Tontinluovutussopimusten ehdot

(1)

Pekka Mattila

Tontinluovutussopimusten ehdot

Diplomityö, joka on jätetty opinnäytteenä tarkastettavaksi diplomi-insinöörin tutkintoa varten.

Espoossa 28.12.2020

Valvoja: Professori Ari Ekroos Ohjaaja: OTM, FT Janne Seppälä

(2)

Aalto-yliopisto, PL 11000, 00076 AALTO www.aalto.fi Diplomityön tiivistelmä

Tekijä Pekka Mattila

Työn nimi Tontinluovutussopimusten ehdot

Maisteriohjelma Master’s Programme in Real Estate Eco- nomics

Koodi Eng24

Työn valvoja Professori Ari Ekroos Työn ohjaaja(t) OTM, FT Janne Seppälä

Päivämäärä 28.12.2020 Sivumäärä 58 Kieli suomi

Tiivistelmä

Kunnat harjoittavat maapolitiikkaa ja yksi maapolitiikan osa-alueista on tontinluovutus.

Tontteja voidaan luovuttaa kahdella tavalla, myymällä tai vuokraamalla. Tontinluovutus on tärkeää etenkin kuntien talouden kannalta, koska tästä saaduilla tuloilla pystytään kattamaan muita kunnan menoja. Tontinluovutuksella pystytään myös ohjaamaan mihin suuntaan kunta kasvaa, ja mitä tavoitteita kunnilla on maapolitiikan kannalta. Täten tontinluovutuksella pystytään vaikuttamaan kiihtyvään ilmastonmuutokseen. Tämän tutkimuksen tavoitteena oli tutkia, mitä erilaisia sopimusehtoja kuntien vuokrasopimuksiin on kirjattu ja miten ne mahdollisesti vaikuttavat ilmastoon.

Tutkimus koostui kahdesta osasta, jotka ovat kirjallisuuskatsaus sekä MAXQDA-ohjelmalla toteutettu kvalitatiivinen data-analyysi. Kirjallisuuskatsauksessa tarkasteltiin Suo- messa harjoitettavaa maapolitiikkaa sekä tähän liittyvää lainsäädäntöä, tämän lisäksi kä- siteltiin tontinluovutuksen teoriaa ja käytäntöä kunnissa. Data-analyysissä käytettiin Smartland-projektissa mukana olevien kuntien tontinluovutussopimuksia. Tutkimuk- sessa keskityttiin pääosin vain vuokrasopimuksiin ja muita tontinluovutussopimuksia käytettiin mahdollisesti vertailukohteina.

Tontinluovutussopimukset ovat lainsäädännöllisesti rajoitettuja, täten moni sopimuksissa olevista ehdoista on lakisääteisiä. Tämän takia vuokrasopimukset kunnasta riippumatta ovat sisällöllisesti hyvin samanlaisia eikä täysin tavanomaisista ehdoista poikkeavia ehtoja havaittu. Tutkimuksen perusteella huomattiin, että tutkittujen kuntien tontin- luovutussopimuksissa on melko vähän suoraan ilmastoon liittyviä ehtoja, ja suurimmat ilmastoon vaikuttavat ehdot ovat asemakaavoissa sekä maapoliittisissa ohjelmissa. Ton- tinluovutussopimuksien ehdoilla havaittiin, kuitenkin olevan välillisesti vaikutusta ilmastoon.

Avainsanat maapolitiikka, tontinluovutus, vuokrasopimus

(3)

Aalto University, P.O. BOX 11000, 00076 AALTO www.aalto.fi Abstract of master's thesis

Author Pekka Mattila

Title of thesis Terms and conditions of land transfer agreements Master programme Master’s Programme in Real Estate

Economics

Code ENG24

Thesis supervisor Professor Ari Ekroos Thesis advisor(s) LL. M., PhD Janne Seppälä

Date 28.12.2020 Number of pages 58 Language Finnish

Abstract

Municipalities practice land policy and one of the areas of land policy is the transfer of land. Land i.e., plots can be transferred in two ways, by selling or by leasing. The transfer of plots is especially important for the finances of the municipalities because the income generated from this can be used to cover other municipal expenses. With the transfer of plots, it is also possible to control in which direction the municipality grows, and what goals the municipalities have in terms of land policy. Thus, it is possible to affect the ac- celerating climate change with land transfer. The aim of this study was to investigate what different contact terms have been recorded in municipal plot leases and how they poten- tially affect the climate.

The study consisted of two parts, a literature review and a qualitative data analysis per- formed with the MAXQDA program. The literature review examined land policy in Fin- land and the legislation related to it, in addition to the theory and practice of land transfer in municipalities was discussed. The data analysis used the land transfer agreements of the municipalities involved in the Smartland project. The focus of the study was on the plot leases and other land transfer documents were possibly used as to compare these.

Land transfer agreements are legally limited, so many of the terms in the agreements are statutory. For this reason, the leases, regardless of the Municipality, are similar in content and no conditions were found that deviate completely from the usual terms. Based on the study, it was found that there are quite a few conditions directly related to climate in the land transfer agreements of the studied municipalities, and the largest conditions affect- ing climate are in the city plans and land policy programs. However, the terms of the land transfer agreements were found to have an indirect effect on the climate.

Keywords land policy, land use policy, land transfer, lease agreements

(4)

Alkusanat

Tämä diplomityö on tehty osana Smartland -projektia ja osana opintojani Aalto-yliopis- ton Insinööritieteiden korkeakoulussa. Tahdon kiittää Rakennetun ympäristön laitosta tästä ajankohtaisesta aiheesta.

Erityiskiitokset työn ohjaajalle Janne Seppälälle, joka mahdollisti työn valmistumisen sekä työn valvojana toiminutta Ari Ekroosia. Kiitokset myös muille projektissa mukana olleille, jotka vaikuttivat tämän työn tekemiseen.

Lopuksi kiitokset ystävilleni, jotka tsemppasivat ja jaksoivat olla mukana koko tämän taipaleen aikana.

Espoo, 28.12.2020

Pekka Mattila

(5)

Sisällys

1 Johdanto ... 1

1.1 Tutkimuksen tausta ... 1

1.2 Tutkimuksen tavoite ja tutkimuskysymykset ... 2

1.3 Tutkimuksen rajaus ja rakenne ... 2

2 Maapolitiikka ... 3

2.1 Maapolitiikka Suomessa ... 3

2.2 Maanhankinta ... 5

3 Maapolitiikkaan vaikuttava lainsäädäntö ... 6

3.1 Yleiskatsaus ... 6

3.2 Maankäyttö- ja rakennuslaki ... 6

3.3 Kuntalaki ... 7

3.4 Maakaari ... 8

3.5 Maanvuokralaki ... 9

4 Tontinluovutukset käytännössä ... 11

4.1 Kuntien tontinluovutus ... 11

4.2 Myynti ... 13

4.3 Vuokraus ... 14

4.4 Luovutusmuotojen erot ... 14

4.5 Tontinluovutukset käytännössä ... 17

5 Aineiston tontinluovutussopimuksien ehdot ... 19

5.1 Vuokra-aika ... 19

5.1.1 Tutkittu aineisto ... 19

5.1.2 Tavanomaiset ehdot ... 19

5.1.3 Poikkeukset ... 20

5.1.4 Yhteenveto ja vaikutukset ilmastoon ... 20

5.2 Käyttötarkoitus ... 20

5.3 Ehdot kunnallistekniikasta... 21

5.4 Hulevesi ... 23

5.5 Asuntotuotannon ehdot ... 23

5.6 Rakentamisvelvoite ... 24

(6)

5.7 Kohteen edelleen luovuttaminen ... 26

5.8 Sopimussakko ... 28

5.9 Sopimuksen voimaantulo, purkaminen ja purkautuminen ... 30

5.10 Vuokrasuhteen päättymisen ehdot ... 32

5.11 Vakuus ... 34

5.12 Kiinnitykset ja pantit ... 35

5.13 Luontoon liittyvät ehdot... 37

5.14 Maaperä ... 38

5.15 Kunnossapito ... 40

5.16 Energiatehokkuus... 42

(7)

5.17 Vahinkotapahtuma ... 44

5.18 Pysäköinti... 45

6 Johtopäätökset ... 46

6.1 Yhteenveto ... 46

6.2 Jatkotutkimusmahdollisuudet ... 47

Lähdeluettelo ... 49

(8)

Lyhenteet

EK Euroopan komissio

EYVL Euroopan yhteisöjen virallinen lehti

HE Hallituksen esitys

HL Hallintolaki (434/2003) muutoksineen (854/2020)

KuntaL Kuntalaki (410/2015) muutoksineen (883/2020)

MK Maakaari (540/1995) muutoksineen (338/2020)

MRL Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) muutoksineen (734/2020)

MVL Maanvuokralaki (258/1966) muutoksineen (670/2019)

OikTl Laki varallisuusoikeudellisista oikeustoimista (228/1929) muutoksineen (128/2004)

PL Suomen perustuslaki (731/1999) muutoksineen (817/2018)

(9)

1

1 Johdanto

Tässä luvussa esitellään tutkimuksen tausta, tutkimusongelma sekä tutkimuksen tavoitteet. Lisäksi esitellään työn rakenne ja tutkimuksen rajaukset. Luvun lopuksi käsitellään tutkimuksessa käytettyjä tutkimusmenetelmiä ja -aineistoa.

1.1 Tutkimuksen tausta

”Maa on välttämätön tekijä kaikessa rakentamisessa, oli sitten kyseessä asunnot, työpai- kat, palvelut tai kunnallistekniikka.” (Virtanen 2000, s. 5.)

Kunnat harjoittavat yhdyskuntasuunnittelua ja ohjaavat rakentamista maapolitiikallaan.

Kunnan maapolitiikka voidaan jakaa neljään pääosaan: maanhankinta, maanluovutus, suhde kaavoituspolitiikkaan ja muut maapoliittiset tehtävät. Tontinluovutuspolitiikka on siis tärkeä osa maapolitiikkaa, jolla on suora vaikutus kunnan talouteen ja rakentamiseen kunnan alueella. Tontinluovutuksen neljä pääosaa ovat luovutustapa, luovutettavan tontin käypä hinta, tontinsaajien valinta sekä keinottelun estäminen. Näitä osia soveltamalla kunnat pystyvät vaikuttamaan vetovoimaansa. (Virtanen 2000, s.29–34).

