, myötävaikutuk-
48
sen tai suostumuksen pohjalla. Tällaisen mak
rokorporatiivisen vallankäyttöjärjestelmän, jo
ka useimmiten on samaistettu tulopoliittiseen neuvottelu- ja sopimusjärjestelmään, on kat
sottu luonteen merkittävän vaihtoehtoisen yh
teiskunnan arvojen allokaatiojärjestelmän pe
rinteisen parlamentaarisen vallankäyttöjärjes
telmän rinnalle, mutta osittain myös sen sisäl
le. Vaikka tällaiset yhteiskunnan kokonaista
loudellista toimintaa ohjaavat järjestelmät ovat monissa maissa melko pitkälle vakiinnuttaneet asemansa ja taanneet iselleen tietyn jatkuvuu
den, on niiden moniaalla jo katsottu eläneen huippukautensa ohi. Niiden hajoamista on edesauttanut ennen muuta yhteiskunta- ja elin
keinopoliittisen rakenteen muutos, joka heijas
taa keskeisten sopimuspuolten sisäistä hajau
tumista. Vaikka tulopoliittinen vallankäyttöjär
jestelmä on meilläkin kyennyt vakiinnuttamaan asemansa niin oman sisäisen valmisteluko
neistonsa kuin julkisen hallintokoneiston yh
teyteen luomiensa implementaatioyksikköjen avulla (Helander & Anckar 1983, Helander 1984), on olemasas myös merkkejä siitä, että sen merkitys korporatiivisen hallinnan kokonai
suudessa on heikkenemässä. 1
Viime vuosina onkin makrokorporatiivisen kosenrtaation ohella alettu kiinnittää aikaisem
paa enemmän huomiota niin sanottuihin meso
tai keskiasteen korporatiivisiin järjestelmiin (Cawson 1985, vrt myös Lehmbruch 1984). Näil
lä järjestelmillä on viitattu eri hallintosektoreil
la tai eri hallintotasoilla toimiviin vallankäyttö
systeemeihin. Tunnusomaista niille on se, että tietyllä yhteiskunnan toimintalohkolla toimival
le "edustavalle" sekotirmonopolistisessa ase
massa olevalle järjestölle on annettu oikeus neuvotellen sopia kyseistä sektoria koskevista ratkaisuista tai tehdä itse tällaiset ratkaisut.
Keskeisinä edellytystekijöinä mesokorporatii
visten järjestelmien olemassaololle ja jatku
vuudelle pidetään toisaalta sitä, että järjestön kapasiteetti riittää täyttämään sille tulevat päätöksentekoon ja toimeenpanoon liittyvät tehtävät mukaanlukien jäsenistön toiminnan kontrollointi sekä toisaalta sitä, ettei valtio ole kyvykäs tai halukas itse suorittamaan kyseisiä tehtäviä.
Mesokorporatilviset järjestelyt viittaavat kahden tyyppisiin vallankäytön alajärjestel
miin. Yhtäältä niiden piiriin on luettu neuvotte
lu- ja sopumusjärjestelmät, joissa päätöksente
olla on keskeinen asema. Toimeenpano voi täl
löin tapahtua pääsääntöisesti valtion viran
omaisten toimesta. Näin tapahtuu esimerkiksi useissa maissa sovellettavan maataloustulo
järjestelmän kohdalla sopimusosapuolena toi-
HALLINNON TUTKIMUS 1 • 1987
mivan tuottajajärjestön vastatessa lähinnä vain implementaatioprosessin vaatimasta työ
rauhasta. lmplementaatio voi tapahtua myös järjestön toimesta. Tällainen menettely on ollut käytössä muun muassa vähittäiskaupan hinta
ja tuotesääntelypyrkimysten yhteydessä.2 Toisaalta mesokorporatiiviset järjestelyt viit
taavat konstellaatioihin, joissa valtion hallitse
mislaitokset ovat valtuuttaneet järjestön sekä tekemään päätöksiä että toimeenpanemaan niitä. Tällöin voidaan meillä vakiintunutta ter
minologiaa seuraten puhua järjestön tai yksi
