Yksityisten palveluiden hyödyntäminen kuntasektorilla kiinteistö- ja toimitila]ohtamisen näkökulmasta
Teknillinen korkeakoulu Maanmittausosasto
Espoossa 24.8.2007
Toni Mäkinen
Työn valvoja: ma. prof. Anna-Liisa Lindholm Työn ohjaaja: DI Tomi Ventovuori
TEKNILLINEN KORKEAKOULU DIPLOMITYÖN TIIVISTELMÄ
Tekijä: Toni Mäkinen
Työn nimi: Yksityisten palveluiden hyödyntäminen kuntasektorilla kiinteistö- ja toimitilajohtamisen näkökulmasta
Päivämäärä: 24.8.2007 Sivumäärä: 103
Osasto: Maanmittausosasto
Professuuri: Maa-20. Kiinteistöoppi
Työn valvoja: Ma. professori Anna-Liisa Lindholm Työn ohjaaja: Diplomi-insinööri Tomi Vento vuori
Suomen kuntasektori elää tällä hetkellä murroksessa, mikä näkyy esimerkiksi lukuisina kuntaliitoksina. Varsinkin pienillä kunnilla on taipumus kärsiä taloudellisista ongelmista, mikä heijastuu myös kunnan palveluntuotantoon sekä niiden organisointiin.
Taloudellisten ongelmien tapauksissa kunnat ovat pakotettuja selvittämään, miten palvelutarjonta pystytään turvaamaan.
Tutkimuksen tavoitteena on löytää keinoja, miten yksityisiä palveluita hyödynnetään kuntasektorilla kiinteistö-ja toimitilajohtamisen näkökulmasta. Esimerkiksi sosiaali-ja terveydenhuoltopalvelut sekä koulutuspalvelut rajataan tutkimuksen ulkopuolelle.
Tutkimusmenetelmänä käytetään usean tapauksen tutkimusta, jonka teoreettinen viitekehys on haettu kuntasektoria koskevasta kirjallisuudesta. Tapauksina esitellään kohdekunnissa suoritettujen haastatteluiden perusteella viisi erilaista palveluiden organisointimuotoa kuntasektorilla.
Tutkimuksen perusteella näyttää siltä, että yksityiseltä sektorilta oikein tilatut palvelut ovat edullisempia kuin kunnan itse tuottamat palvelut. Ostopalvelut kuitenkin vaativat paljon ohjausta ja valvontaa tilaajaosapuolelta, mikä hankaloittaa todellisten
kustannussäästöjen määrittämistä. Lisäksi kunnan itse tuottamien palveluiden laatutason katsottiin olevan jossain tapauksissa hieman korkeammalla tasolla kuin yksityiseltä sektorilta tilattujen palveluiden.
Selkeää vastausta yleisesti parhaimmin toimivasta mallista on hankala antaa tutkimuksen perusteella. Jokainen kunta on ainutlaatuinen esimerkiksi koon, asukasluvun, sijainnin sekä talouden suhteen, joten palveluiden organisointivaihtoehtoja tuleekin kunnissa vertailla kuntaympäristölle ominaiset tekijät huomioon ottaen.
Oli kunnan järjestämä palveluiden organisointitapa mikä hyvänsä, tulee kunnan pystyä edelleenkin kehittämään omaa organisaatiotaan sekä toimintojaan, jotta sisäiset ongelmat pystyttäisiin minimoimaan pitkällä aikavälillä.
Avainsanat: Kuntasektori, kiinteistö-ja Kieli: suomi, tiivistelmä käyttäjäpalvelut, ostopalvelut, ulkoistaminen englanniksi
HELSINKI UNIVERSITY OF TECHNOLOGY
ABSTRACT OF THE MASTER’S THESIS
Author:
Title of the thesis:
Date:
Toni Mäkinen
Exploitation of the private services in municipality sector - Real estate management and facilities management point of view
24.8.2007 Number of Pages: 103
Department: Department of Surveying
Professorship: Maa-20. Real Estate Studies Supervisor: Anna-Liisa Lindholm, Prof.
Instructor: Tomi Ventovuori, M. Sc. (Tech.)
At the moment the Finnish municipality sector is in revolution stage which can be seen as several consolidations of municipalities. Especially the small municipalities are inclined to suffer from financial troubles which is also reflected in their production and organizing of services. In case of financial troubles the municipalities are forced to find out how to protect the supply of services.
The aim of this research is to find different ways at how to exploit private services in municipality sector in real estate management and facilities management point of view.
For example, healt care services and educational services are defined out of this research.
The used research method is a multi-case research method. The theoretical subtext of this research is compiled in municipality literature. Based on the interviews in target
municipalities, five different service organizing models in municipality sector are presented in this research.
Based on this research the services which are ordered properly are more affordable than the municipalities’ self-produced services. However, the ordered services require very much guidance and monitoring from the orderer which may complicate estimating the cost savings. In some cases the quality of the municipalities’ self-produced services was also slightly better than the quality of the ordered services.
Based on this research, it is very challenging to have an opinion on which organizing model is generally the best alternative in municipality sector. For example, every
municipality differs in size, population, location and financial terms. These factors should been taken into account when the municipality is comparing different organizing models.
In every case the municipalities should been able to develop their own organizations and functions, regardless of the organizing model. This way, the inner complications of the municipalities can be minimized in the long run.
Key Words: Municipality sector, facilities services, Language: Finnish, abstract in user services, out-tasking, outsourcing English
Esipuhe
Tämä diplomityö on tehty työnantajalleni Pöyry Building Servicelle, osana uusien palvelukonseptien kehittämisprojektia. Lisäksi työn tarkoitus on kasvattaa yksikköni tietotaitoa kuntasektoriin liittyvissä kysymyksissä. Haluan lämpimästi kiittää koko Kiinteistöhallintayksikköä päivittäisestä tuesta huumorin muodossa sekä myös jonkinasteisesta myötätunnosta ”vähemmän aurinkoisina päivinä”.
Erityisesti haluan kiittää työni ohjaajaa, diplomi-insinööri Tomi Ventovuorta ammattimaisesta konsultoinnista ja opastuksesta työn valmistumiseksi. Suuri kiitos kuuluu myös esimiehelleni Pekka Metsille, joka käytännössä käynnisti tämän projektin lähestulkoon tyhjältä pöydältä. Paljon on ehtinyt tapahtua sitten ensimmäisen diplomityöpalaverin tammikuussa 2007. Lämmin kiitos kuuluu myös työni alkuperäiselle valvojalle, eläkkeelle siirtyvälle professori Kari I. keväiselle arvokkaista ja opettavaisista kommenteista sekä kärsivällisyydestä työn valmistumisessa.
Espoossa 24.8.2007
Toni Mäkinen
Sisällysluettelo
Tiivistelmä Abstract Esipuhe
Sisällysluettelo
1. Johdanto... 6
1.1 Tutkimuksen tausta ja lähtökohdat...6
1.2 Tutkimuksen tavoitteet...8
1.3 Tutkimuksen laajuus ja rajaukset... 9
1.4 Tutkimusaineisto ja menetelmät... 13
1.5 Tutkimuksen eteneminen ja rakenne...16
2. Kuntien vaihtoehtoiset palvelujen tuottamisen mallit... 18
2.1 Kuntien tehtävät...18
2.2 Kunnan palvelustrategian valinta...20
2.3 Kunnan oma palvelutuotanto... 21
2.3.1 Nettobudjetointi...23
2.3.2 Liikelaitos...24
2.3.3 Tilaaja-tuottajamalli... 28
2.4 Ulkopuolisten palveluiden käyttö...29
2.4.1 Kuntien välinen yhteistyö... 32
2.4.2 Yhtiöittäminen...38
2.4.3 Palvelujen ostaminen...45
2.4.4 Ulkoistaminen...48
3. Kohdekuntien esittely ja valinta... 52
3.1 Tapaus A: tilaaj a-tuottaj amalli... 53
3.2 Tapaus B: yhtiöittäminen... 59
3.3 Tapaus C: kuntayhteistyö... 64
3.4 Tapaus D: ostopalvelut... 70
3.5 Tapaus E: ulkoistaminen... 76
4. Palveluiden toteuttamistapojen välistä vertailua...82
4.1 Valintatekijät... 83
4.2 Hyvät puolet... 84
4.3 Huonot puolet...87
5. Johtopäätökset... 90
Lähdeluettelo:...93
Liite la. Organisaatiomuotojen välistä vertailua... 97
Liite Ib. Organisaatiomuotojen välistä vertailua... 98
Liite 2. Kysymyslomake, tilaaj a-tuottaj amalli... 99
Liite 3. Kysymyslomake, yhtiöittäminen...100
Liite 4. Kysymyslomake, kuntayhteistyö... 101
Liite 5. Kysymyslomake, ostopalvelut... 102
Liite 6. Kysymyslomake, ulkoistaminen...103
1. Johdanto
1.1 Tutkimuksen tausta ja lähtökohdat
Kuntien toimintaympäristössä on tapahtunut ja tulee jatkossakin tapahtumaan suuria muutoksia. Kuntien rooli on muuttumassa entistä enemmän palvelujen tuottajasta niiden turvaajaksi. Palveluilta vaaditaan yhä korkeampaa laatua. Samalla edellytetään kustannustietoisuuden ja tehokkuuden lisäämistä. Tässä tilanteessa kuntien on syytä arvioida toimintatapojaan ja muokata niitä tarvittaessa. Tämä merkitsee sitä, että kuntien on edelleen kyettävä kehittämään omia työmenetelmiään, työvälineitään ja tehtävien organisointia. Oman tuotannon täydentäjänä kunnilla on käytettävissään entistä laajempi kunnan organisaation ulkopuolinen palvelutarjonta. (Kuntaliitto 2001, s. 3.)
Kuntaliiton (2001, s. 34) julkaisun mukaan ulkopuolisten palvelujen käyttöön vaikuttaa sekä kunnan oma organisaatio ja osaaminen että palvelujen taijonta kunnassa tai lähialueella. Kasvukeskuksissa vallitsee monella kunnan kannalta olennaisella sektorilla aito kilpailu, kun taas toisaalla saattaa yksityinen palvelujen taijonta puuttua kokonaan.
Tällaisilla alueilla kunnat voivat omalla palvelujen ostollaan lisätä niiden kysyntää ja edistää näin yritystoiminnan syntymistä tai pysymistä paikkakunnalla. Näillä alueilla olisi myös ensiarvoisen tärkeää vahvistaa kuntien välistä seudullista yhteistyötä palvelujen tuotannon ja järjestämisen osalta esimerkiksi kuntayhtymien tai ylikunnallisten osakeyhtiöiden muodossa.
Kunnan palveluiden organisoinnin järjestäminen ei rajoitu kuntarajoihin.