Kuntien harjoittama maapolitiikka eroaa kunnasta toiseen yleensä niiden koon mukaan.

Pienemmät ja keskisuuret kunnat toimivat monesti paikallisina kasvukeskuksina, mutta niiden kasvu on selkeästi rajatumpaa kuin suurien kuntien. Tämä asettaa rajat ja vaati- mukset kunnan maapolitiikalle ja etenkin tontinluovutuspolitiikalle. Pienemmät kunnat pyrkivät lisäämään kasvuaan harjoittamalla huomattavasti löyhempää tontinluovutuspolitiikka, kun suuremmissa kunnissa se on hyvin kontrolloitua.

Tontinluovutuspolitiikka on tärkeää kuntien taloudelle. Tonttien määrän kasvaessa myös kuntien tulot kasvavat, olettaen, että tontit luovutetaan voitolla tai tuotantokustannukset kattavalla hinnalla. Eri luovutusmuodoilla voidaan vaikuttaa, miten kunta saa tuloja, tulot nimittäin voidaan saada joko kertaluontoisena tai pitkäaikaisella jatkuvalla vuosituotolla.

Yhdyskuntarakentamista ohjataan tontinluovutuksessa tehtävien sopimuksien ehdoilla.

Perusehtojen, kuten sopimuksen osapuolet, kohde ja myyntihinta tai vuokran määrä ja vuokra-aika, lisäksi sopimuksen ehtoihin kuuluvat kunnallistekniset asiat ja rakentamis- velvoitteet. Rakentamisvelvoitteilla pystytään kontrolloimaan alueiden rakentamista hyvinkin tarkasti.

Kasvavan ilmastonmuutoksen myötä ympäristöystävällisyys ja kestävä kehitys ovat nousseet useilla aloilla yhä keskeisimmiksi tekijöiksi. Tontinluovutussopimuksien ehdoilla pystytään vaikuttamaan kestävään kehitykseen, ympäristöystävällisempään rakentamiseen ja muihin ilmastonmuutosta ehkäiseviin tekijöihin.

Erityisesti maankäytön ja rakentamisen aloilla vaaditaan toimia ilmastonmuutoksen so- peutumiseen. Tulvariskit kasvavat etenkin meren ja vesistöjen rannoilla sekä hulevesialu- eilla. Ilmastonmuutoksen myötä myös sään ääri-ilmiöt kasvavat, joten rakentamisessa tulee erityisesti varautua tähän. (Ekroos ym. 2018)

Ilmastonmuutos on täten myös noussut monen kunnan maapoliittisten suunnitelmien merkittävimmiksi aiheiksi. Kunnat ovat aloittaneet ilmastoon liittyvien ehtojen lisäämi- sen kunnan yleisiin tontinluovutusehtoihin tai paikallisesti tietyille alueille. Asiasta ei ole

(10)

2

kuitenkaan tehty tutkimusta, kuinka monet kunnat tätä tekevät, ja mitkä ovat yleisimpiä sopimusehtoja ilmastonäkökulmasta.

1.2 Tutkimuksen tavoite ja tutkimuskysymykset

Tämän tutkimuksen tavoitteena on selvittää kuntien tontinluovutussopimuksien ehtoja, ja tutkia niiden vaikutusta ilmastoon. Tämän lisäksi tavoitteena on ymmärtää valtionlain- säädäntöön sekä kuntien tontinluovutuksiin liittyvää kokonaisuutta, etenkin vuokrasopimuksien kannalta. Tutkimus voidaan selkeyttää seuraaviksi tutkimuskysymyksiksi:

1. Miten lainsäädäntö vaikuttaa kuntien tontinluovutustoimintaan?

2. Mitä ehtoja kuntien vuokrasopimuksissa on?

3. Minkälainen vaikutus näillä ehdoilla on ilmastoon?

Tutkimus toteutetaan selvittämällä voimassa olevan lainsäädännön sisältö sekä sen mu- kaisten sopimusten sisältöä. Tämän jälkeen tehdään arviointitutkimusta, jossa selvitetään ja arvioidaan sopimusten merkitystä ilmastonmuutoksen hillitsemisen ja siihen sopeutu- misen kannalta.

1.3 Tutkimuksen rajaus ja rakenne

Tutkimus on rajattu käsittelemään Smartland-projektissa mukana olevien kuntien tontinluovutussopimuksia. Smartland-projektissa keskitytään moniin maapoliittisiin asioihin, joista tämä tutkimus keskittyy pääosin vuokrasopimuksiin. Kauppakirjoja ja muita sopimuksia käsitellään vain siltä osin, kun niiden ehtoja on tarpeen vertailla vuokrasopimuksien ehtoihin. Lisätietoa Smartland-projektista: https://smartland.fi/.

Tutkimus rakentuu teoreettisen kehyksen muodostavasta kirjallisuuskatsauksesta sekä MAXQDA:lla toteutetusta kvalitatiivisesta data-analyysistä.

Tutkimusraportti sisältää kuusi lukua. Luku 2 käsittelee Suomessa harjoitettua maapolitiikkaa sekä siihen liittyvää maanhankintaa. Luvussa 3 käsitellään olennaisimmat lait maanluovutukseen liittyen. Luvussa 4 käsitellään kuntien harjoittamaa tontinluovutusta.

Nämä luovat teoreettisen pohjan luvussa 5 selvitettäviin tontinluovutussopimuksien ehtoihin, sekä niiden vaikutukseen ilmastoon. Lopuksi luvussa 6 analysoidaan saatuja tu- loksia sekä esitetään tutkimuksen johtopäätökset.

(11)

3

2 Maapolitiikka

Tässä luvussa tarkastellaan aluksi yleisesti kuntien harjoittamaa maanpolitiikkaa, joka toimii pohjana koko tutkimukselle. Luvun lopuksi tarkastellaan maapolitiikkaa maanhankinnan näkökulmasta, ja siitä miten se vaikuttaa luovutuskäytäntöihin.

2.1 Maapolitiikka Suomessa

“Maapolitiikka käsittää maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet, joilla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle” (Maankäyttö- ja rakennuslaki 132/1999 5 a §). Maapolitiikkaa on harjoitettu jo pidempään, mutta tämä kyseinen pykälä on varsin uusi (205/2015). Pykälän tarkoituksena on ollut selventää kunnan rooli maapolitiikassa (HE 334/2014). Maapolitiikallaa tarkoitetaan yleensä kaiken julkisten toimijoiden harjoittaman maan hankinnan, luovutuksen, hallinnan ja suunnitel- lun käytön edistävät toimet.

Maapolitiikka kunnan kaavoitustoiminnan kanssa muodostaa kokonaisuuden nimeltä maankäyttöpolitiikka. Tässä tutkimuksessa ei kuitenkaan oteta kantaa kaavoitukseen, eikä maankäyttösopimuksiin näin ollen myös maankäyttöpolitiikka jää vähemmälle tar- kastelulle.

Valtion ja kuntien harjoittamat maapolitiikat eroavat toisistaan toimijoiden välisien roo- lierojen takia. Valtion rooli maapolitiikassa on monimuotoisempaa, se toimii enemmän ohjaavana tahona, lainsäätäjänä sekä maanomistajana. Kuntien rooli maapolitiikassa on taas valtion roolia huomattavasti yksinkertaisempaa ja maapolitiikka perustuu enimmäk- seen lainsäädäntöön. Kunnalle on asetettu itsehallinnolliset rajat, kunta ylittää rajan, jo se harjoittaa vahvempia maapoliittisia keinoja. Tällöin kunta tarvitsee valtiolta myös hyväk- synnän, kyseisiä keinoja ovat esimerkiksi lunastusoikeuden käyttö. Kuntien maapolitiikan keskeinen tarkoitus on tukea ja saavuttaa asetettuja tavoitteita ja edistää kuntalaisten yhteistä etua tähtääviä toimija. (Koponen, 2019)

Valtio siis asettaa maankäyttöpolitiikalle säännöt, joita noudattaen kunnat harjoittavat maankäyttöpolitiikkaansa omien strategioiden mukaan heidän tavoitteidensa saavutta- miseksi. Kunnat saavat täten toimia melko itsenäisesti, kunhan ne ottavat huomioon maa- kunta- ja yleiskaavan ja noudattavat annettua lainsäädäntöä.

Maapoliittisessa ohjelmassa kunta kuvaa maapolitiikan strategiset tavoitteet, käytettävät maapolitiikan keinot sekä toimintaperiaatteet. Ohjelmaa valmisteltaessa ja laadittaessa pyritään varmistamaan virkamiesten ja kunnan päättäjien yhteinen sitoutuminen sen ta- voitteisin ja toteuttamiseen. (Kuntaliitto, 2009)

Kuntaliiton (2009) mukaan kuntien maapoliittisten ohjelmien laatimisen tavoitteena on luoda pitkän aikavälin linjauksen maapolitiikan harjoittamiseen. Kuntalaisten näkökul- masta tärkeimpinä tavoitteina kunnan toiminnan ennustettavuutta sekä kuntalaisten oi- keudenmukaista ja tasapuolista kohtelua maapolitiikan toimissa sekä hankekohtaisesti että myös pitkäjänteisesti järjestelmätasolla. Oikeudenmukainen kohtelu pystytään varmistamaan tekemällä maapoliittisista ohjelmista pitkäkestoisia, monen kunnanhallituskauden mittaisia. (Ekroos ym., 2018; Kuntaliitto, 2009; Valtonen ym., 2018)

Valtosen mukaan kunnanhallituksilla on oikeus tehdä muutoksia maapoliittisiin ohjelmiin. Merkittävin syy muutoksille on niiden sovittaminen valittujen edustajien poliittisiin

(12)

4

ohjelmiin. Jos alueella julkinen maankehitys on aktiivista, nämä muutokset maapolitiikkaan voivat aiheuttaa helpommin tilanteita, jotka saattavat olla kohtuuttomia maanomis- tajien kannalta. (Valtonen ym., 2018)

Tämän perusteella voidaan olettaa, että kun maapoliittiset ohjelmat kestävät useamman kunnanhallituskauden pystyvät kuntalaiset sopeutumaan näihin helpommin eivätkä ne ole niin alttiita muutoksille, kuin lyhyen aikavälin suunnitelmat. Näin taaten oikeudenmukai- sen ja läpinäkyvän toiminnan kunnan maapolitiikalle. Vaikkakin kunnilla on myös mahdollisuus muuttaa jo voimassa olevia maapoliittisia ohjelmiaan, se ei välttämättä ole kan- nattavaa, koska se huomattavasti lisää kohtuuttomien tilanteiden syntymistä, jotka ovat yleensä lainsäädännön vastaisia. Tällöin maapoliittisen ohjelman muutoksesta syntyvät hyödyt pienenevät tai jopa jäävät sen synnyttämien haittojen varjoon.