tyisen harjoittamasta välillisestä julkishallin
nosta (Kulla & Rosas 1981). Alan kirjallisuudes•
sahan samaan ilmiökenttään on viittattu myös sellaisilla käsitteillä kuin näennäisyksityiset (quasi non-governmental organisations) tai yk
sityisen edun hallitukset (private interest gover
ment).3
Korporatisoitumisen ohella professionalisoi
tuminen on muodostunut hallintajärjestelmän ulkopuolisen alajärjestelmämuodostuksen pe
rustaksi. Hyvin karkeasti määriteltynä professi
onalisoitumisella voidaan viitata hyvin järjes
täytyneiden, korkea-asteisesti erikoiskoulutet
tujen ja tiedollisen monopolin alallaan saavut
taneiden ammattiryhmien merkityksen kas
vuun yhteiskunnassa (esimerkiksi Hellberg 1978, Björkaman 1982, Johnson 1972). Monien professionaalisten ryhmien vallankäytöllistä asemaa vahvistaa edelleen niiden sisäiset am
mattieettiset, solidarisuutta korostavat peri
aatteet sekä usein vielä yhteiskunnan niille myöntämä puolivirallinen erikoisasema ja toi
minnallinen legitimaatio. Viimeaikaisessa tut
kimuksessa on korostettu erityisesti sitä, että perinteisten vapaan ammatin professionalis
tien, kuten lääkäreiden, asianajajien ja arkki
tehtien rinnalle on noussut useita virkamies-.
ryhmiä, joilla on siinä määrin professloille omi
naisia piirteitä, että niitä voidaan täydellä syyl
lä pitää professior1hminä. Tällaisia uusia pro
fessioita ovat erimerkiksi opettajat, psykologit ja yhteiskuntasuunnittelijat.
Professionalisoitumisen vaikutuksen on kat
sottu konkreettisesti ilmenevän ainakin kahdel
la yhteiskunnallisen vallankäytön areenalla.
Perinteisesti professionalisoitumlsvaikutuksis
ta voidaan puhua siinä merkityksessä, että pro
fessioperustaiset ammattiryhmät ovat järjes
täytyneinä ryhmiä pyrkineet vaikuttamaan vi
ranomaisissa tehtäviin ratkaisuihin. Palvelu
tuotannon tehokkuutta tavoittelevan julkishal
linnon kohdalla professionaalliset järjestöt ovat pyrkineet vaikuttamaan myös hallinnon ra
kenteisiin sekä hallintohenkilöstön virkakelpoi
suusperusteisiin Ja virkarekrytointiin. Näin pro-
fessioryhmat ovat voineet vaikuttaa itseään lä- hellä olevien virastojen syntyyn ja miehityk- seen.4
Toinen professionalisoitumisen ilmenemis- muoto on julkisen päätös- ja toimeenpanoval- Ian käyttö professionaalisten järjestöjen avulla ja toimesta. Keskeisessä asemassa ovat täl- löin erityisesti juikisoikeudelliset mutta myös muutamat luonteeltaan yksityisoikeudeiliset vapaan ammatin harjoittajien järjestöt. Tällai- set Järjestöt täyttävät ennen muuta kontrolli- ja saantelytehtavia ohjaamalla jäsentensä kayt- taytymista. Talta osin professionaaliset ja me- sokorporatiiviset julkisen hallinnon jarjestel- mat lankeavat kutakuinkin paallekkain.
3. ASIAVERKOT, POLITIIKKAYHTEISÖT JA PROFESSIONAALISET YHTEISÖT
Edella kasiteltyja hallintokoneiston ulkopuo- lella toimivia hallinnan alajarjesteimia vastaa- vat pitkalti hallintokoneiston sisalla tai hallin- toyksikköjen reuna-alueilla toimivat muodolli- selta asemaltaan organisoitumattomat ryhmat ja vallankayttömekanismit. Tunnusomaista niille on, etta hallintohenkilöstö osallistuu kes- keisessa roolissa naiden alajarjesteimien tai yhteisöjen toimintaan muodostamalla niiden toiminnallisen ytimen.