Valtioneuvosto käynnisti keväällä 2005 Paras-hankkeen kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseksi. Tarvoitteena on turvata asukkaille kuntien vastuulla olevat hyvinvointipalvelut myös tulevaisuudessa. Kuntarakenteen on oltava elinvoimainen, toimintakykyinen ja eheä. Lait kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (ns. puitelaki) sekä lait kuntajakolain ja varainsiirtoveron muuttamisesta tulivat voimaan helmikuussa.
Puitelaki on voimassa vuoden 2012 loppuun. Puitelakiin sisältyy useita kuntia koskevia velvoitteita. Kuntien tulee laatia elokuun loppuun mennessä selvitykset yhteistyöstä ja toimeenpanosuunnitelmat palveluiden järjestämisestä. Yhteistyö tapahtuu joko kuntaliitoksin tai yhteistoiminta-alueita muodostamalla. Pääkaupunkiseutu ja 16
kaupunkiseutua tekevät erikseen suunnitelmat seudullisesta yhteistyöstä. Puitelaki antaa nimensä mukaisesti kunnille puitteet kun ne uudistavat kunta- ja palvelurakenteita.
Niiden pohjalta syntyy alueellisia erityispiirteitä vahvistava kuntarakenne. Kunnilla katsotaankin olevan hyvät mahdollisuudet kehittää palvelujen tuotantotapoja ja niiden organisointia. (Kuntaliitto 2007.)
Toiminnan kehittäminen, tapahtuipa se kunnan omia työmenetelmiä tai organisaatiota kehittämällä tai palvelujen ostoa lisäämällä, vaikuttaa kunnan oman organisaation toimintaan. Eri toimintavaihtoehtojen hyötyjä ja haittoja arvioitaessa on tällaiset, mm.
henkilöstö- ja työllisyysvaikutukset otettava huomioon. Käytössä olevien toimintatapojen korvaaminen vaihtoehdoilla on tässä suhteessa vaikeammin ratkaistava kysymys kuin kokonaan uuden palvelun tuotantotavan valinta. (Kuntaliitto 2001, s. 34.)
Palvelujen käyttäjien kannalta ei usein ole olennaista kuka palveluja tuottaa, vaan tärkeää on se, että laadukkaita palveluja on tasapuolisesti saatavilla kohtuullisella hinnalla. Asiakkaan näkökulmasta sopivin palvelun tuottaja on se, joka tässä suhteessa kykenee parhaaseen tulokseen pitkällä tähtäimellä. (Kuntaliitto 2001, s. 34.)
Kauppisen ja keväisen kirjoittaman ”Ostopalvelujen ja kiinteistöjohtamisen nykytilasta kunnissa” -julkaisun mukaan ostopalvelujen arvioidaan lisääntyvän kuntasektorilla.
Kasvun syitä ovat rekrytointiongelmat ja kustannustehokkuus. Muita syitä ostopalvelujen käyttöön ovat kunnan strateginen linjaus, erityisosaamisen hankkiminen, sijaistaminen, kustannussäästöt tai trendin mukana toimiminen. Ostopalveluiden käytön arvioidaan lisääntyvän erityisesti aloilla, missä työvoiman saanti on vaikeaa, kuten siivouksessa. Palveluntuottajien tulee kuitenkin panostaa laatuun, sillä yksi este ostopalvelujen lisääntymiselle on yksityisten palveluntuottajien tarjoama laatu verrattuna oman yksikön laatuun. Sekä ulkomaisten että kotimaisten esimerkkien valossa on tullut selväksi se, että ostavan organisaation täytyy säilyttää tarvittava määrä osto-osaamista omassa organisaatiossaan. Ulkoistettaessa omaa toimintaa ulkopuoliselle palveluntuottajalle ja omaa osto-organisaatiota valittaessa tulee myös muistaa, että hyvä työnjohtaja ei välttämättä ole hyvä palvelujen ostaja. (Kauppinen & keväinen 2003, s.
90.)
Vaikka kunta tulisi tällä hetkellä toimeen omalla tuotannolla, joudutaan ostopalvelun käyttöön varautumaan jo kunta-alan työntekijöiden ikärakenteen johdosta.
Ostopalveluja kohtaan on yleensä vahvat ennakkoluulot esimerkiksi laadun säilymisen suhteen. Osto-osaamisella on tässäkin asiassa tärkeä rooli, jotta palvelun laatu vastaa tilaajan vaatimuksia. (Kauppinen & keväinen 2003, s. 91.)
Paras-hankkeen pohjalta monissa kunnissa on aloitettu selvitystyö kuntaliitosten mahdollisuuksista. Kuntaliitosten kautta kuntasektorin palveluiden organisointi on myös saanut paljon julkisuutta eri medioissa kasvattaen tietoisuutta palveluiden järjestämisen erilaisista vaihtoehdoista. Aihe on myös erittäin mielenkiintoinen yksityisen sektorin palveluntuottajien näkökulmasta, koska kuntasektori kokonaisuudessaan muodostaa erittäin merkittävän markkinakentän palveluiden tuotannolle Suomessa.
Viime vuosien aikana on valmistunut lukuisia tutkimuksia kuntasektorin palveluiden j äij estämisvaihtoehdoista. Monet tutkimukset keskittyvät tarkastelemaan vain tiettyä osa-aluetta kaikista palveluiden järj estämisvaihtoehdoista (esimerkiksi Kauppinen &
keväinen 2003, Laamanen 2005, Kähkönen 1996 sekä Kuntaliitto 1996). Tutkimukset voivat myös olla enemmänkin kuvaavia, eivätkä perustu case-haastatteluiden pohjalta saatuihin kokemuksiin (esimerkiksi Kuntaliitto 2001). Tämä tutkimusraportti tulee paikkaamaan tätä aukkoa kuvaamalla kaikki yksityistä palveluntuotantoa hyödyntävät palveluntuotantomallit sekä esittelemällä kunkin mallin hyvät ja huonot puolet case- esimerkkihaastatteluihin perustuen.
1.2 Tutkimuksen tavoitteet
Tutkimuksen tavoitteena on löytää keinoja, miten yksityisiä palveluita hyödynnetään kuntasektorilla kiinteistö- ja toimitilajohtamisen näkökulmasta. Tutkimuksen kannalta keskeisiä lisäkysymyksiä ovat:
1. Millaisia vaihtoehtoja kunnilla on käytössään kiinteistö- ja käyttäjäpalvelujen toteuttamiselle?
2. Mitkä tekijät ovat vaikuttavat valittuun yksityistämistapaan?
3. Mitkä ovat vaihtoehtoisten yksityistämistapojen hyvät ja huonot puolet kiinteistö-ja käyttäjäpalvelujen tuottamisessa?
Jotta palvelutuotannon eri organisointimalleja, valintatekijöitä sekä mallien hyviä ja huonoja puolia voitaisiin syvällisesti kartoittaa, tutkimus päätettiin suorittaa tapaustutkimuksena, jossa haastattelujen ja asiakirja-aineistojen pohjalta kartoitettiin eri toteuttamistapojen onnistumista esimerkkikunnissa. Vaikka tapaustutkimuksella ei pyritäkään yleistävyyteen, voidaan pitää oletettavana, että saadut kokemukset voivat toistua samankaltaisina muissakin kunnissa. Tutkimuskohteena ovat kokemukset yksityistä palveluntuotantoa hyödyntävistä kiinteistö- ja käyttäj äpalveluiden organisointivaihtoehdoista, joita tarkastellaan kirjallisuuskatsauksella aiempiin tutkimuksiin sekä käytännössä viiden erilaista organisointimuotoa kuvaavan tapausesimerkin kautta. Tutkimuksessa pyritään samaan selville, mitä positiivia seikkoja kunnalla on mahdollisuus saavuttaa valitessaan tietyn yksityistä palveluntuotantoa hyödyntävän palvelujen toteuttamismallin. Ohessa pyritään lisäksi kartoittamaan riskit sekä negatiiviset seikat, jotka liittyvät valittuun palvelujen toteutusmuotoon.
Yksityisen palveluntuotannon hyödyntämisestä aiheutuvien taloudellisten vaikutusten tarkastelu synnyttää useita ongelmia. Miten taloudellisia vaikutuksia tulisi tarkastella, onko laskelmia saatavissa esimerkkikunnista, arvioidaanko taloudellisia vaikutuksia pelkästään tutkimushetkellä vai pitkällä aikajänteellä sekä miten eliminoida piilevien kustannusten vaikutus. Täten tutkimuksessa ei keskitytä taloudellisten lukujen vertailuun ja analysointiin vaan pyritään löytämään muita seikkoja, miksi jokin palveluntuottamistapa soveltuu muita paremmin esimerkkitapauksiin.
1.3 Tutkimuksen laajuus ja rajaukset
Tutkimuksessa keskitytään tarkastelemaan erilaisia vaihtoehtoja kunnan kiinteistö- ja käyttäj äpalveluiden toteuttamistavoille. Täten esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelut sekä koulutuspalvelut rajataan tutkimuksen ulkopuolelle.
Tutkimukseen liittyvää peruskäsitteistöä on selvennetty tässä kappaleessa.
Tilapalvelut (Toimitilapalvelut)
Toimitilajohtamisen yksi keskeinen osa-alue on tilapalvelujen johtaminen. Tilapalvelut ovat varsin laaja palvelukokonaisuus ja palvelujen tarkka luettelointi on hankalaa.
Tilapalveluiksi voidaan katsoa kaikki toimitiloissa tapahtuva palvelutoiminta, jolla tuetaan ja edistetään toimitilojen ydinliiketoimintoja. Tilapalvelut voidaan myös jaotella tilojen ominaisuuksiin kohdistuviksi ja käyttäjän toimintaa tukeviksi käyttäjä- kiinteistöpalveluiksi. (Siltala 2003, s. 9.) Kuvassa 1 on selvennetty tilapalveluiden jakautumista tarkempiin alakategorioihin.
Kiinteistönhoito- palvelut
Kiinteistöpalvelut
Kuva 1. Tilapalveluiden jakautuminen alakategorioihin (Rakli 2001; Kauppinen &
Leväinen 2003, s. 7) Kiinteistöpalvelut
Kiinteistöpalvelut kohdistuvat kiinteistön ylläpitoon. Kategoria voidaan jakaa kiinteistönhoito-ja kunnossapitopalveluihin (Rakli 2001, s. 24).
Kiinteistönhoitopalvelut
Kiinteistönhoitopalveluilla tarkoitetaan kiinteistön ylläpitoon kuuluvaa säännöllistä toimintaa, jolla pysytetään kiinteistön olosuhteet halutulla tasolla. Kiinteistönhoitoa ovat mm. kiinteistön teknisten järjestelmien hoito, kiinteistönhuolto, siivous, ulkoalueiden hoito sekä kiinteistön jätehuolto. (Siltala 2003, s. 9-10.)