Kunnan harjoittamalla maapolitiikalla ja kaavoituksella pystytään vaikuttamaan merkit- tävästi kunnan talouteen. Kaavoituksella pystytään vaikuttamaan yhdyskuntarakentee- seen ja palveluiden kustannustehokkuuteen, etenkin kunnan tarjoamien palveluiden.

(Kuntaliitto, 2009)

Valtosen tutkimuksessa sanotaan, että kunta pystyy maapolitiikallaan vaikuttamaan rakennustonttien tarjontaan kaavoituksilla sekä tonttien myyntipäätöksillä hallitakseen markkinariskiä. Toisaalta kunnilla on myös kannustin rakennustonttien tarjonnan edistä- miseen talouskasvun ja kohtuuhintaisen asumisen takaamiseksi. (Valtonen et al., 2018)

Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kunta ensiksi hankkii maa-alueita suunnitellulta kaavoitusalueelta, jos ei jo niitä valmiiksi omista, jonka jälkeen ne kaavoittavat kyseisen suunnitelma-alueen. Voidaan olettaa, että kunta pyrkii kasvattamaan omistamiensa maa- alueiden arvoa kaavoittamalla. Jos kunnan omistamien maa-alueiden arvo on noussut, kunta pystyy luovuttamaan ne korkeammalla hinnalla, kuin mitä hankkiessaan niistä oli kustantanut. Vaikka kunnat pyrkivät saamaan luovuttamistaan tonteista mahdollisimman korkean hinnan, on pitkällä aikavälillä kannattavampaa pyrkiä pitämään markkinataso kohtuullisella tasolla, kuin maksimoida niistä saatava tuotto. Tällöin voidaan varmistaa kuntien tasainen ja ennustettava kasvu, jotta maa-alueiden kysyntä ja tarjonta saadaan pidettyä sovussa.

Tässä voidaan nähdä eroavaisuuksia kuntien välillä, johtuen siitä, mikä on kunnan maan- luovutuksen tavoitteet. Pienemmät kunnat saattavat luovuttaa tontteja markkinatasoa al- haisemmalla hinnalla tehden niistä vetovoimaisempia ja näin lisäten kuntien asukaslukua.

Pienemmissä kunnissa asuminen on yleensä kohtuuhintaista, joten se ei vaadi niin suurta kontrollia, toisin kuin isommissa kunnissa, joissa asumisen kustannukset kasvavat jatkuvasti ja vaativat suurempaa hallintaa, jotta ne pysyisivät kohtuuhintaisina.

Falkenbach kertoo tutkimuksessaan, että maapolitiikkaa tutkittaessa markkinataloudelli- sesta näkökulmasta on kunnan etujen mukaista, että markkinat tonttien ostajien eli rakennuttajien välillä ovat mahdollisimman kilpailulliset. Kilpailulliset markkinat ovat erittäin tärkeää kunnan tonteista saatavien tulojen kannalta, ja heikko kilpailu voi johtaa rakentamisen hidastumiseen. (Falkenbach ym., 2020)

Tutkimuksen mukaan tässä piilee kuitenkin uhka, että rakennuttajien kesken syntyy ”si- säpiiri”, joka pystyy hankkimaan kunnalta parempia sopimusehtoja ja kaavamääräyksiä kuin piirin ulkopuolelle jäävät rakennuttajat. Koska ulkopuolelle jääneiden yritysten ei

(13)

5

tällöin kannata edes tehdä kilpailukykyistä tarjousta tai osallistua, sisäpiiriläisten ei tarvitse tehdä kilpailullisia tarjouksia, jolloin markkinoista tulee puutteellisia. Vaikka todel- lista sisäpiiriläisten suosimista ei tapahtuisikaan, pelko suosimisesta voi aiheuttaa samoja ongelmia. Jotta tätä ongelmaa ei syntyisi tulee kunnan toimia läpinäkyvästi ja tasapuoli- sesti kaikkia rakennuttajia kohtaan. Falkenbach kehottaakin, että kaavamääräykset ja sopimusehdot lukittaisiin ennen tarjouskilpailua ja niistä pidettäisiin kiinni riippumatta siitä kuka voittaa tarjouskilpailun. (Falkenbach ym., 2020)

On siis tärkeää molempien näkökulmien kannalta pitää kunnan toiminta mahdollisimman läpinäkyvänä ja helposti ennustettavana. Tällöin pystytään minimoimaan syntyviä hait- toja ja valituksia kunnan toiminnasta ja takaamaan oikeudenmukainen kohtelu kaikkia kuntalaisia ja rakennuttajia kohtaan.

2.2 Maanhankinta

Perinteisessä maapolitiikassa kunta voi hankkia maata omistukseensa kahdella tavalla ennen asemakaavoitusta, ne ovat maan osto ja lunastaminen (Kuntaliitto, 2009). Luovutta- malla kaavoitetun maan tontteina kunta pystyy kattamaan luovutushinnalla maan hankinnasta muodostuneet kulut kuin myös merkittävän osan kaavan toteuttamisesta muodostu- neista kuluista.

Kuntien pitkäjänteinen maanhankinta saa tukea lainsäädännöstä. Nämä lait esimerkiksi myöntävät kunnille verohelpotuksia, etuosto-oikeuden ja monipuoliset lunastusmahdol- lisuudet. Etuostolaki antaa kunnalle väliintulo mahdollisuuden sellaisten maa-alueiden kaupoissa, jotka ovat tarpeellisia kunnan yhdyskuntarakentamista varten. Etuosto-oikeutta käytettäessä on syytä varmistaa, ettei maasta makseta ylihintaa, jos tällainen tilanne tapahtuu, pystyy kunta käyttämään lunastusoikeuttaan etuoston sijaan. (Kuntaliitto, 2009)

Jotta kuntien maapoliittinen toiminta olisi yksittäisellä tonttien tasolla taloudellisesti kan- nattavaa, maanhankinnasta ja kaavoituksesta muodostuvat kulut eivät voi olla suuremmat, kuin kaavoitetuista tonteista saatu myyntihinta. Kuitenkin vuosittaisella tasolla tässä kokonaisuudessa voi olla suurempia kuluja, kuin tuottoja. Pitkällä aikavälillä tämä ei kuitenkaan ole suositeltavaa. Etuosto-oikeudella ja lunastusoikeudella, kunta pystyykin lä- hes aina hankkimaan maan markkinahinnalla tai sen alle, joka kaavoituksen jälkeen voidaan myydä korkeammalla hinnalla.

Virtanen huomauttaa, että kunnilla on velvoite hankkia asemakaavojen mukaiset yleiset alueet. Koposen lisää tähän tutkimuksessaan, että kunnat linjaavat ensisijaisesti kaavoit- tavansa omistamansa maa-alueet, jotta asuin- sekä yritystonttien tarjonta pysyy riittävänä ja hintatasot pysyvät vakaana. Tämän lisäksi kunnat pystyvät näin edistämään elinkeino- poliittisten tavoitteidensa saavuttamista tehokkaalla asunto- ja yritystonttien tarjonnalla sekä tavoitteiden mukaisella hintatasolla. (Koponen, 2019; Virtanen, 2000, s. 37–39)

Kunnat yleensä pyrkivät hankkimaan maata mahdollisilta kaava-alueilta hyvissä ajoin etukäteen ennen kaavoitusprosessin aloittamista. Näin kunnat pystyvät helpommin takaamaan kaavoituksesta johtuvan arvonnousun itselleen. Vaikka kunnat pyrkivätkin näiden tutkimuksien mukaan kaavoituksella pitämään asuintonttien tarjonnan riittävänä ja hintatasot vakaana, tämä ei välttämättä käy toteen. Etenkin isoissa kaupungeissa, kuten Hel- singissä on pulaa kaavoitetuista asuintonteista. Tästä johtuukin asuntojen hintatasojen epävakaus ja hintatasojen kontrolloimaton nousu.

(14)

6

3 Maapolitiikkaan vaikuttava lainsäädäntö

Kuten aiemmin todettiin, kunnan harjoittamalle maapolitiikalle on asetettu kehykset lain- säädännöllä. Merkittävä osa näistä säädöksistä vaikuttaa kunnan sekä kuntalaisten oi- keuksiin. Lainsäädäntö rajoittaa myös kunnan ja kuntalaisten toimintaa sekä asettaa heille velvollisuuksia. Tässä kappaleessa tutkitaan niitä lainsäädäntöjä, jotka vaikuttavat kunnan maapolitiikkaan.

3.1 Yleiskatsaus

Häkkäsen mukaan yleisellä tasolla tarkasteltuna kunta voi olla yksityisoikeudellisen oi- keussuhteen osapuolena itsenäisenä oikeushenkilönä samalla tavoin kuin muutkin oi- keushenkilöt. Kuntia varten ei myöskään ole olemassa erityistä sopimusoikeutta, vaan kunnan toimintaa tarkastellaan samojen sääntöjen mukaisesti kuin muiden henkilöiden toimintaa. Kuitenkaan kuntaa ei voi asettaa, tästä riippumatta, samaan asemaan kuin yk- sityistä toimijaa sopimusosapuolena tai yksityisoikeudellisena toimijana. Syy tähän on kunnan asema julkisena viranomaisena, jota koskeva sääntely rajoittaa kunnan yksityis- oikeudellista sopimus- ja muuta toimintaa. (Häkkänen, 2020)

Häkkänen toteaa, että kunnan harjoittamaan yksityisoikeudelliseen sopimustoimintaan tulee soveltaa yleisiä sopimusoikeudellisia sääntöjä ja periaatteita. Näitä sovelletaan esimerkiksi sopimusten tekemisessä, tulkinnassa, suoritushäiriöiden seurauksissa ja päte- mättömyydessä. Kyseinen sopimusoikeudellinen normisto on käytännössä oikeuskäytän- nöistä ja -kirjallisuudesta muodostunut kirjoittamaton säännöstö. (Häkkänen, 2020)

Hankinta-, valtiontuki- ja kilpailulainsäädäntö muodostavat sopimustoiminnalle kilpailu- oikeudelliset ehdot, jotka rajoittavat kunnan maapoliittista toimintaa (Häkkänen, 2020).