Hallintokoneiston sisaisia hallinnan alayk- sikköjy ovat ennen muuta asiaverkot, politiik- kayhtеisöt ja professionaalliset yhteisöt. Vaik- ka naita yhteisötyyppejä pidetaan toisinaan rinnakkaisina, voidaan niiden kesken osoittaa myös tiettyja eroja. Ne poikkeavat toisistaan ennen muuta sisaisen kiinteytensa, osallistuja- pohjansa, laajuutensa ja tavoitteidensa puoles- ta.
Asiaverkot ja politiikkaverkot ovat luonteel- taan suhteellisen valjia ja heterogeenisia yhtei- söja. Tunnusomaista niille on politiikkayhteisö- ja — joita ne muutoin paljolti muistuttavat — suurempi avoimuus ja fragmentaarisuus. Asia- verkon tavoitteet yhteisöna liittyvät tavallisesti tietyn toimenpidekokonalsuuden lapivientiin useimmiten tietyn tukiryhman avulla. Asiaver- kon osallistujapohja voi olla varsin laaja ja he- terogeeninen. Tehtavansa suoritettuaan ja ta- voitteensa saavutettuaan yhteisö myös helpos- ti hajoaa (leclo 1978).
Byrokratian sisaisista vallankäytön epäviral- lista alajarjestelmista ovat politiikkayhteisöt olleet eniten aktiivisen huomion ja tutkimuksen kohteina (ks. esimerkiksi Mirward & Francisco 1983, 282-285, Laffin 1986(a).). Politiikkayhtei- söt koostuvat suhteellisen pienesta maarasta
keskustason politiikkaprosesseihin osallistu- via heпkilöita, jotka käsittelevät tiettyä, rajat-
tua valtion keskustason päätöksentekoon liit- tyvää ongelmaryhmaa. Politiikkayhteisöп run- gon muodostaa joukko tietyllä politiikkasekto- rilla toimivia valtion virkamiehiä. Näiden lisäksi yhteisöön kuuluu joukko muita, lähinnä saman sektorin toimeenpano-organisaatioihin — puo- Iijuikisiin tai paikallisiin — kuuluvia virkamie- hiä sekä legitimoitujen tai muutoin viraston toi- minnan kannalta huomionarvoisten eturyhmien jäseniä. Usein yhteisöä taydentavat vielä sek- torin toiminnasta kiinnostuneet politiikot. Ta- man kolmikantaisen osallistujapohjansa vuok- si yhteisöjä nimitetaankin toisinaan "rautakol- mioiksi" (Jordan 1981).
Yhtena tunnuspiirteena politiikkayhteisöille pidetaan niiden kesklusiivisuutta; uusia jase-
nia niihin otetaan hyvin valikoivasti siivilöiden.
Tavanomaisia sisaanpaasykriteereja ovat hal- lintosektoria koskevan asiantuntemustiedon hallinta, korkea asema alan julkisissa tai yksi- tyisissa organisaatioissa, henkilön kyky valvoa ja pitaa kiinni normeista seka maine kyvysta
"hoitaa
asiat".
Yksi keskeinen edellytys politiikkayhteisöjen toiminnalliselle jatkuvuudelle on myös niiden jasenten pitkälle ulottuva yhteisymmärrys seka yksimielisyys perusarvoista. Arvokonsensus koskee kuitenkin vain tiettyjä sektorikohtaisia perusarvoja tai viraston toiminta-ajatusta.
Muissa kysymyksissä yhteisön jasenten valilla saattaa esiintyy ristiriitaisiakin kasityksia.
Luonteenomaista politiikkayhteisöille on myös yhteinen sisaryhmakulttuuri, yhteiset asenteet ja yhteiset edut. Viimeksi mainittu seikka selittaa myös politiikkayhteisön toimin- nan muotoja. Ne voivat ulottua sektoria inno- voivien aloitteiden teosta ja alan taloudellisten etujen huomioon ottamisesta budjettipelissa aina siihen, etta yhteisö pyrkii varjelemaan sek- toria muutoksilta. Muutamat tutkijat ovat ko- rostaneet myös politiikkayhteisöjen jousta- vuutta poitiikan sisallöllisiin muutoksiin. Siten yhteisö saattaa toisinaan korostaa alan toimin- nan Ideointia yleisesti. Toisinaan sen huomio saattaa kuitenkin kohdistua esimerkiksi sille tärkeiden asioiden toimeenpanoprosesseihin.