Kunnossapitopalvelut
Kunnossapidon tavoite on säilyttää kohde suunnilleen sen laatuisena, kuin se oli alun perin valmistuessaan. Kohde ei kuitenkaan välttämättä pysy alkuperäisen kaltaisena, koska yleensä on tarkoituksenmukaista käyttää uudempia teknisiä ratkaisuja ja ottaa huomioon tarpeita, joita uudisrakentamisen yhteydessä ei vielä tunnettu. Kunnossapitoa voidaan tehdä hankemuotoisesti (vrt. peruskorjaus) tai esimerkiksi säännöllisten vuosikoijauksien avulla. (Rakli 2001, s. 24-25.)
Käyttäjäpalvelut
Käyttäjäpalvelulta ovat esimerkiksi turvapalvelut, viherkasvien hankinta ja hoito, ruokailu- ja ravintolapalvelut, postitus ja postinjakelu, puhelinpalvelut, aulapalvelut, tietoverkkopalvelut, kopiointipalvelut, pitopalvelut, sisustus-, kalustus- ja hankintapalvelut, muuttopalvelut sekä lähetti- ja toimistopalvelut ja muut mahdolliset tukipalvelut (Rakli 2001, s. 23).
Ostopalvelu
Ostopalveluilla (contracting out) tarkoitetaan kaikkia tilanteita, joissa organisaatio ostaa tai tilaa palvelun ulkoiselta toimittajalta. Termillä out-tasking viitataan tilanteeseen, jossa johtaminen ja hallinta pysyy organisaatiossa, mutta tehtävän suoritus ostetaan organisaaation ulkopuolelta. Tällöin voi olla kyseessä yksittäispalveluj en (single services), palvelukokonaisuuksien (pakettien) (packaged services) tai kokonaispalvelujen (total facilities management services) hankinnasta. (Siltala 2003, s.
10-11.)
Ulkoistaminen
Kunta luopuu kokonaan tai osittain toiminnasta ja ostaa sen joltain toiselta organisaatiolta. Ulkoistamisprosessin ja ohjausmekanismien kannalta ulkoistamisessa voidaan erottaa kaksi alakohtaa, jotka ovat ulkoistaminen kunnan omistamaan palveluyksikköön tai ulkoistaminen kaupalliseen yritykseen. ”Omin voimin, yhdessä, ostaen” -julkaisu laskee myös kuntien välisen yhteistyön palvelujen tuotannossa esimerkiksi kuntayhtymän kautta ulkoistamiseksi, samoin kuin palvelujen tuottamisen kunnan tai kuntien omistamassa yhtiössä, koska näissä tapauksissa välitön päätösvalta palveluiden käytännön toteutuksen osalta ei ole kunnan toimielimillä ja edellä mainitut organisaatiot ovat myös juridisesti itsenäisiä toimijoita. (Kuntaliitto 2001, s. 7.)
Kunnan oman palvelutuotannon sekä yksityisten palveluntarjoajien hyödyntämismahdollisuudet on esitelty kuvassa 2. Tutkimuksessa keskitytään yksityisten palveluntuotantotapojen hyödyntämismahdollisuuksiin kuntasektorilla. Jotta voidaan saada selkeä kokonaiskuva kaikista palveluntuotantomahdollisuuksista, on myös kunnan itse tuottamat pal veluntarj oami stav at esitelty tutkimuksessa. Kunnan omia palveluntuotantomalleja edustavat puhtaasti nettobudjetoitu yksikkö sekä liikelaitos.
Taas puhtaasti yksityistä palvetuotantoa edustavat ostopalvelut sekä ulkoistaminen.
Tilaaja-tuottajamallista, yhtiöittämisestä sekä kuntayhteistyöstä on alan kirjallisuudessa hieman ristiriitaisia tulkintoja. Esimerkiksi kuntaliiton ”Omin voimin, yhdessä, ostaen - julkaisu (Kuntaliitto 2001) listaa tilaaja-tuottajamallin kunnan omiin palveluntuotantotapoihin, jota on perusteltu sillä, että mallia käyttämällä pystytään tehostamaan omaa toimintaa ja samalla saadaan selville oman työn todellinen hinta.
Tilaaja-tuottajamallissa tilaajana toimii kunta ja tuottajana voi toimia kunnan tuotantoyksikön lisäksi yksityinen tuottaja, jolloin voidaan puhua ostopalveluista, mikä taas luokitellaan kunnan ulkopuolisten palvelujen käytöksi. Paljon riippuu siis palveluntuottajasta, puhutaanko tilaaja-tuottajamallissa kunnan omasta vai ulkopuolisesta palveluntuotannosta.
Ristiriitaisuus kunnan omistaman yhtiön luokittelusta jompaan kumpaan kategoriaan johtuu siitä, että kunta kyllä omistaa palveluja tuottavan yhtiön (osakkeiden osoittaman osuuden verran), mutta yhtiö toimii yksityisoikeudellisin periaattein — aivan kuin yksityinen palveluntuottajakin.
Kuntien välinen yhteistyö palveluntuotantotapana saattaa myös olla ristiriitainen käsite.
Jos palvelun tuottaa kunnan kanssa yhteistyössä oleva toinen kunta, tuotettu palvelu on ulkopuolinen, muttei kuitenkaan yksityinen. Yksityisestä palveluntuotannosta voidaan puhua siinä tapauksessa, jos esimerkiksi palveluja tilataan yhdessä yhteistyökuntien kesken yksityiseltä palveluntuotantosektorilta.
Kunnan oma palvelutuotanto
Nettobudjetointi
Tilaaja-tuottajamain
Liikelaitos
Yhtiöittäminen
Kuntayhteistyö
Yksityisten palveluntarjoajien hyödyntäminen
Kuva 2. Kunnan oman palvelutuotannon sekä yksityisten palveluntarjoajien hyödyntämismahdollisuudet
1.4 Tutkimusaineisto ja menetelmät
Tutkimuksen tausta-aineistona käytettiin kuntien palvelutuotantoon sekä erilaisiin organisointimalleihin liittyvää tutkimuskirjallisuutta. Esimerkiksi Suomen Kuntaliitto sekä Teknillisen korkeakoulun Kiinteistöopin laboratorio ovat osaltaan tutkineet kuntasektorin eri pal veluntuotantotapoj en toteuttamismahdollisuuksia. Kyseisten tutkimusinstituutioiden kirjallisuus on toiminut diplomityön kirjallisuusosan alkulähdekirjallisuutena, jonka jälkeen aineistoa on laajennettu myös intemet-lähteistä sekä alan muusta kirjallisuudesta.
Tapaustutkimuksen aineistona oli viiden tapauksen (kunnan) edustajien haastattelu- ja kyselyaineisto sekä kohdekunnista saatu taustamateriaali. Tapaukset on esitelty tutkimuksessa anonyymeinä. Tapaukset valittiin sen mukaan, että ne ovat suhteellisen tuoreita (2000-luku) ja niistä on jo raportoitavissa kokemuksia. Poikkeuksen tästä tekee kuntayhteistyön tapaus, jossa esitelty palvelujen organisointimuoto vasta aloittaa toimintansa tutkimusta suoritettaessa. Ongelmaksi voidaan nähdä se, että edustavia esimerkkitapauksia ei kaikista malleista Suomen alueella juurikaan ole, joten kyseisen
tapauksen mukaanottaminen tutkimukseen on perusteltua. Kustakin tapauksesta laadittiin taustakuvaus haastattelemalla palveluiden organisointimallista vastaavaa henkilöä. He ovat kunnan kyseisestä palvelutuotannosta vastaavia, usein tilaaajan roolissa toimivia henkilöitä, jotka tuntevat tapauksen taustat ja vaikutukset.
Yhtiöittämistapauksessa haastateltiin lisäksi palvelutuotannosta vastaavan, yhtiöitetyn yrityksen johdossa olevaa henkilöä.
Tutkimus on tyypiltään usean tapauksen tutkimus. Tämän tutkimuksen metodiikkaa on selvennetty kuvassa 3. Usean tapauksen tutkimuksessa jokaisen yksittäisen tutkittavan tapauksen tulisi muodostaa oma pieni tutkimus (Yin 1994, s.49). Tässä tutkimuksessa asian huomioiminen tulee tärkeäksi, koska kohdekuntien lähtökohdat esimerkiksi koon, sijainnin sekä talouden suhteen eivät ole samanlaiset. Toisaalta vertailua kunnissa toteutettujen mallien kesken pyritään tutkimuksessa suorittamaan, mikäli se on vain mahdollista. Kuvan 3 mukaisesti tutkimuksen alkuvaiheessa keskitytään tapauksien valintaan (kappale 1.5) sekä tiedon keräämiseen teoria-aineistosta (kappale 2), jonka jälkeen suoritetaan itsenäiset tapaushaastattelut. Näistä edelleen luodaan yksilölliset tapausraportit tutkimusaiheeseen liittyvää teoria-aineistoa hyväksikäyttäen (kappale 3).
Yhteenveto-osiossa keskitytään vertailemaan tapausraportteja (kappale 4) ja tämän jälkeen suoritetaan vielä mahdolliset muokkaukset teoria-aineiston pohjalta tehtyyn kiijallisuustutkimukseen. Seuraava ja viimeinen vaihe ennen valmista loppuraporttia on loppupäätelmien koostaminen (kappale 5).
Teoria
T«paus А nieeje-tuottejimalli
Tapausten vertailu
Teorian muokkaus
Johto
päätökset Kohdekuntien
valinta
Teoreettinen viitekehys
Loppu
raportti
Kuva 3. Tutkimuksen metodiikkaa sekä tutkimusprosessin eteneminen
Usean tapauksen tutkimus soveltuu tutkittavaan aiheeseen hyvin, koska tällöin pystytään hankkimaan eksaktia tietoa esitettyihin tutkimuskysymyksiin.
Esimerkkitapaukset myös valitaan siten, että ne täydentävät ja tukevat osaltaan kirj allisuustutkimusosaa. Esitettyihin tutkimuskysymyksiin saadaan esimerkkitapausten avulla loogisemmat vastaukset, koska ne perustuvat todelliseen tilanteeseen - ei pelkkiin oletuksiiin. Täten tapaustutkimus soveltuu paremmin tutkittavaan aiheeseen kuin esimerkiksi pelkkä kirjallisuustutkimus. Suomen kuntasektorin kiinteistö- ja käyttäjäpalveluiden toteuttamismahdollisuuksia eri tilanteissa ei nykykirjallisuuden perusteella pystyttäisi suorittamaan pelkkänä kirjallisuustutkimuksena tutkittavan aiheen valossa. Lisäksi tutkimuksessa ollaan erityisen kiinnostuneita esimerkkikuntien mielipiteistä, mitkä vaihtoehdot kuvastavat parasta käytäntöä eri tilanteissa.
Tapaustutkimuksen heikkona puolena voidaan pitää otoksen laajuutta. On tulkintakysymys, voidaanko viiden esimerkkikunnan perusteella tehdä koko Suomen kuntasektorin kattavia johtopäätöksiä palvelujen toteuttamistapojen soveltuvuudesta eri tilanteisiin. Lisäksi kohdekunnista saatava informaatio saattaa olla ainakin osittain heterogeenistä, jolloin kohdekuntien välinen vertailu saattaa olla epäluotettavaa.