Näiden lisäksi hankintalainsäädäntöä voidaan soveltaa maa-alueiden luovuttamisessa ja vuokraamisessa. Häkkäsen mukaan hankintalakia sovellettaessa luovutusta ei voida tehdä ilman kilpailutusta.

3.2 Maankäyttö- ja rakennuslaki

Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) tarkoituksena on luoda hyvät edellytykset elinympäristölle sekä edistää ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki toimii pohjana kaikille valtion ja kuntien maapoliittisille toi- mille. Kyseisessä laissa määrätään kaavoituksesta, maan luovuttamisesta ja hankinnasta, rakentamisesta sekä näihin liittyvistä toimenpiteistä. Maankäyttö- ja rakennuslaissa mää- rätään myös kunnan velvoitteista rakennetun ympäristön rakentamisesta ja hoidosta.

MRL 5 a §:n mukaan maapolitiikalla tarkoitetaan kuntien maahankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä toimenpiteitä ja tavoitteita. Tämä pykälä lisättiin lainmuutoksella 204/2015 korostamaan myös kuntien maapolitiikan merkitystä (Hallberg ym, 2020). Sa- malla lain muutoksella maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:ää täydennettiin korostamaan kuntien toimintaa. MRL 20 §:n 1 momentin mukaan kuntien tehtävänä on maapolitiikan harjoittaminen alueellaan.

Asemakaavassa olevat rakennuskortteliin kuuluvat alueet on jaettava tontteihin. Tontti- jako voi olla sitova tai ohjeellinen kaavamerkintöjen ja asemakaavan perusteella. (MRL 78 §)

(15)

7

Valtio, kunta tai muu julkisyhteisö ovat vastuussa yleisistä alueista, jotka ovat merkitty asemakaavassa, esimerkiksi katualueet, torit, liikennealueet ja virkistysalueet. Katualue käsittää asemakaavassa osoitetun kadun maanalaiset, maanpäälliset sekä yläpuoliset joh- dot, laitteet ja rakenteet. (MRL 83 §)

MRL 83 §:n mukaan kunnat ovat velvollisia kadunpidon järjestämisestä, kunta voi kuitenkin antaa sille kuluvan kadunpidon kokonaan tai osittain muiden tehtäväksi, esimerkiksi tontinluovutussopimuksien ehtojen avulla.

Kunta on velvollinen yhdyskuntarakentamisesta alueellaan, ja yleensä tämä tapahtuu kunnan jo valmiiksi omistamilla maa-alueilla. Kuitenkin, jos asemakaavoitettavan alueen maaomistaja on muu kuin kunta, joka saa merkittävää hyötyä asemakaavasta, on tämä velvollinen osallistumaan kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin.

(MRL 91 a §)

MRL 99 §:n mukaan asianomainen ministeriö voi myöntää kunnalle oikeuden luvan lunastaa maa-alueen, joka tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen. Ministeriön lupa tarvitaan, koska perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu, ja Euroopan ihmisoi- keussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan, eikä sitä saa riistää paitsi julkisen edun ni- missä.

Julkinen etu on käsitteenä kuitenkin hyvin hankala, koska se pystytään tulkitsemaan mo- nella tavalla, ja on mahdollista, että julkinen etu on täysin yksilöllistä etua vastaan. Kun- nat pystyvät myös mahdollisesti ajamaan omaa agendaansa paremmin läpi julkista etua hyväksikäyttäen.

Kunnat ovat velvollisia järjestämään kuntansa alueella yleisten alueiden rakentamisen ja kunnossapidon. Kunnat kuitenkin pystyvät maankäyttö- ja tontinluovutussopimuksien ehtojen avulla siirtämään tässä laissa määritettyjä vastuita ja kustannuksia yksityisille maanomistajille tai toimijoille. Kaikkia vastuita kunta ei voi kuitenkaan rajattomasti siir- tää, mutta kustannuksia kunta pystyy siirtää rajattomasti

3.3 Kuntalaki

Kuntalain (410/2015) 7 §:n mukaan Suomessa kunnan tehtävät pystytään jakamaan kol- meen luokkaan niiden velvoittavuutensa mukaan: itsehallinnon nojalla hoidettavat laki- sääteiset ja vapaaehtoiset tehtävät sekä sopimuksien nojalla hoidettavat julkiset tehtävät (KuntaL 7 §). Tonttikaupat ovat yksityisoikeudellisia sopimuksia, joten kunnan omistamien tonttien myynti on sen vapaaehtoinen tehtävä, jonka se voi hoitaa itsehallintonsa nojalla (EOAK 2300/2005).

Tällöin myös kunnan harjoittama maanluovutuspolitiikka, joka on keskeinen osa kunnan maapolitiikkaa, ei kuulu sen hoitamiin lakisääteisiin tehtäviin. Myös tonttien myynnin lisäksi maanvuokraustoiminta kuuluu tällöin kunnan vapaaehtoisiin toimintoihin, kuin myös rakennettujen kiinteistöjen myynti.

Kuntalain 130 § määrittää kiinteistönluovutuksen tai vuokraussopimuksen markkinaehtoisuuden. Tämä pykälä koskee kiinteistöjä, jotka luovutetaan kilpailutilanteessa markki- noilla toimiville tahoille avoimella tarjouskilpailulla. Näitä tahoja ovat esimerkiksi yri- tykset. Tämän pykälän mukaan, mikäli kunta ei luovuttaessa tai antaessaan kiinteistöä

(16)

8

vuokralle edellä mainitun tarjouskilpailun mukaisesti, on puolueettoman arvioijan arvioi- tava kiinteistön markkina-arvo. Tämä pykälä perustuu EU:n valtiontukisääntelyssä il- maistuihin linjauksiin (EYVL 1997/c 209/3).

Kuntaliiton (2017) mukaan kunnat pystyvät itse määrittämään toimintojensa sisällön ja laajuuden, koska kunnan itsehallinnollisiin tehtäviin ei liity sääntelyä.). Holopainen sa- noo tämän mahdollistavan sen, että elinkeinopoliittisilla perusteilla on ollut mahdollista hinnoitella luovutettavat ja vuokrattavat tontit ennen valtiontukisääntelyn voimaantuloa.

Kuitenkin nykyään EU:n oikeusjärjestelmän vaikutuksesta Suomen oikeusjärjestykseen maanluovutus- ja maanvuokraustoiminnassa pitää ottaa huomioon EU:n valtiontukisään- nökset. Maanluovutuspolitiikkaan eniten vaikuttavana seikkana on se, ettei kauppahinta tai maanvuokra saa sisältää kiellettyä valtiontukea kunnalta ostajalle. (EYVL 1997/c 209/3; Holopainen, 2013; Vedenoja 2017)

Pääsääntöisesti valtiontuella tarkoitetaan julkisten varojen kanavoimista yksityiselle tai julkisille markkinatoimijoille. Työ- ja elinkeinoministeriön (2020) mukaan kyse on val- tiontuesta, jos kaikki seuraavat tunnusmerkit täyttyvät:

• Toimenpide on myönnetty julkisista varoista.

• Etu on valikoiva eli kohdistuu vain tiettyihin yrityksiin.

• Toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla tuensaajaa.

• Toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Kunnan maanluovutuspolitiikan kohdalla markkinahintaa alhaisempi kauppahinta tai maanvuokra voidaan katsoa kielletyksi valtiontueksi, kuitenkin kunta voi luovuttaa kaa- vatontteja markkinahintaa alemmalla hinnalla sosiaaliseen asuntorakentamiseen, mikäli ne tarjotaan kaikille samoilla ehdoilla ja avoimesti. (HE 268/2014, s. 232)

EK:n mukaan valtiontukivalvonnalla pystytään estämään jäsenvaltioiden puuttuminen markkinoiden toimintaan ja takaamaan Euroopan yhtenäismarkkinoilla toimiville tahoille tasapuolinen kohtelu niiden kotipaikasta riippumatta (EK 2005, 3).

3.4 Maakaari

Maakaaressa (540/1995) säädetään kiinteistön luovutuksesta. Tässä laissa säädetään luovutussopimuksien pakollisista ja valinnaisista ehdoista, sekä niiden edellyttämistä velvoitteista myyjää ja ostajaa kohtaan.

Maakaaren (540/1995) 2 luku sisältää säännökset kiinteistön kaupasta. kyseisen luvun 1

§:ssä säädetään kauppakirjan muodosta ja 2 §:ssä ehdoista, jotka voivat johtaa kaupan purkuun tai lykkäykseen jollakin muulla kuin maakaaressa tarkoitetulla perusteella. Täl- laiset ehdot eivät kuitenkaan ole sitovia, ellei niitä ei ole merkitty kauppakirjaan. Nämä ehdot ovat voimassa maksimissaan viisi vuotta.

Maakaaren 2 luvun 11 §:ssä säädetään kiinteistön kauppaan liittyvistä pätemättömistä ehdoista. Nämä pätemättömät ehdot ovat:

1. Ehto, jonka mukaan myyjällä tai jollakin muulla on oikeus halutessaan lunastaa kiinteistö taikka jonka mukaan ostajalla on velvollisuus tarjota kiinteistö myyjän tai jonkun muun ostettavaksi ennen sen luovuttamista uudelle omistajalle.

(17)

9

2. Ehto, joka rajoittaa ostajan oikeutta luovuttaa kiinteistö edelleen, pan- tata kiinteistö, sopia vuokraoikeuden tai muun erityisen oikeuden perus- tamisesta kiinteistöön taikka muutoin näihin verrattavalla tavalla oikeu- dellisesti määrätä kiinteistöstä

3. Ehto, joka rajoittaa myyjän tai hänen edeltäjänsä vastuuta saannonmoit- teesta; eikä

4. Ehto, joka rajoittaa ostajan henkilökohtaista vapautta tai joka on muutoin sopimaton taikka jonka noudattaminen on lainvastaista.

Toisen momentin mukaan voidaan sopia ehdosta, joka estää ostajaa myyjän suostumuk- setta luovuttaa kiinteistöä rakentamattomana edelleen tai kauppahintaa korkeammalla hinnalla. Tällainen ehto ei kuitenkaan saa estää edellä mainittua kohtaa 2 eikä ehto ole sitova, ellei sitä ole mainittu kauppakirjassa.