Politiikkayhteisöjen muodostuminen on osit- tain sidoksissa myös keskushallinnon rekry- tointijarjestelmaan. Avoin ja joustava rekrytoin- ti seka tata kautta tapahtuva vuorovaikutus yk- sityisen ja julkisen sektorin valilla ovat politiik- kayhteisön muodostumista edesauttavia teki- jöitä. Keskinaisrekrytointi ja helppo mahdolli- suus siirtyy yksityiseita sektorilta julkiselle ja päinvastoin eivat kuitenkaan ole politiikkayh-
50
teisöjen muodostumisen välttämättömiä edel
lytyksiä, vaikka ne epäilemättä tämänsuuntais
ta kehitystä helpottavatkin.
Politiikkayhteisöt toimivat usein hyvin lähei
sessä vuorovaikutussuhteessa korporatiivisten alajärjestelmien kanssa. Varsin usein tällaiset epäviralliset yhteisöt toimivat korporatiivisten, lähinnä edellä kuvatun kaltaisten mesokorpo
ratiivisten järjestelyjen sponsoroijina. Tavalli
sesti esille tuotuja esimerkkiä tällöin ovat maa
talousministeriöitten ja tuottajajärjestöjen joh
toeliittien yhteydet maatalouden tulojärjestel
mien taustavoimina.
Politiikkayhteisöistä joskus poikkeavina, mutta toisinaan niiden kanssa lähes identtisi
nä alajärjestelminä pidetään niin sanottuja pro
fessionaalisia yhteisöjä tai ammattiyhteisöjä (esimerkiksi Dunleavy 1982, 191-196, Laffin 1986(a), 5-10, Laffin 1986(b). Lähtökohtana täl
löin on tavallisesti se, että tällaisen "professio
naalis-byrokraattisen kompleksin" (Beer 1978, 17-18) tai neuvotteluyhteisön (Eulau 1973) yti
men muodostavat professionaaliset, tietyn eri
koiskoulutuksen saaneet hallintovirkamiehet.
Usein kuitenkin professionaalisella yhteisöllä viitataan tietyn professioksi tulkittavissa ole
van ammattiyhteisön johtoryhmään. Tämä joh
toryhmä puolestaan voi koostua erilaisista jul
kisella ja yksityisellä sektorilla toimivista hen
kilöistä, joille professionaalinen tausta toimii yhdistävänä tekijänä.
Professionaalista yhteisöä kuvaavina tekijöi
nä voidaan pitää sitä, että sen jäsenet tuntevat toisensa henkilökohtaisesti, ovat läheisessä kanssakäymisessä toistensa kanssa sekä muodostavat arvo- ja uskomusmaailmansa puolesta yhtenäisen ryhmän. Tällaiset hen�llöt ovat tavallisesti niitä professionsa edustajia, jotka käyvät neuvottelut tuen saamiseksi muita poliittisia ja yhteiskunnallisia katsomuksia edustavilta ryhmiltä.
Professionaalisten yhteisöjen sisäinen kiin
teys voi vaihdella melko paljon. Yhteisön kiin
teyttä ylläpitää kuitenkin varsin tehokkaasti yh
teinen koulutuksellinen tausta, jatkuvat, pro
fession sääntelemä tai ohjaama koulutus sekä yhteisön organisoituun toimintaan osallistumi
sen tuottamat ekspressiivlset ja instrumentaa
liset hyödykkeet.