Yleisesti voidaan kuitenkin sanoa, että usean tapauksen tutkimus soveltuu tutkimusmenetelmistä luontevimmin tutkittavaan aiheeseen kohdekunnista saatavan yksityiskohtaisen informaation perusteella.
1.5 Tutkimuksen eteneminen ja rakenne
Potentiaalisten esimerkkitapausten kartoittamisessa käytettiin aluksi apuna Kuntaliiton julkaisuja sekä tiedotteita, joissa on ollut viittauksia kuntien hyödyntämistä palvelujen organisointimalleista. Tämän jälkeen tutkimuksen kannalta edustavimpiin kuntiin otettiin suoraan yhteyttä puhelimitse. Tapauksiksi pyrittiin samaan sellaisia kuntia, joiden toteuttama palveluiden organisointimalli kattaa mahdollisimman laajan kirjon kiinteistö- ja käyttäjäpalvelulta. Minkään tapauksen kokemukset tai tulokset eivät olleet etukäteen tutkijan tiedossa ennen yhteydenottoa. Haastatteluaikojen järjestäminen osoittautui haasteelliseksi tehtäväksi, koska kuntahenkilöstöä on erittäin hankala saada kiinni pelkän puhelimen välityksellä. Sähköpostiyhteydenottoj a ei tutkimuksessa toteutettu, koska puhelimen välityksellä toteutetun yhteydenoton oletettiin tuovan suuremmalla todennäköisydellä myöntävän vastauksen. Ainoastaan yksi kunta epäsuorasti kieltäytyi osallistumasta tutkimukseen, syyksi tähän ilmoitettiin kiire.
Kieltäytyneen kunnan tilalle saatiin kuitenkin välittömästi toinen yhtä edustava esimerkkikunta. Haastattelut suoritettiin kohdekunnissa vieraillen touko-kesäkuussa 2007. Tutkimuksessa päädyttiin haastattelemaan kohdekuntien palvelutuotannosta vastaavia henkilöitä kasvotusten, koska tällöin esimerkiksi tarkentavien kysymysten esittäminen on helpompaa. Kaikki haastattelut saatiin luvan kanssa nauhoittaa, joten haastatteluiden litteroiminen tekstimuotoon pystyttiin tekemään suoraan sana sanalta.
Haastatteluiden litteroimisen jälkeen tapaukset kuvattiin tutkimusraporttiin. Kyselyn toteuttaminen kysymyslistamuotoisena esimerkiksi sähköpostin välityksellä ei tullut kyseeseen, koska tällöin vastausten pelättiin olevan liian referoituja tai yleistäviä.
Lisäksi kokemuksen perusteella vastauksia jouduttaisiin todennäköisesti tällöin odottamaan kauemmin. Haastatteluissa käytetyt kysymyslomakkeet ovat liitteissä 2-6.
Tutkimuksen raportoinnissa on käytetty raportoinnin osalta tietynlaista yhdistelmäratkaisua. Kussakin esimerkissä raportti rakentuu pääasiassa samalla tavalla ja samassa jäijestyksessä esitettyjen kysymysten mukaisesti. Eri asioiden painotukset
vaihtelevat tapauksesta riippuen.
Kuvassa 4 on selvennetty tutkimusprosessin etenemistä ajallisesti. Kuvassa korostuu myös kirjallisen aineiston vaikutus tutkimuksen alussa ja empiirisen osuuden kasvu tutkimuksen loppua kohden.
Kirjallisuus
Empiria
8. / 2007 4.-7. / 2007
1.-3./2007 Kirjallisuus
selvitys
Johto
päätökset Haastattelut &
tapausten kuvaus
Kuva 4. Tutkimusprosessin eteneminen aikajanalla
Tutkimus jakautuu viiteen lukuun. Ensin kuvataan tutkimuksen tausta, tutkimuskysymykset ja tavoitteet, tutkimusaineisto, tukimusmenetelmät sekä tutkimusprosessin rakenne, jotka on koottu lukuun 1.
Toisessa luvussa käsitellään kuntia palveluiden tarjoajina sekä esitellään kunnan mahdollisuudet toteuttaa palveluiden tarjonta eri tapauksissa. Palveluiden tarjontavaihtoehdot on jaettu kahteen eri kategoriaan: kunnan itse tuottamien palveluiden mallit sekä yksityisen sektorin tuottamien palveluiden mallit.
Kolmannessa luvussa keskitytään tapauskohtaisesti tutkimukseen valittuihin kohdekuntiin esittelemällä kunkin kunnan valitsema palveluntuotantotapa sekä sen erityispiirteet jaoteltuina hyviin ja huonoihin puoliin.
Neljännessä luvussa keskitytään vertailemaan tapauksia keskenään esimerkiksi mallin valintaan vaikuttaneiden tekijöiden sekä mallien hyvien ja huonojen ominaisuuksien suhteen. Tutkimusraportin loppuun on koottu johtopäätökset, jotka esitellään luvussa 5.
2. Kuntien vaihtoehtoiset palvelujen tuottamisen mallit 2 .1 Kuntien tehtävät
Kunnan tehtävät voidaan ryhmitellä vaihtoehtoisten palvelujen tuotantomuotojen näkökulmasta kunnalle laissa säädettyihin tehtäviin sekä kunnan itselleen ottamiin muihin tehtäviin. Kunta voi hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta. Kunnalle laissa säädetyistä tehtävistä osa on sellaisia, joissa kunta käyttää julkista valtaa, esimerkiksi antaa lain nojalla määräyksiä tai tekee muita hallinnollisia päätöksiä, jotka kohdistuvat kuntalaisiin tai kunnan alueella tapahtuvaan toimintaan. Tällaiset viranomaistehtävät kuluvat kunnallisoikeuden mukaan kunnan viranomaisille tai kuntien julkisoikeudellisille yhteistyöelimille.
Viranomaistehtäviä ei voida antaa yritysten tai muiden yksityisoikeudellisten yhteisöjen tehtäväksi. Kunnan viranomaisen on itse tehtävä varsinainen viranomaispäätös, esimerkiksi kaavan hyväksyminen. Tosin viranomaistehtäviinkin liittyy valmistelua, osatehtäviä, selvityksiä, tutkimuksia tai muita palveluja, jotka kunta voi tilata ulkopuolisilta palvelujen tuottajilta. Tällaiset päätösten valmisteluun liittyvät tehtävät voivat olla hyvinkin laajoja kokonaisuuksia, esimerkiksi kaavan laatiminen. (Kuntaliitto 2001, s. 8.)
Muut kunnalle laissa säädetyt tehtävät ovat sellaisia palvelutehtäviä, joista kunnan on huolehdittava. Kunnan ei tarvitse välttämättä osallistua itse toimintaan, jos tehtävät tulevat muutoin hoidettaviksi lain edellyttämällä tavalla. Kunnan on valvottava, että tehtävät tulevat suoritetuksi ja jos puutteita ilmenee, ryhdyttävä toimenpiteisiin asian korjaamiseksi. Elleivät muut ota tehtäviä suorittaakseen, kunnan on otettava tehtävä itselleen. Tällaisia tehtäviä ovat esimerkiksi vesi- ja jätehuolto sekä kadunpito, joista kunnan on huolehdittava, mutta jotka kunta voi teettää yrityksillä tai antaa yritysten tehtäväksi. Monet kunnan tehtäväkokonaisuudet eivät ole kuitenkaan pelkästään joko palvelu- tai viranomaistehtäviä vaan näiden yhdistelmiä. (Kuntaliitto 2001, s. 8-9.)
Kunnan itselleen ottamat muut tehtävät taas ovat sellaisia, joista huolehtimiseen kunnalla ei ole velvollisuutta, mutta jotka kunta on ottanut hoitaakseen kunnan ja
kuntalaisten hyvinvoinnin lisäämiseksi. Tällaiset tehtävät kunta voi toteuttaa miten parhaaksi näkee. Näistä tehtävistä kunta voi myös luopua, milloin se katsoo, ettei tehtävien pitämiselle kunnalla ole enää perusteita ja kuntalaisten saatavilla on riittävät palvelut. Kunnilla on todellisuudessa paljon juridista vastuuta laajempi vastuu ympäristöstä ja teknisen perusrakenteen toimivuudesta. Hyvin toimivat tekniset palvelut, hyvät asunto-olot ja puhdas ympäristö ovat kunnan imagon ja kilpailukyvyn kannalta ensiarvoisen tärkeitä, eikä kunta voi jättää näitä asioita hoitamatta vaikkei jokin asia kuuluisikaan tiukasti lakia tulkiten sen vastuulle. (Kuntaliitto 2001, s. 9.)
Kunnan tekniset palvelut ovat yhteiskunnan ja kansalaisten päivittäin tarvitsemia välttämättömyyspalveluja. Useille niistä on tyypillistä pääomavaltaisuus eli palvelun ylläpito edellyttää suuria investointeja, minkä vuoksi ne yleensä, kuten vesi- energiahuolto, muodostavat luonnollisen alueellisen monopolin. Teknisistä palveluista vesi-, energia- ja jätehuolto ovat merkittävimmät kuntien maksurahoitteiset palvelut.
Maksurahoiteisuudesta seuraa, että myös yksityinen sektori on kiinnostunut näiden palvelujen tuottamisesta. (Kuntaliitto 2001, s. 9.) Kuvassa 5 on eritelty kunnan tekniset palvelut jaoteltuina lakisääteisiin ja vapaaehtoisiin palveluihin. Kuvassa punaisella merkityt palvelukokonaisuudet käsittävät tämän tutkimuksen viitekehyksen.
Kunnan itse (tai kuntien yhteistyössä tehtävä)
Kunnan huolehdittava Ulkopuoliset voivat tehdä
Kunta voi luopua kokonaan Ulkopuoliset voivat tehdä
Kuva 5. Kunnan lakisääteiset ja vapaaehtoiset tekniset palvelut (Kuntaliitto 2001, s. 10)
2.2 Kunnan palvelustrategian valinta
Palvelujen tuotantotavan valinnalla on laaja, pitkäaikainen vaikutus kuntalaisiin ja kunnan toimintaan. Toimintavaihtoehtoja arvioitaessa on erityistä huomiota kiinnitettävä palvelujen varmaan saatavuuteen, laatuun, edullisuuteen ja palvelutuotannon kehittämisedellytyksin. (Kuntaliitto 2001, s. 9.) Lundströmin (2003, s.30) mukaan kunnan palvelutuotantoa jäljestettäessä on muistettava huomioida seuraavat keskeiset elementit: halpuus, tehokkuus, palvelevuus ja laadukkuus. Kunnan palvelutuotantoa ei tule suojella kilpailulta, vaan sen olemassaolon oikeutus tulee arvioitavaksi palvelujen laadun ja tehokkuuden perusteella. Kilpailun lisääminen ja kunnan oman tuotannon osallistuminen kilpailuun on tärkeää, ei se, kuka palvelut tuottaa. Viime kädessä kunta itse on vastuussa järjestämiensä palvelujen laadusta. Siksi onkin tärkeää varmistaa, että kunnan tarjoamien palveluiden laatu, vaikka ne tuotettaisiinkin muutoin kuin kunnan omana tuotantona, säilyttää laatutason, joka kunnan järjestämille palveluille kuuluu.