Samalla pykälässä (MK 2:11.3) viitataan OikTl 36 §:ssä säädettyyn sopimusten sovitte- lumahdollisuuteen (Häkkänen, 2020). Kun kunnan maanhankinta tai luovutus tapahtuu yksityisoikeudellisin kauppasopimuksin, sovelletaan tätä sääntelyä niissä. Maanvuokra- lain (258/1966) 4.2 § vastaa sisällöllisesti OikTl 36 §:n säännöstä yleisen maanvuokraso- pimuksia koskevan kohtuullisuus- ja sovittelusäännöksen osalta.

Ehtoja voidaan sovitella, jos ne ovat erittäin ankaria tai kohtuuttomia. Esimerkiksi rakentamisvelvoitteen määräämä aikaikkuna saattaa olla tilanteissa erittäin hankalasti tavoitel- tavissa. Voidaan myös sovitella, jos osapuolista riippumattomat tekijät vaikuttavat ehtojen toteutukseen, kuten epidemia rakentamisaikatauluihin.

3.5 Maanvuokralaki

Sopimus, jolla kiinteistö tai alue annetaan määräajaksi tai toistaiseksi vuokralle maksua vastaan kutsutaan maanvuokrasopimukseksi. Maanvuokralaki koskee maanvuokraa. Lain säännökset ovat pääosin toissijaisia, jolloin niitä sovelletaan vain, jos osapuolten välillä ei ole muuta sovittu. Kuitenkin kuten muuhun lainsäädäntöön, myös maanvuokralakiin sisältyy pakottavia säännöksiä. (Maanmittauslaitos, 2014).

Maanvuokralain ensimmäinen luku sisältää yleiset säännökset, jonka jälkeen lain luvut käsittelevät eri maa-alueiden vuokrausta. Tämän työn kannalta ensimmäisen luvun lisäksi luvut 2 ja 5 ovat tärkeimpiä, koska ne käsittelevät tontinvuokraa ja muun maanvuokraa.

Maanvuokralain (258/1996) 3 §:n mukaan vuokrasopimus on tehtävä kirjallisesti ja kaikki sopimusehdot on otettava siihen mukaan. Ehdot, joita ei ole otettu sopimukseen, ovat mitättömiä. Myös kaikki sopimusehtojen muutokset tai lisäykset ovat tehtävä kirjallisesti, kuten myös vuokraoikeuden siirto. Jos vuokrasopimusehtojen soveltaminen on noudatettavan hyvän tavan vastaista tai muuten kohtuuton, voidaan kyseinen ehto koittaa sovitella tai jättää se kokonaan huomioimatta (MVL 4 §).

Vuokrasopimukseen voidaan 7 §:n mukaan lisätä ehto, että vuokramaksu vuokra-ajan ku- luessa nousee tai laskee sovitulla tavalla ja että se, joka ei täytä sopimusehtoja, joutuu maksamaan sopimussakkoa. Vuokrasopimuksen maksuehdon kuitenkin täytyy olla koh- tuullinen, koska siihen koskee myös 4 §:ssä säädettävä kohtuuttoman vuokrasopimuseh- don säännöt.

(18)

10

Maanvuokralaissa säädetään erikseen asuintarkoitukseen käytettävien tonttien vuokrista sekä maanvuokrasta, joka koskee muita maa-alueita. MVL 28 §:n mukaan tontinvuokra- sopimukset on tehtävä määräajaksi, joka kestää vähintään 30 vuotta ja enimmillään 100 vuotta. Jos sopimuksessa ei ole mainintaa vuokra-ajasta katsotaan se tämän pykälän mukaan tehdyksi 30 vuodeksi (MVL 28 §). Muun maanvuokrasopimus voidaan tehdä myös määräajaksi enintään 100 vuodeksi, mutta se voidaan tehdä myös toistaiseksi voimassa olevaksi (MVL 73 §). MVL 16.1 §:ssä säädetään myös vuokramiehen oikeudesta saada vuokrasuhteen ehdot tarkistetuksi vuokra-alueen käyttömahdollisuuden muuttuessa.

Maanvuokralaissa (MVL 30) säädetään, että vuokrasopimukset ovat perinnöllisiä ja niitä pystytään määräämään testamentilla. Saman pykälän mukaan vuokramiehellä on oikeus siirtää tontinvuokraoikeus toiselle ilman vuokranantajan suostumusta. Sopimusehdot, jotka ovat näiden kanssa ristiriidassa ovat mitättömiä. Muun maanvuokran kohdalla MVL 75 §:n mukaan vuokraoikeuden siirto voidaan vuokrakirjassa kieltää.

Maanvuokralain 34 §:n mukaan vuokrasuhteen päättyessä vuokranantaja on velvollinen suorittamaan lunastuksen tontilla olevista rakennuksista, puista ja pensaista sekä pysy- vässä käytössä olevat laitteista ja laitoksista, mitkä vuokrasopimuksen päättyessä siirtyvät hänen omistukseensa.

Kuntien myynti- ja vuokraustoiminnassa tulee siis huomioida aikaisemmin mainitut kun- talaissa määritetyt säännökset koskien markkinaehtoisuuden määrittämistä (KuntaL 130

§), kaikkein osapuolien tasapuolisen kohtelun ja yleisen toiminnan säännökset (PL 6 §;

HL 6 §) sekä kiinteistökauppoja tai niiden vuokrausta koskevat säännökset (MK; MVL).

Vedenojan (2017) mukaan kunnalla on laaja harkintavalta päättää kenelle se voi luovuttaa omaisuuttaan, ja millä perustein. Kunta siis pystyy luovuttamaan kiinteistön suoraan va- litsemalleen taholle ilman julkista tarjouskilpailua tai hakumenettelyä, eikä sillä ole eril- listä velvollisuutta tiedottaa omaisuutensa myynnistä (Vedenoja, 2017).

(19)

11

4 Tontinluovutukset käytännössä

Tässä luvussa käsitellään kuntien omistamien tonttien luovutusta ja niihin vaikuttavia säännöksiä ja tapoja. Luvun alussa luodaan yleispohja tontinluovutuksista. Tämän jälkeen paneudutaan tarkemmin eri luovutusmuotoihin, ja luvun lopuksi näitä luovutusmuotoja vertaillaan keskenään.

4.1 Kuntien tontinluovutus

Kunta voi luovuttaa omistamiaan tontteja kahdella eri tavalla, myymällä tai vuokraamalla (Virtanen 2000, s. 40). Molemmilla näistä tavoista on omat puolensa. Myymällä tontteja kunnat saavat tontin arvoa vastaavan summan kertatulona, joka voidaan käyttää tehok- kaasti kattamaan menoja lyhyellä aikavälillä. Tontinvuokraus taas tuottaa kunnalle ta- saista rahavirtaa pitkällä aikavälillä. Kuntaliiton (2020) mukaan tontin hankkijan kannalta vuokraaminen vapauttaa päämaa muhin toimiin, kuten esimerkiksi rakentamiseen. Toi- saalta tontin myyminen varmistaa tontin hankkijalle tontin hallinnan säilymisen vuokrasopimuksen kestosta riippumatta (Kuntaliitto, 2020). Birellin (2010) tekemän tutkimuksessa todetaan, että kaupunkien on järkevää myydä sekä vuokrata tontteja ja näistä tavoista ei voida pitää kumpaakaan yksiselitteisesti parempana. Samassa tutkimuksessa todetaan myös, että näiden kahden tavan vaikutukset kuntatalouteen eivät merkittävästi eroa toisistaan, jos myyntihinta vastaa vuosivuokrien pääomitettua summaa (Birell, 2010).

Falkenbachin ym. (2020) mukaan rakennettavien asuntojen markkina-arvo sekä niiden rakennuskustannukset määrittävät asuinkäyttöön kaavoitetun rakennusmaan arvon. Ra- kennusmaata luovuttaessaan kunta samalla luovuttaa oikeuden rakentaa tietyn määrän kaavoituksen mukaisia rakennuksia (rakennusoikeutta), yleisimmin nämä ovat asuinra- kennuksia. Kaavamääräyksillä ja sopimusehdoilla pystytään vaikuttamaan, minkälaisia rakennuksia voidaan rakentaa, esimerkiksi rakennuksien muoto, julkisivumateriaalit ja muut rakennusmateriaalit. (Falkenbach ym., 2020.)

Asuintontin rakennukset, kuten muutkin rakennukset, voivat mahdollisesti aiheuttaa ulkoisvaikutuksia lähialueen asukkaisiin, mikä välillisesti vaikuttaa lähialueen muihin tontteihin ja sitä kautta myös tontin arvoon. Ulkoisvaikutukset voivat olla sekä positiivisia, että negatiivisia. Esimerkiksi negatiivinen vaikutus voi olla näköalan peittyminen, ja po- sitiivisena vaikutuksena taas voi olla hieno julkisivu. Tontinluovutussopimuksiin voidaan lisätä ehtoja koskien rakentamisvaihetta, etenkin sen kestoa, jolloin pystytään vähentä- mään siitä johtuvia negatiivisia ulkoisvaikutuksia.

Falkenbach ym. (2020) kehottavatkin ulkoisvaikutuksien huomioimista kaavamääräyk- sillä. Tutkimuksessa myös todetaan että, jos ulkoisvaikutuksia ei olisi, kannattaisi tontit myydä eniten tarjoavalle ilman kaavarajoituksia. Koska kaavamääräykset rajoittavat tontin käyttöä, laskevat ne samalla näiden markkina-arvoa. Kuitenkin ne ovat hyvin toteu- tettuina perusteltavissa suuremmalla hyödyllä tontin ulkopuolella. (Falkenbach ym., 2020)

Jos kunta luovuttaa tontteja hinta-arvioiden perusteella, ja nämä arviot ovat liian korkeita, tontit eivät mene kaupaksi ja tällöin rakentuminen estyy tai hidastuu. Kunta siis harjoittaa tällöin tehotonta maapolitiikkaa, joka johtaa rakentamisen määrään tai laatuun turhaan.