Ilmeistä on, että maaperää professionaalis
ten yhteisöjen kehittymiselle on monissa länsi
maissa luonut tietyn, melko kapean sektorin tolmeenpanotehtävistä vastaavien keskusvi
rastotyyppisten orgaanlen laajentunut käyttö valtion keskushallinnossa. Epäilemättä näiden poliittiselta tasolta ohjautuvista ministeriöistä mahdollisimman riippumattomien orgaanlen
HALLINNON TUTKIMUS 1 • 1987
syntyyn on vaikuttanut useissa tapauksissa tietty professionaalinen ryhmä, joka sitten on hankkinut itselleen perustettuun virastoon näh•
den vakinaisen kllentin aseman. Tällaisen kleinttiaseman perusteella professionaalinen yhteisö saattaa pystyä pitkälti määrittämään viraston politiikkaa ja jopa sen virkamiesten rekrytointipohjaa.
Erona politilkkayhteisön ja professionaali
sen yhteisön välillä on, että viimeksi mainittu saattaa toimia paitsi julkisen yhteisön sisällä myös sen reunalla tai peräti ulkopuolella. Ta
vallisesti professionaaliset yhteisöt toimivat kuitenkin enemmän tai vähemmän päällekkäin politiikkayhteisöjen kanssa. Joissakin tapauk
sissa professionalistit dominoivat yhteisöä ja kontrolloivat siihen pääsyä. Toisissa tapauk•
sissa taas politiikkayhteisö ohjaa poliittista päätöksentekoa professionaalisen yhteisön ohjatessa ensi sijassa teknisluontoisia toi
meenpanotehtäviä.
4. ALAJÄRJESTELMÄT, HAJAUTTAMINEN JA KESKITTYMINEN
Suomessa on suhteellisen vähän kiinnitetty tutkimuksellista huomiota varsinaisen hallinto•
koneiston ulkopuolelle ja erityisen niukalti sen sisäpuolelle syntyneiden toiminnallisten alajär•
jestelmien merkitykseen. On hieman vaikea sa
noa, merkitseekö korporatiivisten ja professio
naalisten organisaatioiden muodostamien enemmän tai vähemmän Itsenäisten alajärjes
telmien vahvistuminen valtion "liian" pitkälle ulottuvaa hajautumista. Joka tapauksessa jul•
kista valtaa käyttävien tai sen käyttöön ratkal•
sevastl vaikuttavien alajärjestelmlen lisäänty
minen ja vahvistuminen merkitsevät vallankäy
tön koordinoinnin heikkenemistä valtiossa. Sa
malla ne merkitsevät aluepohjaisten edustus•
laitosten ohjauksen kaventumista funktionaali
seen eduskusperiaatteeseen pohjautuvien ins•
tituutioiden kustannuksella. Pitkälti arvostus•
kysymys on, tuleeko kehityssuunta nähdä yk•
slnomaan tai edes ensisijaisesti kielteisenä muuta kuin suhteellisen ahtaan parlamentaarl·
sen demokratian ihanteen näkökulmasta.
Jos hallinnon alajärjestelmien muodostumls•
ta ja voimistumista arvioidaan julkisen hallin•
non näkökulmasta, merkitsee kehitystrendi ai
nakin tietyssä mitassa hallinnollisen päätök·
senteon keskittymistä. Korporatiivisten neuvot·
telu- ja kaupankäyntimekanlsmien kehittymi•
nen on edellyttänyt sektorin kattavien valtakun·
nallisten huippujärjestöjen syntymistä. Saman·
aikaisesti se on myös edesauttanut päätösval•
Ian keskittymistä järjestöissä niiden ammatti- johdolle. Sen tehtäväksi on sopimuspolitiikan kohdalla muodostunut yleensä jäsenistön kontrollointi; jäsenten tulee saavutetun yhtei- sen hyvan ja järjestön uskottavuuden vuoksi seista tehtyjen sopimusten takana. Näin val- vontasuhteet organisaatiossa muuttuvat alku- peraisesta jasenten harjoittamasta kontrollista vastakkaissuuntaisiksi. Samalla myös muiden neuvotteluosapuolten paatöksenteko, ollak- seen tehokasta, "sopeutuu" vahitellen elitisti- sen mallin mukaiseksi. Nain korporatiiviselle konsertaatiolle kuin mesokorporatiiviselle neuvottelu- ja sopimusjarjestelmille on tunnus- omaista vallan keskittyminen pienelle neuvot- telueliitille. Tällainen eliitti muodostaa samalla edella analysoitujen politjikkayhteisöjen ydin- kerrokset.