Oman toiminnan jatkuvan kehittämisen lisäksi kunta aktiivisesti selvittää ja arvioi vaihtoehtoisten tuotantotapojen hyödyntämismahdollisuuksia. On tärkeää, että tuotantotapoja arvioidaan ainakin aina, kun kunnassa ollaan käynnistämässä uusia palveluja tai entisiä lisätään taikka supistetaan. Tavoitteena on jatkuvan vuorovaikutuksen luominen ja ylläpitäminen palveluntuotantoa harjoittavien toimijoiden kanssa. Laadittua palvelusrategiaa kehitetään sen palautteen perusteella, jonka kunta saa asiakkailta eli palvelujen käyttäjiltä. Sen lisäksi palvelutuotantotapoja tulee arvioida ja tarkistaa toimintaympäristön muutosten edellyttämällä tavalla eli palvelukysynnän ja - tarjonnan kehittymisen myötä. (Siltala 2003, s. 19.)
Teknisiä palveluja ja niiden järjestämistä voidaan kehittää omaa toimintaa tehostamalla ja organisoimalla toimintoja uudelleen. Sen lisäksi tuottavuutta voidaan parantaa ulkopuolisten palveluiden käytöllä ja kilpailuttamisella sekä joissakin tapauksissa palveluja yksityistämällä. (Kuntaliitto 2001, s. 12.)
Kunnan kuntalaisille tarjoamien palvelujen tuotantotapa vaihtelee oman työn ja ostopalvelujen suhteen laajasti erilaisten palvelujen välillä. Samoin palvelujen
tuotantotavoissa on suuria kuntakohtaisia eroja. Yleensä palvelun käyttäjälle ei ole suurta merkitystä sillä, muodostuuko hänen saamansa palvelu kunnan omasta työstä vai kunnan ostamista palveluista. Hyvin hoidetussa viihtyisässä puistossa kulkija ei yleensä ole kiinnostunut siitä, hoitaako kunta puistot omana työnä vai ostetaanko puiston hoito alan yrityksiltä. (Kuntaliitto 2001, s. 27.)
Oman palvelutuotantonsa rinnalla kunnilla on jo tällä hetkellä käytössä palvelujen vaihtoehtoisen järjestämisen laaja kirjo, mutta vaihtoehtoisen palvelutuotannon järjestämisessä on vielä runsaasti kasvun ja kehittämisen varaa. Palvelujen vaihtoehtoisissa järjestämistavoissa kunnat ovat myös erilaisessa asemassa toisiinsa nähden. Useissa tapauksissa kunta on ainoa palveluntarjoaja ja toimivien markkinoiden puuttuminen monilta palvelualoilta onkin suurin yksittäinen syy, miksi palveluja ei tällä hetkellä laajemmin hankita kuntasektorin ulkopuolelta. (Lundström 2003, s. 92.)
Liian usein palvelujen vaihtoehtoinen järjestäminen käsitetään vain hankinnoiksi, kilpailuttamiseksi ja palvelujen ostoksi, vaikka palvelujen vaihtoehtoisten järjestämistapojen skaala on todellisuudessa huomattavasti laajempi ja jo erittäin laajasti kuntien käytössä. Palvelujen vaihtoehtoinen järjestäminen on ennakkoluulottomasti uudenlaisten mallien luomista, yhteistyösopimuksia, ajattelutapojen tuulettamista, seudullista palveluntuotantoa ja yhteistyötä naapurikuntien kesken. Monilla sektoreilla on kuitenkin vielä pitkä matka kuljettavana, ennen kuin palvelujen vaihtoehtoiset järjestämistavat ovat kunnan oman tuotannon rinnalla käytössä siinä laajuudessa kuin sekä kuntien, että muiden palveluntuottajien potentiaali mahdollistaa. Kuntien on voitava nähdä palvelujen vaihtoehtoiset tuottamistavat mahdollisuutena tarjota kuntalaisille laadukkaat palvelut parhaalla mahdollisella toteuttamistavalla sekä kuntalaisen että kunnan näkökulmasta. (Lundström 2003, s. 95.)
2.3 Kunnan oma palvelutuotanto
Kunnilla on perinteisillä toimialoillaan, tekninen sektori mukaan lukien, paljon sellaista osaamista, jota yksityisellä sektorilla ei ole. Kunnilla on myös oma yhteiskunnallinen tehtävänsä kuntalaisten hyvinvoinnin turvaajana. Tämän vuoksi kuntien
palveluntuotannon kehittämisen ensisijaisena lähtökohtana on oltava oman toiminnan järjestäminen nin tehokkaaksi kuin mahdollista. (Kuntaliitto 2001, s. 12.)
Kunnat järjestävät kiinteistöpalvelunsa suurelta osin perinteisissä organisaatioyksiköissä eli virastoissa ja laitoksissa. Oman toiminnan tehostamisen keinoja ovat mm. uusien j ohtamisj äijestelmien, työmenetelmien tai työvälineiden käyttöönotto sekä tehtävien uudelleenorganisointi, kuten joidenkin toimintojen liikelaitostaminen tai tilaaja- tuottajamallien käyttöönotto. (Kuntaliitto 2001, s. 12.) Kunnan oman tuotannon organisaatiomuotoja (bruttoyksikkö, nettoyksikkö, liikelaitos ja yhtiö) on vertailtu liitteissä laja Ib.
Ympäristö- ja laatujärjestelmät, tiimityöskentely sekä tulospalkkaus ovat nykyaikaisten johtamisjärjestelmien olennaisia osia. Tärkeänä kehittämisalueena on nähtävä myös aktiivinen henkilöstöpolitiikka. Kunnista on pyrittävä muovaamaan houkuttelevia, kilpailukykyisiä työnantajia, jotka huolehtivat työntekijöiden ammattitaidon kehittämisestä ja luovat edellytyksiä henkilöstön urakehitykselle. (Kuntaliitto 2001, s.
12.)
Teknistä kehitystä voidaan hyödyntää hankkimalla esimerkiksi entistä parempia koneita tai lisäämällä automaatio- ja kaukovalvontalaitteiden käyttöä. Tietotekniikan ja laajemmin koko tietoyhteiskunnan tarjoamat mahdollisuudet toiminnan tehostamiseen onn otettava käyttöön. Kunnat eivät saa jäädä teknisessä osaamisessa ja laiteteknologiassa jälkeen yksityisestä sektorista vaan tälläkin alalla kuntien on pysyttävä kehityksen mukana. (Kuntaliitto 2001, s. 12.)
Kehittyneet laskenta- ja seurantajärjestelmät sekä kustannusten aito kohdistaminen toiminnoille esimerkiksi sisäisinä vuokrina ovat taloudellisen ohjattavuuden perusta.
Toiminnan ohjaus ja seuranta vaatii tehtävien selkeää vastuuttamista kunnassa sekä toimielimille että henkilöille. Taloudellista ohjattavuutta voidaan parantaa muodostamalla liiketaloudellisesti ohjattuja nettoyksiköitä ja suoraan kuntalaisille tarjottavien palvelujen osalta muodostamalla liikelaitoksia. Toimintaa on voitava ohjata nykyistä paremmin ja toiminnan on oltava kaikin puolin läpinäkyvää ja vertailtavissa yksityisen sektorin kanssa. Yksityiseltä sektorilta on otettu ja tullaan entistä enemmän ottamaan käyttöön taloudellisen ohjauksen muotoja ja arvioimaan toimintaa yksityisen
sektorin mittareilla. Taloudellisen tuloksen lisäksi on pantava painoa myös toiminnan laatuun ja laadun mittaamiseen. (Kuntaliitto 2001, s. 13.)
On syytä muistaa, että osa kunnan teknisistä palveluista on tuottavaa liiketoimintaa.
Tällaisesta toiminnasta kunnan ei yleensä ole perusteltua luopua, vaan kehittää toimintaa ja tulouttaa kohtuullinen osa toiminnan tuotosta kunnan käyttöön (Kuntaliitto 2001, s. 34).
Kunnan oman toiminnan kehittäminen on tärkeää. Se on tarpeen riippumatta siitä, painottaako kunta palvelujen järjestämisessä omaa tuotantoa, kuntien yhteistoimintaa vai yksityistä tuotantoa. (Kuntaliitto 2001, s. 13.)
2.3.1 Nettobudjetointi
Kunnassa nettobudjetointi tarkoittaa sitä, että taloudellisessa päätöksenteossa mahdollistetaan vallan- ja vastuun siirto hierarkiassa alaspäin. Kirjanpidollisesti (talousarviossa) tämä merkitsee sekä menojen että tulojen kohdistamista kunnan keskushallinnosta hallintokunnille ja näiden sisällä virastoille, laitoksille tai yksittäisille työpaikoille. Nettoperiaatteella, jolloin menoista saa vähentää niihin liityvät tulot, pyritään tulosseurannan lisäämiseen ja päätöksenteon joustavuuteen kunnan palvelutuotannossa. Nettobudjetointia voidaan soveltaa kaikissa kunnan yksiköissä ja se antaa pohjan toiminnan kannattavuuden arvioinnille. (Kähkönen 1996, s. 20.)
Bruttobudjetoitu, epäitsenäinen tulosyksikkö toimii kunnalta saamiensa tulonsiirtojen varassa. Yksikön ei ole mahdollista rahoittaa toimintaansa perimällä palveluistaan maksua tai sitten maksun suuruus on lainsäädännössä määritelty niin, ettei kunta voi päättää siitä itse. Epäitsenäisen tulosyksikön menotalous voi olla lainsäädännöllä tai muuten niin sidottu, ettei yksikkö voi säädellä myöskään menojaan kannattavuuden saavuttamiseksi. Toiminta voi olla lisäksi vaikeasti mitattavissa selkeillä tuottavuus- tai taloudellisuusluvuilla. Yksikköön voidaan soveltaa nettobudjetointia teknisesti, mutta kannattavuuteen liittyviä tavoitteita yksikölle voi olla vaikea määrittää. (Kähkönen
1996, s. 20-21.)
Yksikölle voidaan antaa taloudellista valtaa niihin menoihin ja tuloihin, joita lainsäädäntö tai kunnan keskushallinto ei päätä. Tulojen ja menojen tulee olla myös sellaisia, joihin yksikkö voi todellisuudessa vaikuttaa (vaikutettavissa oleva talous).