Falkenbach ym. toteavatkin, että tätä ongelmaa ei synny, jos hinta perustuu ostajan teke-

(20)

12

mään tarjoukseen, eli tontti luovutetaan tarjouskilpailun perusteella. Tehokkuuden kannalta on tärkeää, että tontti luovutetaan könttänä rakennusoikeuksineen, koska erikseen niiden luovuttaminen hidastaa taikka vähentää rakentamista, vaikka yksikköhinta olisi perustunut tarjouskilpailuun. (Falkenbach ym., 2020)

Tämä kannattaa ottaa myös huomioon tontinluovutussopimuksien ehtoja tehtäessä. Ehdot rajoittavat tai ohjaavat rakentamista tietyllä tavalla ja tämä tapa saattaa olla kustannuksil- taan korkea tai vaikeasti toteutettavissa, jolloin se vaikuttaa rakentamiseen negatiivisesti.

Joten tontinluovutusehdoissa on otettava myös huomioon, kuinka paljon ehdoilla on vaikutusta rakentamiseen, ettei turhaa tehottomuutta synny. Aiemmin mainitun mahdollisimman kilpailullisen markkinatilanteen vallitessa, jossa sopimusehdot ovat lyöty luk- koon ennen tarjouskilpailun aloittamista, tonteista pystyvät maksamaan eniten ne, jotka pystyvät rakentamaan rakennuksia näiden ehtojen mukaisesti mahdollisimman kustan- nustehokkaasti.

Falkenbachin tutkimuksen mukaan, jos asuntojen myyntihintojen ja rakennuskustannus- ten välille syntyy suuri ero, tontit, jotka ovat kaavoitettu kokonaistaloudellisesti hyvinkin tehottomasti, menevät silti kaupaksi. Esimerkiksi Helsingissä vallitsee tällä hetkellä kyseinen tilanne. Heidän mukaansa tämä tilanne voi johtaa virhepäätelmään, jossa oletetaan rajoitusten ja vaatimusten lisäämisen kaavaan ja sopimusehtoihin olevan kaupungille il- maista. Kuitenkin kuten aikaisemmin todettiin kaavamääräykset tai sopimusehdot, jotka lisäävät rakennuskustannuksia enemmän, kuin asukkaat niitä arvostavat, johtavat tontin arvon alenemiseen. Tällöin kunta siis käyttää resurssejaan tehottomasti, ja tämä olisi ver- rattavissa budjetissa näkyvään menoerään. (Falkenbach ym., 2020)

Kunnan ei tarvitse erikseen määrittää tarjouskilpailua järjestettäessä tontin luovutusmuo- toa, eli kunta pystyy saman tarjouskilpailun aikana pyytämään tarjouksia niin myyntihin- nasta kuin myös vuokrasta. Kunnalla on kuitenkin oltava tällöin julkisesti määritelty vuokraomaisuuden tuottoprosentti, jonka avulla lasketaan vuokratontin nykyarvo (Fal- kenbach ym., 2020). Tuottoprosentin on oltava julkinen ja etukäteen määritelty, jotta se täyttäisi lakien säätämät yhdenvertaisen kohtelun toteutumisen.

Tonttien luovutussopimuksien ehdot on julkaistava hyvissä ajoin ennen tarjouskilpailua.

Sopimusehdot, jotka kasvattavat rakennuttajien kustannuksia tai riskejä, alentavat tontin arvoa. Kunnalla täytyy siis olla perusteltavissa sopimusehtojen aiheuttamien kustannuk- sien nousu sillä, että ehtojen noudattamatta jättäminen aiheuttaisi kunnalle suuremmat menetykset. Esimerkkeinä tällaisista perusteluista kaupungin kasautumisedut ja raken- nusajan haitat naapureille. (Falkenbach ym., 2020)

Yritystontteja luovutetaan yleisesti muodollisesti samoilla kriteereillä kuin asuintontteja, mutta nämä kriteerit voivat olla hankalia yrityksen toimialan mukaan. Birellin (2010) tutkimuksessa kerrotaan luovutuksessa käytettävän niin kutsuttua neuvottelumenetelmää.

Tällöin tontinluovutuksen kriteereiden määrittämiseen otetaan mukaan myös saajaosa- puoli, jonka kanssa neuvotellaan kriteerit sellaisiksi, että ne sopivat yrityksen toimialaan (Birell, 2010).

Tämä johtaa myös yleensä joustavampaan tontin saajan valintaan kuin asuintonttien kohdalla. Yritystonttien luovutuksen kohdalla tarvitsee ottaa huomioon aikaisemmin mainittu EU:n kilpailupolitiikka ja valtiontukisäätely. Kunta saa edelleen valita yritystonttien saa- jat valitsemallaan tavalla tavoitteidensa täyttämiseksi, kunhan tontin hinta on määritelty säädösten mukaisesti käyvän hinnan tasolle.

(21)

13

4.2 Myynti

Myydessään tontin kunta luovuttaa omistusoikeuden toiselle osapuolelle ja saa tästä kertaluontoisena korvauksena myyntihinnan, jolloin kunta saa heti kaikki tulot käyttöönsä.

Birellin (2010) tutkimuksen mukaan monilla kunnilla on tulovaatimuksia, usein melko suuria, jotka synnyttävät painetta luovuttaa tontteja myymällä näiden vaatimuksien täyt- tämiseksi vuokrauksen sijaan.

Kun kunnan sisällä aletaan rakentamaan uutta aluetta, synnyttää se kunnalle tai kunnan liikelaitoksille kustannuksia kunnallistekniikan takia. Tonttien myynnillä on se etu, että niistä saaduilla myyntituloilla voidaan heti kattaa näitä kunnallisteknisiä kustannuksia.

Täten kuntien ei tarvitse sitoa suuria määriä rahaa pitkäksi aikaa alueisiin, vaan myymällä tontteja tulot saadaan silloin, kun kustannuksia on eniten.

Kunnallistekniikka kuitenkin vaatii ylläpitoa, joten vaikka alkuperäiset rakentamiskus- tannukset saadaan katettua näillä myyntituloilla, siitä muodostuvia jatkuvia menoa ei välttämättä enää näillä myyntituloilla pystytä kattamaan. Näitä jatkuvia kustannuksia voidaan kuitenkin kattaa myytyjen tonttien kiinteistöveroista sekä vuokralla olevien tonttien vuokratuotoilla.

Tämän perusteella voidaan todeta, että myynnin etu vuokraukseen, joiden jatkuvalla vuokratuotolla voidaan kattaa jatkuvat menot, nähden pienenee jatkuvasti pidemmällä ai- kavälillä. Birell (2010) ja Virtanen (2000) toteavatkin, että vaikka myynti vaikuttaa luo- vutushetkellä houkuttelevalta, se ei välttämättä olekaan paras vaihtoehto pidemmällä täh- täimellä, koska se saattaa synnyttää ongelman, jolloin kunnilla on tarve myydä jatkuvasti lisää tontteja.

Kiinteistövero kuitenkin tuottaa kunnalle myydyistäkin tonteista jatkuvaa tuloa. Nämä tulot ovat kuitenkin huomattavasti pienempiä kuin vuokratulot. Tämä johtuu kiinteistön verotusarvon pienuudesta tontin todelliseen pääoma-arvoon verrattuna, tähän on kuitenkin tulossa todennäköisesti muutos vuoden 2023 kiinteistöverouudistuksessa. Myös vuokraprosentti on yleensä huomattavasti suurempi, kuin kiinteistöveroprosentti, kuten Vaasassa yleinen kiinteistöveroprosentti oli vuonna 2010 1 % ja yleinen vuokraprosentti oli 5 % (Birell, 2010). Tätä tilannetta pystyttäisiin korjaamaan nostamalla verotusarvoja ja veroprosentteja, mutta se ei ole käytännössä kovin realistinen vaihtoehto.

Kunnat omistavat huomattavia määriä maa-alueita ja tämä maaomaisuus vaatii hallintaa.

Myymällä tontteja kunta pystyy irtautumaan näistä hallintaan liittyvistä kustannuksista myytyjen tonttien osalta. Birellin (2010) mukaan vuokratessaan tontteja kunnan on näi- den maa-alueiden osalta ylläpidettävä maanomaisuusrekisteriä, perittävä vuokria sekä seurattava, uusittava ja neuvoteltavaa sopimuksia. Vuokratut tontit siis aiheuttavat enem- män hallinnollisia kuluja kuin myydyt tontit. Kuitenkaan kunta ei enää pysty vaikuttamaan niin vahvasti myytyihin tontteihin, kuin vuokrattuihin, sekä jos kunta haluaa alueen käyttöönsä, on se hankittava takaisin ostamalla tai lunastamalla, jos rikkeitä sopimuseh- doissa ei ole tapahtunut.

Yleensä alun perin vuokratut tontit pystytään myöhemmin myös myymään vuokralaisille.

Birellin tutkimuksessa mukana olleiden kuntien mukaan kaikissa vuokrasopimuksissa on tämä vuokratonttien lunastusmahdollisuus. Tutkimuksessa myös todetaan, että yleensä lunastusoikeutta ei käytetä ja jos käytetään, niin se tapahtuu vuokrakauden loppupuolella.

Vuokratonttia lunastaessa ei siitä jo aikaisemmin maksettu vuokra vaikuta myyntihintaan

(22)

14

alentavasti vaan myyntihinta määräytyy pääsääntöisesti myyntiajankohdan markkinatason mukaan. (Birell, 2010)

4.3 Vuokraus

Myynnin lisäksi tontti voidaan luovuttaa myös vuokraamalla. Tällöin ainoastaan tontin hallintaoikeus siirtyy toiselle osapuolelle ja omistusoikeus pysyy kunnalla. Vuokratusta tontista saadaan myyntitulojen sijaan vuokraa, yleensä kuukausittain, koko vuokrakauden ajan.

Birellin tutkimuksessa kuntien perimä vuokra lasketaan sijoituksen tuottovaatimuksen perusteella ja vuokran pohjana toimii tontin pääoma-arvo. Hyvin yleisesti vuokrat myös sidotaan elinkustannusindeksiin, ja vuokria korotetaan yleensä kerran vuodessa tämän in- deksin mukaisesti. Tässä tutkimuksessa mukana olleilla kaupungeilla vuokrasopimuksia tehtiin asuintonteille yleensä 50–60 vuoden vuokra-ajalla ja yritystonteilla 30–40 vuoden vuokra-ajalla. (Birell, 2010)

Vuokratessaan tontteja kunnat saavat etua siitä, että maa-alueet pysyvät sen omistuksessa.