Vastaavan suuntaisella tavalla myös profes- siot muodostavat keskittavan voiman. Yhtenai- nen peruskoulutus ja tavallisesti profession it- sensa tai ainakin professionaalisen eliitin val- vira jatko- ja taydennyskoulutusjarjestelma omine standardeineen ja ammattieettisine nor- meineen yllapitaa paatöksenteon tosiasiallista keskittyneisyytta. Yhtenaistavat elementit puo- lestaan aikaansaavat sen, ettei professionaali- sen jarjestön paikallinen toiminta voi ratkaise- vasti poiketa keskustason vastaavasta. Profes- sionaalisen virkarekrytoinnin pohjalla muodos- tuneet halinnon sisaiset, vertikaalisesti raken tuneet yhteisöt vahvistavat professiosta lahte- vaa ohjausta. Yhteiset innovaatiolahteet ja yh- teisin asettamat standardit pitavat tehokkaasti huolen silta, että paatösten sisältö paikallista- solla seuraa pitkalti keskustason ratkaisuja sil- loinkin, kun periaatteellinen liikkumatila on de- .sentralisaatiotoimenpitein paikallistasolla kas-
vanut (Rhodes 1986).
Tapa, jolla paatösvallan siirtaminen hallinto- koneistossa keskustasolta paikallistasolle to- teutetaan, vaikuttaa hyvinkin paljon professio- naalisen vaikutuksen voimakkuuteen. Siten hallinnollinen desentralisointi on periaatteessa huomattavasi alttiimpi professionaaliselle oh- jaukselle ja ammattipohjaisten sisaisten hie- rarkioiden muodostumiselle kuin poliittinen ha- jauttaminen itsehallinnollisille yksiköille, joi- den paatöksentekoa koordinoi valittu edustus- elln. On kuitenkin olemassa merkkeja silta, että myös poliittisesti koordinoivien edustuselinten kohdalla tapahtuu kehitysta, jota voidaan pitaa professionalisoitumisena. Tämän johdosta myös poliittinen desentralisointl saattaa loppu- tuloksensa osalta osoittautua tietyssa mitasa tarkoitetusta poikkeavaksi (vrt. Strömberg &
Westerståhl 1982, 292-297).
VIITTEET
1. Osoltukslna kokonaisvaltaisen tulopolitiikan vaikeuksista ovat muun muassa suomessa ja Ruotsissa 1980•luvun puo- livalin vuosina esiintyneet tоimiheпkílöjãrjestöjen pyrkimyk- set Irtautua keskitetyista, kilpailusektorin keskusjärjestö- jen johtamista tulosopimusneuvоtteluista.
2. Viimeisímpana esimerkkinä mainitunlaisesta sopimuspoł- jaisesta saanlelysta mainittakoon lelukauppaa edustavan järjestön syksyllä 1986 antama lupaus pldattya sotalelujen myynnistä.
3. Naenпaisyksityisten ja naennaisjulkisten yksikköjen merki- tys on ollut voimakkaasti esillä varsinkin lsossа-Britaniassa kaydyssa keskustelussa (ks. esimerkiksi Dunleavy 1982). Ter- min "private interes goberment" ovat kayttaneet muun mu- assa Wolfgang Streeck ja Philippe C. Schritte, (1985).
4. Esimerkiksi rakennushallituksen ylimmän johdon rekrytoln- ti on ollut toistamiseen arkkitehtijarjestön kiinnostuksen kohteena.
L НТЕЕТ
Armingeon, Kalus: Neo-korporatistische Einkommenspolitik.
Haag + Herchen Verlag, Frankfurt 1983.
Beer, Samuel H: Federalism, Nationalism and democracy in America. American Political Science Review, Vol 72, 1978.
Björkman, James Warner. Professionalism in the Welfare Sta- te: sociological Saviour or Political Pariah? European Jour- nal of Political Research, vol 10, 1982.