Yksikölle määriteltävän tulos- tai kannattavuustavoitteen tulee olla sidoksissa vain näihin eriin. Tällaisen yksikön rahoitettavaksi ei kannata siirtää esim. omaisuudesta tehtäviä poistoja (pääomakustannuksia). (Kähkönen 1996, s. 21.)
Tulosyksiköllä voi olla mahdollisuus säädellä joidenkin menoeriensä lisäksi myös tulojaan. Nettobudjetointi sopii hyvin tällaiseen yksikköön. Kunta voi määritellä yksikölle kannattavuustavoitteeksi esimerkiksi pääomakustannusten kattamisen sen mukaan, kuinka laajasti yksiköllä on valtaa päättää tulokertymästään ja menoistaan.
Yksiköllä, jolla on taloudellista valtaa, tulee olla maksu- tms. tuloja kunnan määrärahan lisäksi. Mikäli palvelujen hinnoittelusta päättäminen ja kustannusten karsiminen on yksikössä mahdollista, voi yksikkö toimia omakustannusperiaatteella niin, että tuloilla katetaan kaikki menot. Tämä edellyttää sitä, että kunta myöntää yksikölle myös tähän tavoitteeseen pääsemiseksi tarvittavan päätösvallan. Nettobudjetoidun yksikön toiminta ei kuitenkaan välttämättä ole ylijäämäistä. Alijäämä katetaan kunnan talousarviossa.
(Kähkönen 1996, s. 21.)
Ulkoisen laskutuksen määrää voidaan pitää eräänä rajanvetona sille, kannattaisiko nettobudjetoidusta yksiköstä muodostaa itsenäinen liikelaitos. Mikäli liikelaitoksen tulot koostuvat pääosin sisäisistä tuloista, toiminta kannattaa säilyttää nettobudjetoituna.
Mikäli ulkoiset, asiakasmaksuina kunnan ulkopuolelta saatavat tulot ovat merkittävämmässä asemassa kuin sisäiset tulot, toimintaan sopii itsenäinen malli.
(Kähkönen 1996, s. 23.)
2.3.2 Liikelaitos
Liikelaitoksella tarkoitetaan kuntalain mukaista kunnallista organisaatiota tai muuta vastaavalla tavalla organisoitua liiketoimintaa harjoittavaa kunnan toimintayksikköä.
Kunnallislain tarkoittama liikelaitos on kunnallinen organisaatiomuoto. Kunnallislain muutos, jossa tämä toimintamalli määriteltiin, tuli voimaan vuoden 1993 alussa. Tämän jälkeen on kunnallisia liikelaitoksia perustettu hoitamaan kunnallisia toimintoja, etenkin
energia-, vesi ja jätehuoltoa. Heinäkuun alussa 1995 voimaan tulleessa kuntalaissa ei määritellä kunnan liikelaitoksen käsitettä, mutta valtuusto voi kuitenkin päättää, että kunta harjoittaa jotakin toimintaa liikelaitoksen muodossa. (Kuntaliitto 1996, s. 8.) Liikelaitokselle ominaisia piirteitä ovat (Kuntaliitto 1996, s. 9):
- liikelaitos kattaa kulunsa maksutuloilla
- liikelaitoksen investoinnit katetaan pitkällä aikavälillä maksutuloilla - liikelaitokselle laaditaan oma tuloslaskelma ja -tase
- liikelaitos on toiminnallisesti ja taloudellisesti varsin itsenäinen tulosohjattu yksikkö.
Voidakseen reagoida asiakkaiden tarpeisiin ja muiden ulkoisten tekijöiden muutoksiin on kunnan liiketoiminnasta vastaavilla oltava mahdollisuudet joustavaan ja nopeaan päätöksentekoon. Kunnan liiketoiminnassa on selkeämmin kuin muilla sektoreilla omaksuttu tulosjohtamisen ja tulosvastuun periaatteet. Kuntalain säännökset mahdollistavat näiden periaatteiden noudattamisen kunnallisessa liiketoiminnassa.
(Kuntaliitto 1996, s. 20.)
Liikelaitoksissa pyritään toiminta jäljestämään mahdollisimman joustavaksi nopeuttamalla päätöksentekoa, ohjaamalla laitoksen toimintaa tulostavoitteilla ja lisäämällä laitoksen vastuuta operatiivisesta toiminnasta ja toiminnan rahoituksesta.
Liikelaitoksen taloudellista vastuuta korostaa myös se, että laitokselle laaditaan oma tuloslaskelma ja tase, joka helpottaa asetettujen tulostavoitteiden seuraamista ja kunnan toimintojen vertaamista muihin vastaavalla alalla toimivin yrityksiin. Liikelaitoksissa kunnallisia toimintatapoja ja päätöksentekoa on kehitetty osakeyhtiöiden suuntaan.
Liikelaitos nähdäänkin usein vaihtoehtona toiminnan yhtiöittämiselle. Liikelaitoksessa on pyritty yhdistämään yhtiön toiminnallinen tehokkuus ja kunnallisen toiminnan vahvuudet (Kuntaliitto 1996, s. 20):
- selkeä poliittinen vastuu
- määrämuotoinen ohj aus j a valvonta
- päätöksenteon demokraattisuus, julkisuus ja tasapuolisuus.
- kuntalaisen vahva oikeusturva.
Kunnan liikelaitoksen henkilöstö on työ- tai virkasuhteessa kuntaan ja heidän palkka- ja sosiaalietuutensa sekä muut työ- ja virkasuhteen ehdot määräytyvät kunnallisten virka- ja työehtosopimusten mukaisesti. Liikelaitoksen ominaispiirteet on otettava huomioon kunnan sisäisessä henkilöstöhallintoa koskevissa päätöksissä. Liikelaitokselle voidaan antaa laitoksen johtosäännössä oikeus ratkaista henkilöstöhallintoa, etenkin henkilöiden liikelaitoksen palvelukseen ottamista ja henkilökunnan palkkoja koskevat asiat.
Liikelaitoksen tulosohjaus ja tuloksen täsmällinen seuraaminen helpottavat mm.
tulospalkkauksen toteuttamista. (Kuntaliitto 1996, s. 20-21.)
Liikelaitoksen talous on osa kunnan kokonaistaloutta. Liikelaitoksen käytössä oleva omaisuus on kunnan omistuksessa ja liikelaitoksen menot ja tulot ovat samalla kunnan menoja ja tuloja. Esimerkiksi arvonlisäverolain tarkoittamassa mielessä liikelaitoksen ja kunnan muiden yksiköiden välinen kaupankäynti ei ole palveluiden myyntiä. Samoin kunta on lopullisessa vastuussa liikelaitoksen sitoumuksista. Liikelaitos kuitenkin erotetaan laskennallisesti kunnan muusta taloudesta pitämällä liikelaitoksesta omaa kirjanpitoa ja laatimalla sille tuloslaskelma, rahoituslaskelma ja tase sekä siirtämällä laitoksen hallintaan liikelaitosta perustettaessa osa kunnan käyttöomaisuutta.
Tuloslaskelman ja taseen avulla on helppo seurata laitoksen todellista taloudellista tilannetta. (Kuntaliitto 1996, s. 21.)
Kunnan talousarviossa liikelaitoksen osalta näkyy vuosittain vain liikelaitoksen tulos.
Liikelaitoksen tulosta voidaan verrata osakeyhtiön osingonjakoon. Kunnan talousarvioon voidaan lisäksi ottaa liikelaitoksen osalta menona kunnan pääomasijoitus laitokseen, joka voi olla lainaehtoista tai sidotun oman pääoman luonteista, jolloin siihen ei liity palautusvelvollisuutta. Liikelaitoksen taseessa viimeksimainitut erät ovat pitkäaikaista vierasta pääomaa. Myös liikelaitoksen itsensä ottamat ja kunnan liikelaitoksen tarpeisiin ottamat lainat ovat liikelaitoksen taseessa vierasta pääomaa.
(Kuntaliitto 1996, s. 21.)
Liikelaitokselle asetetun tulostavoitteen ylittävä osuus laitoksen vuosituloksesta tulisi jättää laitoksen käyttöön. Vastaavasti laitoksen tulisi kattaa tulevina vuosina tulostavoitteen ja todellisen tuloksen välinen alijäämä. Talouttaan liikelaitos hoitaa itsenäisesti. Liikelaitoksella on oma kassa ja laitoksen tulee itse vastata rahoituksen riittävyydestä. Liikelaitoksella on oikeus ottaa lainaa mikäli kunnanvaltuusto niin
päättää. Päättäessään liikelaitoksen lainanottovaltuudesta, valtuusto asettaa myös rajat, joiden puitteissa laitos voi lainaa ottaa. Liikelaitoksen ottamat lainat ovat kunnan lainaa ja kunta on viime kädessä vastuussa niistä. (Kuntaliitto 1996, s. 21.)
Kunnan liikelaitos kuuluu kunnan organisaatioon lautakunnan tai johtokunnan alaisena.
Liikelaitosmuodolla haetaan liiketoiminnan harjoittamiselle itsenäisyyttä ja joustavuutta. Tämä edellyttää kunnallishallintoon kuuluvan demokraattisen päätöksenteon ja operatiivisen liiketaloudellisen päätöksenteon yhteensovittamista.
Valtuuston päätösvallan sekä kunnanhallituksen ja lautakunnan toimivallan siirtäminen on nykyisin varsin vapaata. Liikelaitokselle onkin syytä siirtää riittävästi operatiivista toimivaltaa. Demokraattista päätöksentekoa ei ole syytä ulottaa tasolle, jossa se ei täytä tarkoitustaan. Päätöksenteko eri tasoilla on määriteltävä niin selkeästi, ettei jää epäselväksi, millaisista asioista kullakin tasolla päätetään ja etteivät tehdyt päätökset ole ristiriidassa keskenään. (Kuntaliitto 1996, s. 21.)
Demokraattista päätöksentekoa edellyttäviä, luottamushenkilötoimielimissä ratkaistavia asioita ovat toimintaa koskevat periaatteelliset linjaukset ja kannanotot, toimintaa koskevien palvelu- ja tulostavoitteiden asettaminen, toiminnan strateginen kehittäminen, hinnoittelussa noudatettavat periaatteet sekä toiminnan ohjaus ja valvonta.