Vuokraamalla kunnat pystyvät omistajana helpommin vaikuttamaan tonttien käyttöta- paan, kuin myymällä. Molemmissa tilanteissa laaditaan sopimusehdot, mutta vuokratessa vuokrasopimus voidaan tarvittaessa purkaa, jos sopimusehdot eivät täyty. Kunnilla on myös mahdollisuus lisätä kunnostusvaatimuksia tai muita ehtoja vuokrasopimusta uusittaessa vanhan vuokrakauden päättyessä.

Birell (2010) esittää tutkimuksessaan ongelman, joka liittyy tonttien vuokraukseen. Tä- män mukaan ongelmat syntyvät uusittavien vuokrasopimusten yhteydessä. Vuokrat on yleensä sidottu elinkustannusindeksiin, mutta samalla kiinteistöjen käyvät arvot nousevat vuokrakauden aikana yleensä huomattavasti enemmän tähän verrattuna. Tästä seuraa tilanne, jossa vuokrakauden lopussa tontin pääoma-arvo on merkittävästi pienempi, kuin kunnan sen hetkinen käypä hintataso. Tällöin vuokrasopimuksia uusittaessa vuokria jou- dutaan korottamaan moninkertaisiksi, ja tämä voi olla monelle vuokralaiselle vaikeaa ym- märtää. (Birell, 2010)

Häkkäsen (2020) selvityksessä todetaan, että vuokratulojen määrät ovat selvästi nousseet viime vuosina useissa kaupungeissa, syiksi tähän oletetaan vuokraamisen yleistyminen tontinluovutusmuotona sekä vanhojen maanvuokrasopimuksien uusiminen.

4.4 Luovutusmuotojen erot

Kiinteistöjen ja tonttien arvoilla on taipumus nousta ajan myötä. Virtasen mukaan tämä arvonnousu pystytään pitämään kunnalla parhaiten säilyttämällä tontin omistus, eli vuokraamalla tontti. Myytäessä tämä arvonnoususta saatava etu siirtyy ostajalle. (Virtanen 2000, s. 31)

Myynnin ja vuokrauksen edut ja haitat ovat erilaisia kunnalle sekä tontin ostajalle tai vuokraajalle (Virtanen 2000, s. 40). Myös luovutusmuodot vaikuttavat eri tavalla näihin tahoihin, kunnan kohdalla etenkin esimerkiksi kunnan talouteen. Myynti tuo kunnalle vä- littömästi tuloja, joita voidaan tarvittaessa käyttää heti, vuokraaminen taas takaa kunnalle vakaan ja tasaisen rahavirran vuokratuottojen muodossa. Tämän takia yleensä juuri vuok- raamista katsotaan pitkällä aikavälillä paremmaksi vaihtoehdoksi (Virtanen 2000, s. 40–

42).

(23)

15

Jotta kokonaistulojen summa olisi molempien luovutusmuotojen välillä sama, myyntihinnan pitäisi olla yhtä suuri kuin kaikkien tulevien nettovuokratulojen nykyarvo (Birell, 2010). Tällöin kuitenkin taloudellinen vertailu luovutusmuotojen välillä olisi liian yksin- kertaistettua tarkkojen laskelmien tekemiseksi. Näissä tulisi ottaa huomioon muun mu- assa kiinteistövero, ylläpito- ja hallinnointikustannukset, vuokrasopimusten määräaikai- suus, indeksivaikutuksen vuokriin sekä kiinteistöjen arvokehitys.

Kunta ei saa vuokratonteista kiinteistöverotuloja, joten se tulisi ottaa huomioon vuokratuottoja vähentävänä tekijänä, mutta sen vaikutus on nykyään melko vähäistä. Myös yl- läpito- ja hallinnointikustannukset otettaisiin huomioon vuokratuottoja vähentävänä te- kijä. Nämä ovat kuitenkin yleisesti vaikeasti laskettavissa. Kun vuokra sidotaan indeksiin, elinkustannusindeksi tässä tilanteessa, vuosivuokra muuttuu rahanarvon mukaisesti vuo- desta toiseen. Tämän laskeminen etukäteen on hankalaa, koska tulevia elinkustannusin- deksin muutoksia ei voida tietää. Falkenbach ym. (2020) toteavatkin selvityksessään,

”yksittäisentontin tarkkaa arvoa ei voi päätellä muuten kuin myymällä se tarjouskipai- lulla”.

Näiden edellä mainittujen esimerkkien takia on hyvin vaikeaa laskea vuokran ja myyntihinnan lopullista suhdetta toisiinsa etukäteen. Birell (2010) myös huomauttaa, että näiden luovutusmuotojen suhteita pitäisi myös tutkia muistakin kuin taloudellisista näkökul- mista.

(24)

16

Taulukko 1 Vuokrauksen ja myynnin edut ja haitat osapuolten kannalta (Virtanen 2000, s. 41)

Jos tontti luovutetaan avoimella tarjouskilpailulla, ei siihen saa asettaa ehtoja, jotka koskevat ostajaa tai hänen harjoittamaansa liiketoimintaa (HE 268/2014 vp, 232). Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että kiinteistön osto tai sen vuokraus pitäisi olla mahdollista kenelle tahansa riippumatta mahdollisten liiketoimien luonteesta.

Ehtoja kuitenkin voidaan asettaa esimerkiksi ehkäisemään yleistä häiriötä, suojelemaan ympäristöä tai keinottelutarkoituksessa tehtyjen tarjousten torjumiseksi. Myöskään asetettuja kaupunki- ja aluesuunnittelurajoituksia ei lasketa kielletyiksi ehdoiksi. Tarjouskil- pailun pitää olla avoin, mutta tämän lisäksi siitä on myös tiedotettava riittävästi (HE 268/2014 vp, 232.)

(25)

17

4.5 Tontinluovutukset käytännössä

Kunnat pystyvät toteuttamaan niiden asunto- ja elinkeinopoliittisia tavoitteitaan tonttien luovutuksella. Tonttipolitiikalla pystytään korvaamaan kunnan taloudellisia kuluja, mutta tämän lisäksi kunta pystyy houkutella uusia asukkaita, ohjaamaan väestöä tai jopa rajoit- tamaa väestön kasvua tonttipolitiikallaan. Kuntaliitto (2020) toteaa, että jos tontinluovu- tuspolitiikalla halutaan korvata yhdyskuntarakentamisesta aiheutuneet kulut, on sen oltava oikein harjoitettua.

Yleisimmät tonttien luovutusehdot liittyvät rakentamiseen. Kunta pystyy näillä hyvinkin yksityiskohtaisesti ohjata tontilla tapahtuvaa rakentamista.

Yleisimpiä tontinluovutusehtoja ovat:

• Tontin saajan on rakennettava tontin kerrosalasta määrätty määrä tietyssä ajassa

• Tontinsaajan on noudatettava alueelle laadittuja rakentamisohjeita

• Tontille on rakennettava tietyn tyyppistä tuotantoa (vapaa rahoitteinen, valtion tu- kema, asumisoikeus, vuokra jne.)

• Tonttia ei saa luovuttaa rakentamattomana edelleen

• Sopimusehtojen rikkomisesta aiheutuu sanktioita

• Tonttien hinnoittelu

Tonttien hinnoittelu eroaa kuntien välillä toisistaan, ja kunnat käyttävät hyvinkin erityyp- pisiä perusteita hinnoitteluun. Etenkin, jo kunta on muuttotappiollinen se saattaa luovuttaa tontteja lähes ilmaiseksi. Suurimmat tonttien hinnan alennukset nähdään yleisimmin yritystonttien kauppojen yhteydessä. Tämä alennus pystytään perustella yrityksen tuo- malla työllisyydellä, jolloin elinkeinopoliittiset vaikutukset kasvavat suuremmiksi kuin alkuperäinen tontin alennus on ollut. (Kuntaliitto, 2020)

Hinnoittelussa ei kuitenkaan kannata käyttää pelkästään kustannuspohjaista hinnoittelua.

Jos tonttien hinnoittelu perustuu pelkästään yhdyskuntarakentamiseen, se todennäköisesti johtaa eriarvoiseen tonttien hinnoitteluun. Myös yksityiset ja kunnalliset tuotantokustannukset ovat eri hintaisia, joten on hyvä suhteuttaa kunnan tonttien hinta alueen yksityisten välisten kauppojen hintatasoon. (Kuntaliitto, 2020)

Tähän syinä voidaan etenkin asuinalueilla nähdä asukkaiden arvostus, jotka vaikuttavat merkittävästi tonttien hintoihin. Toisella alueella asukkaat voivat arvostaa enemmän tiet- tyä ominaisuutta, kuin asukkaat toisella alueella arvostavat tätä täysin samaa ominaisuutta. Esimerkkinä näköala: jos tontin asunnoista on merinäköala, nostaa se tontinhintaa enemmän kuin tontilla, jonka asunnoista ei ole merinäköalaa.

Kuten aiemmin todettiin, kunta pystyy vaikuttamaan maapolitiikallaan, etenkin tontin- luovutuspolitiikallaan, yleiseen tonttien markkinatasoon. Kunnat saavat parhaimman ta- loudellisen tuloksen, kun ne luovuttavat tontit sen hetkisellä käyvällä hinnalla. Tämä käy- pähinta saavutetaan parhaiten luovuttamalla tontit tarjouskilpailulla, jolloin tontista saadaan sillä hetkellä korkein mahdollinen hinta. Tonttien luovutuksessa tarjouskilpailun käyttäminen yleisenä toimintatapana kuitenkin johtaa maanhintatason nousuun ja sen kielteisiin vaikutuksiin.

(26)

18

Kunnat määrittelevätkin yleensä omakotitalotonttien hinnat 10–30 % käypää hintatasoa alhaisemmaksi, jolloin he välttävät ainakin omalla hinnoittelulla yleisen maan hintatason nousun (Kuntaliitto, 2020).

Kasvukunnissa tonttien kysyntä on yleisesti suurempi, kuin niiden tarjonta, mikä johtaa kuntien kohdalla ongelmaan tontin saajien valinnassa. Kunnilla on yleensä vaihtelevia mielipiteitä siitä, keille esimerkiksi omakotitontteja tulisi luovuttaa. Perusteina voivat olla niin sosiaaliset, kuin myös taloudelliset perusteet. Kunnat käyttävät valintatapoina esimerkiksi, jonotusjärjestelmää, jolloin tontit luovutetaan hakemusten saapumisjärjestyk- sessä. Tämä kuitenkin johtaa erittäin kysytyillä alueilla kohtuuttomiin jonotusaikoihin.