Cawson, Alan: varieties of Corporatism: the Importance of the Meso-level of Interest Intermediation. Teoksessa Cawson, Alan (ed), Organized Interests and the State. SAGE Publica- tions, London 1985.
Dunleavy, Patrick: Quasi-govermental Sector Professionalism:
Some Implications for Pubic Policy-making in Britain. Teok- sessa Barker, Anthony (ed), Wuangos in Britain. Macmillan, London 1982.
Eulau, Heinz: Skill Revolution and Consultative Common- wealth. American Political Science Review, vol 67, 1973.
Hallinnon hajauttaminen. Komiteanmietintö 1986:12.
Hedlo, Hugh: Issue Networks and the Executive Establishment.
Teoksessa King, Anthony (ed), The New American Political System. American Enterprise Institute. Washington 1978.
Heiskanen, Ilkka: Julkinan, kollektiivinen ja markkinaperustei- nen. Valtion painatuskeskus, Helsinki 1977.
Helander, Voitto: Corporatism or Quasicorporatism: The Deve- lopment of Prices Policy Mechanism in Finland from 1968 to 1978. Teoksessa Paloheimo, Heikki (ed), Politics in the Era of Corporatism and Planning. Finnpub fishers, Tampere 1984.
Helander, Voitto & Anckar, Dag: Consultation and Political Culture. Societas Scientiarum Fennica. Helsinki 1983.
Hellberg, Inga: Studer i professionell organisation. Monogra- fier utgivna av sociologiska Institutionen vid Göteborgs Uni- versitet. Nr 20. Göteborg 1978.
Jordan, A.G.: Iron Triangles, Woolly Corporatism and Elastic Nets: Images of the Policy Process. Journal of Public Policy.
vol 1, 1981.
Kulla, Heikki & Rosas, Allan: Medelbar offentlig förvaltning.
Meddelanden frau Ekonomisk-statsvetenskapllga fakulteten vid Abo Akademi. Ser 1:166. Abo 1981.
Laffin, Martin: Professionalism and Policy: The Role of the Professions In Central-Local Goverment Relationship. Gowe, London 1986(a).
Laff in, Martin: Professional Communities and Policy Commu- nities in Central-Local Relations. Teoksessa Goldsmith, Michael (ed), New Research In Central-Local Rlations. Go- wer, London 1986(b).
52
Lehmbruch, Gerhard: The Logic and Structural Conditions ol Neo-corporatist Concertatlon. Teoksessa Goldthorpe, J.H.
(ed), Order and Conllict ln Contemporary Capltallsm. Ox
ford University Press 1984.
Lehmbruch, Gerhard: Liberal Corporatlsm and Party Govern
ment. Teoksessa Schmitter, Philippe C. & Lehmbruch, Ger
hard (eds), Trends Toward Corporatlst lntermediation. SA·
GE Publications, Beverly Hills 1979.
Milward, Brinton H. & Francisco, Ronald A.: Subsystem Poli
ties and Corporatism in the United States. Policy and Poli
tlcs, Voi 11, 1983.
Panitch, Leo: The Development ol Corporatlsm ln Liberal De
mocracies. Teoksessa Schmitteer, Philippe C. & Lehmbruch,
HALLINNON TUTKIMUS 1 • 1987
Gerhard (eds), Trends Toward Corporatlst lntermedlatlon.
SAGE Publlcations, Beverly Hllls 1979.
Rhodes, R.A.W.: Corporate Bias in Central-Local Relations:
a Case Study of the Consultatlve Councll on Local Govern
ment Flnance. Pollcy and Politlcs, Voi 14, 1986.
Smith, B.C.: Decentralizatlon. The Terrltorlal Dimension of the State. Georg Allen & Unwin, London 1985.
Streeck, Wolfgang & Schmitter, Philippe C.: Communlty, Mar
ket, State - and Associations. Teoksessa Streeck, Wolf
gang & Schmltter, Philippe C. (eds), Prlvate lnterest Govern
ment. SAGE Publications. London 1985.
Strömberg, Lars & Westerståhl, Jörgen: De nya kommunerna.
Llber lörlag, Stockholm 1983.