Luottamushenkilötoimielimille kuuluvat tehtävät tulisi pääosin keskittää laitoksen lautakunnalle tai johtokunnalle. Esimerkinomainen tehtävien jako voisi liikelaitosta koskevissa asioissa olla seuraava (Kuntaliitto 1996, s. 22):
Kunnanvaltuusto Kunnanhallitus Lauta- tai
johtokunta
Toimihenkilöt
- toimiala
- toiminnan laajuus ja merkittävät
laajennus- investoinnit - palvelu-ja tulos
tavoitteet
- maksupolitiikan yleiset perusteet
- kunnan toimintojen
yhteensovittaminen ja valvonta
- toimintastrategia - toiminnan ohjaus ja valvonta
- hinnoittelun periaatteet
- perusinvestoinnit
- toiminnan
käytännön toteutus - hinnat
henkilöstöhallinto
2.3.3 Tilaaja-tuottajamalli
Tilaaja-tuottajamallissa tilaajan tehtävänä on määrittää palvelun tarve ja hankkia palvelut kuntalaisille mahdollisimman edullisella hinta/laatu -suhteella. Se voi tapahtua tuottajaorganisaatioille suunnatun tarjouspyynnön avulla, jossa määritellään esimerkiksi seuraavat asiat:
- tarvittavat palvelut ja palvelualueet - palvelujen sisältö ja laatuvaatimukset - suoritemäärät
- asiakkaat j a asiakassegmentit
- asiakkailta perittävän palvelumaksun suuruus - tuloksellisuuden kriteerit ja arviointitavat - asiakkaiden vaikuttamisen muodot
- sanktiot sopimuksen noudattamatta jättämisestä.
Tarjous voidaan pyytää erilaisilta tuottajilta, kunnan omat yksiköt mukaan lukien.
Tarjousten perusteella valitaan edullisin (ei siis välttämättä halvin) tuottaja, jonka kanssa solmitaan edellä kuvatun mukainen palvelusopimus. (Hautamäki & Paavola
1993, s. 10.)
Tilaaja-tuottajaorganisaation yksinkertaisin ja käytetyin muoto on tilaaja- tuottajafunktioiden eriyttäminen hallintokunnan sisällä. Tällaisen mallin toimivuuden kannalta on oleellista se, että raja tilaajan ja tuottajan välillä kulkee aina täsmälleen samassa kohdassa oli kysymyksessä laitoksen oma tai ulkopuolinen tuottajayksikkö.
Tämä merkitsee esimerkiksi sitä, että sisäisten hallinto- ym. palvelujen tulee olla maksullisia. Vain siinä tapauksessa aito kilpailuttaminen eri tuottajaorganisaatioiden kesken voi olla mahdollista. Tällaisen sekamallin etuna on, että tilaaja- ja tuottajaorganisaation toimintojen väliset riippuvuudet, esimerkiksi suunnittelussa, voidaan hallita ja koordinoida. Toisaalta tuottajaorganisaatioiden itsenäisyys voi tässä mallissa jäädä riittämättömäksi. Keskustelua varmasti herättää se, voiko tilaaja kaikissa tilanteissa toimia samalla tavoin eri tuottajiin nähden. (Hautamäki & Paavola 1993, s.
10-12.)
Tilaaja-tuottajamallin heikkoutena näyttää olevan vaara siitä, että sekä tilaaja- että tuottajaorganisaatioissa tehdään osaksi samoja asioita. Tämä vaara on erityisen merkittävä silloin, kun sekä tilaaja että tuottaja kuuluvat kaupungin organisaatioon.
(Hautamäki & Paavola 1993, s. 17.) Tarpeetonta päällekäisyyttä voi syntyä esimerkiksi toiminnan suunnittelussa, markkinoinnissa ja tiedottamisessa. Esimerkiksi tuotteen suunnittelu” (tilaajaorganisaatio) ja ”tuotannon suunnittelu” (tuottajaorganisaatio) ovat toisistaan usein riippuvaisia eivätkä ole välttämättä yksiselitteisesti erotettavissa.
(Hansson 1992, s. 19.) Päällekkäisyyksien välttämiseksi on sovittava työnjaosta: tilaaja arvioi palvelutarpeita ja määrittää tarvittavat palvelut ja tuottaja arvioi voimavarojen käyttöä ja laadun kehittämistä (Hautamäki & Paavola 1993, s. 18).
On myös huomattava, että tilaaj a-tuottaja —asetelma ei välttämättä kitkatta sovellu kunnan organisaatiokulttuuriin. Todennäköisesti esiintyisi vahvojakin asenteita sitä vastaan, että yksi yksikkö muuttuisi toisen ”palvelijaksi” ja se puolestaan toisen työn
”valvojaksi”. Palvelusopimukseen sisältyvien sanktioiden käyttö voisi myös osoittautua ongelmalliseksi kaupunginhallinnon sisällä. Ehkä suurin vaara kuitenkin koituisi siitä, jos tilaaja-tuottajamallia ryhdyttäisiin puoliväkisin ja keinotekoisesti soveltamaan tehtävissä, joissa tilaajan ja tuottajan funktiot eivät ole järkevästi erotettavissa ja joissa minkäänlaista kilpailuttamisen tilannetta ei ole mahdollista synnyttää. Tällöin päädytään helposti näennäistilanteeseen ja -tuottamiseen. Ennen tämänsuuntaista organisaatiomuutosta on oltava selkeä käsitys siitä, mitä konkreettista hyötyä muutos tuottaisi. Toimiakseen hyvin, tilaaj a-tuottaj amall i edellyttää, että tilaajalla on tarvittavaa asiantuntemusta tilattavista palveluista. (Hautamäki & Paavola 1993, s. 17.)
2.4 Ulkopuolisten palveluiden käyttö
Oman toiminnan ja itse tekemisen vaihtoehtoja ovat esimerkiksi kuntien yhteistyö, ostopalvelujen käyttö ja toimintojen yhtiöittäminen. Kunta voi tällä tavoin toimiessaan edelleen vaikuttaa palveluntuotantoon palvelujen hankintasopimuksia tehtäessä tai kuntayhtymän jäsenenä tai yhtiön omistajana. (Kuntaliitto 2001, s. 13.)
Äärimmäisenä vaihtoehtona kunta voi ulkoistaa joitakin palveluja. Tämä voi tapahtua joko siten, että kunta myy joitakin toimintojaan yksityisille yrityksille tai kunta vain
luopuu palveluntuotannosta ja yritykset tuottavat palveluja siinä määrin kuin niille on kysyntää. Kunnalla ei tällöin ole enää mahdollisuutta ohjata toimintaa muutoin kuin asiakkaan ominaisuudessa tai mahdollisten yhteistyösopimusten kautta. (Kuntaliitto
2001, s- 13.)
Eräs motiivi palvelutuotannon ulkoistamiseksi voidaan nähdä kiinteiden kulujen vaihtuminen muuttuviksi, eli kunta maksaa tällöin palvelusta vain silloin, kun sitä tarvitaan. Tämä osaltaan synnytää kustannussäästöjä. Lisäksi kustannusriski voidaan siirtää palveluntuottajalle ulkoistamisen tapauksessa. Ulkoistetulle kunnan henkilöstölle todennäköisti aukeaa myös paremmat jatkokoulutus- sekä kehittymisnäkymät yksityisen palveluntuottajan palveluksessa kuin kunnan omassa organisaatiossa. Vastaavasti ulkoistamisen riskeinä voidaan nähdä kontrollin menetys palveluntuotantoon, tietotaidon häviäminen organisaatiosta, ulkoistamisesta aiheutuvat kustannussäästöpaineet, riippuvuus palveluntuottajasta sekä negatiivinen vaikutus ulkoistettuun henkilöstöön, (keväinen 2004.)
Atkin ja Brooks (2005, s. 30-36) puolestaan painottavat ulkoistamisen etuna palveluiden johtamiseen vaadittavien resurssien vähenemistä. Lisäksi ulkoistetut palvelut ovat yksilöllisempiä kuin kunnan itse tuottamat esimerkiksi työntekijöiden vaihtuvuudesta johtuen. Vastaavasti ulkoistamisen haittapuolena pidetään suoran kontrollin menettämistä palveluntuotantoon.
Ostopalvelujen käyttö on kunnan omaa tai omajohtoista palveluntuotantoa tukevaa.
Ostopalvelujen käyttöä perusteellaan yleensä sen taloudellisuudella, mutta osin myös sillä, että yksityisen sektorin tuottamien palveluiden tasoa ja kustannuksia voidaan vertailla kunnan tuottamiiin palveluihin. Kunnat ovat monessa suhteessa uusien ympäristö-, tehokkuus- ja kilpailuvaatimusten edessä ja myös palvelujen tarjonnan suhteen uudessa tilanteessa. Kunnan kannattaa harkita mahdollisimman monimuotoista yhteistyötä myös yksityisen sektorin kanssa. Se voi rajoittua vain tiettyihin osa-alueisiin tai olla varsin laaja-alaista. Tehtäväkokonaisuuksien uudenlainen ryhmittely ja jakaminen erilaisiksi osatehtäviksi saattaa antaa mahdollisuuksia kuntaa palvelevalle yhteistyölle. Tärkeänä lähtökohtana tulisi myös olla kunnan ja koko kuntakonsernin sisäisen yhteistyön parantaminen niin, että kuntaokonsemiin kuuluvien liikelaitosten ja yhtiöiden sekä mahdollisesti myös kuntayhtymien välillä olisi selvästi nykyistä
enemmän yhteistyötä teknisissä palveluissa. Tästä olisi hyvin todennäköisesti hyötyä koko kuntakonsernille. (Kuntaliitto 2001, s. 14.)
Kuntien tulisi johdonmukaisesti ryhtyä kehittämään ja vahvistamaan palveluhankintoja edistäviä tekijöitä. Näitä ovat muun muassa:
- palvelutuotannon kustannuslaskenta - palveluj en tuotteistaminen ja
- palvelujen laatukriteereiden määrittäminen.
Kaikki yllä mainitut kolme tekijää muodostavat luontevan kokonaisuuden yhden perustan luomiseksi palveluhankintojen lisäämiselle. Sen avulla pystytään itse tuotettuja palveluja vertailemaan ulkopuolisten vastaaviin. Lisäksi on korostettava erityisesti myös kuntien keskinäistä palvelutuotannon tehokkuus- ja laatuvertailua. Näin voidaan luoda edellytykset objektiiviselle keskustelulle ja tekniset puitteet kilpailuttamiselle.
(Södergård 2001, s. 90-91.)
Toiminnan kehittäminen, tapahtuipa se kunnan omia työmenetelmiä tai orgasaatioita kehittämällä tai ulkopuolista palveluntuotantoa lisäämällä, vaikuttaa sekä kunnan omaan organisaatioon että palvelujen käyttäjiin. Kunnan henkilöstön tehtävät saattavat muuttua tai osa tehtävistä siirtyä yksityiselle sektorille. Palvelun käyttäjille taas on kaikissa toimintamalleissa varmistettava laadukkaat ja hinnaltaan mahdollisimman edulliset palvelut. (Kuntaliitto 2001, s. 14.)
Eri toimintavaihtoehtojen hyötyjä ja haittoja arvioitaessa on nämä molemmat näkökohdat otettava huomioon. Tavoitteena on oltava kokonaisuuden kannalta edullisin toimintatapa siten, että kuntalaiset saavat maksamilleen veroille ja maksuille vastikkeeksi mahdollisimman hyvin tarpeita vastaavat ja laadukkaat palvelut.
(Kuntaliitto 2001, s. 14.)
2.4.1 Kuntien välinen yhteistyö
Kuntien kannalta yhteistoiminnan lisääminen voidaan nähdä mahdollisuutena. Sen lisääminen edesauttaa tuottavuuden kasvua ja mahdollistaa palvelujen jatkuvan kehittämisen. Pienimmille kunnille yhteistyön lisääminen antaa mahdollisuuden säilyä itsenäisinä poliittishallinnollisena järjestelmänä. Yhteistoiminnan lisääminen edellyttää kuitenkin toimijoiden välistä tasavertaisuutta, luottamusta, yhteisistä päämääristä ja tavoitteista sopimista, yhteisiä strategiavalintoja sekä etujen molemminpuolisuutta.
(Asunmaa 1996, s. 10.)
Yksittäisen kunnan näkökulmasta kuntien yhteistyö merkitsee useasti toiminnan muodollista ulkoistamista. Toiminta siirtyy oman kuntaorganisaation ulkopuolelle ja toimintaa koskevat päätökset tehdään peruskunnan ulkopuolella esimerkiksi kuntayhtymän toimielimissä. Kunnalle jää kuntalain säädösten mukainen vaikutusmahdollisuus toiminnasta vastaavan organisaation päätöksentekoon. Yhteinen yhtiö on usein mahdollinen kuntien yhteismuoto silloin, kun yhteistyöhön ei sisälly viranomaistehtäviä ja toiminta rahoitetaan maksutuloilla. Tällöin vaikutusmahdollisuus tulee omistajuuden kautta. (Kuntaliitto 2001, s. 17.)
Lainsäädäntö ei juuri aseta esteitä kuntien väliselle yhteistyölle. Kuhunkin yhteistyötarpeeseen on vain valittava oikea yhteistyön muoto. Palvelutuotannon sopimusyhteistyöhön kuntien kesken on valittava toimintamuoto, joka ei ole ristiriidassa hankintalain kanssa. Esimerkiksi jos kunta ostaa toiselta kunnalta palveluja, joita on tarjolla myös markkinoilla, on tällainen hankinta kilpailutettava. Lisäksi kuntalain tulkinnat voivat asettaa rajoituksia sille, voiko kunta tällaisessa tilanteessa edes kilpailla toisen kunnan hankinnasta. Aina mahdollisia yhteistyömuotoja taas ovat yhteiset toimihenkilöt, yhteinen toimielin tai toiminta kuntayhtymänä. (Kuntaliitto 2001, s. 17.)
Haverin mukaan mitä enemmän ja mitä useammassa toiminnassa kunnat kokevat olevansa riippuvaisia toisistaan, ja mitä enemmän ne voivat nähdä yhteistyössä yhteisiä alueellisia tavoitteita, sitä enemmän tulevat sovellettaviksi institutionaalisemmat yhteistyön muodot kuten seutuvaltuustot ja kuntaliitokset (kuva 6). Mitä enemmän taas yhteistyö koskee yksittäisiä toiminnan osa-alueita, joilla halutaan painottaa nimenomaan joustavuutta, sitä tarkoituksenmukaisempaa on käyttää sopimusmailla on käyttää
sopimusmaina ja muita löysempiä verkostomalleja. Vastuullisuuden ja läpinäkyvyyden korostaminen on erityispiirre, joka antaa tukea vahvempien yhteistyömuotojen valinnalle. (Haveri 2004, s. 31-32.)
Yhteistyön tavoitteet
Yhteinen visio Omia tai yksittäisiä mahdollista nähdä yhteisiä tavoitteita
Riippuvuudet merkittäviä
Seutuhallinto Kuntaliitokset
Alueelliseen intressiin perustuvat verkostot
Sektorikohtaiset Löyhät asiakohtaiset Riippuvuudet sopimukset verkostot
vähäisiä
T uottajaverokostot Satunnaiset projektit
Kuva 6. Riippuvuudet ja yhteistyön tavoitteet yhteistyömalleja määritettävinä ulottuvuuksina (Haveri 2004, s. 32)
Kuntayhteistyön tiivistymisellä on myös merkittäviä vaikutuksia kuntien henkilöstöjohtamiseen. Koska palveluihin liittyvän yhteistyön yhtenä päämääränä on purkaa hallinnon ja palveluiden päällekkäisyyttä, pelko aseman menettämisestä voi vaikuttaa kielteisesti henkilöstön suhtautumiseen kuntayhteistyöstä. Kuntia ja erityisesti syrjäseutuja uhkaavan henkilöstöpulan kannalta seudullisesti kehittyvät ja erikoistuvat palvelut saattavat merkitä toisaalta toimenkuvien kehittymistä suuntaan, joilla on mahdollisuus parantaa kuntatyönantajan kilpailukykyä. Jos seudullisella palveluntuotannolla saadaan aikaan säästöjä, resursseja vapautuu seudun elinkeinopoliittiseen ja muuhun strategiseen kehittämiseen. Seudullisen yhteistyön toteuttamisella väestönmenetyksestä kärsivät kunnat ja seutukunnat voivat luoda edellytyksiä kehityksen kääntämiseksi. (Laamanen 2005, s. 16.)
Onnistuneen kuntayhteistyön perusedellytyksiä ovat vuorovaikutuksen avoimuus, luottamus sekä toimijoiden käyttäytymisen ennakoitavuus. Varsinkin avoimuus sekä luottamus ovat kovin inhimillisiä ja yksilöllisiä tekijöitä. Toimijoiden käyttäytymisen ennakoitavuus on perusedellytys sille, että toimijoiden välillä voi vallita luottamus.
Sovituista toimintatavoista lipeäminen päätöksentekovaiheessa johtaa vääjäämättä epäluottamukseen ja aikaa myöten saavutettavissa olevien etujen menettämiseen.
(Asunmaa 1996, s. 9.)
Miten ennakoitavuutta sitten pystytään parantamaan? Onnistuneen yhteistyön keskeisenä lähtökohtana on toimijoiden kyky löytää yhteiset päämäärät, tavoitteet ja strategiavalinnat, jotka kaikki itse asiassa määrittelevät tiettyjä toimia yhteistyön piiriin kuuluviksi, rajaavat tietyt asiat yhteistyön ulkopuolelle ja siten lisäävät toimijoiden käyttäytymisen ennakoitavuutta tulevissa päätöksentekotilanteissa. Yhteisistä päämääristä, tavoitteista ja strategiavalinnoista sopiminen on sen vaikeampaa, mitä korkeammalla tasolla yhteistyön hierarkiassa toimitaan. Toisin sanoen kunnan sisäisten toimijoiden on helpompi löytää yhteiset päämäärät sekä tehdä yhteisiä strategiavalintoja kuin esimerkiksi maakunnallisten toimijoiden maakuntayhteistyössä. (Asunmaa 1996, s.
9-10.)
Kosken mukaan voidaan listata kahdeksan eri osa-aluetta, joissa erityisesti on havaittu olevan puutteita kuntien yhdistymisissä sekä erilaisissa yhteistyöprojekteissa (Koski 2005, s. 4.):
1. Tulevaisuuden haasteet jätetään liian vähälle huomiolle. Katse on tässä päivässä eikä tiedosteta riittävästi sitä, että yhdistyminen on strateginen ratkaisu vastata tulevaisuuden haasteisiin.
2. Yhdistymisen edut ja haitat oletetaan automaateiksi, eikä sen vuoksi etujen hyödyntämiseen ja haittojen eliminoimiseen osoiteta riittävästi resursseja.
3. Yhdistymisen tarjoama hyvä mahdollisuus uudistaa ja kehittää toimintoja unohdetaan ja uuden kunnan käytännöt omaksutaan suoraan suuremmalta kunnalta.
4. Talouden suunnittelussa unohdetaan tarkan taloudenpidon vaatimus ja yritetään laittaa ”kerralla” kaikki palvelut kuntoon.
5. Henkilöstöhallintoon ei panosteta riittävästi. Ei tiedosteta, että yhdistymisprosessin onnistumisessa on henkilöstön sopeutumisella muutokseen hyvin tärkeä merkitys.
6. Muutoksen johtamiseen ei varata tarpeeksi resursseja. Muutosjohtajilla ei ole mahdollisuuksia olla aktiivisia johtajia ja johtamisen vastuut ja aikataulut hämärtyvät.
7. Tiedottaminen jää liian vähäiseksi sekä kuntien työntekijöille, luottamushenkilöille että asukkaille ja sen vuoksi uutta kuntaa hahmotetaan liiaksi vanhojen kuntayksiköiden kautta.
8. Luottamushenkilöhallinnon tärkeää merkitystä yhdistymisprosessissa ei tiedosteta. Valtaa keskitetään pienelle luottamushenkilöjoukolle ja uuden kunnan toiminta-ajatus jää suurelle osalle päättäjistä vieraaksi.
Kuntayhtymä
Kuntayhtymälle voidaan kuntalain nojalla antaa sekä julkisoikeudellisia että muitakin tehtäviä hoidettavaksi. Tietyillä tehtäväalueilla erityislainsäädäntö velvoittaa, että kunnat osallistuvat alueelliseen yhteistoimintaan kuntayhtymän muodossa. Tällaisia tehtäviä ovat esimerkiksi erikoisairaanhoitoa antavat sairaanhoitopiirit sekä maakuntien liitot maakuntakaavoituksen ja —suunnittelun osalta. Valtaosa kuntayhtymistä on kuitenkin niin sanottuja vapaaehtoisia kuntayhtymiä. Vapaaehtoisia kuntayhtymiä on perustettu hoitamaan muun muassa perusterveydenhuoltoa, ammatillista koulutusta, vanhusten-ja päihdehuoltoa sekä elinkeinojen kehittämistä. (Laamanen 2005, s. 40.)
Päätösvallan siirtyessä kuntayhtymälle yksittäinen kunta luopuu kuntayhtymän toimialaan kuuluvissa asioissa päätösvallastaan ja voi vaikuttaa asiaan kuntayhtymään valittujen yhtymäkokousedustajien tai muiden luottamushenkilöiden kautta. Laki ei määrittele kuntayhtymässä tarvittavaa organisaatiota, vaan päätöksenteosta, toimielinten jäsenten lukumäärästä ja äänivallan perusteista voidaan joustavasti sopia kuntien välisessä, valtuustojen hyväksymässä perussopimuksessa. Pakollisten kuntayhtymien osalta yhtymävaltuuston jäsenmäärästä ja äänivallan perusteista on säädetty erityislaeissa. Perussopimuksessa tulee lisäksi sopia kuntayhtymän taloutta koskevista asioista, kuten jäsenkuntien osuudesta kuntayhtymän varoihin ja vastuusta sen veloista, kuntayhtymästä eroavan jäsenkunnan ja toimintaa jatkavien jäsenkuntien asemasta, kuntayhtymän hallinnon ja talouden tarkastuksesta sekä sittä, miten kuntayhtymä puretaan ja loppuselvitys suoritetaan. (Laamanen 2005, s. 40-41.)