Toisena tapana on käyttää pisteytysjärjestelmää. Tällöin tonttien hakijat asetetaan järjes- tykseen esimerkiksi tulotason, lasten lukumäärän ja työpaikan sijainnin perusteella.

Pisteytysjärjestelmä voi olla oikeudenmukaisin valintapa, mutta oikeiden kriteerien aset- taminen ja soveltaminen on vaikeaa, ja se saa yleensä huomattavan määrän kritiikkiä (Kuntaliitto, 2020). Pisteytysjärjestelmässä on siis tärkeää ilmoittaa kriteerit hyvissä ajoin etukäteen ja mahdollisimman selkeästi, jottei epäselvyyksiä synny. Tämä vaatii myös lä- pinäkyvyyttä kunnalta, jolloin hakijoiden tasapuolinen kohtelu voidaan taata.

Tontin saaja voidaan myös valita tarjouskilpailun avulla, joka johtaa yleisesti selkeään lopputulokseen, kuitenkin kuten edellä mainittiin laajasti käytettynä tarjouskilpailu voi johtaa kielteisiin maan hintatasoa nostaviin vaikutuksiin (Kuntaliitto, 2020).

Kunta voi halutessaan lisätä tontinluovutussopimuksiin ehtoja, jotka täyttyessään johtavat mahdollisiin maankäyttömaksujen alentamiseen tai maanvuokran alennukseen. Nämä ehdot yleensä koskevat tontin rakentamista tietyllä tavalla tai tietyssä ajassa. Tonttien vuok- ranalennuksia on esimerkiksi myönnetty energiataloudellisin perustein seuraavalla tavalla:

”Mikäli tontille toteutuvan uudisrakennuksen E-luku on pienempi tai yhtä suuri kuin 70

% vaaditusta määräystasosta, alennetaan perittävää tontinvuokraa 50 %:lla ensimmäi- sen viiden vuoden ajalta rakennuksen käyttöönottotarkastusta seuraavan kalenterivuoden alusta lukien,”

Kuten muukin kunnan toiminta maanomistajia kohtaan, myös näiden alennuksien täytyy täyttää MRL:ssa, perustuslaissa ja hallintolaissa säädetyt yhdenvertaisen kohtelun vaati- mukset. Tämä tarkoittaa sitä, että näiden alennusten pitäisi perustua ennalta määriteltyi- hin kriteereihin, jotka ovat tasapuolisia ja objektiivisesti arvioitavissa. (Häkkänen, 2020)

(27)

19

5 Aineiston tontinluovutussopimuksien ehdot

Tässä kappaleessa tarkastellaan yleisiä tontinluovutussopimuksien ehtoja ja niiden vaikutusta maapoliittisiin tavoitteisiin. Luvun aluksi käydään yleisesti läpi kuntien toiminta tontinluovutussopimuksien kohdalla. Tämän jälkeen käydään läpi eri kuntien tontin- luovutussopimuksista, pääosin vuokrasopimuksista, löytyviä ehtoja. Jokaisen ehtoja kä- sittelevän alaluvun kohdalla otetaan myös kantaa ehtoon ja sen tuloksiin myös ilmas- tonäkökulmasta. Kaikki sopimukset on saatu Smartland -projektin käyttöön. Kuntien pyynnöstä sopimuksia käsitellään nimettömästi, eikä analyysissä mainita sopimukseen liittyviä osapuolia eikä kohteita. Kaikki sopimukset on käyty läpi MAXQDA -ohjelmalla.

Ohjelmassa jokaiselle ehdolle on annettu oma koodinsa, ja näin kaikkien sopimuksien ehdot on lajiteltu näihin koodeihin omiksi katkelmiksi.

5.1 Vuokra-aika

Kuten aiemmin todettiin, MRL 28 §:n mukaan vuokrasopimukset on tehtävä vähintään 30 vuodeksi asuintonttien kohdalla ja enintään sadaksi vuodeksi. Esimerkiksi Espoon kaupungin maanhankinnan ja -luovutuksen sekä maankäyttösopimusten periaatteiden (2015) mukaan asuintonttien perusvuokra-aika on 60 vuotta ja yritystonteille samainen vuokra-aika on 30 vuotta. Urheilutoimintaan luovutettavat alueet Espoon Kaupunki vuokraa 5–25 vuodeksi. Lahden kaupungin Maa- ja asuntopoliittisten linjauksien 2017–2020 (2015) mukaan kaupunki vuokraa aina ensiksi omakotitontit 50 vuodeksi, mutta antaa mahdollisuuden tontin ostolle rakentamisvelvoitteen täytyttyä

5.1.1 Tutkittu aineisto

Tämän ehdon aineiston koko on 20 koodattua katkelmaa. Nämä katkelmat on koodattu 15 eri sopimuksesta, jotka ovat yhdeksästä eri kunnasta. Näistä 15 sopimuksesta 11 ovat vuokrasopimuksia näiden lisäksi on yksi toteutussopimus, kaksi dokumenttia eri kuntien maanhankinnan periaatteista ja viimeinen on maapolitiikan toteutusohjelma. Vuokraso- pimuksista 7 on asuintontteja, kaksi urheilutoimintaan, ja kaksi yritystonttia. Toisessa maanhankinnan periaatteisiin liittyvässä dokumentissa ilmoitetaan asuintonttien, yritystonttien ja urheilutoimintaan vuokrattavien tonttien vuokra-ajat.

5.1.2 Tavanomaiset ehdot

Vuokra-ajan päätyttyä useimpien kuntien linjauksissa ja sopimuksissa tontti yleisesti voidaan vuokrata vuokralaiselle uudelleen samalla vuokra-ajalla ja samoilla vuokraehdoilla, kuin millä alkuperäinen sopimus oli tehty. Tässä vaiheessa kunnat kuitenkin tekevät ko- rotuksia vuokraan sen hetkisen markkinatason perusteella. Muutamassa kunnassa tästä poiketen vuokrasopimukset jatkuvat toistaiseksi voimassa olevina määräaikaisen vuokrasopimuksen päätyttyä.

Vuokrasopimuksien keskimääräinen vuokra-aika on 38,33 vuotta. Moni vuokrasopimuksista saaduista vuokrasopimuksista oli luonnoksia tai vuokrasopimuspohjia, joten tästä syystä niissä ei ole ilmoitettu vuokra-aikaa. Yritystonttien vuokra-ajat olivat huomattavasti keskiarvoa lyhyempiä, 30 vuotta, kun useimmat asuintonttien vuokra-ajat olivat 50 vuotta tai enemmän. Yksikään vuokrasopimuksista ei kuitenkaan ollut yli 60 vuotta. Ai- noat kunnan vuokraamat tontit, jotka olivat alle 30 vuotta, vuokrattiin urheilutoimintaa varten.

(28)

20 5.1.3 Poikkeukset

Osa kunnista varaa tontteja mahdollisille vuokralaisille ja samalla vuokraa tontin lyhyt- aikaisella vuokrasopimuksella, 6‒12 kuukautta, rakennusluvan hakemista varten. Raken- nusluvan saatuaan vuokrataan kyseinen tontti vuokralaiselle pidemmällä, vähintään 30 vuoden sopimuksella.

Yksi vuokrasopimuksista poikkesi muista sopimuksista siinä, että vuokralaisena tässä toimi kunta ja vuokranantajana yksityinen henkilö, kun muissa sopimuksissa tämä oli toi- sinpäin. Tämä sopimus oli myös huomattavasti vuokrasopimuksien keskiarvoa pienempi vain 20 vuoden vuokra-ajalla.

5.1.4 Yhteenveto ja vaikutukset ilmastoon

Kuten aiemmin on todettu, vuokra-aikojen pituudet ovat lakisääteisiä, eikä kunta pysty tekemään lyhyitä tontinluovutussopimuksia. Tämä voidaan nähdä ilmaston kannalta hy- vänä, vaikkakin harva kunta ottaa tätä näkökulmaa huomioon vuokra-aikaa päättäessään.

Maanluovutussopimuksissa tontilla sijaitsevat rakennukset ovat sidottuja sopimuksiin, eikä näitä rakennuksia saa purkaa. Tällöin pitkät vuokrasopimukset tarkoittavat epäsuo- rasti pitkiä rakennuksien ikiä, jolloin saadaan vähennettyä turhaa uusiorakentamista ja rakentamista ylipäänsä alueille, joissa sijaitsee jo rakennuksia. Tämä vähentää huomattavasti rakentamisesta aiheutuvia päästöjä, ja tämän takia voidaan nähdä ilmaston kannalta hyvänä.

5.2 Käyttötarkoitus

Tällä ehdolla määrätään, mihin tarkoitukseen luovutettavaa kohdetta käytetään 5.2.1 Tutkittu aineisto

Koodatun aineiston koko on 23 katkelmaa. Nämä 23 katkelmaa ovat 19:sta eri sopimuksesta, jotka käsittävät 11 eri kuntaa. Kaikki tutkitut sopimukset ovat maan- tai tontinvuok- rasopimuksia

5.2.2 Tavanomaiset ehdot

Käyttötarkoitus on ehto, jota käytetään tonttien myynti- ja vuokrasopimuksissa. Tällä ehdolla määritetään mihin käyttötarkoitukseen luovutettava tontti on käytettävä, esimerkiksi asuintontiksi. Kuten aiemmassa ehdossa myös tässä viitataan usein lakiin. Vuokrasopi- muksien kohdalla käytetään usein maanvuokralain (258/1966) 3 luvun tarkoittamaan asu- mista tai 5 luvun tarkoittamaa yritystoimintaa. Käyttötarkoitusta ilmaisevan ehdon sito- vuus ei kuitenkaan edellytä nimenomaista viittausta maanvuokralakiin. Esimerkiksi eräässä sopimuksessa kyseinen kohta on kirjattu vastaavasti: ”Asuntotarkoituksiin, ilman tontinvuokraoikeutta”.

Yleinen ehdon kirjoitusmuoto:

”Vuokra-alue luovutetaan käytettäväksi maanvuokralain (258/1996) 3 luvun tarkoitta- malla tavalla asumiseen siten, kuin käyttötarkoituksesta on kaavassa määrätty.”

Tähän ehtoon on käyttötarkoituksen lisäksi usein lisätty kyseiset kappaleet vuokralaisen velvollisuudesta: